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Projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel : Rapport

27 juin 2018 : Liberté de choisir son avenir professionnel - Rapport ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. AUTOUR DU NOYAU DUR DU PROJET DE LOI SE SONT GREFFÉS DE NOMBREUX VOLETS PARFOIS ELOIGNÉS DE L'OBJET INITIAL DU TEXTE

A. LA FORMATION PROFESSIONNELLE, L'APPRENTISSAGE ET L'ASSURANCE CHÔMAGE FORMENT LE NOYAU DUR DU TEXTE

1. La formation professionnelle : un rôle renforcé de l'individu
au détriment des organismes paritaires

L'article 1er réforme le compte personnel de formation (CPF). Créé par la loi du 5 mars 2014 à la suite de l'accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013, le CPF constitue le réceptacle du droit portable à la formation ouvert à tout actif. Alors que les partenaires sociaux s'étaient accordés, dans l'ANI du 22 février 2018, pour maintenir une comptabilisation en heures des droits inscrits au CPF, le projet de loi prévoit sa monétisation et renvoie à un décret la fixation des paramètres d'alimentation ainsi que son plafond. Le projet de loi reprend par ailleurs deux éléments de l'ANI du 22 février 2018 : la transformation du congé individuel de formation (CIF) en modalité particulière de mobilisation du CPF dans le cadre d'un projet de transition professionnelle et la suppression du système de listes de formations éligibles. Cet article prévoit enfin de désintermédier le recours au CPF en confiant sa gestion à la Caisse des dépôts et consignations. Cette dernière devra mettre en place un système d'information permettant au titulaire d'accéder aux formations éligibles et de s'y inscrire. La monétisation du CPF rend nécessaire l'adaptation des dispositions relatives au compte d'engagement citoyen (CEC), qui sont opérées par l'article 2.

Afin de promouvoir le développement du conseil en évolution professionnelle (CEP), l'article 3 prévoit l'élaboration d'un cahier des charges national. Les fonds de gestion du congé individuel de formation (Fongecif), qui sont également des opérateurs de CEP, étant appelés à disparaître avec le CIF, il est prévu qu'un opérateur régional compétent pour le CEP des actifs occupés du secteur privé soit désigné dans chaque région. Cet acteur doit être sélectionné par France compétences à l'issue d'un appel d'offre.

L'article 4 simplifie la définition des actions entrant dans le champ de la formation professionnelle.

Afin de renforcer la qualité des formations dispensées, l'article 5 prévoit une obligation de certification des organismes assurant des formations financées par des fonds publics.

L'article 6 simplifie la définition des actions entrant dans le plan de formation des entreprises, renommé plan de développement des compétences. Il supprime la distinction entre actions visant à l'adaptation et au maintien dans l'emploi et actions de développement des compétences.

L'article 14 confie la régulation des répertoires de la certification professionnelle à France compétences et supprime la Commission nationale de la certification professionnelle. Les certifications, organisées en blocs de compétences et définies par trois référentiels, seront désormais enregistrées aux répertoires pour une durée limitée. Les décisions de création, révision ou suppression des diplômes ou titres seront soumises à l'avis conforme des commissions professionnelles consultatives ministérielles.

Le Gouvernement prévoit par ailleurs une profonde réforme de la gouvernance de la politique de formation professionnelle. L'article 16 supprime les instances paritaires et quadripartites que sont le conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (Cnefop), le comité paritaire interprofessionnel national pour l'emploi et la formation (Copanef) ainsi que les comités paritaires interprofessionnels régionaux pour l'emploi et la formation (Coparef). Il leur substitue une nouvelle institution, qui devait initialement prendre la forme d'un établissement public rattaché au ministre chargé de la formation professionnelle. Dénommé France compétences, cet établissement sera doté d'un conseil d'administration associant des représentants de l'État, des régions et des partenaires sociaux. France compétences aura pour missions de répartir les fonds destinés au financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage, d'organiser le CEP ainsi que d'assurer un rôle de veille, d'animation et de proposition. Cette instance sera notamment chargée d'établir le répertoire national des certifications professionnelles et d'émettre des recommandations sur les règles de prise en charge des contrats d'alternance.

