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Projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel : Rapport

27 juin 2018 : Liberté de choisir son avenir professionnel - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - Mesures relatives au détachement des travailleurs et à la lutte contre le travail illégal

Article 50 (art. L. 1262-6 à L. 1262-8 [nouveaux] du code du travail) - Adaptation des règles relatives au détachement de travailleurs

Objet : Cet article prévoit qu'un accord international pourra adapter les règles de la déclaration préalable de détachement de travailleurs dans les zones frontalières, tandis qu'un arrêté du ministre du travail fixera les prestations de courte durée et les événements ponctuels dispensés de cette déclaration.

I - Le dispositif proposé

A. Le détachement en France en 2017 : un phénomène en plein essor

Selon le Gouvernement, 1,4 million de salariés ont été détachés en France l'an dernier, dont 516 101 hors transport (contre 354 139 en 2016).

Compte tenu de ses spécificités, toutes les informations ci-dessous s'appliquent hors secteur du transport.

Les travailleurs détachés sont surtout des ressortissants portugais (74 425), polonais (61 119), allemands (45 164), roumains (44 671), français (37 680), belges (36 824), espagnols (33 840) et italiens (32 967 salariés).

Les pays qui effectuent le plus grand nombre de déclaration de détachements en France sont l'Allemagne (37 507), l'Espagne (25 691), le Portugal (20 997), la Belgique (19 287), l'Italie (17 288), la Pologne (16 693) et le Luxembourg (14 433).

En outre, 57 % des travailleurs détachés travaillent dans l'industrie et divers secteurs, 23 % dans le BTP et 10 % dans l'agriculture.

Cinq régions concentrent 67 % des salariés détachés, soit 356 283 personnes : le Grand Est (91 063), l'Ile-de-France (73 235), Auvergne-Rhône-Alpes (67 683), Provence-Alpes-Côte-d'Azur (67 357) et les Hauts-de-France (56 945).

B. Le Gouvernement a renoncé à recourir à une ordonnance pour adapter les règles du détachement de travailleurs

En application des articles L. 1261-3 et L. 1262-1, un employeur établi hors de France, qu'il s'agisse de l'Union européenne ou d'un pays tiers, peut détacher temporairement des salariés sur le territoire national, à condition qu'ils aient conclu un contrat de travail avec l'employeur, qu'ils travaillent habituellement pour son compte et qu'ils exécutent un travail à sa demande pendant une durée limitée en France.

Le détachement est réalisé soit pour le compte de l'employeur et sous sa direction, soit entre établissements d'une même entreprise (ou entre entreprises d'un même groupe), soit enfin pour le compte de l'employeur sans qu'il existe néanmoins un contrat entre celui-ci et un destinataire.

Ce sont les règles du pays d'origine qui s'appliquent pendant les deux premières années du détachement en matière de sécurité sociale, mais ce sont les celles du pays d'accueil qui doivent être respectées dès le premier jour du détachement en matière de droit du travail.

L'article 5 de la loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social a autorisé le Gouvernement à prendre une ordonnance portant sur les travailleurs détachés.

En effet, le Gouvernement était habilité à prendre une ordonnance avant le 15 mars 2018 pour modifier la législation applicable en matière de détachement, « en l'adaptant aux spécificités et contraintes de certains prestataires accomplissant habituellement leurs prestations en zone frontalière ou intervenant de façon récurrente pour des prestations de courte durée dans des secteurs définis ou dans le cadre d'évènements ponctuels ».

Le Gouvernement a finalement décidé au début de l'année de ne pas recourir à une ordonnance et d'inscrire directement dans le présent projet de loi les dispositions relatives à l'adaptation des règles relatives aux travailleurs détachés.

Il a en effet constaté que le renforcement de l'arsenal juridique pour lutter contre les fraudes au détachement, qui a débuté en 2014361(*), pouvait entraîner des effets pervers sur certaines prestations effectuées « dans le cadre d'activités de courte durée ou d'évènements ponctuels, de détachement pour compte propre et de détachement en zone frontalière »362(*). Ces activités concernent des secteurs peu victimes de fraudes au détachement, « tels que les activités sportives, les activités culturelles, le journalisme, les exposants et visiteurs de foires et salons, les cadres dirigeants en voyage ou réunion d'affaires » selon le Gouvernement363(*).

A cette fin, le présent article introduit une nouvelle section dans le code du travail consacrée aux « conditions particulières de détachement » et regroupant les articles L. 1262-6 à L. 1262-8.

C. Un accord international pourra adapter les règles du détachement de travailleurs dans les zones frontalières

Le nouvel article L. 1262-6 prévoit qu'un accord international pourra désormais adapter les règles de détachement pour les prestataires qui accomplissent leur activité dans une zone frontalière déterminée par cet accord.

Après avoir identifié les activités exclues de son champ d'application, l'accord pourra adapter plusieurs règles du détachement, présentées dans le tableau suivant.

