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Proposition de loi visant à garantir la présence des parlementaires dans certains organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination : Rapport

7 juin 2018 : Nomination et présence des parlementaires dans certains OEP - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AUX NOMINATIONS ET AU REMPLACEMENT DES DÉPUTÉS ET DES SÉNATEURS DANS LES ORGANISMES EXTÉRIEURS AU PARLEMENT

Composé de quatre articles, le titre Ier de la proposition de loi tend à définir une procédure uniforme pour la nomination et le remplacement des députés et des sénateurs au sein des organismes extraparlementaires.

Ses dispositions ont vocation à s'appliquer à l'ensemble de ces nominations et remplacements, sauf disposition législative contraire.

Article 1er - Parité entre les femmes et les hommes dans la désignation de parlementaires au sein d'organismes extérieurs

L'article 1er de la proposition de loi tend à rappeler que la présence d'un député ou d'un sénateur dans un organisme extraparlementaire doit résulter d'une disposition législative, conformément à l'article L.O. 145 du code électoral54(*).

De manière plus substantielle, il vise à renforcer le caractère paritaire des nominations au sein des organismes extérieurs au Parlement. Ses dispositions entreraient en vigueur à compter du prochain renouvellement de chaque assemblée55(*).

Comme le rappelle notre collègue député Sylvain Waserman, rapporteur de l'Assemblée nationale, « aucune disposition législative, ni aucun article du règlement de l'une ou l'autre des deux assemblées, ne prévoit aujourd'hui de règles contraignantes afin de favoriser la parité entre les femmes et les hommes dans les nominations au sein des organismes extraparlementaires »56(*).

1. La parité pour les nominations dans les organismes extraparlementaires

La proposition de loi distingue trois hypothèses, en fonction du nombre de députés et de sénateurs devant être désignés dans un organisme extérieur au Parlement.

Elle a pour objectif « d'atteindre une parité réelle dans les nominations » et « d'éviter tout risque de contournement (...) qui pourrait conduire à cantonner les femmes à des postes jugés moins prestigieux »57(*).

§ Première hypothèse : l'organisme extérieur comprend un député et un sénateur (I de l'article 1er)

Lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat nomment un député et un sénateur pour siéger au sein d'un organisme extérieur, chaque assemblée désignerait alternativement une femme et un homme.

Lors de la première application du dispositif, un tirage au sort pourrait être réalisé pour déterminer l'assemblée devant désigner une femme et celle devant désigner un homme. Un décret fixerait les modalités de ce tirage au sort et le délai dans lequel il devrait être organisé.

À titre d'exemple, la Commission nationale consultative des gens du voyage comprend un député et un sénateur58(*). L'Assemblée nationale devrait donc désigner un homme et le Sénat une femme ou inversement en fonction du tirage au sort.

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité simplifier ce dispositif en supprimant le renvoi à un décret (amendement COM-24). Un tel renvoi ne semble pas concevable regard du principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

La priorité serait donnée à un accord entre les deux assemblées ; à défaut d'accord, un tirage au sort serait organisé pour déterminer l'assemblée devant désigner une femme et celle devant désigner un homme.

Deux observations peuvent être par ailleurs formulées sur la mise en oeuvre concrète de ces dispositions.

En premier lieu, l'obligation faite à l'Assemblée nationale et au Sénat de désigner alternativement, chacun en ce qui le concerne, une femme et un homme, aura pour conséquence inéluctable qu'un même parlementaire ne pourra accomplir deux mandats consécutifs au sein d'un organisme extérieur qui ne comprendrait qu'un député et un sénateur.

En second lieu, la proposition de loi ne fixe pas la durée des mandats des députés et des sénateurs au sein des organismes extraparlementaires. Celle-ci variera, comme aujourd'hui, suivant les organismes et sera fixée par les textes réglementaires spécifiques. En conséquence, les échéances des mandats des députés et des sénateurs pourront ne pas coïncider.

Pour un organisme extérieur au sein duquel siègent un député et un sénateur dont les mandats n'arriveraient pas à échéance au même moment, il pourra donc arriver que les deux parlementaires soient temporairement de même sexe, l'obligation de nommer alternativement un homme et une femme s'appliquant à chaque assemblée.

§ Deuxième hypothèse : l'organisme extérieur comprend un nombre pair de députés et de sénateurs (II de l'article 1er)

Lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat nomment un nombre pair de députés et de sénateurs pour siéger au sein d'un organisme extérieur, chaque assemblée désignerait des femmes et des hommes en nombre égal.

À titre d'exemple, le Conseil national du développement et de la solidarité internationale comprend deux députés et deux sénateurs59(*). Dès lors, l'Assemblée nationale désignerait une femme et un homme ; le Sénat ferait de même.

