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Projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d'asile effectif : Rapport

6 juin 2018 : Immigration, droit d'asile et intégration - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - MESURES DE SIMPLIFICATION

Article 23 (art. L. 311-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Regroupement de la demande d'asile et de l'admission au séjour à un autre titre

L'article 23 du projet de loi tend prévoir le regroupement de la demande d'asile avec celle de l'admission au séjour à un autre titre.

1. Le droit en vigueur : la possibilité pour le demandeur d'asile de demander son admission au séjour à un autre titre sans aucune restriction

L'article L. 311-6 du CESEDA prévoit que « lorsqu'une demande d'asile a été définitivement rejetée, l'étranger qui sollicite la délivrance d'une carte de séjour doit justifier, pour obtenir ce titre, qu'il remplit les conditions prévues par le présent code ». Les étrangers déboutés du droit d'asile peuvent donc solliciter un titre de séjour pour un autre motif, cette demande pouvant être examinée en même temps que leur demande d'asile ou bien ultérieurement, même après avoir été débouté.

L'étude d'impact indique que cette possibilité ferait l'objet d'une utilisation abusive par certains déboutés du droit d'asile, destinée à faire obstacle aux mesures d'éloignement prise à leur encontre, sans toutefois pouvoir donner de chiffres fiables sur la demande de titres de séjour des étrangers déboutés du droit d'asile.

D'après les éléments communiqués par les services du ministère de l'intérieur à votre rapporteur, 4 617 demandes418(*) de titres de séjour auraient été déposées par des étrangers déboutés du droit d'asile au cours de l'année 2015, pour 29 141 décisions de rejet soit une proportion de 15,84%419(*) de déboutés sollicitant ensuite une admission au séjour.

En 2016, 6,3 % des déboutés (soit environ 4 600 demandeurs) auraient sollicité leur admission au séjour sur un autre fondement, sans qu'il soit toutefois possible d'établir si ces demandes sont le fait de circonstances nouvelles ou pas et sans compter les demande de titre de séjour pendant l'instruction des demandes d'asile.

Les titres de séjour les plus sollicités par les déboutés sont ceux accordés sur le fondement de l'état de santé (11° de l'article L. 313-11 du CESEDA), de la vie privée et familiale (7° de l'article L. 313-11 du CESEDA), de l'activité salariée (article L. 313-10 du CESEDA), mais aussi de l'admission exceptionnelle au séjour (article L. 313-14 du CESEDA).

À cet égard, en 2016, 7 476 titres de séjour pour soins ont été délivrés (malades et parents d'enfants malades, autorisations provisoires de séjour) en première demande. 38,4% des ressortissants étrangers admis au séjour sur ce fondement étaient connus en tant que demandeurs d'asile entre 2008 et 2015, soit 2 812 personnes.

2. Le texte transmis propose de regrouper dans le temps la demande d'asile et la demande d'admission au séjour sur un autre fondement

Le projet de loi procède à la réécriture de l'article L. 311-6 du CESEDA pour prévoir que, lorsqu'un étranger présente une demande d'asile, il doit être invité à déposer également sa demande d'admission au séjour à un autre titre s'il estime pouvoir y prétendre.

L'autorité administrative devrait l'informer au préalable des motifs pour lesquels une autorisation de séjour peut être délivrée d'une part et, d'autre part, des « conséquences de l'absence de demande sur d'autres fondements à ce stade » c'est-à-dire qu'à l'expiration d'un délai fixé par décret420(*), l'étranger ne pourrait plus solliciter son admission au séjour.

Il pourrait toutefois être dérogé à ce principe en cas de survenance de circonstances nouvelles, notamment pour des raisons de santé, précision ajoutée en commission à l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député, Florent Boudié.

Un décret en Conseil d'État fixerait les conditions d'application de l'article.

3. La position de votre commission : approuver cette mesure sous réserve d'une modification rédactionnelle

Votre rapporteur approuve cette mesure qui vise à dissuader les demandes de séjour à titre dilatoire formulées en séries après un rejet de la demande de protection.

Elle rejoint d'ailleurs l'esprit d'une disposition déjà adoptée par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur lors de la discussion du projet de loi relatif à la réforme de l'asile en 2015, et qui prévoyait que l'étranger dont la demande d'asile a été définitivement rejetée et ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français, ne devait pas être autorisé à demeurer sur le territoire à un autre titre et devait quitter le territoire français.

Dans la mesure où, comme l'indique l'étude d'impact, près de 60 % des demandes d'asile sont rejetées chaque année, un grand nombre de déboutés effectuent des demandes de titre de séjour qui sont destinées, le plus souvent, à faire échec à un mesure d'éloignement.

En somme, le dispositif clarifie une disposition qui existe déjà tout en l'encadrant davantage : le demandeur d'asile peut demander son admission au séjour à un autre titre, mais dans un certain délai, de sorte qu'une fois débouté de la demande d'asile, sa situation ait déjà été examinée par la préfecture s'agissant des motifs du droit au séjour, et qu'une mesure d'éloignement puisse dûment être exécutée si l'étranger ne peut se maintenir sur le territoire à aucun titre.

Dans la mesure où le projet de loi prévoit que le demandeur est informé de cette procédure lors de l'enregistrement de sa demande d'asile, et qu'il ménage l'hypothèse de circonstances nouvelles pour déroger au délai dans lequel l'étranger peut solliciter son admission au séjour sur un autre fondement, ce dispositif apparaît tout à fait conforme aux engagements juridiques internationaux et européens de la France.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a toutefois souhaité fixer dans la loi le délai dans lequel le demandeur d'asile doit solliciter son admission au séjour sur un autre fondement. Par un amendement COM-291, elle l'a fixé à deux mois à compter du rendez-vous à la préfecture au cours duquel l'autorité administrative l'informe de cette possibilité. Votre commission a également, par le même amendement COM-291 supprimé les termes « notamment pour raisons de santé » ajoutés à l'Assemblée nationale, dans la mesure où la notion de « circonstances nouvelles », plus large, inclut nécessairement les raisons de santé, ce que l'adverbe « notamment » montre bien.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24 (art. L. 321-3, L. 321-4, L. 321-5 [nouveau] et L. 321-6 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Unification du régime des documents de circulation délivrés aux étrangers mineurs et dispositions spécifiques à Mayotte

L'article 24 du projet de loi tend à unifier le régime des documents de circulation des mineurs étrangers, d'une part, et à prévoir des dispositions dérogatoires pour les mineurs étrangers séjournant à Mayotte.

1. Des règles de circulation sur le territoire des mineurs étrangers dérogatoires au droit commun au séjour

- La circulation sur le territoire des mineurs étrangers sur le territoire français

Conformément à l'article L. 311-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), l'obligation de détenir un titre de séjour421(*) ne concerne que les étrangers de plus de 18 ans. En conséquence, les autorités administratives ne peuvent pas opposer aux mineurs étrangers l'irrégularité de leur séjour sur le territoire français, ce qui entraîne l'impossibilité de prononcer à leur encontre des mesures d'éloignement ou d'expulsion, sauf exceptions422(*). L'article L. 511-4-1 du CESEDA prévoit à son 1° que « ne peut faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français l'étranger mineur de dix-huit ans », et l'article L. 521-4 du CESEDA que « l'étranger mineur de dix-huit ans ne peut faire l'objet d'une mesure d'expulsion ».

Cette absence d'obligation de détenir un titre de séjour ne signifie pas que l'accès au territoire est permis en l'absence des documents requis, notamment un visa permettant l'accès au territoire français, s'agissant des pays d'origine pour lesquels cette formalité est requise.

Un mineur étranger séjournant en France, une fois le visa d'entrée sur le territoire expiré, peut se voir refuser la réadmission en France à son retour (par exemple lors d'un voyage scolaire).

Afin de faciliter leurs déplacements en France, les mineurs étrangers peuvent obtenir deux documents.

Le titre d'identité républicain (TIR), régi par l'article L. 321-3 du CESEDA créé par la loi n° 98-170 du 16 mars 1998 relative à la nationalité, est délivré de plein droit sur présentation du livret de famille à tout mineur étranger né en France de parents étrangers tous deux titulaires d'un titre de séjour.

Le document de circulation pour étranger mineur (DCEM), créé en 1945 et régi par l'article L. 321-4 du CESEDA, est délivré de plein droit, sans condition de lieu de naissance en France, au mineur étranger de moins de dix-huit ans qui en fait la demande et qui ne remplit donc pas les conditions pour le TIR, plus strictes.

En premier lieu, les étrangers mineurs de moins de dix-huit ans peuvent se voir délivrer un DCEM lorsqu'ils appartiennent à l'une des catégories suivantes :

- soit l'un des parents est titulaire d'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » (article L. 313-11 du CESEDA) ;

- soit l'un des parents est titulaire d'une carte de résident après avoir bénéficié d'une procédure de regroupement familial et justifié d'une résidence ininterrompue d'au moins trois années en France (1° de l'article L. 314-9 du CESEDA) ;

- soit l'un des parents est titulaire d'une carte de résident attribuée aux réfugiés statutaires ou aux apatrides, à condition que ces derniers justifient de trois années de résidence régulière en France (8° et 9° de l'article L. 314-11 du CESEDA) ;

- ou soit l'un des parents est titulaire d'une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » (article L. 313-20 du CESEDA).

En deuxième lieu, le DCEM peut être délivré aux mineurs qui remplissent par anticipation certains cas de délivrance d'une carte de séjour portant la mention « vie privée et familiale » :

- s'il justifie par tout moyen avoir résidé habituellement en France avec l'un de ses parents depuis qu'il a atteint l'âge de 13 ans (2° de l'article L. 313-11 du CESEDA) ;

- ou s'il a été confié à l'aide sociale à l'enfance avant l'âge de seize ans, et sous réserve du caractère sérieux de la formation qu'il suit, de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine et de l'avis de la structure d'accueil sur l'insertion de cet étranger dans la société française (2° bis de l'article L. 313-11 du CESEDA).

En troisième lieu, le DCEM peut également être délivré à un mineur étranger entré en France pour y suivre des études sous couvert d'un visa de séjour d'une durée supérieure à trois mois.

Enfin, en quatrième et dernier lieu, d'autres cas de délivrance du DCEM sont prévus par voie réglementaire423(*). Ainsi, l'article D. 321-16 du CESEDA attribue au préfet une compétence discrétionnaire de délivrance d'un DCEM lorsque le mineur :

- est entré en France sous couvert d'un visa d'une durée supérieure à trois mois ;

- est ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou de l'un des autres États parties à l'Espace économique européen, et dont l'un de ses parents au moins est établi en France pour une durée supérieure à trois mois ;

- dont l'un des parents a obtenu le statut de réfugié, d'apatride ou encore la protection subsidiaire et justifie d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de résident ;

- dont l'un des parents a acquis la nationalité française ou celle d'un État membre de l'Union européenne ou de l'un des autres États parties à l'Espace économique européen.

Le TIR et le DCEM constituent des documents de circulation d'une validité de cinq ans, et ne sont ni des titres de séjour ni des documents de voyage. Leur unique objet est de faciliter les déplacements de leur titulaire, en lui permettant après un voyage à l'étranger d'être réadmis en dispense de visa, sur le territoire national ou aux frontières extérieures de l'espace Schengen. Ils doivent être accompagnés d'un document de voyage en cours de validité (passeport ou carte d'identité) pour permettre le franchissement des frontières.

Nombre de titres d'identité républicaine (TIR) et de documents de circulation pour étranger mineur (DCEM) délivrés entre 2012 et 2017

   

2012

2013

2014

2015

2016

2017*

TIR

Création

33 840

34 884

35 161

35 271

36 876

37 289

Renouvellement

32 047

32 818

31 971

32 199

33 065

35 351

Total TIR

65 887

67 702

67 132

67 470

69 941

72 640

DCEM

Création

27 498

28 499

31 896

33 865

34 608

36 991

Renouvellement

14 983

13 865

13 789

13 905

13 924

13 895

Total DCEM

42 481

42 364

45 685

47 770

48 532

50 886

* les données 2017 sont provisoires

Source : étude d'impact du projet de loi.

