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Proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques

24 janvier 2018 : Indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Champ des personnes éligibles au dispositif d'indemnisation

Objet : Cet article définit le champ des personnes éligibles à une réparation intégrale de leurs préjudices résultant d'une maladie causée par l'exposition à des produits phytopharmaceutiques.

I - Le dispositif proposé

L'article 1er de la proposition de loi énumère trois catégories de personnes pouvant obtenir réparation intégrale de leurs préjudices résultant d'une maladie causée par l'exposition à des produits phytopharmaceutiques.

Ces produits sont régis par l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime qui précise leur régime de mise sur le marché, de distribution ainsi que d'utilisation, conformément au paquet réglementaire européen de 2009 relatif aux pesticides9(*).

Les trois catégories de victimes distinguées sont :

- 1° les personnes ayant obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par les produits phytopharmaceutiques en application des dispositions légales en vigueur pour les assurés relevant du régime général, d'un régime assimilé ou relevant des pensions civiles et militaires d'invalidité, c'est-à-dire essentiellement sur le fondement des tableaux de maladies professionnelles ou par le biais de la voie complémentaire (comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles) ;

- 2° les enfants atteints d'une pathologie occasionnée par l'exposition aux produits phytopharmaceutiques de l'un de leurs parents ;

- 3° les personnes qui souffrent d'une pathologie résultant directement d'une utilisation, en France, de produits phytopharmaceutiques.

II - La position de la commission

La définition du champ des personnes éligibles retenue au présent article apparaît particulièrement large. Elle permet tout d'abord d'inclure les professionnels du secteur agricole qui sont les premiers concernés par les conséquences de l'exposition aux pesticides. Selon un rapport d'expertise collective de l'Anses de 2016, en 2010, l'on dénombrait plus d'un million de personnes exerçant une activité régulière dans le domaine agricole, auxquelles pouvaient être ajoutés plusieurs centaines de milliers de travailleurs non permanents ainsi que plusieurs dizaines de milliers de stagiaires. Compte tenu de la démographie spécifique à ce secteur, les effectifs exposés augmentent considérablement si l'on prend en compte les retraités ayant travaillé sur des exploitations agricoles, qui ont potentiellement été exposés au cours de leur vie active : on compte alors plus de deux retraités pour chaque actif.

Le présent article inclut en outre pleinement dans le dispositif les victimes exposées en dehors du cadre professionnel. Il pourrait s'agir, par exemple, des riverains d'un champ agricole atteints d'une pathologie liée à l'exposition régulière aux épandages, que l'on peut qualifier de « victimes environnementales ». Cet article permet enfin de prendre en compte les préjudices résultant d'expositions in utero, c'est-à-dire résultant pour des enfants de l'exposition aux pesticides de l'un de leurs parents.

Une estimation précise du nombre de victimes ainsi potentiellement concernées s'avère extrêmement complexe, en particulier pour les victimes non professionnelles.

S'agissant des victimes professionnelles, le renvoi aux règles de reconnaissance existantes - principalement les tableaux de maladies professionnelles - permet d'encadrer utilement le dispositif : si elles en formulent la demande, les victimes dont la pathologie a déjà été reconnue comme d'origine professionnelle sont éligibles au dispositif de réparation intégrale.

Aucune disposition ne vient en revanche encadrer le dispositif prévu pour les autres victimes. C'est pourquoi, suivant votre rapporteur, votre commission a jugé nécessaire de préciser le champ des personnes éligibles sur le fondement des 2° et 3° du présent article en opérant un renvoi à des dispositions réglementaires (amendement COM-1). Elle a ainsi adopté un amendement qui prévoit un arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de l'agriculture qui établira la liste des pathologies ouvrant droit à indemnisation pour les victimes non professionnelles. Cette liste aura vocation à évoluer en fonction des progrès des connaissances scientifiques. Elle pourra se fonder à la fois sur les tableaux de maladies professionnelles existants et sur les conclusions de l'expertise collective de l'Inserm de 2013.

