EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er (art. 23 bis du Règlement) - Ajustement du mécanisme de retenue financière en cas d'absences répétées à la suite de la suppression de l'indemnité représentative de frais de mandat
L'article 1 er de la proposition de résolution tend à ajuster le mécanisme de retenue financière prévue en cas d'absences répétées d'un sénateur, instauré en 2015 dans un nouvel article 23 bis du Règlement, afin de tenir compte de la suppression au 1 er janvier 2018 de l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) et de la création d'un nouveau dispositif législatif de déport en cas de conflit d'intérêts. Il procède également à une clarification rédactionnelle du deuxième niveau de retenue financière prévue à l'article 23 bis .
L'article 23 bis dispose en premier lieu que « les sénateurs s'obligent à participer de façon effective aux travaux du Sénat ». Cette exigence correspond à l'obligation d'assiduité, qui figure au chapitre XX bis de l'instruction générale du Bureau parmi les principes déontologiques applicables aux sénateurs 8 ( * ) , que l'article 3 de la proposition de résolution prévoit d'intégrer dans le Règlement lui-même, dans un nouvel article 91 bis .
Il découle de cette exigence de participation effective aux travaux du Sénat un mécanisme de retenue financière à deux niveaux en cas d'absences répétées d'un sénateur. Plusieurs cas d'absences justifiées sont prévus, de façon indépendante des cas dans lesquels un sénateur a la possibilité de déléguer son vote en commission : participation aux travaux d'une assemblée internationale, mission outre-mer ou à l'étranger au nom d'une commission permanente, maternité et longue maladie.
Le premier niveau prévoit la retenue pendant un trimestre de la moitié du montant de l'indemnité de fonction en cas d'absence, au cours d'un même trimestre de la session ordinaire, soit à plus de la moitié des votes solennels et des explications de vote qui les précèdent en séance sur des projets de loi ou des propositions de loi ou de résolution, décidés par la Conférence des présidents, soit à plus de la moitié des séances hebdomadaires de questions d'actualité au Gouvernement, soit à plus de la moitié des réunions de commission du mercredi matin comportant un ordre du jour législatif, c'est-à-dire consacrées à l'examen de projets de loi ou de propositions de loi ou de résolution. En cas d'absence à plus de la moitié de deux de ces rubriques, la retenue est toujours de la moitié de l'indemnité de fonction. Le seuil de la moitié est porté aux deux tiers pour les sénateurs élus outre-mer.
Le second niveau prévoit la retenue pendant un trimestre de la totalité du montant de l'indemnité de fonction et de la moitié du montant de l'IRFM en cas d'absence, au cours d'un même trimestre de la session ordinaire, de façon cumulative, à plus de la moitié des votes solennels, à plus de la moitié des séances de questions d'actualité et à plus de la moitié des réunions législatives des commissions le mercredi matin.
La proposition de résolution procède à cet égard à une clarification de la rédaction de ce second niveau de retenue, qui correspond à la pratique suivie en la matière depuis 2015, et procède à une coordination oubliée à l'époque, en précisant que le seuil de la moitié est porté aux deux tiers pour les sénateurs élus outre-mer.
Surtout, la proposition de résolution supprime la retenue sur la moitié du montant trimestriel de l'IRFM, puisque cette indemnité a été supprimée au 1 er janvier 2018 en application de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Le mécanisme de retenue financière pouvait s'appliquer à cette indemnité en raison de son caractère forfaitaire. Dès lors que le nouveau régime de prise en charge des frais de mandat ne porte que sur les dépenses engagées de façon effective, donnant lieu à un contrôle par le comité de déontologie parlementaire, il n'est plus possible d'appliquer une retenue.
Telles qu'elles résultent de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée, les nouvelles règles de prise en charge des frais de mandat, à présent fixées par l'article 4 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, ne permettent pas de pérenniser le mécanisme sénatorial de retenue au-delà de la seule indemnité de fonction. Trois modalités de prise en charge des frais ont été prévues : soit une prise en charge directe, soit un remboursement sur présentation de justificatifs, soit le versement d'une avance. Reposant sur la prise en charge des frais qui ont été effectivement engagés, ce dispositif législatif ne semble pas permettre, selon votre rapporteur, un mécanisme de retenue financière en cas d'absences sur l'avance pour frais de mandat, puisque les frais engagés doivent de toute façon être pris en charge.
Par conséquent, le second niveau de retenue financière se limite à la totalité de l'indemnité de fonction, soit 1 441,95 euros au 1 er janvier 2018, alors que le premier niveau représente la moitié de cette indemnité.
