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Projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel : Rapport

27 juin 2018 : Liberté de choisir son avenir professionnel - Rapport ( rapport - première lecture )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 27 avril dernier.

Il constitue le deuxième train de réformes sociales du Gouvernement, après la publication le 22 septembre 2017 des ordonnances modifiant le code du travail.

Ce faisant, il met en oeuvre trois des six engagements mentionnés dans le programme de travail pour rénover notre modèle social, présenté le 6 juin 2017 par la ministre du travail, Muriel Pénicaud.

Le premier engagement vise à renforcer les dispositifs de formation professionnelle, à travers un plan massif d'investissement pour les demandeurs d'emploi, les jeunes et les salariés dont les métiers sont appelés à évoluer rapidement. Le compte personnel de formation sera monétisé et géré dès le 1er janvier 2019 via une application numérique.

L'ouverture de l'assurance chômage aux démissionnaires et aux indépendants, à compter de l'été 2018, constitue le deuxième engagement du Gouvernement.

Enfin, ce dernier a exprimé sa volonté de refonder l'apprentissage pour développer massivement l'offre des entreprises en direction des moins de 25 ans et lutter contre le chômage des jeunes.

Ce sont ces trois volets - réformes de l'apprentissage, de la formation professionnelle et de l'assurance chômage- qui constituent la raison d'être du présent texte. A ces trois volets s'en sont ajoutés trois autres, de portée inégale : la lutte contre les fraudes au détachement et le travail illégal, l'emploi des travailleurs handicapés et la promotion de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Votre commission soutient la philosophie globale du projet de loi, tel qu'il résulte de son examen par l'Assemblée nationale, car il témoigne d'une prise de conscience de l'importance stratégique pour notre pays de relancer l'apprentissage, de rationaliser l'offre de formation continue, de résorber la dette de l'assurance chômage, de renforcer la lutte contre les fraudes au détachement et d'encourager les entreprises à combattre les inégalités de traitement entre personnes.

Contrairement à la méthode suivie lors de la rédaction des ordonnances « Travail » du 22 septembre 2017, le Gouvernement a élaboré deux documents d'orientation à destination des partenaires sociaux en application de l'article L. 1 du code du travail1(*). Les négociations ont abouti à la signature de deux accords nationaux interprofessionnels le 22 février 2018, l'un sur la formation continue et l'apprentissage, l'autre sur l'assurance chômage, tous deux ayant été signés par l'ensemble des partenaires sociaux représentatifs au niveau national et interprofessionnel, à l'exception de la CGT.

Pour autant, vos rapporteurs considèrent que la méthode suivie par le Gouvernement pour élaborer son texte a pâti de quatre faiblesses.

Tout d'abord, le Gouvernement entreprend une profonde réforme de l'apprentissage et de la formation professionnelle sans avoir mené un travail d'expertise impartial, global et public sur le système actuel. La loi du 5 mars 2014 n'a pas encore produit tous les effets attendus, tandis que l'apprentissage a subi depuis 2013 une forte instabilité législative et réglementaire qui a affaibli son attractivité.

Ensuite, la ministre du travail a fragilisé la crédibilité des partenaires sociaux en annonçant le jour même de la signature des deux ANI une réforme d'envergure de la gouvernance de la formation professionnelle, ainsi que divers arbitrages, qu'elle a qualifiés de « big bang ». Il aurait pourtant été utile d'informer les partenaires sociaux des grandes lignes de ces mesures pendant la négociation, même si elles risquaient de perturber son déroulement.

Par ailleurs, des sujets substantiels ont été ajoutés au texte lors de sa présentation en Conseil des ministres puis lors de son examen à l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement s'est ainsi borné à inscrire dans son texte initial quelques dispositions d'accroche sur l'emploi des travailleurs handicapés et l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, avec l'intention affichée de les enrichir en cours d'examen parlementaire, une fois achevées les concertations spécifiques avec les partenaires sociaux et les acteurs concernés. Si cette pratique devrait éviter une éventuelle censure du Conseil constitutionnel au titre de sa jurisprudence sur les cavaliers législatifs, elle nuit pourtant à la qualité du travail du Parlement, qui ne dispose ni d'une étude d'impact étayée sur les mesures introduites en cours d'examen, ni de l'avis du Conseil d'État, ni d'un délai suffisant pour entendre les personnes et organismes concernés.