§ Troisième hypothèse : l'organisme extérieur comprend un nombre impair de députés et de sénateurs (III de l'article 1er)

Lorsque l'Assemblée nationale et le Sénat nomment un nombre impair de députés et de sénateurs pour siéger au sein d'un organisme extérieur, chaque assemblée désignerait alternativement des femmes en nombre supérieur aux hommes et des hommes en nombre supérieur aux femmes.

Le texte transmis au Sénat renvoie à un décret le soin d'organiser ce dispositif. Comme précédemment, votre commission a supprimé ce renvoi au pouvoir réglementaire (amendement COM-24 précité), la priorité étant donnée à un accord entre les deux assemblées. À défaut d'accord, ces dernières organiseraient un tirage au sort.

À titre d'exemple, le Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie comprend trois députés et trois sénateurs60(*). L'Assemblée nationale pourrait désigner deux députés de sexe masculin et une députée de sexe féminin ; parallèlement, le Sénat nommerait deux sénatrices et un sénateur (ou inversement).

Là encore, ces nouvelles règles auront pour conséquences, d'une part, qu'un élu pourra se trouver empêché d'exercer deux mandats consécutifs au sein d'un même organisme extraparlementaire, d'autre part, que le principe de parité pourra temporairement n'être pas respecté, en raison de l'absence de coïncidence entre les échéances des mandats de député et de sénateur au sein des organismes extraparlementaires et de l'obligation faite à chaque assemblée de désigner à tour de rôle, chacun en ce qui le concerne, plus de femmes que d'hommes.2. Le principe de parité dans les remplacements (IV de l'article 1er)

En cas de cessation anticipée du mandat d'un député ou d'un sénateur au sein d'un organisme extérieur, son remplaçant devrait être un député ou un sénateur de même sexe.

Cette disposition s'appliquerait lorsqu'un parlementaire perd son mandat (non-réélection, démission, incompatibilité, etc.) ou qu'il démissionne de l'organisme extérieur dans lequel il a été nommé.

3. La nomination de parlementaires élus dans une ou plusieurs circonscriptions déterminées (V de l'article 1er)

L'article 1er de la proposition de loi s'appliquerait de manière différenciée lorsque la loi prévoit que les parlementaires sont désignés parmi les députés ou les sénateurs élus au sein d'une ou plusieurs circonscriptions déterminées.

Dans ce cas de figure, les assemblées parlementaires auraient une obligation de moyens, non de résultats : elles devraient « faire en sorte, autant qu'il est possible, que parmi les parlementaires siégeant dans cet organisme, l'écart entre le nombre de femmes et le nombre d'hommes ne soit pas supérieur à un ».

Cette hypothèse resterait très circonscrite. Elle concernerait principalement les parlementaires élus dans une circonscription ultramarine et ceux représentant les Français établis hors de France. À titre d'exemple, le Conseil national de la mer et des littoraux comprend deux députés et deux sénateurs, dont au moins un député et un sénateur élus en outre-mer61(*).

À l'initiative de son rapporteur, votre commission a procédé à plusieurs modifications rédactionnelles (amendement COM-24 précité).

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis - Respect du pluralisme politique pour les nominations
au sein des organismes extraparlementaires

L'article 1er bis de la proposition de loi vise à veiller au respect du pluralisme politique pour les nominations au sein des organismes extraparlementaires.

Cet article est issu de l'adoption en séance publique de trois amendements identiques de nos collègues députés Sylvain Waserman, rapporteur, Richard Ferrand (La République en Marche) et Danièle Obono (La France insoumise), adoptés avec l'avis favorable du Gouvernement.

1. Un principe prévu par les règlements des assemblées

L'article 28 du règlement de l'Assemblée nationale dispose déjà que les nominations dans des organismes extérieurs « ont lieu en s'efforçant de reproduire la configuration politique de l'Assemblée ».

L'article 9 du règlement du Sénat comprend un principe comparable, selon lequel « il est tenu compte du principe de la représentation proportionnelle des groupes ».

Cette disposition a été insérée dans le règlement du Sénat en 2009, à l'initiative du président Gérard Larcher62(*). Comme l'a souligné notre ancien collègue Patrice Gélard, elle permet « d'assurer un meilleur pluralisme dans les nominations au sein des organismes extraparlementaires, conformément à une pratique engagée dès le 1er octobre 2008 ».

Par définition, cette représentation proportionnelle est d'une « application moins arithmétique (...) que pour la composition d'un organe d'essence sénatoriale » (comme le Bureau du Sénat par exemple), les nominations dans les OEP étant « échelonnées au cours de l'année parlementaire »63(*).

2. Un principe désormais consacré au niveau législatif

L'article 1er bis de la proposition de loi vise à consacrer au niveau législatif le principe de pluralisme politique pour les nominations au sein des organismes extraparlementaires.

