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Projet de loi de finances pour 2018 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 18 octobre 2017, sous la présidence de M. Vincent Eblé, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Marc Laménie, rapporteur spécial, sur la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Je recommanderai l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » du projet de loi de finances pour 2018, ainsi que des deux articles rattachés à la mission. Mon sentiment est toutefois mitigé car les équilibres proposés sont critiquables sur des points cruciaux.

Les crédits de la mission s'élèveraient à 2,459 milliards d'euros, dont 2,418 milliards de dépenses d'interventions, ce qui en fait, conformément à sa vocation, un réservoir de transferts en faveur du monde combattant.

Les crédits retracés dans le projet annuel de performances (PAP) donnent une image incomplète de l'effort financier de la Nation envers ses anciens combattants. Il convient d'y ajouter au moins 751 millions d'euros de dépenses fiscales, soit 31 % du montant des crédits d'intervention. Encore les dépenses fiscales ne sont-elles pas exhaustivement recensées par le PAP - et les dépenses sociales en sont exclues. D'ailleurs, compte tenu de la perspective d'une augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG), dont se trouvent exonérées plusieurs prestations versées aux anciens combattants, l'effort financier de la Nation en leur faveur s'en trouvera mécaniquement augmenté, sans pourtant qu'il en résulte aucun gain financier pour les bénéficiaires.

L'effort financier au bénéfice des anciens combattants tend à se déformer dans le sens d'une accentuation de la part des avantages sélectifs aux dépens des prestations à caractère universel. À cette tendance, il faut associer une forme de concentration sur certaines catégories de bénéficiaires au sein de la population générale des anciens combattants. C'est le résultat de la dynamique des dépenses fiscales, qui est relativement bonne par rapport à la tendance nettement baissière des dépenses budgétaires. C'est aussi la conséquence de l'alourdissement de la part des charges liées aux majorations de rentes mutualistes dans le total des interventions financées par le programme 169. Le nombre des bénéficiaires de ces majorations est trois fois moins important que celui des bénéficiaires de la retraite du combattant.

Cette accentuation de la sélectivité des prestations versées aux anciens combattants s'accompagne d'une sous-indexation chronique des interventions financées par la mission, ce qui renforce l'acuité des interrogations sur la distribution des transferts qu'elle met en oeuvre. L'évolution des dépenses de la mission est tendanciellement négative, puisque le nombre de ses bénéficiaires se réduit. Mais ce facteur démographique peut être plus ou moins ralenti par des mesures de revalorisation. Or celles-ci semblent obéir à un cycle : tous les cinq ans environ, on se souvient que l'indexation des prestations n'a pas permis d'en maintenir le pouvoir d'achat. Celle-ci est en effet calée sur la valeur du point d'indice de la fonction publique, qui connaît des fortunes diverses. Le projet de budget pour 2018 illustre cette cyclicité. Les crédits de transferts baissent de 3,1 %, ce qui réalise une économie d'environ 80 millions d'euros. C'est un peu moins que les 120 millions d'euros d'économies spontanées liées aux prévisions démographiques, mais c'est davantage que l'an dernier, si bien que la programmation budgétaire pour 2018 représente un premier pas vers un retour à la tendance naturelle des crédits. Si celle-ci n'est pas totalement rejointe, ce n'est que parce que des mesures de revalorisation acquises prolongent leurs effets en année pleine. Il faut certes noter l'impact des deux mesures nouvelles formalisées dans les articles rattachés à la mission. Mais, avec 6,5 millions d'euros, elles ne présentent pas les mêmes enjeux que le choix de ne pas indexer les différentes prestations. Il dégage une économie de plus de 23 millions d'euros.

En somme, le projet de budget adresse un signal plutôt négatif aux anciens combattants, celui d'une perte régulière de pouvoir d'achat des prestations qui leur sont versées et, avec elle, celui d'une dévalorisation de la reconnaissance de la Nation envers eux. Le projet de loi de programmation des finances publiques et sa traduction triennale pour les anciens combattants prolongent cette inquiétude d'autant que dans le passé le défaut d'indexation sur les prix a occasionné des pertes de pouvoir d'achat, notamment de la pension militaire d'invalidité. Dans ces conditions, il est indispensable que le filet de sécurité que constitue l'action sociale de l'ONAC-VG fonctionne bien. La préservation des moyens en 2018 et la consolidation des bases juridiques des interventions de l'établissement - qui conduit une restructuration à encourager - ne compensent pas tout, mais il faut plutôt s'en féliciter. L'engagement de la transformation de l'Institution nationale des Invalides (INI), à laquelle nous avons consacré une étude complète l'an dernier, est également un motif de satisfaction.