Tous les mineurs étrangers présents en France ne sont toutefois pas concernés par la possibilité de se voir délivrer un document de circulation pour mineur étranger. En effet, s'agissant des mineurs non accompagnés, seuls ceux qui ont été pris en charge par l'aide sociale à l'enfance avant l'âge de 16 ans (article L. 313-11 2° bis du CESEDA) sont susceptibles de se voir délivrer un document de circulation pour étranger mineur.

L'étude d'impact mentionne, pour justifier la fusion des deux documents en un seul, des difficultés d'articulation entre les deux régimes, liées aux conditions de délivrance, qui aboutissent à la mauvaise application par les services de ces deux régimes, ainsi que le caractère inadapté de l'exigence pour le TIR d'être né en France.

- La situation particulière de Mayotte

Sur le territoire mahorais, les TIR et DCEM permettent aux mineurs qui les détiennent de quitter le département de Mayotte et d'entrer sur le territoire métropolitain et dans l'espace Schengen sans aucune autre formalité424(*), à la différence des ressortissants étrangers adultes dont le titre ou l'autorisation de séjour n'autorise le séjour qu'à Mayotte. Le séjour de ces ressortissants étrangers adultes hors de Mayotte n'est possible que sous réserve de l'obtention d'un visa délivré par le préfet de Mayotte, conformément au régime dérogatoire prévu à l'article L. 832-2 du CESEDA425(*).

Documents délivrés à Mayotte aux mineurs étrangers

 

2012

2013

2014

2015

2016*

TIR

1ère demande

422

566

688

762

1 157

renouvellement

123

175

193

148

205

Total

545

741

881

910

1 362

DCEM

1ère demande

   

1 555

2 680

2 121

renouvellement

   

4

 

4

Total

   

1 559

2 680

2 125

Total

 

545

741

2 440

3 590

3 487

* les données 2016 sont provisoires

Source : étude d'impact du projet de loi.

À cet égard, l'étude d'impact met en évidence l'augmentation du nombre des TIR et DCEM délivrés depuis 2012, en particulier depuis le 1er janvier 2014, date à laquelle Mayotte est devenu un département français, ces documents étant davantage délivrés par le préfet de Mayotte que les titres de séjour. La délivrance de ces titres a augmenté de près de 540 % entre 2012 et 2016, taux qui s'explique par la départementalisation, mais également de près 43 %, sur la seule période 2014-2016.

2. Le texte transmis : un régime unifié pour la circulation des mineurs étrangers sur le territoire, sous réserve de la prise en compte des spécificités mahoraises

Le projet de loi tend à prévoir, aux articles L. 321-3 à L. 321-6 du CESEDA, un régime unifié de circulation des mineurs étrangers, en ne conservant que le document de circulation délivré aux étrangers mineurs (DCEM), rassemblé dans une section unique du chapitre Ier du titre II du livre III du CESEDA, qui se substitue aux deux anciennes sections respectivement consacrées au TIR et au DCEM.

La nouvelle rédaction l'article L. 321-3 du CESEDA mentionne expressément la finalité du DCEM : être réadmis en France, en dispense de visa, sur présentation de ce titre accompagné d'un document de voyage en cours de validité. Il s'agissait déjà de l'intérêt du TIR et de l'ancien DCEM, qui n'était toutefois pas mentionné dans la loi.

La nouvelle rédaction de l'article L. 321-4 du CESEDA prévoit neuf cas de délivrance de plein droit d'un DCEM à l'étranger mineur résidant en France, condition de résidence qui serait désormais expressément prévue par la loi - même s'il s'agit déjà de l'esprit du texte - et qui peut se prévaloir de l'une des neuf situations présentées dans le tableau récapitulatif ci-dessous426(*). La condition du lieu naissance en France qui était prévue par le TIR disparaîtrait donc totalement, sauf exceptions mahoraises, voir infra.

Cas de délivrance d'un document de circulation pour étranger mineur prévus par la nouvelle rédaction de l'article L. 321-4 du CESEDA

Hypothèse où l'étranger mineur résidant en France...

Remarques

...dont au moins l'un des parents est titulaire d'une carte de séjour temporaire, d'une carte de séjour pluriannuelle ou d'une carte de résident (1°).

Cette nouvelle rédaction élargit le dispositif prévu actuellement qui permet l'octroi du DCEM aux enfants de titulaires de certaines cartes de séjour seulement.

... qui est l'enfant d'un Français, d'un ressortissant européen ou d'un autre État partie à l'espace économique européen (EEE) ou de la Confédération suisse qui exerce une activité professionnelle en France et qui dispose de ressources suffisantes ou qui est l'enfant à charge d'un ressortissant de ces mêmes États, étudiant, qui garantit disposer d'une assurance maladie ainsi que de ressources suffisantes (2°).

A été ajouté le cas du mineur enfant d'un ressortissant français. Il s'agit du mineur entré en France sous couvert d'un visa de long séjour « Famille de français » qui a vocation à se voir délivrer de plein droit la carte de résident mentionnée au 2° de l'article L. 314-11 du CESEDA.

Ce cas reprend, en les complétant, certaines dispositions qui étaient aujourd'hui laissées à l'appréciation des préfets (article D. 321-16 du CESEDA). A été ajouté le cas de l'enfant d'un ressortissant de l'Union européenne427(*) ou suisse428(*).

... qui est un descendant direct à charge du conjoint d'un ressortissant d'un État membre de l'UE, de l'EEE ou de la Suisse, qui exerce une activité professionnelle en France et qui dispose de ressources suffisantes (3°).

Ce cas est aussi prévu en application de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Un droit de séjour est reconnu à ces conjoints par la directive ; de plus, les conditions de séjour en France du parent ou du beaux-parents ont été précisées avec un renvoi aux dispositions de l'article L. 121-1 du CESEDA.

...dont au moins l'un des parents a acquis la nationalité française (4°).

Il s'agit de la reprise d'une disposition de l'article D. 321-16 qui était aujourd'hui laissée à l'appréciation des préfets. Il s'agit de prendre en compte la situation du mineur étranger qui n'aurait pas bénéficié des effets de l'acquisition de la nationalité française de son parent.

...qui relève de l'aide sociale à l'enfance depuis avant l'âge de 16 ans (5°).

Ce cas était déjà prévu à l'article L. 321-4 du CESEDA. La situation des mineurs isolés non accompagnés confiés à l'aide sociale à l'enfance avant l'âge de seize ans n'est pas modifiée ; ils se voient délivrer de plein droit un DCEM dès lors qu'ils remplissent par anticipation les conditions mentionnées au L. 311-11 du CESEDA.

A en revanche été supprimé le cas de délivrance au mineur qui justifie résider en France avec au moins l'un de ses parents, dès lors qu'il ne prévoyait pas explicitement que les parents étaient en situation régulière.

... qui s'est vu reconnaitre la qualité de réfugié ou accordé le bénéfice de la protection subsidiaire (6°).

Il s'agit d'un nouveau cas de délivrance, le droit actuel, repris au 1°, limitant la délivrance du DCEM à l'enfant de parent réfugié, apatride ou bénéficiant de la protection subsidiaire.

... qui est entré en France sous couvert d'un visa d'une durée supérieure à trois mois en qualité d'enfant de Français ou d'adopté (7°).

Il s'agit de la reprise d'une disposition de l'article D. 321-16 qui était aujourd'hui laissée à l'appréciation des préfets.

...qui est entré en France avant l'âge de 13 ans sous couvert d'un visa d'une durée supérieure à trois mois, délivré en qualité de visiteur et qui justifie avoir résidé habituellement en France (8°).

Il s'agit de la reprise d'une disposition de l'article D. 321-16 qui était aujourd'hui laissée à l'appréciation des préfets. Les mineurs étrangers, autorisés à entrer en France sous couvert d'un visa d'une durée supérieure à 3 mois portant la mention "Visiteur" dont les parents ne sont pas présents en France (enfants confiés par acte dit de « Kafala »429(*), par délégation de l'autorité parentale, par tutelle ou autres jugements rendus par une juridiction étrangère, situations de procédure d'adoption en cours), se verront délivrer un DCEM de plein droit s'ils sont entrés en France avant l'âge de 13 ans.

Source : commission des lois du Sénat.

S'agissant de la durée de validité des DCEM, le nouvel article L. 321-5 du CESEDA prévoit une durée de droit commun de 5 ans, pour les neuf catégories prévues à l'article L. 321-4 du CESEDA à l'exception du 1°.

La durée du DCEM délivré sur le fondement du 1° de l'article L. 321-4 du CESEDA pourrait en effet être d'une durée inférieure à cinq ans lorsque le ou les parents sont titulaires de certains documents de séjour dont la durée est inférieure à 5 ans430(*).

Dans ces différents cas, la durée de validité de la DCEM serait égale à celle restant à courir du document de séjour du parent dont la date d'expiration serait la plus lointaine et ne pourrait être inférieure à un an. Il s'agit, selon l'étude d'impact, de moduler la durée de validité du DCEM en cohérence avec la durée des documents détenus par les parents des mineurs concernés, dans la mesure où les titulaires de ces titres n'ont pas vocation à s'installer durablement en France ou ne peuvent obtenir une carte de séjour pluriannuelle sur le fondement de la carte de séjour temporaire qu'ils détiennent.

Le nouvel article L. 321-6 du CESEDA crée un cas de retrait du DCEM si l'étranger cesse de remplir l'une des conditions. Cette décision ne pourrait toutefois intervenir qu'après que le représentant légal du mineur a été mis à même de présenter ses observations.

Enfin, les modalités de délivrance du DCEM sont renvoyées au pouvoir réglementaire.

- L'introduction de dérogations sur le territoire de Mayotte

Le projet de loi prévoit l'introduction à Mayotte de deux dispositifs dérogatoires.

En premier lieu, s'agissant du champ territorial de validité du DCEM, le texte proposé pour l'article L. 321-3 du CESEDA fixe, ce qui est une nouveauté, un régime spécifique au département de Mayotte.

Le DCEM délivré par le préfet de Mayotte ne permettrait la réadmission de son titulaire, en dispense de visa, qu'à Mayotte - et non pas sur le reste du territoire métropolitain comme actuellement - sur présentation de ce titre accompagné d'un document de voyage en cours de validité. S'agissant des mineurs de certains pays tiers soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres résidant à Mayotte et souhaitant se rendre dans un autre département, ils devraient obtenir préalablement un visa, dans les mêmes conditions que celles prévues pour les adultes à l'article L. 832-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

En second lieu, s'agissant des conditions de délivrance du DCEM, l'ensemble des cas prévus par l'article L. 321-4 du CESEDA seraient applicables à Mayotte, à l'exception des deux spécificités suivantes (1° et 9° de l'article L. 321-4).

D'une part, les conditions seraient plus restrictives pour Mayotte s'agissant du cas où le mineur étranger peut se voir délivrer un DCEM si au moins l'un de ses parents est titulaire d'une carte de séjour temporaire, d'une carte de séjour pluriannuelle ou d'une carte de résident : le mineur devrait, pour le seul département de Mayotte, être en outre né sur le territoire français (1°).

D'autre part, s'agissant du mineur né à l'étranger et entré à Mayotte hors regroupement familial, par exception aux autres cas prévus à l'article L. 321-4 qui ne mentionnent aucune condition d'âge d'entrée sur le territoire, il devrait être entré sur le territoire avant l'âge de 13 ans sous couvert d'un visa lorsqu'il est requis, et au moins l'un des parents devrait être titulaire d'une carte de séjour temporaire, d'une carte de séjour pluriannuelle ou d'une carte de résident (9°).

Ce cas de délivrance est une nouveauté du projet de loi. Comme le souligne l'étude d'impact « la présentation d'un passeport revêtu d'un visa vise à permettre la diminution des cas de fraude par la présentation de documents d'état civil étrangers dont l'authenticité est difficilement vérifiable par les services préfectoraux lorsque l'enfant est né à l'étranger». Elle indique également que « la condition d'âge de l'entrée en France fixée à 13 ans est cohérente avec une admission au séjour à la majorité de l'intéressé, qui justifierait au minimum de 5 années de présence en France ».