Aussi la proposition de résolution prévoit-elle explicitement que, dans le cas du second niveau de retenue financière, les sanctions disciplinaires de censure prévues en cas de manquement déontologique par l'article 99 ter du Règlement sont applicables. Cette faculté de sanction disciplinaire existe déjà, depuis 2015, puisque l'article 99 ter précise que ces sanctions sont encourues par tout sénateur qui manque gravement aux principes déontologiques définis par le Bureau du Sénat, parmi lesquels figure l'obligation d'assiduité, ainsi que cela a déjà été évoqué supra . La proposition de résolution tend néanmoins à affirmer plus clairement cette faculté de sanction, à l'appréciation du Bureau, sur proposition du Président du Sénat, en cas d'absences importantes et répétées conduisant déjà à appliquer le second niveau de retenue financière.
Compte tenu de la disparition de la possibilité de retenue sur l'IRFM, votre rapporteur considère qu'il est nécessaire d'aller plus loin, en faisant de ces peines disciplinaires un réel troisième niveau de sanction, au-delà des deux niveaux de retenue financière sur l'indemnité de fonction, de façon à marquer plus clairement la gradation des niveaux de sanction en cas de manquements importants et répétés d'un sénateur à son obligation de participation aux travaux du Sénat.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-3 prévoyant, au-delà des deux premiers niveaux de retenue financière automatique en cas d'absences répétées d'un sénateur au cours d'un même trimestre, un réel troisième niveau consistant, en cas d'absences importantes et répétées au cours de deux des trois trimestres de la session ordinaire, en un examen automatique par le Bureau du Sénat de la situation de ce sénateur. Le Bureau pourrait alors, s'il l'estime nécessaire, prononcer l'une des deux sanctions de censure, laquelle constitue la sanction disciplinaire la plus élevée dans le droit parlementaire.
En matière déontologique, outre la retenue de la totalité de l'indemnité de fonction, la censure simple emporte la privation pendant un mois du tiers de l'indemnité parlementaire et la censure avec exclusion temporaire emporte la privation au plus pendant six mois des deux tiers de l'indemnité parlementaire. L'article 9 de la proposition de résolution prévoit de relever le premier de ces montants au tiers de l'indemnité parlementaire pendant au plus trois mois.
En outre, alors que la proposition de résolution rappelle la faculté de prononcer une censure pour le second niveau de retenue financière seulement, votre rapporteur indique qu'en l'état du droit le Bureau peut prononcer une telle sanction pour tout manquement grave à l'obligation d'assiduité, laquelle pourrait consister, par exemple, en des absences importantes et répétées lors des réunions de commission du mercredi matin pendant toute la session ordinaire, et pas seulement lors d'un trimestre, situation qui ne conduirait pourtant qu'à l'application du premier niveau de retenue financière.
Aussi votre commission a-t-elle aussi veillé, par l'amendement précité présenté par son rapporteur, à une articulation plus claire entre le mécanisme de retenue financière et le dispositif disciplinaire en matière déontologique, en prévoyant que la retenue s'applique, tant au premier qu'au second niveau, sans préjudice de la possibilité pour le Bureau, s'il l'estime nécessaire, de prononcer une sanction disciplinaire. Cette sanction pourrait donc être une censure, mais également un rappel à l'ordre, sanction moins lourde, car votre commission, à l'article 10 de la proposition de résolution, a prévu que toutes les peines disciplinaires devaient pouvoir s'appliquer aux manquements déontologiques, c'est-à-dire le rappel à l'ordre aussi et pas seulement la censure.
Par ailleurs, la proposition de résolution tire la conséquence dans ce mécanisme de retenue financière de la mise en place, par la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée, d'un dispositif de déport. Elle précise ainsi qu'un sénateur absent en commission ou en séance publique pour cause de déport est considéré comme présent au regard du mécanisme de retenue financière. Votre commission approuve ce nouveau cas d'absence justifiée, dans l'hypothèse où un sénateur ayant décidé de se déporter lors d'un débat voudrait être absent. À cet égard, l'amendement précité apporte une précision rédactionnelle.
Votre commission a adopté l'article 1 er ainsi modifié .
Article 2 (chapitres XVI bis [nouveau] et XVII du Règlement) - Création d'un nouveau chapitre consacré aux seules obligations déontologiques au sein du Règlement du Sénat
L'article 2 de la proposition de résolution vise à introduire au sein du Règlement du Sénat un nouveau chapitre XVI bis , consacré aux obligations déontologiques des sénateurs.