Votre commission a par ailleurs apporté des modifications d'ordre rédactionnel.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 - Création et organisation du Fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques

Objet : Cet article crée un « Fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques » dont la mission est de réparer les préjudices définis à l'article 1er de la présente proposition de loi.

I - Le dispositif proposé

Cet article crée un « Fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques » dont la mission est de réparer les préjudices définis à l'article 1er de la présente proposition de loi. Il précise son organisation et fixe certaines règles relatives à la procédure d'examen des demandes.

1. L'organisation du fonds (alinéas 1 à 3)

Aux termes du présent article, la gestion du fonds est dévolue à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA). Celle-ci en assure la gestion comptable et financière dans un compte distinct des autres opérations comptables retracées par la caisse.

Le fonds est doté d'un comité chargé de l'administrer et dont la composition est fixée par décret. Il comprend au moins des représentants :

- de l'État ;

- des organisations siégeant à la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (Cnam) ;

- et des associations de victimes « de pesticides ».

Le secrétariat de ce comité est assuré par la CCMSA.

2. Les missions et l'activité du fonds (alinéas 4 à 5)

L'article 2 confère au fonds la mission d'examiner si le demandeur réunit l'ensemble des conditions pour être indemnisé. A cette fin, il « procède ou fait procéder à toute investigation et expertise utiles sans que puisse lui être opposé le secret professionnel ou industriel ».

Il est précisé que tout service de l'État, toute collectivité publique, tout organisme assurant la gestion des prestations sociales ou encore tout organisme assureur susceptible de réparer tout ou partie du préjudice est tenu de communiquer à la demande du fonds « des renseignements relatifs à l'exécution de leurs obligations éventuelles ».

L'obtention de ces informations ne saurait avoir d'autre objectif que de permettre l'instruction de la demande adressée au fonds. C'est pourquoi l'article 2 prévoit l'interdiction de leur divulgation et soumet au secret professionnel les personnes qui en ont connaissance à l'occasion de l'instruction des demandes.

3. L'instruction des demandes (alinéas 6 et 7)

Les alinéas 6 et 7 prévoient que les indemnisations sont accordées par le fonds après, le cas échéant, l'avis d'une « Commission médicale autonome » créée au sein du fonds et dont la composition est définie par un arrêté des ministres chargés de l'agriculture et de la santé.

Les avis de la Commission médicale autonome portent sur « l'existence d'un lien direct entre l'exposition aux produits phytopharmaceutiques et la survenue de la pathologie ».

4. Compte rendu de l'activité (alinéas 8 et 9)

L'alinéa 8 précise que le fonds est tenu de rembourser les frais de gestion engagés par la CCMSA.

L'alinéa 9 prévoit la remise par le fonds au Gouvernement, chaque année avant le 30 avril, d'un rapport d'activité portant sur l'année précédente.

II - La position de la commission

Votre commission a estimé que l'organisation juridique du fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques soulevait plusieurs questions et méritait d'être précisée.

En effet, la proposition de loi a fait le choix de ne pas doter le fonds d'indemnisation d'une personnalité juridique autonome et de l'intégrer au sein de la CCMSA. Dans ces conditions, l'articulation avec les instances de gouvernance de la caisse doit être clarifiée : celle-ci comprend en effet déjà un conseil d'administration qui aurait à connaître des grandes orientations du fonds ; la création d'un second comité d'administration du fonds, qui comprendrait notamment des représentants des organisations siégeant à la Cnam, serait source de confusion. Aucune précision n'est en outre apportée sur la présidence de ce comité. Par ailleurs, le texte ne permet pas d'identifier la personnalité chargée de représenter le fonds à l'égard des tiers.

L'amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur (amendement n° COM-2) prévoit que le fonds d'indemnisation comprend un conseil de gestion dont la composition est fixée par décret et qu'il est représenté à l'égard des tiers par le directeur de la CCMSA.

Par souci de clarté, les dispositions relatives à la procédure d'examen des demandes ont par ailleurs été supprimées pour être transférées à l'article 3 de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 - Droits et devoirs du demandeur

Objet : Cet article définit les droits et les devoirs du demandeur.