L'entrée en vigueur est prévue à compter de la publication du décret d'application (décret en Conseil d'État), au plus tard le premier jour du mois suivant l'expiration d'un délai de six mois à compter de la publication de la loi (article 41 du projet de loi).

3. La position de votre commission

En premier lieu, s'agissant de l'unification des documents de circulation délivrés aux mineurs étrangers, votre rapporteur approuve l'économie générale de l'article 24 du projet de loi qui a, en outre, le mérite de clarifier le régime applicable, auparavant dispersé de façon peu orthodoxe entre des dispositions législatives et réglementaires, alors pourtant que la fixation de règles restreignant la circulation sur le territoire semble bien relever du législateur conformément à l'article 34 de la Constitution .

Votre rapporteur a également relevé la conformité des dispositions proposées avec le droit de l'Union européenne, en particulier la directive 2004/38/CE du 9 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres431(*) et à la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial432(*), dans la mesure où les modifications législatives permettent la délivrance du DCEM au profit du mineur dont l'un des parents est titulaire d'un titre de séjour, quel qu'en soit le fondement.

S'agissant des dispositions spécifiques applicables à Mayotte, contrairement à ce qu'indique l'intitulé du chapitre du projet de loi, il ne s'agit pas d'une mesure de simplification mais bien d'un renforcement des restrictions apportées à la délivrance de titres de circulation aux mineurs étrangers.

Conformément à l'article 73 de la Constitution, le régime législatif et réglementaire applicable dans les départements et régions d'outre-mer - donc à Mayotte qui est un département d'outre-mer - est, en principe, celui de « l'identité législative » : les lois et règlements y sont applicables de plein droit. Ils peuvent cependant faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités.

En outre, comme le rappelle le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi, il a été admis que dans ce département pouvaient continuer à s'appliquer des dispositions antérieures à la départementalisation alors même qu'elles excédaient les limites de l'adaptation que permet la Constitution. D'après le Conseil d'État, « l'extension aux mineurs du régime dérogatoire de visa intérieur, interdisant aux personnes majeures, admises au séjour à Mayotte, de pénétrer dans d'autres départements français sans visa excède tout autant les limites de l'adaptation nécessaire ».

Il estime toutefois « possible, au regard des exigences constitutionnelles, l'alignement du régime des mineurs sur celui des majeurs : d'une part leur disharmonie actuelle conduit à des contournements de la législation en utilisant le possible séjour des mineurs sur le territoire métropolitain pour faciliter l'entrée des majeurs les rejoignant ; d'autre part, l'intérêt des enfants, que l'article 1 du pacte de New York impose de privilégier, n'est pas de servir de prétexte à de pareils contournements, mais, conformément aux valeurs constitutionnelles, de séjourner auprès de leur famille », analyse que partage votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 (art. L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration ; art. 73 de la loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017) - Suppression de l'obligation de signature des visas d'entrée en France

L'article 25 du projet de loi tend à supprimer l'obligation de signature, par le consul ou l'ambassadeur, des visas d'entrée en France.

1. La signature des visas autorisant l'entrée en France

Les visas autorisent l'entrée sur le territoire français. Ils concernent l'ensemble des étrangers, sauf les ressortissants de l'Union européenne, de l'Espace économique européen et des pays dispensés de visas en vertu d'un accord international comme le Chili ou le Canada. Ils sont délivrés dans les pays d'origine par l'ambassade ou le consulat de France.

Le droit en vigueur distingue les visas de court séjour (d'une durée inférieure à trois mois) et les visas de long séjour (d'une durée égale ou supérieure à trois mois). Dans une logique de simplification administrative, certains visas de long séjour valent désormais titres de séjour (VLS-TS), au même titre que les documents délivrés par les préfectures françaises.

En 2017, les postes consulaires et diplomatiques ont produit 3 432 982 visas d'entrée en France433(*).

Leur délivrance est encadrée par le règlement (CE) 810/2009 du 13 juillet 2009434(*), dit « code des visas », et par le règlement (CE) 1683/95 du 29 mai 1995435(*).

L'attribution d'un visa est matérialisée par l'apposition, sur le document de voyage du demandeur (passeport le plus souvent), d'un sceau (ou « vignette-visa ») standardisé.

En France, la délivrance d'un visa est considérée comme un acte décisoire de l'administration. À ce titre, elle nécessite :

- de préciser les prénom, nom et qualité de l'auteur de la décision (ambassadeur, consul ou personnes bénéficiant d'une délégation de signature) ;

- d'apposer sa signature (article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration).

2. La suppression de l'obligation de signature des visas

La signature des visas soulève des difficultés pratiques que notre collègue Richard Yung et notre ancien collègue Éric Doligé ont mis en lumière dans leur rapport intitulé « Faire de la délivrance des visas un outil d'attractivité de la France » (2015)436(*).

En premier lieu, « en raison du nombre réduit de personnes ayant qualité pour signer le visa, cette obligation de signature crée un (...) goulot d'étranglement au sein même de la phase d'instruction, en particulier lorsque l'une ou l'autre des personnes ayant délégation de signature est absente (congé, maladie, déplacement professionnel, etc.) ».

En deuxième lieu, « cette signature n'apporte pas de garantie supplémentaire en termes de contrôle de la décision ou de réduction du risque de fraude, les vignettes étant signées sans contrôle du dossier correspondant ».

En dernier lieu, le droit communautaire n'impose pas la signature des visas.

Le Sénat a d'ailleurs proposé la suppression de la signature des visas en 2015437(*), sans être suivi par l'Assemblée nationale.

D'après l'étude d'impact, cette mesure « vise à obtenir des gains de productivité par la suppression d'une tâche chronophage pour les services des visas en raison des multiples manipulations des dossiers papiers et des passeports qu'elle implique »438(*).

Cette mesure, que le Conseil d'État a qualifié de « simplification bienvenue »439(*), s'inspire du droit applicable aux décisions administratives notifiées par un téléservice et à certaines décisions d'ordre fiscal, qui sont dispensées de signature conformément à l'article L. 212-2 du code des relations entre le public et l'administration.

En tout état de cause, les prénom, nom et qualité de la personne ayant délivré le visa seraient toujours précisés. De même, les décisions de refus de visa resteraient signées par leur auteur et spécialement motivées, conformément à l'article 32 du « code des visas » précité.

Votre commission a adopté l'amendement de coordination COM-256 de son rapporteur et l'article 25 ainsi modifié.

Article 26 (art. L. 5223-1 du code du travail) - Visites médicales assurées par l'Office français de l'intégration et de l'immigration (OFII) - Aide au retour et à la réinsertion des étrangers depuis des pays de transit

L'article 26 du projet de loi poursuit deux objectifs :

- préciser le cadre juridique des examens médicaux assurés par l'Office français de l'intégration et de l'immigration (OFII) ;

- donner compétence à l'office pour participer à des actions de retour et de réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine depuis des pays de transit.

1. Les examens médicaux de l'OFII

1.1. Une mission historique, aujourd'hui fragilisée

Depuis 1946440(*), les étrangers qui sollicitent la délivrance d'un titre de séjour français doivent passer un examen médical, dans un objectif de santé publique et de lutte préventive contre les maladies infectieuses.

Le contenu de cet examen est défini par un arrêté du 11 janvier 2006441(*) : il comprend un examen clinique général, une vérification du statut vaccinal, un examen radiographique des poumons (pour diagnostiquer les cas de tuberculose) et, en fonction des antécédents de la personne, une mesure de glycémie capillaire (pour les cas de diabète) ainsi qu'un examen urinaire.

Ces examens sont réalisés par des médecins contractuels de l'OFII.

§ La réduction du périmètre des examens médicaux de l'OFII

Le périmètre des examens médicaux de l'OFII s'est drastiquement réduit ces dernières années, comme votre rapporteur l'a constaté dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2018442(*).

En sont désormais exclus :

- depuis 2014, les étrangers sollicitant des cartes de séjour « artiste », « chercheur », « salarié en mission » et « passeport talent », soit environ 7 500 personnes par an ;

- depuis 2016, les étrangers présents en France depuis plus de six mois, soit environ 90 000 personnes par an ;

- depuis la rentrée 2017443(*), les étudiants étrangers, soit environ 73 000 personnes par an.

Ainsi, seule une minorité d'étrangers primo-arrivants sont désormais astreints à l'examen médical de l'OFII (étrangers admis au titre du regroupement familial ou pour travailler en France principalement). Le nombre d'examens est passé de 211 949 en 2016 à 50 000 en 2017, soit une baisse de plus de 76 %.

Nombre d'examens médicaux organisés par l'OFII (étrangers primo-arrivants)

Source : commission des lois du Sénat.

Dans un souci de santé publique, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de rétablir l'examen médical des étudiants étrangers (nouvel article 21 bis du projet de loi).

§ Une pénurie de médecins

Parallèlement, la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016444(*) a confié une nouvelle mission à l'OFII : la transmission au préfet d'avis médicaux concernant les personnes sollicitant un titre de séjour « étrangers malades »445(*). En 2017, 44 302 demandes de titres ont été déposées sur ce motif et 19 134 avis ont été rendus par le collège des médecins de l'OFII446(*).

Or, l'office dispose d'un nombre insuffisant de médecins (75 praticiens vacataires en 2017, répartis sur l'ensemble du territoire national), ce qui remet en cause la soutenabilité de son action, notamment en Île-de-France, en Normandie et dans le Grand-Est.

§ Un premier rendez-vous manqué

Le législateur a déjà habilité le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour faire face à cette pénurie de médecins447(*).

L'exécutif n'a toutefois pas publié d'ordonnance dans le délai imparti. Il a préféré soutenir un amendement de notre collègue député Aurélien Taché insérant directement ces dispositions dans le projet de loi ratifiant d'autres ordonnances, les « ordonnances travail »448(*). Or, le Conseil constitutionnel a censuré ces dispositions, qui constituaient en l'espèce un « cavalier législatif »449(*), et les difficultés rencontrées par l'OFII persistent.

Votre rapporteur déplore ces choix du Gouvernement, qui ont retardé l'adoption de mesures pourtant essentielles pour l'office.

1.2. Des précisions sur les examens médicaux de l'OFII et le report de l'âge de départ à la retraite de ses médecins

§ Le contenu des examens médicaux

L'article 26 du projet de loi vise, tout d'abord, à remplacer la notion de « contrôle médical » des étrangers primo-arrivants par celle, déjà usitée en pratique, de « visite médicale ».

D'après l'étude d'impact, « au-delà d'une simple mission de contrôle, la visite médicale correspond davantage aux missions actuelles de l'OFII. Elle met, en effet, l'accent sur l'accompagnement de l'étranger à l'entrée en France ou lors de son séjour, de façon homogène sur l'ensemble du territoire que permettent son expérience, son organisation et son maillage territorial »450(*).

Sur proposition des membres du groupe La République en Marche et avec l'avis favorable du Gouvernement, nos collègues députés ont précisé que cette visite « permet un repérage des troubles psychiques » des étrangers primo-arrivants.

De même, ils ont adopté un amendement de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure, qui explicite dans le code du travail que l'OFII « comprend un service médical ».

§ L'âge de départ à la retraite des médecins de l'OFII

L'article 26 tend, en outre, à reculer la limite d'âge des médecins de l'OFII de 67 ans451(*) à 73 ans. Cette mesure serait transitoire : elle se limiterait aux médecins engagés avant le 31 décembre 2022452(*).

Le législateur a adopté une disposition similaire en 2016 pour les médecins de prévention de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics administratifs453(*), là aussi pour faire face à une pénurie de praticiens.

Comme le souligne l'étude d'impact, cette mesure permettrait d'assurer la soutenabilité des missions de l'OFII et de recruter des « médecins retraités, libérés de leurs obligations professionnelles antérieures, et qui seraient intéressés par la mission médicale de l'établissement (dans le respect des règles relatives au cumul d'une activité rémunérée et d'une pension de vieillesse) »454(*).