Depuis 2015, les dispositions relatives à la déontologie figurent au sein du chapitre XVII du Règlement sur la discipline, compte tenu notamment de la déclinaison des sanctions disciplinaires en cas de manquement déontologique. L'article 99 bis évoque le comité de déontologie parlementaire du Sénat, tandis que l'article 99 ter énumère les manquements déontologiques pouvant donner lieu à une sanction disciplinaire de censure.
Compte tenu du développement des dispositions déontologiques dans le Règlement auquel procède la proposition de résolution, il semble pertinent à votre rapporteur d'isoler ces dispositions dans un chapitre spécifique consacré aux obligations déontologiques. Ce chapitre regrouperait les articles 91 bis à 91 septies , créés par les articles 3 à 8 de la proposition de résolution.
La déontologie parlementaire ne doit pas être appréhendée sous le seul angle de la sanction disciplinaire qu'un manquement déontologique peut faire encourir. Globalement, la proposition de résolution contribue à une meilleure lisibilité des obligations déontologiques, incluses aujourd'hui pour l'essentiel dans l'instruction générale du Bureau.
Votre commission a adopté l'article 2 sans modification .
Article 3 (art. 91 bis [nouveau] du Règlement) - Principes déontologiques applicables aux sénateurs
L'article 3 de la proposition de résolution tend à énumérer les principes déontologiques applicables aux sénateurs. Il reprend ainsi, dans une rédaction plus synthétique, une partie des dispositions du chapitre XX bis de l'instruction générale du Bureau, au sein d'un nouvel article 91 bis du Règlement.
Ainsi, cet article précise que les sénateurs font prévaloir dans l'exercice de leur mandat, en toutes circonstances, l'intérêt général sur tout intérêt privé et veillent à rester libres de tout lien de dépendance à l'égard d'intérêts privés ou de puissances étrangères. Ces dispositions reprennent les principes d'intérêt général et d'indépendance figurant dans l'instruction générale du Bureau.
Cet article ajoute que les sénateurs exercent leur mandat avec assiduité, dignité, probité et intégrité, principes figurant aussi dans l'instruction générale.
Votre rapporteur observe que l'obligation d'assiduité figurera donc à deux endroits du Règlement du Sénat, au début de l'article 23 bis , sous la forme de l'exigence de participation effective aux travaux du Sénat, et à l'article 91 bis .
À l'issue d'un débat, à l'initiative de notre collègue Marie-Pierre de la Gontrie, votre rapporteur a présenté un amendement COM-22 , adopté par votre commission, visant à reprendre au présent article la mention du principe de laïcité figurant dans l'instruction générale du Bureau parmi les principes déontologiques applicables aux sénateurs et omise par la proposition de résolution. Les sénateurs devraient ainsi exercer leur mandat dans le respect du principe de laïcité. Votre rapporteur relève qu'un tel principe ne saurait toutefois s'entendre de façon aussi rigoureuse pour un parlementaire que pour un agent public, tenu à une obligation de neutralité. Si un tel principe emporte incontestablement l'interdiction du prosélytisme, il ne saurait empêcher pour autant nos collègues d'exprimer des opinions religieuses.
Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié .
Article 4 (art. 91 ter [nouveau] du Règlement) - Prévention des conflits d'intérêts et déport résultant d'un conflit d'intérêts
L'article 4 de la proposition de résolution tend à introduire dans le Règlement l'obligation pour tout sénateur de prévenir ou de faire cesser toute situation de conflit d'intérêts dans laquelle il se trouve ou pourrait se trouver, conformément à l'article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée, tel qu'il résulte de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée, qui exige que « chaque assemblée (...) détermine des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d'intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires ». Il crée à cette fin un nouvel article 91 ter dans le Règlement.
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-4 de nature rédactionnelle visant à clarifier la définition du conflit d'intérêts pour les parlementaires, laquelle ne concerne qu'un conflit entre un intérêt public et des intérêts privés. Votre commission estime en effet qu'aucun conflit d'intérêts ne peut exister entre plusieurs intérêts publics, en particulier entre un intérêt public national et un intérêt public local, et se félicite que cette position constante ait été reprise par le législateur en 2017.
L'article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée, tel qu'il résulte de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée, prévoit également la mise en place, au sein de chaque assemblée, d'un « registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d'une situation de conflit d'intérêts », autrement dit un registre des déports. La proposition de résolution reprend la définition du déport telle qu'elle résulte de la loi.