Règles relatives aux travailleurs détachés
que pourra modifier un accord international

Articles
du code du travail

Synthèse du contenu

L. 1262-2-1, I

Obligation de déclaration préalable du détachement de salariés à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation

L. 1262-2-1, II

Obligation de désigner un représentant de l'entreprise sur le territoire national, chargé d'assurer la liaison avec les agents de contrôle

L. 1263-7

Obligation pour le prestataire étranger de présenter sur le lieu de réalisation de la prestation à l'inspection du travail des documents traduits en langue française permettant de vérifier le respect des dispositions relatives au détachement.

L. 8291-1

Obligation de présenter la carte d'identification professionnelle dans le BTP

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

En revanche, plusieurs dispositions essentielles en matière de détachement, comme la protection des droits fondamentaux des travailleurs ou le devoir de vigilance du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage, ne pourront pas être modifiées par l'accord international, comme l'indique le tableau ci-après.

Règles relatives aux travailleurs détachés
auxquelles ne peut déroger un accord international

Articles
du code du travail

Synthèse du contenu

L. 1262-3

Un prestataire étranger ne peut pas bénéficier des règles du détachement :

- s'il exerce exclusivement des activités relevant de la gestion interne ou administrative ;

- ou si son activité est réalisée de façon habituelle, stable et continue en France ;

- ou si elle comporte la recherche et la prospection d'une clientèle ou le recrutement de salariés en France.

L. 1262-4

Les salariés détachés sont soumis aux mêmes dispositions légales et stipulations conventionnelles que les autres salariés de la branche d'activité pour les droits fondamentaux.

Ils bénéficient donc d'un « noyau dur » de droits, touchant à l'exercice des libertés individuelles et collectives, à l'interdiction des discriminations, à la durée maximale du travail, au salaire minimum, à la sécurité au travail ou encore au droit de grève.

L. 1262-4-1

Devoir de vigilance du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage, qui doit s'assurer que le prestataire étranger a fait sa déclaration préalable de détachement et a nommé un correspondant en France chargé d'assurer la liaison avec les agents de contrôle.

L. 1262-4-2

Exclusion des règles du devoir de vigilance pour les particuliers.

L. 1262-4-3

Responsabilité solidaire du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage en cas de non-paiement du salaire minimum par le prestataire.

L. 1262-4-4

Obligation de déclarer à l'inspection du travail un accident du travail concernant un salarié détaché364(*).

L. 1262-4-5

Obligation pour le maître d'ouvrage d'afficher sur les chantiers du bâtiment et du génie civil les informations sur la réglementation applicable aux travailleurs détachés.

L. 1262-4-6

Contribution financière imposée aux prestataires étrangers qui procèdent à une déclaration préalable de détachement365(*).

L. 1262-5

Décret en Conseil d'État pour fixer les conditions d'application de plusieurs dispositions relatives aux travailleurs détachés.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

C. Un arrêté du ministre du travail fixera les prestations de courte durée et les événements ponctuels dispensés de la déclaration préalable de détachement

Le nouvel article L. 1262-7 dispose que les employeurs étrangers ne seront plus obligés de faire une déclaration préalable de détachement et de nommer un correspondant en France s'ils réalisent des prestations et opérations de courte durée ou des évènements ponctuels, à une double condition :

- d'une part, l'employeur ne doit pas être une agence de travail intérimaire366(*) ;

- d'autre part, les prestations, opérations et événements doivent être définis par arrêté du ministre du travail.

L'article précise que l'ensemble des règles auxquelles l'accord international mentionné à l'article L. 1262-6 ne peut déroger s'impose également à cet arrêté.

L'arrêté du ministre du travail devra notamment fixer la durée maximale d'activité en France sur une période de référence pour chaque activité identifiée.

Un décret en Conseil d'État devra par ailleurs déterminer si besoin les adaptations à l'obligation pour l'employeur étranger de présenter à l'inspection du travail sur le lieu de la réalisation de la prestation tous les documents utiles traduits en français367(*). Ce décret devra en effet définir la nature des documents devant être traduits en langue française et leurs modalités de conservation sur le territoire national.