Dans ce contexte d'ensemble, je m'interroge sur les moyens de mieux agencer notre politique de reconnaissance envers le monde combattant. Outre la préoccupation de ne pas lui imposer une part disproportionnée dans la contribution au rétablissement de nos comptes publics, je crois qu'il conviendrait de réfléchir à l'adéquation entre notre appareil de reconnaissance et la nouvelle sociologie des combattants. La quatrième génération du feu présente des particularités qu'il faudrait sans doute mieux prendre en compte. Pour des jeunes gens qui quittent l'armée précocement après des périodes d'engagement militaire très fort, la perspective éloignée de disposer d'une retraite du combattant après 65 ans, voire plus, me paraît poser problème. De même, certaines situations individuelles devraient faire l'objet d'améliorations. Il en va ainsi de celle des forces qui protègent notre territoire contre les actions terroristes, notamment dans le cadre de l'opération Sentinelle, ou encore des aidants des très grands invalides de guerre.

Pour conclure, le PLF pour 2018, mais également la mission telle qu'elle est programmée pour les années 2018 à 2020, me semblent faire l'impasse sur des éléments importants. J'en mentionnerai deux parmi d'autres.

Le service universel obligatoire d'un mois, qui pourrait remplacer la Journée défense et citoyenneté (JDC), n'est pas budgété. Je rappelle que la JDC dure un jour et coûte environ 150 millions d'euros au budget de l'État. De son côté, la réorientation des missions de réparation des spoliations antisémites, financées par le programme 158, vers une politique plus proactive consistant à identifier des oeuvres spoliées et les ayants droit des réparations afin de lever les parts réservées des indemnisations, ne fait l'objet d'aucune traduction dans le projet de budget non plus que dans le projet de loi de programmation pluriannuelle.

Sous réserve de ces observations, qui valent avertissement, je vous recommande d'adopter les crédits de la mission.

M. Antoine Lefèvre. - Il y aura moins de dérapages sur les actions de mémoire qu'en 2016. En 2018, nombre de commémorations concerneront mon département. Combien de cycles commémoratifs sont prévus ?

Mme Nathalie Goulet. - A la commission des affaires étrangères, dont j'étais vice-présidente, nous avions évoqué l'idée de transformer la JDC en plusieurs journées de défense. Je suppose que rien n'est prévu en ce sens. Où en est cette idée ? Quid de la prise en charge des soldats blessés en Opex ou dans le cadre de l'opération Sentinelle ? Quant aux spoliations, je pensais qu'il s'agissait d'un dossier clos depuis bien longtemps ! Pouvez-vous nous faire le point sur la question ?

M. Michel Canevet. - Merci d'avoir rappelé votre rapport sur la JDC, qui montrait que son coût était assez élevé et le programme desdites journées, pas toujours pertinent. La situation a-t-elle évolué ? Il paraît que certaines pensions versées à l'étranger - et notamment au Maghreb - continuent à l'être indûment après le décès du bénéficiaire. Qu'en est-il ?

M. Claude Raynal. - Ce rapport nous permet chaque année de nous replonger dans un sujet qui fait rarement l'actualité. Il me semble que votre avis ne suit pas votre rapport, qui met en évidence la baisse de 3,1 % des dotations budgétaires, entièrement absorbée par le programme 169. Cela mériterait un avis défavorable ! D'ailleurs, les pensions ont longtemps été figées. La revalorisation effectuée depuis deux ans est significative, mais insuffisante pour rattraper le retard. Comme les anciens combattants sont de moins en moins nombreux, il serait logique de poursuivre la revalorisation de leurs retraites. Mon groupe exprimera un avis défavorable à l'adoption de ces crédits.

M. Jean-François Rapin. - Quel sera l'impact de la suppression de la dotation d'action parlementaire sur le budget consacré aux anciens combattants ? Sera-t-elle compensée par le budget consacrée à la vie associative ?

Mme Fabienne Keller. - Les jeunes militaires blessés en Opex ou dans le cadre de l'opération Sentinelle peuvent être affectés à d'autres services - parfois. Au-delà des aides, quel accompagnement est prévu, en particulier pour ceux qui ont été victimes de mines en Afghanistan ?