Toutefois, dans un souci de clarification là encore, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement COM-5 tendant à reprendre les termes de la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017 sur la loi pour la confiance dans la vie politique, laquelle a défini plus précisément les modalités du déport. Il s'agit de la situation dans laquelle un parlementaire, en raison d'un conflit d'intérêts, estime devoir « ne pas participer, en commission ou en séance publique, aux délibérations ou aux votes » de l'assemblée à laquelle il appartient. La mention des travaux en commission ou en séance effectuée par le Conseil omet toutefois les hypothèses de déport dans d'autres cadres, par exemple lors des travaux d'une délégation ou lors des délibérations du Bureau, de sorte que votre commission n'a pas jugé pertinent d'énumérer la nature des travaux pouvant donner lieu à un déport, se limitant à la mention des délibérations et des votes lors de certains travaux.
Ainsi, le déport peut prendre plusieurs formes : soit l'absence pure et simple lors des débats, soit l'absence de prise de parole lors des débats, soit seulement l'absence de vote lors des débats. Dans l'hypothèse d'une présence lors des débats, le sénateur peut, en outre, effectuer une déclaration orale d'intérêts, de façon à informer ses collègues, cette faculté étant maintenue par l'article 5 de la proposition de résolution.
Votre rapporteur tient à ajouter que l'exigence de déport relève de la libre appréciation de chacun de nos collègues, en conscience, et ne concerne que le cas où un intérêt privé pourrait le placer en situation de conflit d'intérêts. Le déport ne doit pas être interprété comme conduisant à un contrôle extérieur du comportement de chaque sénateur ou interdisant de participer aux travaux sur un sujet dont on est familier, par exemple en raison de sa profession. Aucune mauvaise compréhension ne doit subsister quant à la portée du déport.
Votre rapporteur tient aussi à ajouter que, en vertu de la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017 sur la loi pour la confiance dans la vie politique, l'exigence de déport n'a « ni pour objet ni pour effet de contraindre un parlementaire à ne pas participer aux travaux du Parlement ».
En lien avec le déport, la proposition de résolution intègre au sein du Règlement une disposition figurant dans le guide de bonnes pratiques établi par le Bureau en matière déontologique et annexé à l'instruction générale du Bureau. Il s'agit de l'obligation pour tout sénateur de s'abstenir de solliciter ou d'accepter dans le cadre des travaux du Sénat des fonctions susceptibles de le placer en situation de conflit d'intérêts. Sont spécialement visées les fonctions de rapporteur d'un projet ou d'une proposition de loi. Cet ajout est cohérent, au sein d'un article traitant de la prévention des conflits d'intérêts et du déport.
Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 (art. 91 quater [nouveau] du Règlement) - Déclaration orale d'intérêts
L'article 5 de la proposition de résolution tend à introduire dans le Règlement, dans un nouvel article 91 quater , le mécanisme de la déclaration orale d'intérêts, figurant aujourd'hui dans le guide de bonnes pratiques annexé à l'instruction générale du Bureau.
Cette bonne pratique consiste, pour un sénateur qui estime qu'il détient un intérêt présentant un lien avec les travaux du Sénat auxquels il participe, sans pour autant être dans une situation de conflit d'intérêts, à informer ses collègues oralement de cet intérêt. Cette déclaration est mentionnée au compte rendu. Votre commission approuve le maintien de ce mécanisme, qui permet d'offrir à nos collègues, outre le déport, une diversité d'outils déontologiques dans le cadre des travaux parlementaires.
Votre commission a adopté l'article 5 sans modification .
Article 6 (art. 91 quinquies [nouveau] du Règlement) - Obligation de déclarer au Bureau du Sénat les invitations, cadeaux, dons et avantages en nature
L'article 6 de la proposition de résolution vise à introduire dans le Règlement l'obligation pour les sénateurs de déclarer au Bureau du Sénat les invitations à des déplacements financés par des organismes extérieurs au Sénat qu'ils ont acceptées, ainsi que les cadeaux, dons et avantages en nature qu'ils ont reçus, lorsque leur valeur est supérieure à un montant fixé par le Bureau. Il crée à cette fin un nouvel article 91 quinquies dans le Règlement. Il reprend sans modification majeure une partie du chapitre XX bis de l'instruction générale du Bureau.
Votre rapporteur rappelle qu'une obligation de déclaration n'est pas une interdiction, mais simplement une règle permettant au Bureau du Sénat de s'assurer de l'absence de manquement déontologique. C'est aussi une règle de transparence pour nos concitoyens : la liste des invitations, cadeaux, dons et autres avantages fait ainsi l'objet d'une publication. Aujourd'hui, seule la liste des invitations est publiée, sur le site internet du Sénat 9 ( * ) .
Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté trois amendements COM-6 , COM-7 et COM-9 de précision rédactionnelle. Il s'agit notamment de préciser dès le début du nouvel article que les déclarations sont adressées au Bureau du Sénat, dans un souci de lisibilité, et de renvoyer à l'instruction générale du Bureau le soin de préciser les modalités pratiques de ces déclarations, en particulier les délais. Le Bureau doit déjà définir le montant de la valeur des invitations et autres avantages en-deçà duquel la déclaration n'est pas obligatoire. Ce montant est actuellement fixé à 150 euros.
En cas de doute sur la valeur d'une invitation ou d'un cadeau, il est possible de saisir le comité de déontologie parlementaire. Il est aussi possible d'adresser en tout état de cause une déclaration au Bureau quelle que soit la valeur réelle ou supposée d'une invitation ou d'un cadeau, comme le comité y incite nos collègues dans son avis sur la proposition de résolution, « dans un souci de transparence ». Nos collègues doivent pouvoir, s'ils le souhaitent, tout déclarer au Bureau.
Par ailleurs, la proposition de résolution précise, comme l'instruction générale du Bureau, que ne sont pas soumis à cette obligation déclarative « les cadeaux d'usage et les déplacements effectués à l'invitation des autorités étatiques françaises ou dans le cadre d'un mandat électif, ou les invitations à des manifestations culturelles ou sportives en métropole ou, pour les sénateurs élus outre-mer, dans leur circonscription d'élection », de même évidemment que les invitations et cadeaux d'une valeur inférieure au montant de 150 euros fixé par le Bureau. Les cadeaux d'usage peuvent donc valoir plus de 150 euros. En cas de doute sur la notion de cadeau d'usage, il est possible de saisir le comité de déontologie parlementaire.
Dans son avis sur la proposition de résolution, le comité de déontologie a suggéré la suppression de l'exception à l'obligation déclarative concernant les invitations à des manifestations culturelles ou sportives, dont la justification ne lui semble pas assurée. Lors des auditions de votre rapporteur, cette exception a été discutée à plusieurs reprises. La question de l'égalité de traitement entre un sénateur de métropole et un sénateur d'outre-mer a également été soulevée : en l'état de la rédaction, un sénateur du Nord pourrait être dispensé de déclaration s'il était invité à une manifestation culturelle dans les Alpes-Maritimes, tandis qu'un sénateur de Guadeloupe devrait déclarer qu'il accepte une invitation en Martinique...
Approuvant l'analyse du comité de déontologie, votre rapporteur a présenté un amendement COM-8 de suppression en ce sens, estimant que cette exception à une simple obligation déclarative ne semble pas justifiée et porte atteinte à la cohérence d'ensemble du dispositif déontologique. En outre, une telle exception n'existe pas dans le code de déontologie des députés. Toutefois, à l'issue d'un large débat faisant apparaître les contraintes supplémentaires qui pourraient en résulter pour nos collègues, votre rapporteur a préféré retirer cet amendement, au profit d'une réflexion ultérieure sur l'adéquation de la charge que représentent ces obligations déclaratives avec l'objectif recherché.
Votre rapporteur tient à rappeler que la suppression de cette exception n'aurait pas conduit à instaurer une interdiction d'accepter des invitations à des manifestations culturelles et sportives, mais simplement une obligation de déclaration au Bureau, lui permettant d'apprécier, s'il y a lieu, avec l'aide du comité de déontologie, toute difficulté déontologique pouvant résulter d'une invitation par un organisme extérieur. En outre, les invitations dans le cadre d'un autre mandat électif n'ont pas à être déclarées au Bureau du Sénat.
Par ailleurs, votre rapporteur relève que le code de conduite applicable aux représentants d'intérêts au Sénat 10 ( * ) , tel qu'il a été adopté par le Bureau en 2017, dispose dans son article 10 que « les représentants d'intérêts s'abstiennent de proposer ou de remettre aux personnes avec lesquelles ils entrent en contact au Sénat des présents, dons ou avantages quelconques d'une valeur excédant un montant de 150 euros ». Les dispositions de ce code de conduite sont cohérentes avec celles qui figurent à ce jour dans l'instruction générale du Bureau.
Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié .
Article 7 (art. 91 sexies [nouveau] du Règlement) - Mission et composition du comité de déontologie parlementaire
L'article 7 de la proposition de résolution consolide dans le Règlement, au sein d'un nouvel article 91 sexies , la mission et la composition du comité de déontologie parlementaire du Sénat. Il ne comporte aucune nouveauté.
Depuis 2015, l'existence du comité est mentionnée à l'article 99 bis du Règlement, qui évoque également sa mission : « assiste[r] le Président et le Bureau du Sénat dans la prévention et le traitement des conflits d'intérêts des sénateurs ainsi que sur toute question d'éthique concernant les conditions d'exercice du mandat des sénateurs et le fonctionnement du Sénat ». Cette disposition est reprise, dans une rédaction quasiment identique, la mention de l'éthique étant remplacée par celle de la déontologie.
Les règles de composition du comité sont reprises du chapitre XX ter de l'instruction générale du Bureau. Tous les membres du comité sont désignés par le Président du Sénat, qui consulte les groupes en pratique. Le comité est présidé par un sénateur du groupe ayant l'effectif le plus important en dehors de ceux qui se sont déclarés comme groupe d'opposition ou groupe minoritaire. Il comprend en outre un sénateur par groupe politique. Le sénateur du groupe d'opposition ayant l'effectif le plus important exerce les fonctions de vice-président du comité. Votre commission a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement COM-10 de clarification rédactionnelle de la composition du comité.
Compte tenu à la fois du rôle du comité auprès du Bureau du Sénat et du pouvoir disciplinaire que le Bureau peut exercer sur la base des avis rendus par le comité, celui-ci, dans son avis sur la proposition de résolution, a suggéré de prévoir une incompatibilité entre les fonctions de membre du comité et celles de membre du Bureau. Approuvant cette recommandation, votre commission a adopté un amendement COM-11 présenté par son rapporteur précisant que les membres du Bureau du Sénat ne peuvent faire partie du comité.
Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié .
Article 8 (art. 91 septies [nouveau] du Règlement) - Procédures de saisine du comité de déontologie parlementaire par le Bureau du Sénat ou par tout sénateur et publicité des avis du comité
L'article 8 de la proposition de résolution précise les conditions dans lesquelles le comité de déontologie parlementaire peut être saisi par le Bureau ou le Président du Sénat d'une demande d'avis à caractère général ou bien de la situation particulière d'un sénateur pouvant constituer un conflit d'intérêts. Il ajoute que tout sénateur peut demander un conseil au comité. Il crée à cette fin un nouvel article 91 septies dans le Règlement du Sénat. Tout en reprenant, pour l'essentiel, une partie du chapitre XX ter ainsi que le chapitre XX quinquies de l'instruction générale du Bureau, il fait ainsi application de l'article 4 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 précitée, tel qu'il résulte de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 précitée.
À l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté plusieurs amendements sur ces dispositions importantes de la proposition de résolution, car elles constituent le coeur du contrôle déontologique du Bureau du Sénat sur les sénateurs, pouvant conduire à des sanctions disciplinaires.
Conformément aux recommandations formulées par le comité de déontologie dans son avis sur la proposition de résolution, votre commission a adopté un premier amendement COM-12 visant à clarifier et unifier le régime de publicité des avis et conseils du comité, rendus à la demande du Bureau sur une question générale ou sur une question individuelle ou à la demande d'un sénateur sur une question individuelle le concernant, tout en garantissant la confidentialité des informations nominatives qui y figurent. En effet, une telle publicité plus large permettrait d'éclairer l'ensemble des sénateurs en matière déontologique sur la base d'avis rendus, notamment, sur des cas particuliers et concrets.
Ainsi, sauf décision contraire du Bureau, le comité devrait assurer lui-même la publication de ses avis généraux ou individuels. Il pourrait en outre faire état des conseils donnés à leur demande à des sénateurs. Dans les deux cas, les modalités de publication devraient exclure le risque d'identification des personnes concernées.
Reprenant aussi une proposition formulée par le comité dans son avis sur la proposition de résolution, votre commission a adopté un amendement COM-13 visant à permettre au Bureau ou au Président du Sénat de saisir le comité de déontologie non seulement de la situation d'un sénateur pouvant soulever une difficulté en matière de conflit d'intérêts, mais également de toute question déontologique concernant un sénateur, de façon plus large. Une telle modification appelle quelques ajustements rédactionnels dans le texte.