Tout en jugeant cette mesure opportune, le Conseil d'État a rappelé qu'elle n'aura « sa pleine efficacité que si les compétences de ces praticiens, dont il est vraisemblable que les autres activités professionnelles auront cessé, sont maintenues au meilleur niveau d'expertise, notamment par le biais de formations adéquates »455(*).

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-257 de son rapporteur456(*).

2. L'aide au retour et à la réinsertion depuis les pays de transit

Historiquement, l'OFII met en oeuvre des aides au retour volontaire et à la réinsertion des étrangers depuis la France vers leur pays d'origine.

Ce soutien se matérialise par le versement d'une aide financière457(*) mais également par des conseils et un appui technique pour préparer au mieux ce retour et l'exercice d'une activité professionnelle458(*).

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la rapporteure, un amendement du Gouvernement étendant ces dispositifs d'aide « au retour et à la réinsertion des étrangers dans leur pays d'origine (...) depuis les pays de transit ».

Les relations entre les pays d'origine et les pays de transit sont aujourd'hui fondamentales dans la gestion des crises migratoires, notamment en Afrique. Elles portent plus particulièrement sur le contrôle des frontières et la lutte contre les trafics d'êtres humains dans des pays traversés par des flux migratoires partant du sud de l'Afrique vers l'Europe.

Ces relations sont encouragées par l'Organisation internationale des migrations (OIM), une agence des Nations-Unies. En 2017, 7 000 personnes ont par exemple fait l'objet d'un retour organisé par l'OIM vers le Niger.

D'après le Gouvernement, l'OIM dispose d'une situation monopolistique en qui concerne l'appui aux relations entre les pays d'origine et les pays de transit. Or, « bien qu'efficace et dynamique, (son action) est très coûteuse ». En outre, « l'OIM ne se positionne pas comme un simple opérateur contractualisant avec l'Union européenne mais (comme) une institution ayant sa propre démarche ».

Dès lors, le Gouvernement souhaite que l'OFII utilise ses infrastructures et ses réseaux en Afrique pour développer « une expertise et une pratique du retour volontaire entre pays d'origine et pays de transit »459(*). Aussi, la France pourrait-elle proposer ses propres dispositifs de soutien à des pays de transit tout en sollicitant l'appui des autres États européens.

Cette nouvelle mission de l'OFII doit être inscrite au niveau législatif, l'office étant un établissement public administratif (EPA) de l'État460(*) régi par le principe de spécialité.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.

Article 26 bis A (art. L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Renforcement du contrat d'intégration républicaine

L'article 26 bis du projet de loi vise à renforcer le contrat d'intégration républicaine (CIR), conclu entre l'État et les étrangers non européens bénéficiant d'un titre de séjour français.

Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale461(*), il reprend certaines préconisations d'un récent rapport de notre collègue député Aurélien Taché, parlementaire en mission462(*).

1. Le contrat d'intégration républicaine

1.1. Un dispositif d'intégration piloté par l'OFII

Le contrat d'intégration républicaine (CIR) a été créé par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016463(*), en remplacement du contrat d'accueil et d'intégration (CAI).

Mis en oeuvre par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), il a pour objectif de proposer un accompagnement personnalisé aux étrangers primo-arrivants ayant obtenu un titre de séjour en France et souhaitant s'y maintenir durablement.

Après un entretien personnalisé permettant d'évaluer ses besoins, l'étranger signataire du CIR bénéficie :

a) d'une formation civique et d'un accompagnement pour faciliter son intégration en France, qui se déroulent sur deux journées de six heures. La première journée est consacrée aux « valeurs et institutions de la République française ». La seconde est intitulée « vivre et accéder à l'emploi en France » ; elle traite de l'accès au logement, à la santé et aux droits ;

b) d'une formation linguistique déclinée en trois parcours distincts (50, 100 ou 200 heures de cours)464(*) en fonction du niveau de langue initial de l'étranger. Cette formation doit lui permettre d'atteindre le niveau A1 du cadre européen commun de référence pour les langues (CECRL)465(*), ce qui correspond à la capacité d'utiliser et de comprendre plusieurs expressions familières et quotidiennes.

Organisées sur une période d'un an, les formations du contrat d'intégration républicaine s'adressent à l'ensemble des étrangers primo-arrivants.

Des dérogations sont toutefois accordées aux citoyens européens ou de l'Espace économique européen, aux étrangers qui n'ont pas vocation à s'installer durablement en France (saisonniers, travailleurs temporaires, visiteurs, étudiants, etc.) et à ceux qui ont effectué une partie de leur parcours scolaire dans un établissement français (trois années dans le secondaire ou une année dans le supérieur)466(*). Les réfugiés, les bénéficiaires de la protection subsidiaire et les apatrides ont la possibilité - non l'obligation467(*) - de conclure un contrat d'intégration républicaine,

En 2016, 106 263 contrats d'intégration républicaine ont été signés, ce qui représente environ la moitié des étrangers primo-arrivants. Le coût de ce dispositif est évalué à 106 millions d'euros, dont 46 millions d'euros consacrés aux formations linguistiques468(*).

Depuis 2016469(*), les conditions de séjour sont liées à ce contrat : la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle de quatre ans est subordonnée à une participation sérieuse et assidue aux formations civiques et linguistiques de l'OFII470(*). Dans le cas contraire, l'intéressé peut uniquement prétendre à une carte de séjour temporaire, d'une durée d'un an.

Le droit en vigueur prévoit donc une obligation de moyens pour la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle (participation sérieuse et assidue aux formations de l'OFII), non de résultats (obtention d'un niveau de langue A1).

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a souhaité inverser la logique, en prévoyant une obligation de résultats et non de moyens pour la délivrance du titre de séjour pluriannuel (nouvel article 26 bis B du projet de loi).

1.2. Des résultats insatisfaisants

Comme votre rapporteur l'a souligné dans son récent avis budgétaire, le contrat d'intégration républicaine n'a pas eu les effets escomptés en termes d'intégration, ce qui conduit à s'interroger sur son efficacité.

À l'issue de la formation linguistique, « seuls 61,4 % des stagiaires ont acquis le niveau A1, 26,9 % ne l'ont acquis que partiellement et 11,7 % ne l'ont pas du tout acquis. La situation est particulièrement préoccupante pour les publics les plus éloignés de la langue française et se voyant prescrire le maximum de 200 heures de formation : moins de la moitié d'entre eux (43,28 %) ont obtenu le niveau A1, 37,25 % ne l'ont obtenu que partiellement et 19,48 % ne l'ont pas du tout obtenu »471(*).

La durée moyenne des formations linguistiques s'élève aujourd'hui à 148 heures, contre 240 heures en 2012. À titre de comparaison, l'Allemagne dispense 600 heures de formation linguistique aux étrangers primo-arrivants et jusqu'à 900 heures pour les réfugiés, avec l'objectif d'atteindre un niveau de langue B1 à l'issue de la formation.

De même, la formation civique reste trop scolaire, notre collègue Roger Karoutchi constatant par exemple que « sa densité (est) bien trop importante et (son) contenu éloigné des préoccupations des migrants »472(*). Ce constat est partagé par notre collègue député Aurélien Taché : « dans une atmosphère qui a quelque chose de surréaliste, la chronologie de l'histoire de France, la hiérarchie des normes ou encore la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales sont expédiées en quelques minutes... »473(*).

2. Une tentative de renforcement du contrat d'intégration républicaine

Notre collègue député Aurélien Taché a formulé plusieurs propositions pour renforcer le contrat d'intégration républicaine, dont certaines ne relèvent pas du niveau législatif (augmentation des moyens accordés à l'OFII, réorganisation des formations...).

Les principales propositions du rapport Taché concernant le contrat d'intégration républicaine (CIR)

- Augmenter le volume d'heures de cours du CIR à 400 heures minimum (contre 50, 100 ou 200 heures aujourd'hui), avec la possibilité d'étendre la prescription à 600 heures pour les publics les plus sensibles ;

Viser à terme l'atteinte du niveau A2 à l'issue des formations linguistiques du CIR ;

Démarrer le module d'apprentissage du français dès le dépôt de la demande d'asile pour les personnes ne provenant pas de pays d'origine sûre* ;

- Prendre en charge l'accès à la certification du niveau de langue à l'issue des formations du CIR ;

- Refondre le module civique en le portant à 60 heures, réparties au long du CIR, dont le contenu serait défini par une instance collégiale ;

- Ajouter au CIR un volet d'orientation professionnelle* ;

- Proposer à tous les signataires du CIR un entretien approfondi d'évaluation des compétences et d'orientation professionnelle ;

- Créer une commission d'orientation rassemblant l'OFII et les acteurs du service public de l'emploi, chargée de proposer une suite de parcours adaptée à chaque signataire du CIR.

* propositions nécessitant une modification législative d'après le rapport de M. Aurélien Taché

Mettant en oeuvre une partie de ces préconisations, l'article 26 bis A du projet de loi vise à renforcer le contrat d'intégration républicaine en précisant ses principes, en fixant un objectif de formation linguistique et en y incluant un dispositif d'orientation et d'insertion professionnelles.

De manière subsidiaire, il tend également à rappeler que l'OFII peut organiser le CIR « en association avec les acteurs économiques, sociaux et citoyens, nationaux ou locaux », ce qui est déjà le cas en pratique.

§ Les principes du CIR

En l'état du droit, l'article L. 311-9 du CESEDA précise que le contrat d'intégration républicaine permet à l'étranger signataire de s'engager dans un « parcours personnalisé d'intégration républicaine », favorisant « l'autonomie » et « l'insertion dans la société française ».

Le projet de loi ajoute des objectifs que le CIR poursuit déjà en pratique : « la compréhension (...) des valeurs et principes de la République », l'apprentissage de la langue française et « l'intégration sociale et professionnelle ».

§ Les formations linguistiques

L'article 26 bis A précise, en outre, que la formation dispensée par l'OFII comprend « un nombre d'heures d'enseignement de la langue française suffisant pour permettre à l'étranger primo-arrivant d'occuper un emploi et de s'intégrer dans la société française ».

Si votre rapporteur partage cet objectif essentiel, la disposition adoptée par l'Assemblée nationale n'aurait qu'un effet juridique limité, la durée des cours de langue et leur organisation étant tributaires des moyens alloués à l'OFII.

Dès lors, votre commission a renforcé ce dispositif en y ajoutant une mesure concrète : les cours dispensés par l'OFII devraient donner lieu à une certification du niveau de langue de l'intéressé, ce qui renforcerait sa motivation mais également son employabilité (amendement COM-259 du rapporteur). Cette certification est d'ailleurs obligatoire pour certains métiers comme les professions de chirurgien-dentiste ou de pharmacien.

§ L'orientation et l'insertion professionnelles

Enfin, le contrat d'intégration républicaine permettrait à l'étranger de bénéficier « (d') un conseil en orientation professionnelle et (d') un accompagnement destiné à favoriser (son) insertion, le cas échéant ».

D'après notre collègue député Aurélien Taché, « ce volet d'insertion professionnelle serait individualisé pour s'adapter aux situations des différentes personnes ; il s'organiserait en trois temps : un accent mis sur l'insertion professionnelle dès la plate-forme d'accueil, un point en tout début de parcours sur le profil et les compétences professionnelles, lors de l'entretien avec l'auditeur de l'OFII, qui peut aboutir à une orientation accélérée, et un entretien approfondi avec un spécialiste de l'insertion professionnelle en cours ou en fin de parcours »474(*).

Votre rapporteur souligne l'importance que revêt l'insertion professionnelle des étrangers en situation régulière. Il s'interroge néanmoins sur le caractère opérationnel de la disposition adoptée par l'Assemblée nationale, en rappelant que l'ancien contrat d'accueil et d'intégration (CAI), remplacé par le CIR en 2016, contenait déjà un bilan de compétences professionnelles, qui fut un échec.