Enfin, le nouvel article L. 1262-8 prévoit de manière transversale que les entreprises de travail temporaire368(*) et les agences de mannequins369(*) étrangères seront exclues de l'accord international et de l'arrêté précités.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Seuls trois amendements rédactionnels de la rapporteure ont été adoptés en commission à cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs soutiennent la révision en cours de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services, ainsi que la résolution adoptée par la commission des affaires européennes du Sénat370(*) à cette occasion. La nouvelle directive pose comme principe « à travail égal, salaire égal » et écarte donc la référence actuelle au respect du salaire minimal jugée trop peu protectrice. Elle prévoit que la rémunération du pays d'accueil devra être versée aux travailleurs détachés en application du principe d'égalité de traitement, sauf si elle est inférieure à celle du pays d'origine. La directive précise que le prestataire doit rembourser les frais liés au détachement (logement, nourriture et transport par exemple), et qu'ils ne s'imputent pas sur la rémunération due. En cas de doute pour qualifier un versement en allocation ou en remboursement de frais, la seconde option est retenue, ce qui va dans l'intérêt des travailleurs. La directive ne crée pas pour autant un cadre européen unifié pour la rémunération : elle renvoie aux Etats membres le soin de définir les règles applicables en la matière, notamment à travers des conventions collectives. Le second apport substantiel de la nouvelle directive est de limiter la durée des détachements à un an, contre deux ans aujourd'hui. Au-delà de cette période, le prestataire devra appliquer les règles de la sécurité sociale du pays d'accueil, ce qui devrait renchérir considérablement le coût du détachement. Un Etat membre d'accueil pourra toutefois porter le détachement à 18 mois en se fondant sur une notification motivée du prestataire. Afin d'éviter tout contournement des règles, cette durée de détachement tiendra compte des remplacements de salariés qui effectuent la même tâche au même endroit. Les Etats membres disposeront de deux années pour transposer en droit interne la nouvelle directive.

Vos rapporteurs constatent que la nouvelle directive est sans doute le meilleur texte que la France pouvait espérer compte tenu des divisions entre Etats membres sur ce sujet. Ils observent également que le Gouvernement n'a pas prévu de déposer des amendements sur le présent projet de loi pour anticiper la transposition de la directive, alors que tel avait été le cas en 2014 lors de l'examen de la proposition de loi visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale, concomitante à l'adoption d'une directive d'exécution de la directive de 1996.

Vos rapporteurs comprennent les contraintes que les règles actelles relatives à la déclaration préalable de détachement entraînent dans les zones frontalières et pour le développement de certaines activités peu susceptibles de causer des fraudes au détachement. Pour autant, la rédaction proposée au présent articlde suscite de nombreuses interrogations de la part des organisations professionnelles d'employeurs et même des agents de contrôle. Certes, les accords bilatéraux n'ont vocation qu'à dispenser du dépôt des déclarations préalables de détachement certaines entreprises implantées dans des zones frontalières, sans remettre en cause l'obligation générale pour tout prestataire de respecter les règles de fond en matière de détachement. Toutefois, l'octroi d'une dispense généralisée sur une zone frontalière pourrait inciter des personnes peu scrupuleuses à y installer des entreprises « boîtes aux lettres ». Cet effet d'aubaine rendrait plus difficile le travail des corps des contrôles et pénaliserait les entreprises françaises frontalières confrontées à une concurrence sociale déloyale.

C'est pourquoi votre commission, sur proposition de vos rapporteurs, a adopté l'amendement COM-340 afin d'exclure des accords internationaux les entreprises établies depuis moins de deux ans en zone frontalière et les salariés embauchés depuis moins d'un an, tout en limitant leur durée à trois ans.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 51 (art. L. 1262-2-1 et L. 1262-4-4 du code du travail) - Assouplissement des règles du détachement pour les employeurs non liés contractuellement à une entreprise en France

Objet : Cet article supprime l'obligation de déclaration préalable de détachement et de désignation d'un correspondant en France pour tout employeur étranger qui détache des salariés pour son propre compte, même s'il ne possède pas une entreprise ou un établissement en France ; en contrepartie, il devra déclarer lui-même à l'inspection du travail tout accident du travail concernant un de ses salariés détachés.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 1262-2-1 oblige tout employeur qui détache un ou plusieurs salariés en France à adresser une déclaration, préalablement au détachement, à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation, et à nommer un correspondant en France pour assurer la liaison avec les agents de contrôle.

Sont concernés par cette obligation quatre catégories de détachements :

- les détachements pour le compte de l'employeur et sous sa direction, dans le cadre d'un contrat conclu avec le destinataire de la prestation établi ou exerçant en France ;

- les détachements dits « intra-groupe » ou « inter-entreprises » ;

- les détachements pour le compte de l'employeur sans qu'il existe un contrat entre celui-ci et un destinataire371(*) ;

- les détachements de salariés d'une entreprise étrangère de travail temporaire auprès d'une entreprise utilisatrice établie ou exerçant sur le territoire national372(*).

Le présent article supprime l'obligation de déclaration préalable et de désignation d'un correspondant pour la troisième catégorie de détachement.

En pratique, cette catégorie correspond aux entreprises étrangères qui envoient un ou plusieurs de leurs salariés en France pour exercer temporairement une mission pour leur propre compte (par exemple, pour démarcher des nouveaux marchés, assurer le suivi de relations de production ou assister à des réunions de travail) car aucun contrat commercial spécifique n'est conclu avec une entreprise établie en France en vue d'une prestation définie.