Lorsque le Bureau saisit le comité de la situation d'un sénateur, il peut s'agir pour le comité d'examiner la déclaration d'intérêts et d'activités ou bien une déclaration d'invitation ou de cadeau, don ou avantage de ce sénateur, afin d'apprécier si une telle déclaration révèle une situation de conflit d'intérêts ou un manquement déontologique. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-14 de clarification rédactionnelle de cette disposition, consistant à préciser simplement que le Bureau peut transmettre au comité les différentes déclarations que les sénateurs sont tenus d'adresser au Bureau, c'est-à-dire la déclaration d'intérêts et d'activités et les déclarations d'invitations et de cadeaux, dons ou avantages. Ces déclarations sont en effet nécessaires au comité pour pouvoir procéder à son examen.
En outre, reprenant là encore l'avis du comité sur la proposition de résolution, votre commission a adopté un amendement COM-15 tendant à affirmer plus clairement, par cohérence avec les dispositions déjà prévues en matière de sanction disciplinaire, le caractère contradictoire de la procédure pouvant conduire le Bureau à prononcer une sanction disciplinaire en cas de manquement déontologique, dans l'hypothèse où il a demandé au comité de déontologie d'examiner la situation d'un sénateur. Le Bureau serait ainsi tenu d'entendre le sénateur concerné ou un de ses collègues qu'il aurait désigné pour le représenter.
Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-16 visant à supprimer, dans un souci de clarification, une disposition pouvant soulever des difficultés d'interprétation, selon laquelle le Bureau, après avoir demandé un avis au comité sur la situation d'un sénateur, peut rendre public cet avis et, le cas échéant, les sanctions disciplinaires qu'il pourrait prononcer par la suite. La question de la publicité de l'avis du comité est traitée supra . Le principe de la publicité des sanctions disciplinaires prononcées en cas de manquement déontologique étant déjà prévu à l'article 99 ter du Règlement, il n'y a pas lieu de prévoir ici une règle différente de publicité facultative. En outre, il convient de rappeler que le Bureau, en vertu du même article 99 ter , a la possibilité de prononcer une sanction disciplinaire à l'encontre d'un sénateur qui n'a pas respecté une décision du Bureau lui demandant de faire cesser une situation de conflit d'intérêts ou de prendre les mesures recommandées par le comité de déontologie, de sorte qu'il n'est donc pas nécessaire de rappeler ici cette faculté, qui plus est de façon implicite.
Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié .
Article 9 (art. 94, 99 [abrogé], 99 bis [abrogé] et 99 ter du Règlement) - Actualisation des sanctions disciplinaires en cas de manquement déontologique
L'article 9 de la proposition de résolution tend à modifier l'article 99 ter du Règlement, qui traite des sanctions disciplinaires applicables dans divers cas de manquement déontologique des sénateurs. Cet article a été introduit en 2015. En outre, la proposition de résolution abroge par coordination les articles 99 et 99 bis du Règlement, dont les dispositions sont reprises respectivement par les articles 99 ter et 91 sexies .
En premier lieu, votre commission a adopté un amendement COM-17 présenté par son rapporteur visant à assurer une coordination à l'article 94 du Règlement.
Ainsi, l'article 99 ter ainsi modifié énumère une série de manquements déontologiques, en prévoyant qu'ils sont passibles de la censure simple ou de la censure avec exclusion temporaire :
- un manquement grave aux principes déontologiques définis par les articles 23 bis et 91 bis du Règlement, visant notamment l'obligation d'assiduité à deux reprises ;
- le fait d'user de son titre de sénateur pour d'autres motifs que pour l'exercice de son mandat, reprenant le contenu de l'article 99 ;
- le fait d'omettre sciemment de transmettre au Bureau une déclaration obligatoire d'invitation ou de cadeau, don ou avantage ;
- le fait de ne pas respecter une décision du Bureau demandant soit de faire cesser sans délai une situation de conflit d'intérêts soit de prendre les mesures recommandées par le comité de déontologie parlementaire, dans le prolongement des dispositions de l'article 8 de la proposition de résolution ;
- le fait de percevoir une rémunération publique, une gratification ou une indemnité en méconnaissance des règles prévues à l'article 4 de l'ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement et à l'article L.O. 145 du code électoral.