Enfin, vos rapporteurs regrettent le manque d'information du Gouvernement sur certains projets de décrets portant sur des sujets emblématiques du projet de loi. Il en va ainsi des décrets sur le financement au coût contrat de l'apprentissage, ou de la durée des sanctions en cas de manquement des demandeurs d'emploi à leurs obligations.

* * *

La réforme de la formation professionnelle comporte trois séries de mesures. La première, relative à l'accès à la formation des actifs, s'articule autour de la monétisation du compte personnel de formation (CPF), qui est appelé à absorber le congé individuel de formation (CIF) et qui doit être géré de manière désintermédiée par la Caisse des dépôts et consignations, chargée de mettre en place une application numérique dédiée.

La seconde est une réforme de la gouvernance des politiques de formation professionnelle et d'apprentissage, les instances paritaires et quadripartites nationales ayant vocation à être remplacées par une nouvelle agence publique dénommée France compétences.

Enfin le projet de loi propose une réforme de la taxe d'apprentissage et des contributions des entreprises au financement de la formation professionnelle. Celles-ci seraient collectées par le réseau des organismes de sécurité sociale et affectées à France compétences qui serait chargée de la répartition des fonds. Les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca) verraient en conséquence leurs missions recentrées sur l'offre de services aux entreprises et deviendraient des opérateurs de compétences (Opco).

La refonte de l'apprentissage s'articule en deux axes. D'une part, le financement et le pilotage de l'apprentissage sont profondément modifiés. Les centres de formation d'apprentis (CFA) seront financés par les opérateurs de compétences sur la base du nombre d'inscrits, selon un niveau de prise en charge par contrat d'apprentissage déterminé par les branches professionnelles. France compétences émettra des recommandations visant à faire converger ces niveaux de prise en charge. Les régions auront la capacité de soutenir financièrement les CFA au titre de l'aménagement du territoire et du développement économique, en majorant ces niveaux de prise en charge et en subventionnant leurs investissements. Les CFA seront en outre librement créés, sans l'aval des régions, et deviendront des organismes de formation de droit commun soumis à une déclaration d'activité.

D'autre part, le projet de loi entend lever les freins à l'embauche d'apprentis en rapprochant leur statut de celui d'un contrat de travail de droit commun. La procédure d'enregistrement du contrat d'apprentissage sera remplacée par une procédure de dépôt du contrat. L'entrée en apprentissage sera ouverte jusqu'à l'âge de 29 ans révolus et la durée du contrat d'apprentissage pourra se moduler en fonction des acquis préalables de l'apprenti. Les apprentis pourront, dans certains secteurs d'activités, travailler jusqu'à huit heures par jour et quarante heures par semaine.

Enfin, le texte supprime le passage obligatoire devant le conseil de prud'hommes pour rompre le contrat d'apprentissage au-delà de quarante-cinq jours.

Le Gouvernement entend également réformer l'assurance chômage. S'agissant de sa gouvernance, il a écarté son projet initial d'une étatisation, au profit d'un encadrement de la négociation de l'assurance chômage par les partenaires sociaux. Cet encadrement vise à entamer la résorption de la dette de l'Unédic, qui devrait atteindre l'an prochain un pic de 35 milliards d'euros. Cette mesure découle également de la fiscalisation des ressources de l'assurance chômage en compensation de la suppression des contributions salariales au régime, actée dans le présent projet de loi.

Le texte étend également l'assurance chômage aux démissionnaires et aux indépendants sous de strictes conditions. Si les démissionnaires pourront bénéficier de l'allocation chômage de droit commun, les indépendants bénéficieront quant à eux d'une allocation spécifique, forfaitaire et financée par l'impôt.