I - Le dispositif proposé

Le présent article dispose que le demandeur doit :

- justifier d'un lien direct entre son exposition aux produits phytopharmaceutiques et l'atteinte de son état de santé (alinéa 1er) ;

- informer le fonds des autres procédures éventuellement en cours dès lors qu'elles sont relatives à l'indemnisation des préjudices visés par l'article 1er du présent texte. S'il a intenté une action en justice, le demandeur doit informer le juge de la saisine du fonds (alinéa 2).

L'article 3 dispose par ailleurs que le demandeur a le droit de se voir communiquer son dossier « sous réserve du respect du secret médical » (alinéa 3).

II - La position de la commission

Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi faisait reposer la charge de la preuve entièrement sur le demandeur : celui-ci devait justifier « d'un lien direct entre son exposition aux produits phytopharmaceutiques et l'atteinte de son état de santé ». Cette exigence rendrait particulièrement difficile l'accès des victimes au dispositif d'indemnisation.

Conformément à l'évolution de la jurisprudence dans le domaine de la santé, il convient de privilégier un système d'indemnisation reposant sur une présomption de causalité : il est en effet admis que le doute scientifique ne fait pas nécessairement obstacle à la preuve requise du demandeur dès lors que celui-ci apporte des éléments permettant d'établir un faisceau d'indices concordants.

En ce sens, votre commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement COM-3) qui prévoit, sur le modèle des dispositions en vigueur pour d'autres dispositifs (en particulier le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante), que « le demandeur justifie de l'exposition à des produits phytopharmaceutiques et de l'atteinte à l'état de santé de la victime ». Il revient ensuite à une commission médicale indépendante de statuer sur l'existence d'un lien entre cette exposition et la survenue de la pathologie dont souffre la victime.

Lorsque le fonds suspecte une potentielle maladie professionnelle non encore reconnue comme telle, cet amendement prévoit par ailleurs une saisine préalable de l'organisme de sécurité sociale concerné.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 - Présentation des offres et paiement par le fonds

Objet : Cet article définit les règles de présentation et de paiement des offres formulées par le fonds.

I - Le dispositif proposé

Le présent article rassemble les dispositions relatives à la présentation et au paiement des offres formulées par le fonds. Il comprend sept alinéas.

L'alinéa 1er dispose qu'une offre d'indemnisation doit être présentée au demandeur dans les six mois à compter de la réception d'une demande d'indemnisation. Le fonds doit apporter trois séries de précisions :

- l'évaluation retenue pour chaque chef de préjudice ;

- le montant des indemnités ;

- le montant des indemnités de toute nature reçues ou à recevoir d'autres débiteurs du chef du même préjudice.

Les alinéas 2 et 3 précisent qu'en l'absence de consolidation de l'état de la victime, l'offre présentée par le fonds revêt un caractère provisionnel et que l'offre définitive doit intervenir dans un délai de deux mois à compter de la date à laquelle le fonds a été informé de cette consolidation.

L'alinéa 4 dispose qu'en cas d'aggravation de l'état de santé de la victime ou si une indemnisation complémentaire est susceptible d'être accordée dans le cadre d'une procédure pour faute inexcusable de l'employeur, le fonds « présente une offre, dans les mêmes conditions ».

L'alinéa 5 pose le principe selon lequel l'acceptation d'une indemnisation par le fonds équivaut à un désistement ou à la renonciation à toute action juridictionnelle. Il dispose en effet que « l'acceptation de l'offre ou la décision juridictionnelle définitive rendue dans l'action en justice prévue à l'article 5 vaut désistement des actions juridictionnelles en indemnisation en cours et rend irrecevable toute autre action juridictionnelle future en réparation du même préjudice. Il en va de même des décisions juridictionnelles définitives allouant une indemnisation intégrale pour les conséquences de l'exposition aux produits phytopharmaceutiques ».

L'alinéa 6 prévoit la possibilité pour le fonds, en ce qui concerne les demandeurs ayant obtenu reconnaissance du caractère professionnel de leur maladie sur le fondement des tableaux de maladies professionnelles, de verser une provision si une demande lui a été adressée en ce sens. Le fonds doit statuer dans un délai d'un mois à compter de la demande de provision.