Conformément à une suggestion formulée par le comité de déontologie parlementaire dans son avis sur la proposition de résolution, votre commission a adopté un amendement COM-18 de son rapporteur visant à permettre au Bureau de prononcer, en matière déontologique, les sanctions de rappel à l'ordre et de rappel à l'ordre avec inscription au procès-verbal, et pas seulement les sanctions plus lourdes de censure et de censure avec exclusion temporaire, comportant des conséquences financières. Ainsi, les quatre peines disciplinaires prévues par le Règlement pourraient être prononcées en matière déontologique. Le rappel à l'ordre permettrait de pouvoir mieux traiter des manquements déontologiques mineurs en y apportant une réponse proportionnée. En tout état de cause, ces sanctions plus légères ne devraient pas trouver à s'appliquer en cas d'absences importantes et répétées d'un sénateur en commission ou en séance, compte tenu du mécanisme de retenue financière déjà prévu en la matière. Ce même amendement procède également à des coordinations.
Si votre rapporteur considère que le rappel à l'ordre est une sanction adaptée avant tout à la séance publique, pour des sénateurs perturbant l'ordre normal des débats dans l'hémicycle, il reconnaît néanmoins qu'il peut être utile au Bureau de disposer d'une sanction moins lourde que la censure, dépourvue de conséquence financière.
En tout état de cause, votre rapporteur rappelle le principe selon lequel toute sanction disciplinaire prononcée en matière déontologique par le Bureau est rendue publique, ce qui constitue en soi une aggravation de la sanction. Prononcée à l'issue d'une procédure contradictoire, permettant à l'intéressé ou à l'un de ses collègues en son nom d'être entendu par le Bureau, la sanction doit être motivée et proportionnée. Par dérogation aux règles ordinaires en matière disciplinaire, la sanction est prononcée par le Bureau et non par le président de séance (rappel à l'ordre) ou le Sénat lui-même (censure).
Votre commission a également adopté un amendement COM-19 de coordination présenté par son rapporteur concernant le manquement grave aux principes déontologiques. En effet, dès lors que l'obligation d'assiduité est évoquée à l'article 91 bis , il n'y a pas lieu d'évoquer également de façon générale l'article 23 bis , lequel prévoit, parmi de nombreuses dispositions, l'obligation similaire de participation effective aux travaux du Sénat. Au demeurant, les dispositions ajoutées par votre commission à l'article 23 bis , à l'article 1 er de la proposition de résolution, indiquent bien que la retenue financière s'applique sans préjudice des sanctions disciplinaires prévues à l'article 99 ter .
Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-20 visant à supprimer la possibilité de moduler à la baisse la durée de la privation d'une partie de l'indemnité parlementaire, s'ajoutant à la privation de la totalité de l'indemnité de fonction, dans les cas de sanction de censure pour manquement déontologique, notamment en cas de manquement à l'obligation d'assiduité, prononcée par le Bureau du Sénat.
La censure simple emporterait donc la privation du tiers de l'indemnité parlementaire pendant trois mois - et non « au plus » pendant trois mois - et la censure avec exclusion temporaire la privation pendant six mois des deux tiers de l'indemnité parlementaire - et non « au plus » pendant six mois. Au surplus, s'agissant d'un manquement à l'obligation d'assiduité, ces durées trimestrielles seraient cohérentes avec la périodicité trimestrielle utilisée dans le mécanisme automatique de retenue financière en cas d'absences répétées. De plus, si ce mécanisme automatique ne peut plus conduire à des retenues aussi importantes qu'auparavant, du fait de la suppression de l'indemnité représentative de frais de mandat, il est nécessaire que les sanctions disciplinaires applicables en la matière soient suffisamment importantes.
Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié .
Article 10 - Entrée en vigueur de la résolution
L'article 10 de la proposition de résolution prévoit que son entrée en vigueur interviendra le premier jour du deuxième mois suivant son adoption.
Or, compte tenu de la date d'examen de ce texte en séance et des délais de son contrôle par le Conseil constitutionnel, l'entrée en vigueur interviendrait sans doute à la fin du mois d'août ou au début du mois de septembre, quelques semaines seulement avant l'ouverture de la session ordinaire 2018-2019. Votre rapporteur rappelle que le mécanisme de retenue financière, actualisé par la proposition de résolution, s'applique au cours des sessions ordinaires.
Dans ces conditions, dans un objectif de plus grande simplicité dans la mise en oeuvre de la résolution, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement COM-21 visant à ajuster l'application dans le temps de la résolution, en prévoyant une entrée en vigueur à compter de l'ouverture de la prochaine session ordinaire, en octobre 2018.
Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié .
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Votre commission a adopté la proposition de résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d'intérêts des sénateurs ainsi modifiée.
* 8 « Assiduité : les membres du Sénat s'obligent à participer de façon effective aux travaux du Sénat. »
* 9 Cette liste est consultable à l'adresse suivante :
* 10 Ce code de conduite est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/sgp/Code_de_conduite.pdf