L'article 17 réforme le financement de la formation professionnelle et de l'apprentissage. Dans sa rédaction initiale, il prévoyait la fusion de la taxe d'apprentissage et des contributions au financement de la formation professionnelle et la création d'une contribution unique au financement de la formation professionnelle et de l'alternance (CUFPA), collectée par les organismes de sécurité sociale (le réseau des Urssaf notamment) et affectée à France compétences chargée de la répartir. Cette réforme rend nécessaires des modifications des règles spécifiques concernant certains secteurs, opérées à l'article 18.

Les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca) perdront leur rôle de collecte. L'article 19 prévoit leur transformation en opérateurs de compétences (Opco), appelés à recentrer leurs missions sur l'offre de services, notamment en faveur des petites et moyennes entreprises et sur le financement des contrats d'alternance selon un niveau de prise en charge qu'ils définiront. Parallèlement, les branches seront incitées, par la définition d'un nouveau seuil de gestion et non plus de collecte, à revoir à la baisse le nombre d'Opca.

La réforme des circuits financiers des contributions des entreprises en matière de formation professionnelle et d'apprentissage suppose la mise en place de règles techniques de recouvrement. L'article 20 habilite le Gouvernement à les fixer par ordonnances dans un délai de 18 mois.

2. L'apprentissage : un financement au contrat à la main des branches professionnelles

Le projet de loi entend simplifier les règles encadrant le contrat d'apprentissage et les centres de formation d'apprentis pour faciliter l'embauche d'apprentis.

Le dispositif d'enregistrement du contrat d'apprentissage, qui implique un contrôle préalable à son exécution, sera remplacé, à l'article 7, par une procédure de dépôt du contrat d'apprentissage auprès des futurs Opco.

Le statut de l'apprenti est modifié par l'article 8 afin de rehausser la limite d'âge d'entrée en apprentissage, de moduler la durée de l'apprentissage, de prévoir la possibilité d'allonger la durée maximale de travail et de favoriser la mobilité internationale des apprentis. Les obligations incombant aux maîtres d'apprentissage sont également renforcées. Les conditions de rupture du contrat d'apprentissage seront allégées en supprimant le passage obligatoire devant le conseil de prud'hommes ainsi qu'en ouvrant la possibilité pour l'employeur de rompre le contrat d'un apprenti qui aurait été définitivement exclu de son centre de formation. Les modalités de rupture du contrat, tant à l'initiative de l'employeur que de l'apprenti, sont également assouplies à l'article 9.

L'article 11 modifie le régime juridique des centres de formation d'apprentis qui deviendront, sous réserve de dispositions spécifiques liées à leurs missions d'enseignement et d'accompagnement, des organismes de formation de droit commun. Ils seront ainsi exemptés, pour leur création, de l'aval des régions au profit d'une déclaration d'activités et devront se mettre en conformité avec ce nouveau régime au 31 décembre 2021.

Une aide unique est créée par l'article 12 pour les entreprises de moins de deux cent cinquante salariés embauchant des apprentis qui préparent un diplôme ou un titre de niveau inférieur ou égal au baccalauréat. En conséquence, les primes régionales, celle pour l'emploi d'apprentis handicapés ainsi que le crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage sont supprimés. Les exonérations de cotisations sociales sont en revanche maintenues.

D'autres dispositifs de formation en alternance sont modifiés à l'article 13. Les titulaires d'un contrat de professionnalisation pourront effectuer une mobilité à l'étranger. Cet article met en place, dans le cadre du contrat de professionnalisation, une expérimentation pour acquérir d'autres types de qualifications qui seront définies par l'employeur et l'opérateur de compétences. Il procède à des mesures de coordination concernant les contrats de professionnalisation et la préparation opérationnelle à l'emploi. Enfin, il supprime les périodes de professionnalisation.