Enfin, l'alinéa 7 dispose que le paiement intervient dans un délai d'un mois à compter de la réception par le fonds de l'acceptation de son offre par la victime. Cette règle vaut pour les offres définitives et provisionnelles.

II - La position de la commission

La rédaction retenue par la proposition de loi au présent article est inspirée des dispositions législatives initialement prévues pour la mise en place du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva).

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur dont il résulte deux modifications principales (amendement COM-4) :

- le délai au terme duquel le fonds est tenu de présenter une offre d'indemnisation au demandeur est porté de six à neuf mois afin de prendre en compte le temps nécessaire pour instruire les demandes et y répondre ;

- la disposition prévoyant la possibilité pour le fonds d'accorder une indemnisation complémentaire dans le cadre d'une procédure pour faute inexcusable est supprimée. En effet, la rédaction initialement prévue par le texte n'était pas satisfaisante : en l'absence de reconnaissance d'une faute inexcusable, le demandeur aurait eu à rembourser l'indemnisation complémentaire qui lui a été initialement octroyée. La possibilité de réviser le montant de l'indemnisation après la reconnaissance d'une faute inexcusable est introduite par amendement à l'article 5 de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 - Droit d'action en justice des demandeurs contre le fonds

Objet : Cet article définit le droit d'action en justice des demandeurs contre le fonds.

I - Le dispositif proposé

A son alinéa 1er, le présent article confère au demandeur le droit d'action en justice contre le fonds dans trois cas limitativement énumérés :

- le rejet de la demande d'indemnisation ;

- l'absence d'offre reçue dans les délais prévus ;

- la non-acceptation par le demandeur de l'offre qui lui a été faite par le fonds.

Son second alinéa précise que cette action doit être introduite devant la cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve le siège social de la CCMSA.

II - La position de la commission

Votre commission a adopté un amendement du rapporteur qui précise que le droit d'action en justice du demandeur contre le fonds s'exerce devant la cour d'appel dans le ressort de laquelle se trouve le domicile du demandeur (amendement COM-5). Cette disposition est analogue à celle prévue par le droit en vigueur s'agissant du Fiva.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 - Recours du fonds contre des tiers (actions subrogatoires)

Objet : Cet article définit les règles de recours du fonds d'indemnisation contre des tiers.

I - Le dispositif proposé

Cet article définit les règles de recours contre tiers qui s'appliquent au fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques.

L'alinéa 1er dispose que « le fonds est subrogé, à due concurrence des sommes versées, dans les droits que possède le demandeur contre la personne responsable du dommage ainsi que contre les personnes ou organismes tenus à un titre quelconque d'en assurer la réparation totale ou partielle dans la limite du montant des prestations à la charge desdites personnes ».

L'alinéa 2 prévoit l'intervention du fonds devant les juridictions civiles et devant les juridictions de jugement en matière répressive en cas de constitution de partie civile du demandeur contre le ou les responsables des préjudices. Il est précisé que le fonds « intervient à titre principal et peut user de toutes les voies de recours ouvertes par la loi ».

L'alinéa 3 prévoit que si le fait générateur du dommage a donné lieu à des poursuites pénales, le juge civil n'est pas tenu de surseoir à statuer jusqu'à décision définitive de la juridiction répressive.

II - La position de la commission

La rédaction retenue par la proposition de loi au présent article est identique à celle adoptée pour la mise en place du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (Fiva) et n'appelle pas d'observations particulières.

Par cohérence avec l'amendement COM-4 adopté à l'article 4 de la présente proposition de loi, votre commission a adopté un amendement du rapporteur qui précise que la reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur ouvre droit à la majoration des indemnités versées à la victime (amendement COM-6).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 (art. L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime) - Modalités de financement du fonds

Objet : Cet article définit les sources de financement du fonds d'indemnisation, constituées principalement d'une fraction de la taxe sur la vente des produits phytopharmaceutiques.