Par coordination juridique à l'article L. 1262-4-4, il incombera désormais directement à l'employeur qui relève de la troisième catégorie précitée de déclarer à l'inspection du travail tout accident du travail dont a été victime l'un de ses salariés détachés. Son correspondant en France ne pourra plus effectuer cette déclaration à la place de l'employeur.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Aucun amendement n'a été adopté à cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs ne sont pas hostiles par principe à l'assouplissement des obligations déclaratives pesant sur les employeurs étrangers qui détachent des salariés en France pour leur propre compte. Toutefois, les services du ministère du travail devront suivre la mise en oeuvre des mesures prévues au présent article pour s'assurer qu'elles ne donneront pas lieu à des stratégies de contournement de la législation.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 52 (art. L. 1262-4-6 du code du travail) - Suppression de la contribution financière relative à la déclaration préalable de détachement

Objet : Cet article abroge la contribution financière liée à la déclaration préalable de détachement que doit payer le prestataire étranger, ou à défaut le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage.

I - Le dispositif proposé

Introduit dans le code du travail par l'article 106 de la loi « Travail »373(*), l'article L. 1262-4-6 oblige tout employeur étranger qui détache un salarié en France à payer une contribution destinée à compenser les coûts de mise en place, de gestion informatique et de traitement de la déclaration préalable de détachement.

Le montant forfaitaire de cette contribution, qui ne pouvait excéder 50 euros par salarié détaché, a finalement été fixé à 40 euros par un décret en Conseil d'État du 3 mai 2017374(*).

Si le prestataire étranger n'a pas effectué sa déclaration préalable de détachement, il revient au maître d'ouvrage ou au donneur d'ordre d'effectuer cette déclaration et de s'acquitter de ce droit de timbre.

La contribution est recouvrée selon les règles applicables en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine.

Le Gouvernement indique qu'en raison « des contraintes techniques fortes tenant au recouvrement de ces sommes et aux modalités éventuelles des sommes trop versées, ainsi que de son caractère général et indifférencié, ce dispositif est resté inappliqué »375(*). En outre, la contribution a été dès sa création « fortement critiquée par les partenaires institutionnels européens, notamment frontaliers »376(*).

C'est pourquoi le présent article abroge l'article L. 1262-4-6.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Aucun amendement n'a été adopté à cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs regrettent les hésitations du Gouvernement sur la pertinence et le caractère opérationnel du « droit de timbre » exigé lors du dépôt d'une déclaration préalable de détachement. Ils constatent néanmoins avec satisfaction que la suppression de cette contribution n'aura aucune conséquence sur les finances publiques selon le ministère du travail.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 52 bis (art. L. 1261-3 du code du travail) - Précision sur les règles de détachement de travailleurs

Objet : Cet article additionnel, issu d'un amendement de Carole Grandjean et plusieurs membres du groupe La République En Marche adopté en commission à l'Assemblée nationale, précise que le travailleur détaché doit exercer son activité hors du territoire national pour le compte de son employeur.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 1261-3 qualifie de salarié détaché tout salarié d'un employeur régulièrement établi et exerçant son activité hors de France et qui, travaillant habituellement pour le compte de celui-ci, exécute son travail à la demande de cet employeur pendant une durée limitée sur le territoire national.

Le présent article précise que le salarié détaché doit travailler habituellement pour le compte de l'employeur hors du territoire national.

Les auteurs de l'amendement à l'origine de cet article estiment en effet que « certains employeurs établis à l'étranger ont pu développer des schémas de détachement abusifs, voire frauduleux, en détachant leurs salariés sans que ceux-ci n'exercent jamais aucun travail habituel pour leur compte dans ce pays d'établissement ».

II - La position de votre commission

Vos rapporteurs considèrent que cet article fait écho à l'article 57 du projet de loi, qui renforce la lutte contre la fraude à l'établissement en matière de détachement de travailleurs : aucun employeur ne peut détacher des salariés dans un autre pays que celui où il a son siège, s'il n'exerce pas dans son pays d'origine son activité habituelle, stable et continue.

Ils estiment cependant que cet article additionnel a une portée essentiellement symbolique et qu'elle ne modifiera peut-être pas en profondeur les règles actuelles.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 53 (art. L. 1264-3 et L. 8115-3 du code du travail) - Relèvement des amendes administratives liées aux fraudes au détachement de travailleurs

Objet : Cet article relève de 2 000 à 3 000 euros le plafond des sanctions administratives prononcées par le directeur de la Direccte, tant à l'égard des prestataires étrangers que des entreprises françaises, et de 4 000 à 6 000 euros le plafond en cas de récidive dans les deux ans.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 1264-3 fixe le cadre juridique unique de l'amende administrative sanctionnant les fraudes au détachement de travailleurs.

Ce cadre est en effet commun aux manquements des prestataires étrangers377(*) et des donneurs d'ordre ou maîtres d'ouvrage378(*) à leurs obligations légales, comme le rappelle le tableau suivant.