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Merci pour vos questions, qui concernent tous nos départements. Certains sont plus concernés que d'autres par le centenaire de la Première guerre mondiale qui est le principal facteur d'expansion des crédits prévus au titre de l'action mémorielle en 2018. La JDC a fait l'objet d'un rapport il y a un an et demi. Son remplacement par un service d'un mois est envisagé ce qui constitue un changement de bien plus grande ampleur que ceux évoqués jusqu'alors. Je rendrai bientôt un rapport sur les spoliations - sujet que je découvre aussi ! Beaucoup reste à faire au bénéfice des ayants-droits, en particulier dans le domaine des oeuvres d'art. Oui, environ 10 % de jeunes ne se présentent pas à la JDC. Affligeant ! Quant aux rentes et pensions versées à tort, elles devraient faire l'objet d'un contrôle. Avis défavorable ? La baisse de 3 % des crédits doit être mise en rapport avec la baisse de 5 % du nombre de bénéficiaires. La dotation d'action parlementaire aidait parfois, tout simplement, à acheter un drapeau. Les collectivités territoriales peuvent toujours aider - mais je regrette sa suppression qui conduit à réduire les financements des actions de mémoire et de solidarité. L'Office national des Anciens combattants et victimes de guerre est là pour aider nos jeunes blessés en Opex. Lorsque ceux-ci viennent témoigner lors d'une JDC, c'est toujours un moment fort. Nous le rappelons dans le rapport d'information sur l'INI.

M. Vincent Éblé, président. - Nous avons à examiner les articles rattachés à la mission.

M. Marc Laménie, rapporteur spécial. - Il y a deux articles rattachés à la mission. L'article 50 revalorise de 100 euros les deux allocations versées aux anciens membres des formations supplétives et à leurs conjoints et ex-conjoints survivants. Le Parlement a manifesté à plusieurs reprises la reconnaissance de la Nation envers les harkis. L'effectif des bénéficiaires en 2018 est estimé à environ 5 500 personnes : anciens membres des formations supplétives, conjoints et ex-conjoints survivants non remariés. La charge supplémentaire théorique résultant de l'adoption de l'article est estimée à 550 000 euros. Elle pourrait être inférieure en exécution car les crédits des actions en faveur des rapatriés connaissent une consommation parfois difficile. Je vous recommande d'adopter cet article.

L'article 51 coûte davantage : environ 6 millions d'euros. Il s'agit d'ouvrir aux militaires radiés des cadres ou rayés des contrôles et à leurs ayants cause le bénéfice du cumul d'une pension de retraite et d'une pension militaire d'invalidité liquidée au taux du grade. Cette mesure répare une iniquité. L'article 6 de la loi du 31 juillet 1962 de finances rectificative pour 1962 avait modifié les règles de cumul entre une pension de retraite et une pension militaire d'invalidité en prévoyant le cumul d'une pension de retraite et de la pension militaire d'invalidité (PMI) au taux du grade pour les militaires radiés des cadres ou rayés des contrôles par suite d'infirmité. Les ayants-cause bénéficient de cette pension en cas de décès de son titulaire en vertu de l'article L. 48 du même code. Toutefois, cette modification n'avait pas reçu de portée rétroactive au moment où elle fut adoptée, sans doute pour des raisons budgétaires, si bien que, pour les militaires non concernés par elle, les possibilités de cumul sont limitées à celui d'une pension de retraite et d'une pension militaire d'invalidité au taux du soldat. L'universalisation de cet avantage intervient bien tardivement, ce qui illustre l'une de mes observations sur la nécessité de faire mieux coïncider la reconnaissance manifestée aux anciens combattants avec les événements dont ils sont les acteurs. Je vous recommande l'adoption de cet article.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous entendrons prochainement Florence Parly, ministre des armées. Je vous propose donc de réserver les crédits de la mission.

M. Claude Raynal. - D'accord. J'en profite pour déclarer que nous souhaitons une revalorisation plus significative des pensions de retraite.

M. Vincent Delahaye. - Je ne suis pas d'accord avec cette proposition.

M. Claude Raynal. - Il est bon que ce soit dit !

M. Vincent Delahaye. - J'assume parfaitement. Je refuse la démagogie.

M. Claude Raynal. - Il ne s'agit pas de démagogie mais de continuité dans l'action. La revalorisation des pensions a commencé en 2016 et fut poursuivie en 2017 avec une croissance de 1 %. Au moment où celle-ci passe à 1,8 %, difficile de ne pas la prolonger !

M. Éric Bocquet. - Nous soutenons la proposition du groupe socialiste.

Il en est ainsi décidé. À l'issue de ce débat, la commission a décidé de réserver sa position sur les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » et de proposer au Sénat l'adoption sans modification des articles rattachés 50 et 51.

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Réunie à nouveau le mercredi 22 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ».

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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2017, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter sans modification les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation » et les articles 50 et 51.