En effet, l'OFII reste fortement sollicité par ses nouvelles missions en matière d'asile et ne semble pas en capacité de proposer de nouvelles actions d'intégration. De même, il n'a pas les moyens de mettre en oeuvre des actions d'insertion professionnelle au plus près du marché de l'emploi et des entreprises.

Certes, l'OFII et Pôle emploi ont conclu un accord-cadre national en 2016475(*) mais le dialogue entre les deux structures peine à se systématiser, comme l'a d'ailleurs constaté notre collègue député Aurélien Taché.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a donc souhaité que les structures du service public de l'emploi, et plus particulièrement Pôle emploi, soient directement associées au dispositif d'orientation du CIR, afin de favoriser l'insertion professionnelle des étrangers en situation régulière. Elle a également supprimé l'expression « le cas échéant » pour rendre ce dispositif obligatoire pour tous les signataires du CIR et non facultatif (amendement COM-258).

À l'inverse, les étrangers qui ne suivent pas avec assiduité et sérieux les formations proposées par l'OFII ont été exclus du dispositif d'orientation et d'insertion professionnelles (amendement COM-24 rectifié de notre collègue Agnès Canayer).

Votre commission a adopté l'article 26 bis A ainsi modifié.

Article 26 bis B (nouveau) (art. L. 313-17 et L 314-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. 21-24 du code civil) - Exigences linguistiques pour la délivrance des titres de séjour et les naturalisations

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-277 de son rapporteur, l'article 26 bis B du projet de loi vise à rehausser les exigences linguistiques pour la délivrance des titres de séjour et les naturalisations, par cohérence avec le renforcement du contrat d'intégration républicaine (CIR).

L'intégration en France des étrangers primo-arrivants nécessite un investissement massif dans les cours de langue de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) et la certification du niveau ainsi obtenu476(*).

En contrepartie, les attendus en matière d'acquisition de la langue française doivent être relevés pour la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle et de la carte de résident477(*) mais également pour les procédures d'acquisition de la nationalité française sur décision de l'autorité publique.

Niveau de langue exigé pour la délivrance

des titres de séjour et les naturalisations

 

Droit en vigueur

Texte de la commission des lois du Sénat

Délivrance de la carte de séjour pluriannuelle

(art. L. 313-7 du CESEDA)

Suivi avec sérieux et assiduité des cours de l'OFII (obligation de moyens)

Niveau A2 (obligation de résultats)

Comprendre des expressions fréquemment utilisées dans le langage courant, communiquer lors de tâches habituelles, évoquer des sujets correspondant à des besoins immédiats

Délivrance de la carte de résident

(art. L. 314-2 du CESEDA)

Niveau A2 (obligation de résultats)

Niveau B1 (obligation de résultats)

Comprendre des conversations suffisamment claires, produire un discours simple et cohérent sur des sujets courants et exposer succinctement une idée

Naturalisation par décision de l'autorité publique

(art. 21-24 du code civil)

Niveau B1 (obligation de résultats)

Niveau B2 (obligation de résultats)

Comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, communiquer avec spontanéité et s'exprimer de façon claire et détaillée sur une grande variété de sujets

Source : commission des lois du Sénat

Les niveaux de langue sont exprimés conformément au cadre européen commun de référence pour les langues (CECRL)478(*). Ils sont classés de A1.1 (niveau le plus faible) à C2 (niveau le plus élevé).

Un étranger ne remplissant pas ces exigences linguistiques obtiendrait une carte de séjour temporaire d'un an renouvelable, non un titre de séjour pluriannuel. Aussi la préfecture pourrait-elle réévaluer plus régulièrement ses conditions d'intégration à la société française.

L'article 26 bis B du projet de loi entrerait en vigueur au 1er janvier 2020, pour permettre à l'OFII d'adapter ses formations linguistiques en conséquence.

Votre commission a adopté l'article 26 bis B ainsi rédigé.

Articles 26 bis et 26 ter (supprimé) (art. L. 744-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et L. 5221-5 du code du travail) - Régime de l'autorisation de travail des demandeurs d'asile majeurs et des mineurs non accompagnés en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation

L'article 26 bis du projet de loi tend, d'une part, à abaisser à six l'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile, tout en autorisant les mineurs non accompagnés à y déroger lorsqu'ils sont en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation.

L'article 26 ter vise quant à lui à prévoir la délivrance de droit d'une autorisation de travail pour les mineurs non accompagnés en contrat de d'apprentissage ou de professionnalisation.

1. L'inscription du droit en vigueur de l'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile dans le cadre du droit de l'Union européenne

L'accès au marché du travail des étrangers en situation régulière est soumis à un régime d'autorisation spécifique.

L'article L. 5221-5 du code du travail dispose qu' « un étranger autorisé à séjourner en France ne peut exercer une activité professionnelle salariée en France sans avoir obtenu au préalable l'autorisation de travail » requise, conformément à l'article L. 5221-2 du même code.

L'autorisation de travail peut prendre plusieurs formes :

- les visas de long séjour valant automatiquement autorisation de travail479(*) ;

- les visas et titres de séjour délivrés après accord de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) ;

- les documents provisoires de séjour valant autorisation de travail480(*) ;

- et enfin les autorisations provisoires de travail481(*).

Par dérogation, l'article L. 5221-5 du code du travail dispose que l'autorisation de travail est accordée de droit à l'étranger autorisé à séjourner en France pour la conclusion d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée.

La situation de l'emploi est opposable au demandeur étranger (article L. 5221-7 du code du travail), ce qui implique qu'un nombre limité d'activités professionnelles et de zones géographiques peut leur être ouvert. Un arrêté du 18 janvier 2008 établit 'à cet égard la liste des activités professionnelles accessibles aux étrangers non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen482(*), arrêté qui n'a, depuis cette date, toutefois jamais été mis à jour483(*). La directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale, dite « Accueil », laisse en effet le soin aux États membres à son article 15 de décider, d'une part, « dans quelles conditions l'accès au marché du travail est octroyé au demandeur, conformément à leur droit national, tout en garantissant que les demandeurs ont un accès effectif à ce marché » et, d'autre part, d'accorder la priorité aux citoyens de l'Union et aux ressortissants des États parties à l'accord de l'Espace économique européen, ainsi qu'aux ressortissants de pays tiers en séjour régulier, « pour des motifs liés à leur politique du travail ».

La procédure d'autorisation de travail, en application de l'article L. 231-5 du code des relations entre le public et l'administration, et par exception à l'application du principe fixé à l'article L. 231-1 du même code, prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet pour une demande d'autorisation de travail délivrée à un étranger en vue d'exercer une activité salariée en France484(*).

S'agissant des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire, ils peuvent, dès l'octroi de leur statut, travailler, dans la mesure où ils sont respectivement détenteurs d'une carte de résident pour les uns et d'un titre de séjour pour les autres qui valent autorisation de travail.

S'agissant des demandeurs d'asile, l'article L. 744-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) prévoit que l'accès au marché du travail peut leur être autorisé neuf mois après le dépôt de leur demande d'asile, si l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) n'a pas statué sur leur demande pour des raisons qui ne leur sont pas imputables. Le demandeur doit être titulaire de l'attestation de demande d'asile, et la computation du délai de neuf mois s'entend à compter du dépôt de la demande d'asile auprès de l'OFPRA.

Dans cette hypothèse, le demandeur d'asile peut alors, s'il a trouvé un employeur susceptible de le recruter, demander une autorisation provisoire de travail (APT) à l'administration (DIRECCTE). La demande est examinée dans les mêmes conditions que celles applicables à l'ensemble des travailleurs étrangers. Si l'autorisation est accordée, sa durée ne peut excéder la date de validité de l'attestation de demande d'asile, c'est-à-dire au maximum neuf mois, renouvelable jusqu'à la décision de l'OFPRA. Si le demandeur a formé un recours contre la décision de rejet de l'OFPRA auprès de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), il peut également demander une autorisation de travail dans les mêmes conditions.

Le demandeur d'asile qui accède au marché du travail peut ensuite, le cas échéant, bénéficier des actions de formation professionnelle continue prévues à l'article L. 6313-1 du code du travail.

Ce délai différé d'accès au marché du travail spécifique aux demandeurs d'asile est conforme à l'obligation faite aux États membres de l'Union européenne par la directive « Accueil », qui impose à son article 15 que « les États membres veillent à ce que les demandeurs aient accès au marché du travail dans un délai maximal de neuf mois à compter de la date d'introduction de la demande de protection internationale lorsque aucune décision en première instance n'a été rendue par l'autorité compétente et que le retard ne peut être imputé au demandeur ».

S'agissant de la situation spécifique des mineurs étrangers non accompagnés qui sont, comme tous les mineurs485(*), dispensés de détenir un titre de séjour, ils sont insusceptibles de faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Des aménagements à ce principe sont prévus pour les mineurs isolés étrangers qui peuvent faire l'objet d'une procédure judiciaire de retour dans leur pays d'origine, sur décision du juge des enfants ou dans le cadre d'une procédure de réunification familiale486(*). Le retour d'un mineur ne peut toutefois intervenir que s'il est conforme à l'intérêt supérieur de l'enfant, conformément à l'article 3 de la convention internationale des droits de l'enfant487(*).

Ils peuvent également solliciter une protection internationale et, dans le cas où ils sont demandeurs d'asile, sont soumis aux mêmes règles que tout demandeur d'asile, et ne peuvent donc pas avoir accès au marché du travail avant le délai précité de neuf mois. Pour l'année 2017, l'OFPRA indique que près de 611 demandes de protection internationale ont été introduites par des mineurs isolés488(*), ce qui représente une augmentation de 28,9 % par rapport à 2016 (474 demandes). Le taux d'octroi de la protection internationale est resté stable entre 2016 et 2017, autour de 67 % pour ces deux années, et près de 74 % en prenant en compte les protections accordées directement par la Cour nationale du droit d'asile suite à l'annulation d'une décision de l'OFPRA.

Demande de protection internationale et taux d'octroi des mineurs isolés étrangers

Décisions rendues OFPRA

Total

530

Admission

En nombre

357

En %

67,4%

dont réfugié

208

dont protection subsidiaire

149

Rejets

173

Admissions CNDA à la protection internationale

suite à l'annulation d'une décision de l'OFPRA

Total

34

Admission au statut de réfugié

17

Admission au bénéfice de la protection subsidiaire

17

Total admission protection internationale

En nombre

391

En % taux d'admission (OFPRA + CNDA)

74%

Source : rapport d'activité 2017 de l'OFPRA.

En matière d'accès au marché du travail, les mineurs isolés étrangers sont soumis au régime de droit commun sans que cela 'emporte l'obligation de détenir un titre de séjour. En effet, si l'article L. 311-3 du CESEDA prévoit que les étrangers âgés de 16 à 18 ans qui souhaitent exercer une activité professionnelle reçoivent, de droit, ou peuvent solliciter une carte de séjour temporaire ou une carte de résident s'ils remplissent certaines conditions, ces dispositions ne s'appliquent pas aux mineurs isolés étrangers confiés au service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) mentionné à l'article L. 221-1 du code de l'action sociale et des familles.

Dans ce contexte général, deux difficultés sont alors susceptibles de s'opposer à la continuité de la formation de ces mineurs étrangers non accompagnés :

- d'une part, lorsqu'ils sont en formation et, dans ce cadre, en contrat d'apprentissage ou de professionnalisation, ils ne peuvent faire de demande d'asile sans renoncer, au moins provisoirement, à leur contrat de travail, en application de l'article L. 744-11 du CESEDA ;

- d'autre part, si la lettre et l'esprit de l'article L. 5221-5 du code du travail disposent que l'autorisation de travail est accordée de droit à « l'étranger autorisé à séjourner en France pour la conclusion d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée », il semble qu'en pratique, l'autorité administrative établisse une distinction sur l'octroi de l'autorisation de travail entre les mineurs non accompagnés selon qu'ils ont été pris en charge par l'aide sociale à l'enfance avant ou après 16 ans, et ne délivre de droit cette autorisation que pour ceux pris en charge avant 16 ans.