Le financement de l'apprentissage s'effectuera au contrat par les opérateurs de compétences, sur la base d'un niveau de prise en charge défini par les branches professionnelles.

L'article 19 prévoit que les opérateurs de compétences seront chargés d'assurer le financement des contrats d'apprentissage et de professionnalisation selon le niveau de prise en charge fixé par les branches professionnelles. Aux termes de l'article 16, France compétences aura pour mission d'émettre des recommandations sur le niveau et les règles de cette prise en charge afin de favoriser leur convergence.

La région pourra contribuer au financement des centres de formation d'apprentis au titre de l'aménagement du territoire et du développement économique, au moyen de deux enveloppes financières, comme le prévoit l'article 15. D'une part, en matière de dépenses de fonctionnement, elle pourra majorer le niveau de prise en charge par contrat d'apprentissage, grâce à une dotation qui lui sera attribuée par France compétences. D'autre part, elle continuera à bénéficier de l'affectation d'une fraction de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE), dans des conditions fixées chaque année par la loi de finances, pour verser des subventions aux centres de formation d'apprentis pour soutenir leurs dépenses d'investissements.

Par ailleurs, l'article 10 étend les compétences des régions en matière d'orientation professionnelle des élèves et étudiants et leur transfère une partie des missions des directions régionales de l'Office national d'information sur les enseignements et les professions. À titre expérimental, des agents du ministère de l'éducation nationale pourront également être mis à disposition des régions pour participer à l'exercice de leurs missions d'orientation.

L'article 21 procède à l'adaptation des règles encadrant le contrôle administratif et financier de la formation professionnelle afin de tirer les conséquences du regroupement des actions de formation professionnelle continue et d'apprentissage.

L'article 23 propose de ratifier sans modification trois ordonnances concernant le compte personnel d'activité dans la fonction publique, sa mise en oeuvre pour certains agents des chambres consulaires, et l'adaptation du code du travail à Mayotte.

Les articles 22 et 24 procèdent aux mesures de coordination nécessaires pour l'application du présent projet de loi.

Enfin, l'article 25 prévoit que les dispositions relatives à la formation professionnelle et à l'apprentissage seront, sauf dispositions particulières d'entrée en vigueur, applicables au 1er janvier 2019. Les nouvelles règles encadrant le statut de l'apprenti ne seront applicables qu'aux contrats conclus à compter du 1er janvier 2019.

3. L'assurance chômage : une volonté de l'État de devenir un acteur incontournable

Dans la feuille de route communiquée aux partenaires sociaux le 25 octobre 2017, précisée par le programme de travail portant orientation pour la réforme de l'assurance chômage qui leur a été transmis le 14 décembre 2017, le Gouvernement a présenté quatre objectifs relatifs à la réforme de l'assurance chômage, qui reprennent les engagements du Président de la République pendant la campagne électorale :

- l'ouverture, sous conditions, aux démissionnaires et aux travailleurs indépendants ;

- la lutte contre l'abus des contrats courts ;

- la rénovation des règles de contrôle des demandeurs d'emploi ;

- la réforme de la gouvernance de l'assurance chômage.

Ce sont ces objectifs que transcrit le titre II du présent projet de loi.

L'article 26 pose le principe de l'extension de l'assurance chômage d'une part aux démissionnaires, s'ils remplissent des conditions d'activité antérieures spécifiques et disposent d'un projet professionnel réel et sérieux, et d'autre part aux travailleurs indépendants.

Le salarié qui souhaite bénéficier d'une allocation d'assurance chômage devra solliciter un conseil en évolution professionnelle (CEP) préalablement à sa démission, afin de garantir le caractère réel et sérieux de son projet professionnel en application de l'article 27. Cet article prévoit également que cette personne est radiée des listes des demandeurs d'emploi et perd le bénéfice de son allocation d'assurance chômage si elle n'accomplit pas les démarches nécessaires à la mise en oeuvre de son projet professionnel, le premier contrôle étant effectué par Pôle emploi au plus tard six mois après l'ouverture des droits.