Il dispose, plus précisément, que « l'ensemble (des) désignations (...) doit s'efforcer, respectivement pour l'Assemblée nationale et le Sénat, de reproduire leur configuration politique ».

Cet article s'inspire directement du règlement de l'Assemblée nationale. Il permettrait d'inclure les députés et les sénateurs non-inscrits dans ce principe de nominations pluralistes.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-25 de son rapporteur et l'article 1er bis ainsi modifié.

Article 2 - Modalités de désignation des parlementaires
au sein d'organismes extérieurs au Parlement

L'article 2 de la proposition de loi vise à uniformiser les modalités de désignation des députés et des sénateurs au sein des organismes extérieurs au Parlement.

1. Des règles de nomination éparses

Pour chaque mandature, il est procédé à plus de 660 nominations dans un OEP au Sénat et à près de 700 à l'Assemblée nationale64(*).

Le droit en vigueur prévoit plusieurs procédures de nomination.

La loi ou le pouvoir réglementaire fixe les règles de nomination dans certains organismes extérieurs. À titre d'exemple, les deux parlementaires siégeant au conseil d'administration de France télévisions sont « désignés respectivement par les commissions chargées des affaires culturelles de l'Assemblée nationale et du Sénat »65(*). De même, le député et le sénateur membres du conseil de surveillance du Centre hospitalier national d'ophtalmologie des Quinze-Vingts sont désignés « par la commission chargée des affaires sociales de leur assemblée respective »66(*) et les membres du Conseil national de la culture scientifique, technique et industrielle sont nommés par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)67(*).

Ces textes sectoriels sont disparates et parfois contredits par la pratique. À titre d'exemple, les deux sénateurs membres du Conseil de l'immobilier de l'État sont désignés par le Sénat, sur proposition de la commission des finances, alors qu'un décret prévoit qu'ils sont désignés par le président du Sénat68(*).

En l'absence de disposition législative ou réglementaire, le règlement de chaque assemblée et la pratique parlementaire déterminent les conditions de nomination dans les autres organismes extraparlementaires.

L'article 26 du règlement de l'Assemblée nationale prévoit ainsi une procédure très précise d'appels à candidatures et, le cas échant, de scrutins en séance publique.

La procédure de nomination de l'article 26 du règlement de l'Assemblée nationale

Cette procédure se déroule de la manière suivante :

a) le président de l'Assemblée nationale informe ses collègues députés des nominations à effectuer et fixe un délai pour le dépôt des candidatures ;

b) il confie à une ou plusieurs commissions permanentes, le cas échéant après consultation des présidents de celles-ci, le soin de présenter ces candidatures ;

c) si le nombre de candidats n'est pas supérieur au nombre de sièges à pourvoir, les candidatures sont directement affichées et les nominations prennent immédiatement effet ;

d) dans le cas contraire, l'Assemblée nationale procède à un vote « suivant le cas, au scrutin uninominal ou plurinominal, soit à la tribune, soit dans les salles voisines de la salle des séances ». La majorité absolue est requise aux deux premiers tours de scrutin ; au troisième tour, la majorité relative suffit et, en cas d'égalité de suffrages, le candidat plus âgé est nommé.

Toutefois, comme le souligne notre collègue député Sylvain Waserman, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « depuis 2005, la pratique tend à imposer une désignation par le président de l'Assemblée, après consultation des présidents des groupes parlementaires, plutôt que l'organisation d'appels à candidatures et de scrutins en séance selon les modalités définies à l'article 26 » du règlement de l'Assemblée69(*).

Au Sénat, l'article 9 du Règlement prévoit une procédure spécifique pour les nominations dans les organismes extraparlementaires. Elle s'applique par exemple à la désignation des sénateurs membres de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ou du Haut comité de la qualité du service dans les transports70(*).

La procédure de nomination de l'article 9 du Règlement du Sénat

Cette procédure se déroule de la manière suivante :

a) le président du Sénat invite la ou les commissions compétentes à proposer le ou les noms de candidats. S'il y a un doute sur la commission compétente, le Sénat statue au scrutin public ordinaire.

Dans l'exemple de la CNIL, les commissions compétentes sont la commission des lois et la commission de la culture, de l'éducation et de la communication ;

b) le président de la commission transmet le nom du candidat retenu au président du Sénat, qui en ordonne l'affichage et donne avis de cet affichage en séance publique ;

c) pendant un délai d'une heure, au moins trente sénateurs ou un président de groupe peuvent s'opposer, par écrit, à cette nomination. Le Sénat statue sur cette opposition, après un débat au cours duquel seuls peuvent être entendus l'un des signataires de l'opposition et un orateur d'opinion contraire. Si l'opposition est « prise en considération », le Sénat vote pour désigner des candidats alternatifs au sein de l'organisme extérieur ;

d) à l'inverse, la liste de candidats est implicitement ratifiée par le Sénat en l'absence d'opposition dans un délai d'une heure.