Présentation des amendes administratives
sanctionnant les fraudes au détachement de travailleurs

Articles du code du travail
concernant le prestataire étranger

Synthèse du contenu

L. 1262-2-1, I

Déclaration préalable de détachement et désignation d'un correspondant en France.

L. 1262-2-1, IV

Obligation de déclaration préalable de détachement quand l'entreprise utilisatrice établie hors du territoire national exerce son activité en France en recourant à des salariés détachés mis à disposition par une entreprise de travail temporaire également établie hors de France.

L. 1262-4-4

Obligation de déclarer à l'inspection du travail tout accident du travail concernant un travailleur détaché (cette obligation ne pèse que sur les employeurs qui détachent des salariés pour leur compte propre sans disposer d'établissement en France).

L. 1263-7

Obligation de présenter à l'inspection du travail des documents traduits en français.

Articles du code du travail
concernant le donneur d'ordre
ou le maître d'ouvrage

Synthèse du contenu

L. 1262-4-1

Obligation pour le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage de se substituer au prestataire étranger si ce dernier n'a pas effectué la déclaration préalable de détachement ou désigné un correspondant.

Cette obligation vaut également en cas de manquement d'un sous-traitant direct ou indirect d'un cocontractant étranger ou d'une entreprise de travail temporaire étrangère.

L. 1262-4-4

Obligation de déclarer à l'inspection du travail tout accident du travail concernant un travailleur détaché (cette obligation concerne tous les détachements, hors ceux effectués pour le compte propre des employeurs qui ne disposent pas d'établissement en France).

L. 1262-4-5

Obligation pour le maître d'ouvrage d'afficher sur les chantiers du bâtiment et du génie civil les informations sur la réglementation applicable aux travailleurs détachés.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

L'amende administrative est prononcée par l'autorité administrative compétente après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail. En pratique, cette responsabilité incombe au directeur de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte), ou à toute personne qu'il délègue à cet effet, comme le directeur départemental.

Le montant de l'amende est plafonné à 2 000 euros par salarié détaché et 4 000 euros en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende. En tout état de cause, aucune personne physique ou morale ne peut se voir infliger une amende administrative dépassant 500 000 euros.

Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative doit tenir compte des circonstances de fait et de la gravité du manquement, du comportement de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges.

Le délai de prescription de l'action de l'administration pour la sanction du manquement par une amende administrative est fixé à deux ans révolus à compter du jour où le manquement a été commis.

Toute sanction administrative peut être contestée devant le tribunal administratif, à l'exclusion du recours hiérarchique.

L'amende est recouvrée comme les créances de l'État étrangères à l'impôt et au domaine.

Le présent article prévoit que le montant de l'amende sera désormais plafonné à 3 000 euros par salarié détaché et 6 000 euros (au lieu respectivement de 2 000 et 4 000 euros aujourd'hui) en cas de réitération dans un délai de deux ans (contre un an actuellement) à compter du jour de la notification de la première amende.

Par coordination juridique, le présent article prévoit les mêmes plafonds pour les amendes administratives mentionnées à l'article L. 8111-5 qui sanctionnent la méconnaissance des droits fondamentaux des salariés, tout en relevant à deux ans la période de réitération du manquement.

Périmètre des sanctions administratives
relatives aux droits fondamentaux des salariés

Articles ou dispositions du code du travail

Objet synthétisé

L. 3121-18 à L. 3121-25

Durée quotidienne et hebdomadaire maximale de travail.

L. 3131-1 à L. 3131-3 et L. 3132-2

Repos quotidien et hebdomadaire.

L. 3171-2

Obligation d'établir un décompte individuel de la durée du travail quand tous les salariés occupés dans un service ou un atelier ne travaillent pas selon le même horaire collectif.

L. 3231-1 à L. 3231-11

Respect du salaire minimum inter-professionnel de croissance.

Chapitre VIII du titre II du livre II
de la quatrième partie

Obligations relatives aux installations sanitaires, à la restauration et à l'hébergement.

Chapitre IV du titre III du livre V
de la même partie

Mesures relatives aux prescriptions techniques de protection durant l'exécution des travaux de bâtiment et génie civil.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Aucun amendement n'a été adopté sur cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs constatent que les amendes administratives en matière de fraude au détachement, introduites en 2014 à l'initiative de votre commission, connaissent un essor important. En 2016, 453 amendes ont été prononcées pour un montant de 2,4 millions d'euros, dont 36 % ont été recouvrées. En 2017, 1 034 amendes ont été mises en recouvrement pour un montant de 5,9 millions d'euros : 3,2 millions d'euros pour 2017 ont été recouvrés, soit un taux de recouvrement de 53,46 %. Ce taux est plus important que celui auquel s'attendaient les services du ministère du travail et du ministère des finances.