Symétriquement, l'article 28 définit les conditions que doivent remplir les travailleurs indépendants en cas de cessation d'activité pour bénéficier d'une indemnisation par Pôle emploi.

S'agissant du deuxième objectif de la réforme, l'article 29 introduit le critère des fins de contrat parmi ceux que la convention d'assurance chômage peut retenir pour moduler les contributions d'assurance chômage, à condition toutefois que les personnes concernées s'inscrivent à Pôle emploi. Les fins de contrat ne s'appliqueront pas aux intermittents du spectacle.

L'article 30 consacre la suppression des contributions salariales de droit commun à l'assurance chômage, dans le prolongement des mesures inscrites dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018. Il maintient toutefois la possibilité de cotiser à l'assurance chômage pour les intermittents du spectacle et les salariés expatriés.

Afin d'assurer la continuité du financement de Pôle emploi, l'article 31 prévoit que les règles antérieures à la présente loi s'appliqueront en 2019 et 2020 pour calculer la contribution de l'Unédic qui lui est versée, et qui ne pourra pas être inférieure à 10 % des recettes du régime.

Alors que le Gouvernement avait initialement envisagé de transformer l'assurance chômage en un régime public, l'article 32 prévoit la communication aux partenaires sociaux d'un document de cadrage du Premier ministre avant l'ouverture de la négociation de la convention d'assurance chômage, dans le but notamment de résorber la dette de l'Unédic.

Dans le prolongement de ce document de cadrage, l'article 33 autorise le Gouvernement à fixer par décret en Conseil d'État, pour la période comprise entre le 1er janvier 2019 et le 30 septembre 2020, les règles relatives, d'une part, à l'extension de l'assurance chômage aux démissionnaires ayant élaboré un projet professionnel et, d'autre part, au bonus-malus et au cumul allocation-salaire si les négociations menées dans les branches professionnelles n'aboutissent pas d'ici fin de l'année.

Quant au dernier objectif du Gouvernement relatif à l'accompagnement et au contrôle des demandeurs d'emploi, l'article 34 prévoit l'expérimentation pendant dix-huit mois d'un journal de bord dématérialisé tenu par le demandeur d'emploi, qui indiquera les démarches réalisées pour retrouver un emploi.

L'article 35 supprime les critères légaux de l'offre raisonnable d'emploi (ORE) qui variaient en fonction de la durée d'inscription à Pôle emploi (3, 6 et 12 mois), en renvoyant au conseiller référent le soin de la définir avec le demandeur d'emploi dans le cadre de son projet personnalisé d'accès à l'emploi, tout en conservant trois motifs de refus légitime.

L'article 36 actualise la liste des manquements des demandeurs d'emploi pouvant entraîner une radiation de la liste des demandeurs d'emploi ; il transfère également du Préfet à Pôle emploi la compétence pour supprimer le revenu du demandeur d'emploi en cas de manquement et le cas échéant lui infliger une pénalité administrative en cas de fausse déclaration.

S'agissant de l'outre-mer, l'article 37 adapte certaines dispositions relatives à l'assurance chômage à Mayotte, notamment des règles d'indemnisation des intermittents du spectacle, et modifie plusieurs mesures spécifiques aux territoires ultra-marins pour tenir compte de l'extension de l'assurance chômage aux démissionnaires ayant élaboré un projet professionnel.

L'article 38 actualise notamment le régime juridique de l'accord signé par les partenaires sociaux pour définir le contrat de sécurisation professionnelle afin de tenir compte des nouvelles règles de négociation de la convention d'assurance chômage.

Enfin, l'article 39 fixe les deux exceptions au principe selon lequel les dispositions des articles 26 à 38 du présent projet de loi entreront en vigueur le 1er janvier 2019.