Des dispositions règlementaires (article R. 5211-22 du CESEDA) prévoient en outre une appréciation différente des conditions dans lesquelles la situation de l'emploi peut être opposée à ces mineurs qui sollicitent une autorisation de travail pour un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage489(*). Si le mineur a été pris en charge par l'aide sociale à l'enfance avant 16 ans, la situation de l'emploi ne peut pas lui être opposée, alors qu'à l'inverse, s'il a fait l'objet d'une prise en charge entre 16 et 18 ans, elle peut lui être opposée s'il ne satisfait pas - par anticipation - les conditions imposées pour l'octroi d'un titre de séjour à sa majorité.

Les modalités d'accès au marché du travail constituent en effet un élément primordial pour les mineurs étrangers non accompagnés, dans la mesure où le suivi d'une formation professionnelle qualifiante préalablement à leurs 18 ans est une condition importante de l'octroi futur d'un titre de séjour à leur majorité.

L'octroi du séjour aux mineurs étrangers non accompagnés à leur majorité

À leur majorité, les mineurs étrangers non accompagnés doivent, s'ils souhaitent demeurer sur le territoire français, faire une demande de titre de séjour.

Les conditions d'octroi d'un titre de séjour à ces jeunes devenus majeurs, sous réserve que leur présence ne constitue pas une menace pour l'ordre public, diffèrent selon qu'ils ont été pris en charge par l'aide sociale à l'enfant avant ou après 16 ans.

Si le mineur a été pris en charge avant 16 ans, sa situation est régie par l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) qui prévoit que la carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » lui est délivrée de plein droit, sous réserve du « caractère réel et sérieux du suivi de la formation, de la nature de ses liens avec la famille restée dans le pays d'origine et de l'avis de la structure d'accueil sur l'insertion de cet étranger dans la société française ».

Dans le cas où le mineur a été confié à l'aide sociale à l'enfance après 16 ans, sa situation est régie par l'article L. 313-15 du CESEDA. Il peut alors être exceptionnellement admis au séjour, s'il « justifie suivre depuis au moins six mois une formation destinée à lui apporter une qualification professionnelle, sous réserve du caractère réel et sérieux du suivi de la formation, de la nature de ses liens avec sa famille restée dans le pays d'origine et de l'avis de la structure d'accueil sur l'insertion de cet étranger dans la société française ».

Source : commission des lois du Sénat.

2. Le texte transmis : des mesures hétéroclites visant à favoriser l'intégration des demandeurs d'asile et des mineurs non accompagnés

En premier lieu, l'article 26 bis du projet de loi tend à ouvrir l'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile au bout de six mois, et non neuf mois comme le droit en vigueur le prévoit, si leur demande n'a pas encore été tranchée par l'OFPRA et la CNDA.

Adoptée à l'initiative de notre collègue député Michel Zumkeller en séance publique, cette modification de l'article L. 744-11 du CESEDA serait complétée par l'affirmation du principe selon lequel l'administration dispose d'un délai de deux mois pour instruire la demande d'autorisation de travail, au terme duquel son silence vaudrait acceptation de la demande. L'autorisation de travail serait, en outre, applicable pour la durée du droit au maintien au séjour du demandeur d'asile.

En deuxième lieu, l'article 26 bis du projet de loi vise à ouvrir l'accès au marché du travail aux mineurs non accompagnés lorsqu'ils sont en contrat de professionnalisation ou d'apprentissage, sans délai, dès le dépôt de la demande d'asile auprès de l'OFPRA. Cette mesure modifiant l'article L. 744-11 du CESEDA résulte d'un amendement adopté en commission à l'initiative de notre collègue Fiona Lazaar, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales.

Enfin, en troisième et dernier lieu, l'article 26 ter du projet de loi, introduit en commission à l'initiative de notre collègue députée Anne-Christine Lang, vise à rendre obligatoire la délivrance d'une autorisation provisoire de travail aux mineurs isolés étrangers confiés à l'aide sociale à l'enfance (ASE), quel que soit leur âge, sous réserve de la présentation d'un contrat d'apprentissage ou d'un contrat de professionnalisation à durée indéterminée.

3. La position de votre commission : maintenir le droit en vigueur pour l'accès au marché du travail des demandeurs d'asile et faciliter l'intégration des mineurs non accompagnés

S'agissant du délai d'accès au marché du travail pour les demandeurs d'asile, votre commission a adopté, à l'initiative de notre collègue Jacky Deromedi et avec l'avis favorable de votre rapporteur, un amendement COM-200 supprimant la mesure introduite à l'Assemblée nationale à l'article 26 bis du projet de loi pour permettre l'accès au marché du travail des demandeurs d'asile plus tôt que ne le prévoit le droit en vigueur.

En effet, délai de neuf mois est strictement conforme à ce que prévoit le droit de l'Union européenne490(*) et son assouplissement pourrait poser de sérieuses difficultés opérationnelles. Dans l'hypothèse où une autorisation provisoire de travail aurait été délivrée au demandeur d'asile à qui aucune protection n'est finalement accordée, et alors que celui-ci devrait en principe faire l'objet d'une mesure d'éloignement du territoire, cet étranger serait alors employé en situation de travail irrégulier. Son employeur se trouverait en situation illégale d'emploi d'étranger sans titre, étant précisé que seul l'étranger lui-même peut le tenir informé du rejet définitif de sa demande d'asile, ce dont il n'est donc pas certain qu'il y ait vraiment intérêt.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission a donc souhaité maintenir le droit en vigueur, conforme au droit de l'Union européenne, en matière d'accès au marché du travail des demandeurs d'asile.

Par ailleurs, elle a également supprimé par le même amendement COM-200 le principe introduit à l'Assemblée nationale selon lequel le silence de l'administration à l'issue d'un délai de deux mois vaudrait acceptation de la demande d'autorisation provisoire de travail d'un demandeur d'asile. Il n'y a pas lieu de revenir sur l'exception à la règle du silence valant acceptation qui prévaut en la matière, totalement justifiée pour des motifs de bonne administration et d'instruction du dossier.

S'agissant des mineurs étrangers non accompagnés, votre commission a suivi l'analyse de son rapporteur, favorable à la modification du CESEDA prévue à l'article 26 bis pour leur permettre un accès au marché du travail pour un contrat de professionnalisation ou d'apprentissage, qu'ils poursuivraient dans le cadre d'une formation qualifiante. Ces mineurs ne peuvent, comme indiqué précédemment, ni être en séjour irrégulier, ni être éloignés du territoire. Ils ont donc vocation à y demeurer, d'autant plus lorsqu'ils sont en formation qualifiante, critère pris en compte ultérieurement à leur majorité pour l'octroi d'un titre de séjour.

Ce facteur d'intégration dans la société française doit donc être pris en compte et valorisé. Votre commission n'a donc pas souhaité revenir sur cette mesure.

Enfin, s'agissant de l'article 26 ter, dans la mesure où votre rapporteur est favorable à la formation des mineurs non accompagnés par la voie de l'apprentissage ou du contrat de professionnalisation, il ne peut que soutenir le principe que l'autorisation de travail qui doit être sollicitée dans ce cadre leur soit accordée de droit.

Néanmoins, il lui semble que cette disposition est déjà satisfaite par les textes législatifs en vigueur.

En effet, comme cela a été indiqué, l'article L. 5211-5 du code du travail prévoit déjà, à son deuxième alinéa, depuis la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie que : « L'autorisation de travail est accordée de droit à l'étranger autorisé à séjourner en France pour la conclusion d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée. » Ainsi, les mineurs isolés étrangers ne sont nullement exclus de cette disposition.

C'est d'ailleurs ce qu'a confirmé une décision du Conseil d'État rendue par voie d'ordonnance de référé le 15 février 2017491(*), statuant sur le cas d'un mineur isolé étranger pris en charge après ses 16 ans par le service de l'aide sociale à l'enfance, à qui une préfecture avait refusé de délivrer une autorisation de travail préalable à l'inscription dans un centre de formation d'apprentis, au motif que l'autorisation de travail était subordonnée à l'obtention d'un titre de séjour et à l'examen de sa situation au regard de l'article L. 313-15 du CESEDA relatif à la délivrance d'une carte de séjour temporaire dans l'année qui suit le dix-huitième anniversaire du mineur.

Dans son analyse, le Conseil d'État rappelle très clairement que les mineurs isolés étrangers confiés au service de l'aide sociale à l'enfance (ASE) entre 16 et 18 ans « doivent être regardés comme autorisés à séjourner en France lorsqu'ils sollicitent, pour la conclusion d'un contrat d'apprentissage ou de professionnalisation à durée déterminée », une autorisation de travail, qui doit, en application des dispositions du deuxième alinéa l'article L. 5221-5 du code du travail, « leur être délivrée de plein droit ».

Il ajoute que ne peuvent y faire obstacle ni les conditions d'opposabilité de la situation de l'emploi définies par l'article R. 5221-22 du code du travail, ni l'examen de la demande au regard des conditions posées par l'article L. 313-5 du CESEDA relatif à la délivrance d'un titre de séjour à sa majorité et alors que, justement, l'une des conditions de la délivrance ultérieure d'un titre de séjour sur le fondement de cet article est le suivi par l'intéressé d'une formation avant sa majorité.

Le Conseil d'État a considéré qu'un refus d'autorisation de travail sur ces fondements constituait une atteinte grave et manifestement illégale à l'intérêt supérieur de l'enfant et à l'exigence constitutionnelle d'égal accès à l'instruction492(*), affirmée en 2001 par le Conseil constitutionnel493(*). Votre rapporteur a également noté que le Conseil constitutionnel avait reconnu, se fondant sur le même alinéa du préambule de la Constitution de 1946, que l'égal accès de tous à la formation professionnelle constituait une exigence constitutionnelle494(*).

Cette analyse de votre rapporteur rejoint celle de notre collègue Élisabeth Doineau et de notre ancien collègue Jean-Pierre Godefroy, développée dans leur rapport publié en 2017 au nom de la commission des affaires sociales sur les mineurs non accompagnés, dans lequel ils avaient relevé que certaines préfectures conditionnaient illégalement la délivrance d'autorisation provisoire de travail à des mineurs à la détention d'un titre de séjour ou à l'enclenchement de procédures de demandes, non conformes à l'esprit de la loi. Nos collègues concluaient en disant « qu'en plus d'être illégales, [ces pratiques] placent le mineur dans la situation kafkaïenne d'avoir à produire un titre de séjour pour suivre une formation professionnelle, elle-même condition nécessaire à l'obtention de ce titre de ce séjour »495(*).

En conséquence, la mesure proposée à l'article 26 ter étant déjà satisfaite par l'état du droit en vigueur, votre commission, suivant l'avis de son rapporteur, a supprimé l'article 26 ter par un amendement COM-292.

Votre commission a adopté l'article 26 bis ainsi modifié, et a supprimé l'article 26 ter.

Article 26 quater (nouveau) (art. L. 611-6-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) - Création d'un fichier national biométrique des étrangers déclarés majeurs à l'issue de leur évaluation par un département

Introduit par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-293 rectifié, l'article 26 quater du projet de loi tend à créer un fichier national biométrique des étrangers ayant sollicité la protection de l'enfance mais qui ont été reconnus majeurs au terme de la procédure prévue par les textes en vigueur.

Les mineurs non accompagnés (MNA), également désignés comme mineurs isolés étrangers (MIE), se définissent comme les jeunes étrangers de moins de 18 ans privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille. Il est du devoir de la France d'assurer leur prise en charge.

Au titre de leur compétence en matière de protection de l'enfance, les départements sont en première ligne. Les conseils départementaux auraient ainsi effectué plus de 54 000 évaluations sociales, préalable à la confirmation de la minorité. D'après les données du ministère de la justice, presque 15 000 nouveaux mineurs non accompagnés ont été confiés aux départements sur décision judiciaire en 2017. Le nombre de MNA intégrant les dispositifs de la protection de l'enfance a triplé entre 2014 et 2017.