Sur proposition de vos rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-342 afin de relever à 4 000 euros le plafond de l'amende administrative liée aux fraudes au détachement et à 8 000 euros en cas de récidive.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 54 (art. L. 1262-4-1, L. 1263-3, L. 1263-4-2 [nouveau], L. 1263-5, L. 1263-6 du code du travail) - Devoir de vigilance du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage sur le paiement des sanctions administratives dues par le prestataire étranger

Objet : Cet article renforce le devoir de vigilance du donneur d'ordre et du maître d'ouvrage, qui devront vérifier que leur prestataire étranger s'est acquitté du paiement de ses éventuelles amendes administratives. Il autorise également un agent de l'inspection du travail à suspendre, pendant une période de deux mois renouvelable, l'activité d'un prestataire étranger qui n'a pas payé ses amendes administratives, après injonction demeurée infructueuse et information du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage.

I - Le dispositif proposé

Le I de cet article complète l'article L. 1262-4-1, qui définit notamment l'obligation de vigilance du donneur d'ordre et du maître d'ouvrage en matière de détachement de travailleurs. Ils devront désormais vérifier que le prestataire étranger avec lequel ils ont cocontracté s'est bien acquitté du paiement de ses amendes administratives, qui sont présentées dans le tableau suivant.

Devoir de vigilance du donneur d'ordre
ou du maître d'ouvrage à l'égard du prestataire étranger

Articles
du code du travail

Objet synthétisé

L. 1263-6

Non-respect d'une décision de suspension d'activité prononcée par l'inspection du travail à la suite d'un manquement grave du prestataire étranger (violation des droits fondamentaux du salarié relevant du « noyau dur ») qui n'a pas été régularisé dans les délais fixés par l'administration.

L. 1264-1

Méconnaissance des règles relatives au détachement pesant sur le prestataire étranger :

- déclaration préalable au détachement ;

- désignation d'un correspondant en France ;

- obligation de déclarer tout accident du travail concernant un salarié détaché ;

- obligation de tenir à la disposition de l'inspection du travail des documents traduits en français.

L. 1264-2

Méconnaissance des règles relatives au détachement pesant sur le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage : en cas de carence du prestataire étranger, obligation de se substituer à lui pour effectuer la déclaration préalable de détachement et déclarer les accidents du travail.

Obligation d'afficher sur le chantier les informations relatives aux règles du détachement.

L. 8115-1

Méconnaissance par l'employeur des droits fondamentaux des travailleurs.

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

Le II élargit le champ d'application du pouvoir d'injonction de l'agent de l'inspection du travail, qui porte actuellement uniquement sur la violation par le prestataire étranger du « noyau dur » des droits des salariés détachés, mentionnés à l'article L. 1263-3. Pour mémoire, ce pouvoir d'injonction peut entraîner une suspension d'activité du prestataire pendant un mois maximum s'il ne régularise pas la situation dans le délai fixé par l'agent. Désormais, l'agent pourra également enjoindre le prestataire de payer ses amendes administratives.

Le III introduit dans le code du travail un nouvel article L. 1263-4-2, afin de créer un cadre juridique spécifique et permettre notamment aux agents de l'inspection du travail d'exercer ce pouvoir d'injonction, assorti de la faculté d'interdire l'activité du prestataire avant même le début de son activité, c'est-à-dire lors de la réception de la déclaration de détachement. Eu égard à la gravité du manquement du prestataire qui refuse de s'acquitter des amendes administratives, le directeur de la Direccte pourra interdire l'activité pendant deux mois, cette durée étant renouvelable. La décision d'interdiction sera levée dès régularisation de la situation par le prestataire.

Le IV prévoit que ce nouveau cas de suspension d'activité ne saurait léser les salariés du prestataire. En effet, il complète l'article L. 1263-5, qui pose déjà comme principe que les salariés d'un prestataire étranger ne peuvent pas voir suspendus ou rompus leurs contrats de travail ni subir un préjudice pécuniaire à la suite d'une décision de suspension d'activité.

En modifiant l'article L. 1263-6, le V dispose que le non-respect d'une décision de suspension d'activité en cas de refus de s'acquitter d'amendes administratives impayées sera sanctionné par le prononcé d'une autre amende administrative, plafonnée à 10 000 euros par salarié concerné par le manquement (contre 2 000 euros pour le régime général des amendes administratives).