I - Le dispositif proposé

Le présent article dresse une liste limitative des sources de financement du fonds. Il en distingue trois :

- l'affectation d'une fraction du produit de la taxe prévue à l'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime. Il s'agit de la taxe sur la vente des produits phytopharmaceutiques acquittée par les entreprises de production ;

- les sommes perçues en application de l'article 6 (recours contre tiers) ;

- les produits divers, dons et legs.

II - La position de la commission

Aux termes de la proposition de loi, le financement du fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques serait assis principalement sur le produit de la taxe sur la vente de ces produits.

Cette taxe est collectée par l'Anses. L'article L. 253-8-2 du code rural et de la pêche maritime fixe son taux plafond à 0,3 % du chiffre d'affaires des fabricants. En vertu des dispositions réglementaires en vigueur, son taux s'élève aujourd'hui à 0,2 % de ce chiffre d'affaires.

Son produit, de l'ordre de 4 millions d'euros, sert aujourd'hui à financer le dispositif de phytopharmacovigilance piloté par l'Anses. Comme l'a souligné cette dernière, la recette collectée permet un financement à l'équilibre des opérations de pharmacovigilance. Votre commission considère donc qu'il est essentiel que ce dispositif soit préservé.

Suivant votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement qui opère une coordination à l'article L. 253-8-2 précité pour préciser les affectataires de la taxe (amendement COM-8). Il est désormais prévu que le produit de la taxe est affecté en priorité à l'Anses et, pour le reliquat, au fonds d'indemnisation des victimes des produits phytopharmaceutiques. Le relèvement du taux de la taxe à son niveau plafond permettrait en effet de dégager des ressources supplémentaires (de l'ordre de 2 millions d'euros) pour financer la mise en place du fonds.

En tout état de cause, votre rapporteur estime que ce financement ne pourra cependant servir qu'à accompagner la mise en place du fonds. Il conviendra par la suite d'ajuster les ressources du fonds à son activité. Selon les estimations communiquées à votre rapporteur au cours des auditions, le besoin de financement lié à l'indemnisation des victimes uniquement professionnelles pourrait en effet s'élever à plusieurs dizaines de millions d'euros chaque année.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8 - Régime de la prescription

Objet : Cet article définit les règles relatives au délai de prescription à l'issue duquel le fonds ne peut plus répondre à une demande d'indemnisation.

I - Le dispositif proposé

Cet article définit les règles relatives au délai de prescription à l'issue duquel le fonds ne peut plus répondre à une demande d'indemnisation.

Les demandes d'indemnisation doivent lui être adressées dans un délai de dix ans. Pour les victimes, ce délai court à compter de :

- pour la maladie initiale, la date du premier certificat médical établissant le lien entre la maladie et l'exposition aux produits phytopharmaceutiques ;

- pour l'aggravation de la maladie, la date du premier certificat médical constatant cette aggravation dès lors qu'un certificat médical précédent établissait déjà le lien entre cette maladie et une exposition aux produits phytopharmaceutiques.

II - La position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 (nouveau) - Modalités d'application de la loi et dispositions transitoires

Objet : Cet article additionnel renvoie les modalités d'application de la loi à un décret en Conseil d'État et prévoit une période transitoire pendant laquelle le délai au terme duquel le fonds est tenu de présenter une offre d'indemnisation est allongé de trois mois.

Cet article additionnel a été introduit par votre commission à l'initiative du rapporteur (amendement COM-7). Il apporte trois séries de précisions :

- Il prévoit l'obligation pour le fonds de remettre un rapport d'activité au Gouvernement et au Parlement, chaque année avant le 30 avril. Cette précision figurait initialement à l'article 2 de la présente proposition de loi.

- Il renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités d'application de la loi.

- Enfin, il prévoit une période de transition d'une année pendant laquelle le délai au terme duquel le fonds est tenu de présenter une offre d'indemnisation est porté à douze mois (au lieu de neuf). Cette disposition a pour objectif de tenir compte des nécessaires contraintes liées à la phase d'installation et de montée en charge du fonds.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi rédigé.


* 9 Règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/ CEE et 91/414/ CEE du Conseil.