Récemment, le rapport d'information du Sénat de notre collègue Élisabeth Doineau et de notre ancien collègue Jean-Pierre Godefroy sur la prise en charge des mineurs non accompagnés496(*) signalait une situation d'urgence, et proposait plusieurs réformes ambitieuses, dont aucune n'a pour l'instant été mise en oeuvre. Il soulignait notamment que les coûts imposés aux départements lors de la phase d'évaluation de la minorité étaient très supérieurs à la compensation accordée par l'État.

À l'Assemblée nationale, le Gouvernement s'est opposé à l'insertion dans ce texte de mesures, pourtant indispensables, sur les MNA.

De même, un rapport de trois inspections générales de l'État (inspection générale des affaires sociales, inspection générale de l'administration et inspection générale de la justice) et de l'Assemblée des départements de France (ADF) publié cette année497(*), met en évidence l'absence d'harmonisation des méthodes d'évaluation d'un département à l'autre. Ce rapport souligne une grande lacune, qui pourrait remettre en cause la soutenabilité du système.

En l'état actuel, une personne reconnue comme majeure dans un département peut être en mesure de solliciter l'accès au dispositif de mise à l'abri, d'évaluation et de prise en charge des MNA dans un ou même plusieurs autres départements. Cette situation n'est pas acceptable et conduit à saturer les dispositifs d'accueil de la protection de l'enfance, au détriment des enfants mineurs, qu'ils soient étrangers ou français.

En conséquence, votre commission a souhaité créer un fichier national biométrique des étrangers qui auront été déclarés majeurs dans le cadre de leur évaluation par un département auprès duquel ils auraient sollicité la protection de l'enfance, reprenant la proposition n° 8 du rapport bipartite des inspections et de l'Assemblée des départements de France précité.

Votre commission a adopté l'article 26 quater ainsi rédigé.

Article 27 - Habilitation à légiférer par ordonnances pour procéder à une nouvelle codification du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, fusionner les cartes de séjour « salarié » et « travailleur temporaire » et simplifier le régime des autorisations de travail

L'article 27 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour poursuivre trois objectifs :

a) procéder à une nouvelle codification du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) ;

b) créer un titre de séjour regroupant les actuelles cartes « salarié » et « travailleur temporaire » ;

c) simplifier le régime des autorisations de travail pour certaines entreprises.

Le Gouvernement disposerait de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la loi pour prendre ces ordonnances. Un projet de loi de ratification devrait être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de leur publication.

Ayant souhaité réduire le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnances, votre commission a également diminué son délai de vingt-quatre à dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi (amendement COM-260 du rapporteur).

1. Procéder à une nouvelle codification du CESEDA

Créé par l'ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre 2004498(*), le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA) est modifié tous les deux ans en moyenne499(*), souvent de manière substantielle500(*).

Au fil des modifications, le CESEDA a perdu en cohérence, ce qui est source de difficultés dans sa mise en oeuvre. Le texte transmis au Sénat risque, d'ailleurs, d'accroître cette complexité, comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis du 15 février 2018501(*).

Dans ce contexte, l'article 27 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour « recodifier » le CESEDA afin « d'en aménager le plan, d'en clarifier la rédaction et d'y inclure les dispositions d'autres codes ou non codifiées, relevant du domaine de la loi et intéressant directement l'entrée et le séjour des étrangers en France ». Cet effort de codification pourrait par exemple permettre d'inclure le statut et les missions de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) dans le CESEDA, alors qu'ils relèvent aujourd'hui du code du travail502(*).

Cette « nouvelle codification » serait effectuée à droit constant, « sous réserve des modifications qui seraient rendues nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes, harmoniser l'état du droit, remédier aux erreurs et insuffisances de codification et abroger les dispositions, codifiées ou non, obsolètes ou devenues sans objet ».

Le Gouvernement n'a pas repris la proposition du Conseil d'État visant à ajouter au périmètre de l'habilitation un objectif de simplification du CESEDA503(*). En tout état de cause, il semble difficile de concilier une « recodification » du CESEDA à droit constant, d'une part, et une simplification des procédures, d'autre part.

2. La création d'un titre de séjour regroupant les actuelles cartes « salarié » et « travailleur temporaire »

2.1. Des titres de séjour réformés en 2016

Prévues à l'article L. 313-10 du CESEDA, les cartes de séjour « salarié » et « travailleur temporaire » ont été entièrement réformées par la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016504(*).

D'une durée maximale d'un an, la carte de séjour « salarié » est délivrée aux étrangers recrutés en contrat de travail à durée indéterminée (CDI) dans une entreprise française.

À l'expiration de ce délai d'un an, deux cas de figure sont possibles :

- si l'étranger a conservé son emploi, il obtient une carte de séjour pluriannuelle de quatre ans et peut ensuite solliciter une carte de résident après cinq années de résidence régulière en France ;

- s'il se trouve involontairement privé d'emploi, sa carte de séjour est automatiquement prolongée d'une année supplémentaire ; s'il n'a pas retrouvé d'emploi lors du renouvellement suivant, sa carte est prolongée jusqu'à expiration de ses droits d'assurance chômage.

Le parcours migratoire type d'un étranger recruté en CDI

Source : commission des lois du Sénat.

La carte de séjour « travailleur temporaire » s'adresse aux étrangers recrutés en contrat à durée déterminée (CDD) par une entreprise française ou dans le cadre d'un détachement505(*).

Elle est délivrée pour une durée identique à celle du contrat de travail ou de détachement, dans la limite d'un an. Elle est ensuite renouvelée pour la durée du contrat de travail ou du détachement restant à courir.

Contrairement à la carte de séjour « salarié », la carte de séjour « travailleur temporaire » ne donne pas accès au titre de séjour pluriannuel de quatre ans. Elle n'est pas prolongée en cas de perte involontaire d'emploi.

Le parcours migratoire type d'un étranger recruté en CDD ou en détachement

(exemple d'un salarié recruté pour trois ans)

Source : commission des lois du Sénat.

En 2017, 17 237 cartes de séjour « salarié » et 1 882 cartes « travailleur temporaire » ont été délivrées.

2.2. La création, par ordonnances, d'un titre de séjour unique

D'après l'étude d'impact, les cartes de séjour « salarié » et « travailleur temporaire » soulèvent deux difficultés506(*) :

l'absence de prolongation du séjour des bénéficiaires de la carte « travailleur temporaire » en cas de perte involontaire d'emploi ;

- des « difficultés d'application dans le cadre de l'admission exceptionnelle au séjour par le travail ». En effet, « la circulaire du 12 novembre 2012507(*) prévoyait la délivrance d'une carte “salarié” pour les étrangers justifiant d'une embauche de 12 mois ou de 8 mois de travail sur les 12 prochains mois pour les intérimaires », ce qui n'est plus possible aujourd'hui lorsque l'étranger est recruté en CDD.

Deux ans après la réforme de mars 2016, l'article 27 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour créer une carte de séjour unique, regroupant les titres « salarié » et « travailleur temporaire ».

L'exécutif envisage notamment d'ouvrir la prolongation du droit au séjour aux étrangers en CDD perdant involontairement leur emploi.

2.3. L'absence d'étude d'impact sérieuse et des risques importants de détournement

D'après l'étude d'impact, l'analyse de cette mesure « interviendra lors de l'évaluation préalable du projet d'ordonnance ». Le Gouvernement précise simplement que « l'avantage attendu est une simplification du régime juridique de ces salariés au regard du droit au séjour et donc une simplification tant pour l'étranger lui-même que pour les agents chargés de l'examen des demandes de titres de séjour ».

Face à ce manque de précision, votre commission a adopté l'amendement COM-261 de son rapporteur supprimant cette partie de l'habilitation à légiférer par ordonnances.

En effet, permettre aux titulaires d'un CDD, même de courte durée, de se maintenir en France pendant au moins un an après l'expiration de leur contrat et d'accéder à la carte de séjour pluriannuelle pourrait compliquer davantage les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière.

En outre, au regard de leur importance, les titres de séjour de l'immigration pour motif économique doivent faire l'objet d'un débat spécifique devant le Parlement.

3. La simplification des autorisations de travail

3.1. Les autorisations de travail des étrangers

Un étranger sollicitant une carte de séjour « salarié » ou « travailleur temporaire » doit présenter à la préfecture un contrat de travail homologué par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE)508(*), sauf lorsque la durée de l'activité est inférieure à trois mois et concerne l'un des domaines dont la liste est fixée par décret509(*).

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, les DIRECCTE ont accordé 38 550 autorisations de travail à des étrangers en 2017, pour 6 600 refus.

Les DIRECCTE refusent l'homologation du contrat de travail si la « situation de l'emploi » dans le secteur d'activité et le bassin de vie concernés est trop tendue510(*). En d'autres termes, le contrat n'est pas homologué lorsque le chômage est trop élevé.

Par dérogation, la situation de l'emploi n'est pas opposable à un étranger qui souhaite exercer son activité dans « un métier ou une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement » (« métiers sous tension »). Dans une telle hypothèse, les DIRECCTE ne peuvent pas refuser d'homologuer le contrat au motif d'un taux de chômage trop important.

La liste des « métiers sous tension » est fixée par un arrêté conjoint des ministres chargés de l'emploi et de l'immigration, après consultation des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives. Elle comporte par exemple le métier d'informaticien expert en Alsace ou de technicien de vente à distance en Provence-Alpes-Côte d'Azur511(*).

Cette liste n'a pas été actualisée depuis 2008, ce qui conduit à douter de son adaptation aux réalités économiques, comme votre rapporteur l'a déjà souligné en 2016512(*).

En 2011, le Gouvernement avait proposé de réduire le périmètre des « métiers sous tension » à quatorze professions, ce qui aurait permis d'opposer la situation de l'emploi dans un plus grand nombre de cas. Son arrêté a toutefois été censuré par le Conseil d'État, pour un motif d'ordre procédural (irrégularités dans la procédure de consultation des organisations syndicales d'employeurs et de salariés)513(*).

3.2. Une volonté de modifier par ordonnances le régime des autorisations de travail

D'après l'étude d'impact, un délai de trois à quatre mois est nécessaire pour recruter un travailleur étranger primo-arrivant, qu'il arrive depuis son pays d'origine (« introduction ») ou qu'il soit déjà présent sur le territoire national (« admission exceptionnelle au séjour par le travail »).

Ce délai ne permettrait « pas de proposer une procédure de gestion des dossiers de recrutement de salariés étrangers adaptée aux exigences économiques des entreprises et employeurs qui, en raison de leur activité et de leur organisation, justifient un recours régulier et récurrent à la mobilité internationale ou à des intégrations de salariés étrangers faute de salariés français ou européens disponibles sur le marché du travail national »514(*).

Dès lors, l'article 27 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour « simplifier le régime des autorisations de travail pour le recrutement de certaines catégories de salariés par des entreprises bénéficiant d'une reconnaissance particulière par l'État ».

Concrètement, l'État désignerait certaines sociétés qui bénéficieraient d'une procédure simplifiée pour le recrutement de travailleurs étrangers (moins de pièces exigées, délais d'instruction réduits, etc.).

3.3. La contre-proposition de votre commission

Comme précédemment, cette mesure n'a pas fait l'objet d'une évaluation sérieuse et votre commission l'a donc supprimée (amendement COM-262 du rapporteur).

L'étude d'impact précise simplement que son analyse complète « interviendra lors de l'évaluation préalable du projet d'ordonnance »515(*).

De même, une réflexion globale sur l'accueil des travailleurs étrangers en France semble préférable à une ordonnance.

Dans ce contexte, votre commission a privilégié une mesure à la fois simple et concrète : le réexamen, au moins tous les deux ans, des « métiers sous tension ».

Il convient, en effet, de réactualiser la liste de 2008 dans les meilleurs délais pour mieux identifier les « métiers tendus » et mieux organiser l'immigration de nature économique. Cette réévaluation semble en effet nécessaire pour mener une politique migratoire à la fois cohérente et structurée.

Votre commission a adopté l'article 27 ainsi modifié.