Enfin, l'article 9 du Règlement du Sénat prévoit une procédure particulière lorsque les membres d'un organisme extraparlementaire doivent appartenir à une commission permanente prédéterminée : « la ou les commissions intéressées désignent ces membres et les font connaître au ministre intéressé par l'intermédiaire du président du Sénat ».

Historiquement, certaines nominations de sénateurs dans des OEP relèvent toutefois de la compétence du président du Sénat. À titre d'exemple, il désigne directement les sénateurs membres du Conseil supérieur des gens de mer et de l'Observatoire de la laïcité71(*).

2. La procédure de l'article 2 de la proposition de loi

L'article 2 de la proposition de loi tend à uniformiser les modalités de désignation des députés et des sénateurs au sein des organismes extérieurs au Parlement.

Les membres des OEP seraient désormais nommés par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat, sauf lorsque la loi prévoit que ces désignations sont effectuées par l'une des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ou par l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST). Cette disposition s'inspire de la pratique suivie par l'Assemblée nationale depuis 2005.

Votre commission a adopté l'amendement rédactionnel COM-26 de son rapporteur et l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Modalités de remplacement d'un parlementaire exerçant la présidence d'un organisme extérieur

L'article 3 de la proposition de loi concerne l'hypothèse où un parlementaire quitterait la présidence d'un organisme extérieur car :

- il serait définitivement empêché ou perdrait son mandat parlementaire ;

- ou il renoncerait à la présidence de l'organisme ou perdrait sa qualité de président.

Dans cette hypothèse, le député ou le sénateur serait remplacé à la présidence de l'organisme extérieur par un parlementaire appartenant à la même assemblée, pour la durée du mandat de président restant à courir.

Sur proposition de son rapporteur (amendement COM-27), votre commission a distingué deux cas de figure :

- l'article 3 trouverait s'appliquer lorsque la loi prévoit explicitement que la présidence de l'organisme est exercée ès qualité par un parlementaire. Tel est par exemple le cas de la Commission supérieure du numérique et des postes et de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture72(*) ;

- en revanche, il n'a pas vocation à s'appliquer lorsqu'un parlementaire a été désigné ou élu à la présidence d'un organisme en l'absence de disposition législative. Tel était par exemple le cas de la Commission nationale consultative des gens du voyage, lorsque notre ancien collègue député Dominique Raimbourg a accédé à sa présidence en 201573(*). Dans ce cas de figure, la présidence pourrait être exercée par un autre membre de l'organisme, qui ne serait pas forcément un député ou un sénateur.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.


* 54 Dans sa rédaction issue de l'article 13 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Voir l'exposé général pour plus de précisions.

* 55 Voir le commentaire de l'article 78 pour plus de précisions.

* 56 Rapport n° 939 déposé le 10 mai 2018 et fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi, p. 31. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0939.pdf.

* 57 Rapport d'information n° 896 déposé le 19 avril 2018 et fait par notre collègue députée Isabelle Rauch au nom de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes de l'Assemblée nationale, p. 12. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rap-info/i0896.pdf.

* 58 Article 5 de la proposition de loi.

* 59 Article 7 de la proposition de loi.

* 60 Article 38 de la proposition de loi.

* 61 Article 69 de la proposition de loi.

* 62 Résolution tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat, adoptée le 2 juin 2009 par le Sénat.

* 63 Rapport n° 427 (2008-2009) fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 28. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/rap/l08-427/l08-4271.pdf.

* 64 Source : exposé général des propositions de lois des présidents Gérard Larcher et François de Rugy.

* 65 Article 47-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite « loi Léotard ».

* 66 Article R. 6147-59 du code de la santé publique.

* 67 Article 3 du décret n° 2012-572 du 24 avril 2012 relatif au Conseil national de la culture scientifique, technique et industrielle et article 15 de la proposition de loi.

* 68 Article 2 du décret n° 2006-1267 du 16 octobre 2006 instituant un Conseil de l'immobilier de l'État (voir le commentaire de l'article 13 de la proposition de loi).

* 69 Rapport n° 939 déposé le 10 mai 2018 et fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi, p. 30. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r0939.pdf.

* 70 Voir le commentaire de l'article 23 de la proposition de loi.

* 71 Voir les commentaires des articles 24 et 34 de la proposition de loi.

* 72 Voir les commentaires des articles 68 et 69 de la proposition de loi.

* 73 Décret du 27 novembre 2015 portant nomination du président de la Commission nationale consultative des gens du voyage.