Le texte autorise en outre le Gouvernement à mettre en place par décret dès janvier 2019 un système de bonus-malus pour lutter contre l'abus de contrats courts, et à modifier les règles du cumul allocation-salaire, en cas d'échec des négociations de branche d'ici la fin de l'année.

Enfin, il rénove les règles de contrôle des demandeurs d'emploi. Il simplifie le régime juridique de l'offre raisonnable d'emploi et donne pleine compétence à Pôle emploi pour radier et supprimer le revenu de remplacement du demandeur d'emploi en cas de manquement à ses obligations.

Le texte améliore l'arsenal juridique pour lutter contre les fraudes au détachement, en prévoyant par exemple la suspension d'activité d'un prestataire qui n'a pas payé ses amendes administratives. Les inspecteurs du travail bénéficieront également d'un droit de communication renforcé dans le cadre de leurs missions de lutte contre le travail illégal, sur le modèle de celui accordé aux agents chargés de la lutte contre la fraude fiscale.

Il prévoit également des adaptations de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés (OETH), en modifiant notamment les règles d'acquittement de façon à davantage inciter les employeurs à l'emploi direct et à limiter les recours aux mises en oeuvre partielles. Plusieurs dispositions visant à rapprocher les règles de calcul de l'OETH dans le secteur privé et le secteur public ont été prévues. Par ailleurs, le texte revisite en profondeur la notion d'accessibilité numérique.

Enfin, le texte crée de nouveaux outils pour lutter contre les inégalités professionnelles entre les femmes et les hommes.

* * *

C'est la réforme de l'apprentissage qui cristallise le plus d'interrogations de la part de la commission. Lors de l'audition de la ministre du travail mercredi 20 juin 2018 devant votre commission, vos rapporteurs ont demandé au Gouvernement d'apporter des garanties sur quatre sujets d'ici l'examen du projet de loi en séance publique : le renforcement de la réforme de l'orientation des jeunes, le renforcement de la place des régions en matière d'apprentissage, le montant de l'enveloppe financière qui leur sera accordée en matière d'aménagement du territoire et les modalités de calcul du coût au contrat.

La commission a adopté le projet de loi, modifié par 215 amendements, dont 161 de ses rapporteurs, sur un total de 434 déposés sur ce texte.

Les amendements adoptés poursuivent cinq objectifs :

- renforcer le rôle des régions en matière d'apprentissage sans revenir sur les nouvelles missions confiés aux branches professionnelles ;

- favoriser la co-construction des parcours de formation et garantir la place des régions et des partenaires sociaux dans la gouvernance de la formation professionnelle ;

- renforcer les droits et les devoirs des demandeurs d'emploi, tout en donnant un nouveau rôle au Parlement en amont de la négociation de la convention d'assurance chômage ;

- assurer la continuité des parcours professionnels des travailleurs handicapés entre les différents milieux de travail ;

- recentrer le projet de loi sur ses objectifs initiaux et améliorer les dispositifs proposés.

Vos rapporteurs ont oeuvré pour bâtir un texte dans un esprit d'ouverture à l'égard du Gouvernement, tout en y apportant la marque des travaux menés par le Sénat depuis 2014.

Sauf indication contraire, toutes les mentions d'articles législatifs
et réglementaires se réfèrent au code du travail.


* 1 Cet article indique que, sauf urgence, tout projet de réforme (qu'elle soit législative ou réglementaire) envisagé par le Gouvernement qui porte sur les relations individuelles et collectives du travail, l'emploi et la formation professionnelle et qui relève du champ de la négociation nationale et interprofessionnelle, doit faire l'objet d'une concertation préalable avec les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au niveau national et interprofessionnel en vue de l'ouverture éventuelle d'une telle négociation. Le Gouvernement doit alors leur communiquer un document d'orientation présentant des éléments de diagnostic, les objectifs poursuivis et les principales options. Lorsqu'elles font connaître leur intention d'engager une telle négociation, les organisations doivent indiquer au Gouvernement le délai qu'elles estiment nécessaire pour conduire la négociation.