* 418 Chiffres pour la France entière (métropole et outre-mer) et prenant en compte toutes les nationalités.

* 419 À la date d'établissement de ces données, la décision n'était pas encore connue pour 18 246 demandes d'asile déposées en 2015. Ces données résultent d'une étude menée par le département des statistiques, des études et de la documentation, à partir du logiciel AGEDREF.

* 420 Précision ajoutée en séance publique par notre collègue député M. Zumkeller.

* 421 S'agissant des titres de séjour, voir commentaires des articles 28 et suivants. 

* 422 Ils peuvent en revanche, dans le cadre d'une décision judiciaire (juge des enfants), devoir retourner dans leur pays d'origine s'ils peuvent y être accueillis (par leur famille ou un tuteur légal par exemple).

* 423 Alors même que l'encadrement d'une liberté de circulation semble bien relever du pouvoir législatif en application de l'article 34 de la Constitution.

* 424 Les articles L. 321-3 et L. 321-4 du CESEDA s'appliquent à Mayotte de la même façon que sur le reste du territoire français.

* 425 Ce régime prévoit toutefois que le visa est délivré de plein droit à l'étranger qui demande l'asile lorsqu'il est convoqué par l'OFPRA.

* 426 Le tableau ci-dessous présent huit d'entre elles, la neuvième étant présentée dans la partie consacrée à Mayotte.

* 427 En application de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.

* 428 En application de l'accord entre l'UE et la Confédération suisse du 21 juin 1999.

* 429 L'acte de « kafala » est un engagement, figurant dans le droit de plusieurs pays, selon lequel un enfant mineur est pris en charge sans qu'un lien de filiation soit créé. Ce sont des décisions prises par un juge en Algérie ou au Maroc sur le territoire de l'un de ces deux pays, qui s'appliquent en France en vertu de la convention franco-marocaine du 5 octobre 1957 et de la convention franco-algérienne du 27 août 1964.

* 430 Visiteur, étudiant, stagiaire, stagiaire ICT, stagiaire détaché ICT ou en recherche d'emploi ou de création d'entreprise, travailleurs temporaire vie privée et familiale, vie privée et familiale

* 431 S'agissant de l'enfant d'un ressortissant européen ou de son conjoint (3° de l'article L.321-4 du CESEDA).

* 432 Délivrance du DCEM au profit du mineur dont l'un des parents est titulaire d'un titre de séjour, quel qu'en soit le fondement (1°).

* 433 Étude d'impact du projet de loi, p. 202.

* 434 Règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un code communautaire des visas.

* 435 Règlement établissant un modèle type de visa.

* 436 Rapport d'information n° 127 (2015-2016) fait au nom de la commission des finances du Sénat et consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/r15-127/r15-1271.pdf.

* 437 Amendement de notre collègue Richard Yung et de notre ancien collègue Éric Doligé, adopté le 8 octobre 2015, avec l'avis favorable de la commission des lois du Sénat, lors de l'examen du projet de loi relatif au droit des étrangers en France.

* 438 Étude d'impact du projet de loi, p. 203.

* 439 Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* 440 Décret n° 46-1574 du 30 juin 1946 réglementant les conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers.

* 441 Arrêté relatif à la visite médicale des étrangers autorisés à séjourner en France.

* 442 Avis budgétaire n° 114 (2017-2018) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2018, p. 12 à 14. Cet avis est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a17-114-2/a17-114-21.pdf.

* 443 Article 5 de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* 444 Loi relative au droit des étrangers en France.

* 445 Voir le commentaire de l'article 31 pour plus de précisions sur le titre de séjour « étrangers malades »

* 446 Étude d'impact du projet de loi, p. 208.

* 447 Article 3 de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

* 448 Projet de loi ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, devenu la loi n° 2018-217 du 29 mars 2018 précitée.

* 449 Conseil constitutionnel, 21 mars 2018, Loi ratifiant diverses ordonnances prises sur le fondement de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, décision n° 2018-761 DC.

* 450 Étude d'impact du projet de loi, p. 205.

* 451 Limite d'âge fixée pour les agents contractuels employés par les administrations de l'État par l'article 6-1 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public

* 452 Par cohérence, les médecins de l'OFII en fonction à cette date et âgés de plus de 67 ans pourraient poursuivre ou renouveler l'exécution de leur contrat jusqu'à l'âge de 73 ans.

* 453 Article 75 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 454 Étude d'impact du projet de loi, p. 209.

* 455 Avis n° 394206 du 15 février 2018 sur le projet de loi.

* 456 Le recul de l'âge de départ à la retraite des médecins de l'OFII constitue en effet une mesure transitoire, qui n'a pas vocation à figurer dans le code du travail.

* 457 650 euros par personne pour les ressortissants de pays tiers soumis à visa, 300 euros par personne pour les ressortissants de pays tiers dispensés de visa et le Kosovo et 50 euros par personne pour les citoyens de l'Union européenne.

* 458 Voir le commentaire de l'article 13 pour plus de précisions.

* 459 Objet de l'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale.

* 460 Article L. 5223-2 du code du travail.

* 461 Adoption en séance publique, avec l'avis favorable de notre collègue députée Élise Fajgeles, rapporteure.

* 462 « 72 propositions pour une politique ambitieuse d'intégration des étrangers arrivant en France », février 2018. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/184000099/index.shtml.

* 463 Loi relative au droit des étrangers en France.

* 464 Depuis le début de l'année 2018, l'OFII peut également prescrire 20 % d'heures de formation linguistique supplémentaires pour les stagiaires n'ayant pas obtenu le niveau A1 à la fin de leur formation.

* 465 Sur une échelle allant de A1.1 (pour les connaissances linguistiques les plus rudimentaires) à C2 (pour les connaissances les plus poussées).

* 466 Article L. 311-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA).

* 467 Article L. 751-1 du CESEDA.

* 468 Source : « 72 propositions pour une politique ambitieuse des étrangers arrivés en France », op.cit., p. 27.

* 469 Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France.

* 470 Article L. 313-27 du CESEDA.

* 471 Avis n° 114 (2017-2018) fait au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi de finances pour 2018, p. 8. Cet avis est consultable à l'adresse suivante :

https://www.senat.fr/rap/a17-114-2/a17-114-21.pdf.

* 472 Rapport n° 660 (2016-2017) fait au nom de la commission des finances du Sénat sur la mise en oeuvre de la réforme de la formation linguistique et civique des étrangers primo-arrivants, p. 27 et 31. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r16-660/r16-6601.pdf.

* 473 Source : « 72 propositions pour une politique ambitieuse des étrangers arrivés en France », op.cit., p. 48.

* 474 Source : « 72 propositions pour une politique ambitieuse des étrangers arrivés en France », op.cit., p. 51.

* 475 Accord-cadre national entre l'État, l'OFII et Pôle emploi en faveur de l'insertion professionnelle des étrangers primo-arrivants 2016-2019.

* 476 Voir le commentaire de l'article 26 bis A pour plus de précisions.

* 477 À l'exception des cartes de résident délivrées de plein droit (réfugiés, titulaires d'une rente d'accident, étrangers ayant servi dans une unité combattante de l'armée française, etc.).

* 478 Cadre européen commun de référence défini par le comité des ministres du Conseil de l'Europe dans sa recommandation du 2 juillet 2008.

* 479 Visas de long séjour valant titre de séjour ou carte de séjour temporaire étudiant dans la limite de 60 % de la durée annuelle du travail, visas de long séjour valant titre de séjour ou carte de séjour temporaire vie privée et familiale, cartes de séjour « passeport talent », cartes de séjour pluriannuelle salarié détaché ICT, carte de résident, carte de résident longue durée-Union européenne.

* 480 Récépissé de première demande ou de demande de renouvellement d'une carte de séjour autorisant à travailler.

* 481 Demandeurs d'asile dans certains cas et étranger qui travaille en France mais n »y réside pas.

* 482 Arrêté du 18 janvier 2008 relatif à la délivrance, sans opposition de la situation de l'emploi, des autorisations de travail aux étrangers non ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse.

* 483 Lacune à laquelle votre commission propose de répondre à l'article 27.

* 484 Décret n° 2014-1292 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe « silence vaut acceptation » ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du II de l'article 21 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

* 485 Voir commentaire de l'article 24.

* 486 Voir commentaire de l'article 3. D'autres procédures de retour sont également prévues dans le cadre des zones d'attente voir commentaire de l'article 10 bis A.

* 487 « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale. »

* 488 Dont 20 demandes de réexamen.

* 489 En application de l'article L.5221-7 du CESEDA, voir commentaire du présent article supra.

* 490 Ce délai fait toutefois l'objet de négociations dans le cadre du régime d'asile européen commun.

* 491 Conseil d'État, juge des référés, arrêt du 15 février 2017, Ministère de l'intérieur c/Agry Verdun, n° 407355.

* 492 Garanti par le treizième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, auquel se réfère celui de la Constitution de 1958, et confirmé par l'article 2 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

* 493 Conseil constitutionnel, décision n° 2001-450 DC du 11 juillet 2001, sur la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

* 494 Conseil constitutionnel, décision n° 2016-558/559 QPC du 29 juillet 2016, M. Joseph L. et autre [Droit individuel à la formation en cas de rupture du contrat de travail provoquée par la faute lourde du salarié].

* 495 Rapport d'information de Mme Élisabeth Doineau et M. Jean-Pierre Godefroy fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat publié le 28 juin 2017, (2016-2017), sur la prise en charge sociale des mineurs non accompagnés. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-598-notice.html

* 496 Rapport d'information de Mme Élisabeth Doineau et M. Jean-Pierre Godefroy fait au nom de la commission des affaires sociales du Sénat publié le 28 juin 2017, (2016-2017), sur la prise en charge sociale des mineurs non accompagnés. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :  https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-598-notice.html

* 497 Mission bipartite de réflexion IGAS- IGA - IGJ - Assemblée des départements de France - Conseils départementaux de Meurthe-et-Moselle et de l'Oise. Ce document est consultable à l'adresse suivante :  http://www.justice.gouv.fr/publications-10047/rapports-thematiques-10049/rapport-sur-les-mineurs-non-accompagnes-31585.html

* 498 Ordonnance relative à la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 499 Source : avis n° 394206 du 15 février 2018 du Conseil d'État sur le projet de loi.

* 500 Voir, à titre d'exemple, la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile (35 articles) et la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France (68 articles).

* 501 Avis n° 394206 du 15 février 2018 précité.

* 502 Articles L. 5223-1 à L. 5223-6 du code du travail.

* 503 Avis n° 394206 du 15 février 2018, précité.

* 504 Loi relative au droit des étrangers en France.

* 505 À la différence des titres de séjour « transfert temporaire intragroupe » (ICT), qui sont délivrés aux salariés d'une multinationale étrangère (voir le commentaire de l'article 29 du projet de loi).

* 506 Étude d'impact du projet de loi, p. 213.

* 507 Circulaire INTK1229185C, relative aux conditions d'examen des demandes d'admission au séjour déposées par des ressortissants étrangers en situation irrégulière dans le cadre des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, dite « circulaire Valls ».

* 508 Article L. 5221-2 du code du travail.

* 509 L'article D. 5221-2-1 du code du travail mentionne notamment les participations à des manifestations sportives, culturelles, artistiques et scientifiques, le mannequinat et la pose artistique, les missions d'audit et d'expertise en informatique, gestion, finance, assurance, architecture et ingénierie.

* 510 Article R. 5221-20 du code du travail.

* 511 Arrêté du 18 janvier 2008 relatif à la délivrance, sans opposition de la situation de l'emploi, des autorisations de travail aux étrangers non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse.

* 512 Rapport n° 716 (2014-2015) fait par votre rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi relatif au droit des étrangers en France, p. 70. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l14-716/l14-7161.pdf.

* 513 Conseil d'État, 26 décembre 2012, Confédération générale du travail, n° 353288.

* 514 Étude d'impact du projet de loi, p. 215.

* 515 Étude d'impact du projet de loi, p. 215.