Les amendes administratives visées aux II et III du présent article sont les mêmes que celles mentionnées au I, à l'exception de l'article L. 1264-2, qui sanctionne le non-respect des règles relatives au détachement pesant sur le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Seul un amendement rédactionnel de la rapporteure a été adopté en commission.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs constatent que l'extension du devoir de vigilance du maître d'ouvrage et du donneur d'ordre suscite beaucoup d'interrogations de la part des organisations professionnelles. Selon les informations communiquées par le Gouvernement, une simple déclaration sur l'honneur du prestataire indiquant qu'il s'est acquitté du paiement de ses éventuelles amendes administratives, ou l'inscription d'une stipulation spécifique dans le contrat commercial conclu entre les deux parties devraient suffire à libérer le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre de son devoir de vigilance. Vos rapporteurs plaident toutefois pour une adaptation rapide du système d'informations SIPSI, qui gère les déclarations préalables de détachement, afin que les prestataires étrangers puissent aisément fournir une attestation au maître d'ouvrage ou donneur d'ordre indiquant sa situation à l'égard des amendes qui pourraient lui avoir été infligées.

Sur propositions de vos rapporteurs, la commission a adopté les amendements de précision juridique COM-420 et COM-343.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 55 (art. L. 1263-6, L. 1264-3, L. 1264-4 et L. 8115-7 du code du travail) - Suppression du caractère suspensif des recours contre les titres de perception des amendes administratives

Objet : Cet article supprime le caractère suspensif des recours formés par les prestataires étrangers contre les amendes administratives, afin de faciliter leur perception et renforcer ainsi l'effectivité des sanctions proposées par l'inspection du travail.

I - Le dispositif proposé

En application du principe général du droit instaurant un droit au recours contre les décisions faisant grief de l'administration, tout employeur, étranger ou non, qui fait l'objet d'une sanction administrative prononcée par l'inspection du travail peut l'attaquer devant le juge administratif, à l'exclusion des recours hiérarchiques.

Sont ainsi concernées les amendes sanctionnant le non-respect :

- d'une décision de suspension d'activité379(*) ;

- des obligations du prestataire étranger qui détache des salariés, ainsi que celles du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage380(*) ;

- des droits fondamentaux des salariés381(*).

Il en va également ainsi des amendes prononcées par un État membre de l'Union européenne à l'encontre d'un prestataire qui détache des salariés en France382(*). Si l'employeur ne peut attaquer devant le tribunal administratif la sanction elle-même en raison de l'incompétence territoriale du juge français, il peut en revanche présenter un recours contre le titre de perception émis par le ministre chargé du travail.

Tous les recours portant sur des sanctions administratives prononcées par l'inspection du travail ont actuellement un effet suspensif, faute de disposition expresse contraire.

Ainsi, tout employeur qui conteste devant le tribunal administratif une sanction bénéficie automatiquement de sa suspension, aussi longtemps que le tribunal n'a pas rendu son arrêt. En pratique, le jugement peut être rendu plusieurs mois après la saisine du juge par le requérant.

Afin de renforcer l'effectivité des sanctions administratives, le présent article supprime le caractère suspensif de tous les recours formés à l'encontre des sanctions administratives prononcées par l'inspection du travail, qu'elles concernent les employeurs français ou les prestataires étrangers ainsi que leurs donneurs d'ordre ou leurs maîtres d'ouvrage.

Cet article ne fait pas obstacle au dépôt d'un référé suspension devant le tribunal administratif, qui est recevable si les conditions posées à l'article L. 521-1 du code de justice administrative sont réunies383(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Aucun amendement n'a été adopté sur cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs sont favorables à cet article, qui renforcera l'effectivité des sanctions administratives.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 56 (art. L. 8272-2 du code du travail) - Renforcement de la suspension préfectorale d'activité en cas de travail illégal

Objet : Cet article autorise le préfet à suspendre l'activité, pendant une période maximale de trois mois, d'une entreprise qui exerce des prestations sur des chantiers itinérants lorsqu'un procès-verbal pour travail illégal ou un rapport d'un agent de contrôle chargé de la lutte contre le travail illégal lui a été communiqué.

I - Le dispositif proposé

A. Le cadre juridique de la fermeture d'établissement en cas de travail illégal

L'article L. 8272-2 autorise actuellement l'autorité administrative, à savoir le préfet, à fermer temporairement un établissement ayant servi à commettre une infraction de travail illégal.

Le fait générateur est :

- soit la connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d'oeuvre ou d'emploi d'étranger non autorisé à travailler ;

- soit la communication d'un rapport établi par un agent en charge de la lutte contre le travail illégal constatant les mêmes infractions.

Les agents en charge de la lutte contre le travail illégal

L'article L. 8271-1-2 définit 8 corps de fonctionnaires chargés de lutter contre le travail illégal.

En 2016, où 6 839 procédures ont été enregistrées, le premier corps verbalisateur était la gendarmerie (26 %), suivie par l'inspection du travail (25 %). Les agents de l'Urssaf ont signé 24 % des procédures, et la police 21 %.

Les autres corps n'ont signé que 4 % des procès-verbaux : les agents des impôts et des douanes, de la mutualité sociale agricole, ou encore les fonctionnaires en charge des affaires maritimes384(*).

En application de l'article L. 8271-2, ces agents doivent se communiquer réciproquement tous les renseignements et documents utiles à l'accomplissement de leur mission de lutte contre le travail illégal.

Les agents de la direction de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont habilités à leur transmettre tout renseignement et document utile à cette mission.

L'autorité administrative a alors la faculté d'ordonner, par décision motivée, la fermeture de l'établissement ayant servi à commettre l'infraction de travail illégal, pour une durée limitée à trois mois et doit en informer le procureur de la République sans délai.

Cette décision s'apprécie à l'aune du nombre de salariés concernés par l'infraction, son éventuelle répétition et sa gravité.

Elle peut donner lieu à la saisie à titre conservatoire du matériel professionnel des contrevenants.

La mesure de fermeture temporaire est levée de plein droit en cas de décision de relaxe ou de non-lieu.

B. Le cas particulier des chantiers

Lorsque l'activité de l'entreprise est exercée sur des chantiers de bâtiment ou de travaux publics, la fermeture temporaire prend la forme d'un arrêt de l'activité de l'entreprise sur le site où a été commis l'infraction ou le manquement.

Si cette fermeture temporaire est devenue sans objet (soit parce que l'activité est déjà achevée, soit parce qu'elle a été interrompue), l'autorité administrative peut prononcer l'arrêt de l'activité de l'entreprise sur un autre site.

Un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'application de l'article L. 8772-2, en particulier quand il concerne les chantiers du bâtiment et des travaux publics.

C. L'élargissement des règles de la fermeture préfectorale des chantiers du BTP à toutes les prestations sur site

Le présent article maintient les règles de l'article L. 8772-2 mais étend celles applicables à la fermeture préfectorale des chantiers du BTP à toutes les prestations qui se déroulent dans un autre lieu que le siège ou un établissement de l'entreprise.

L'objet de cet élargissement est de permettre au préfet de prononcer une suspension d'activité pour toutes les entreprises qui assurent une prestation pour le compte de tiers (activité industrielle hors BTP, secteur tertiaire) sur des chantiers itinérants.

Par coordination juridique, le décret en Conseil d'État ne fait plus référence aux chantiers du BTP.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, deux amendements rédactionnels de la rapporteure ont été adoptés.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs sont favorables au renforcement des prérogatives des préfets en matière de lutte contre le travail illégal. Ils soulignent toutefois que ce pouvoir ne pourra être effectif que s'ils ont accès à l'ensemble des procès-verbaux portant sur le travail illégal pour lesquels des poursuites sont engagées, quel que soit le lieu où l'infraction a été commise. Cela suppose la création d'une base de données alimentée conjointement par le ministère du travail et celui de la justice. De même, les préfets n'ont pas aujourd'hui connaissance de tous les rapports des agents de l'inspection du travail au niveau national en matière de travail illégal, ce qui affaiblit la portée du présent article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 57 (art. L. 8221-3 du code du travail) - Élargissement de l'infraction de dissimulation d'activité à la fraude au détachement de salariés

Objet : Cet article prévoit qu'un prestataire étranger sera réputé commettre une infraction de dissimulation d'activité s'il se prévaut des règles du détachement alors qu'il n'exerce dans son pays d'origine que des activités relevant de la gestion interne ou administrative, ou que son activité en France est habituelle, stable et continue.

I - Le dispositif proposé

Le travail dissimulé est l'infraction de travail illégal la plus fréquente.

En effet, 10 257 infractions liées au travail dissimulé ont été constatées en 2016, en hausse de 5 % par rapport à 2015. Ces infractions représentent 78,8 % des infractions pour travail illégal, et comprennent deux volets : la dissimulation d'emploi salarié (55,3 %) et la dissimulation d'activité (23,5 %)385(*).

Toute dissimulation, qu'il s'agisse de l'emploi ou de l'activité, peut être partielle ou totale.

L'article L. 8221-3 définit l'infraction de travail dissimulé par dissimulation d'activité.

Une personne qui exerce à but lucratif une activité (production, transformation, réparation ou prestation de services) ou qui accomplit des actes de commerce commet une infraction de travail dissimulé par dissimulation d'activité si elle se soustrait intentionnellement à l'une des deux obligations suivantes :

- soit elle n'a pas demandé son immatriculation obligatoire au répertoire des métiers386(*) ou a poursuivi son activité après un refus d'immatriculation ou postérieurement à une radiation ;

- soit elle n'a pas procédé aux déclarations obligatoires auprès des organismes de protection sociale ou de l'administration fiscale387(*).

Le présent tableau montre que la moitié des infractions de dissimulation d'activité résultent d'un défaut de déclaration sociale en 2016, contre un tiers en 2004.

Évolution des infractions de dissimulation d'activité entre 2004 et 2016

 

Défaut d'immatriculation de l'entreprise

Défaut de déclaration fiscale

Défaut de déclaration sociale

Non-respect
de la décision de fermeture temporaire d'établissement

2004

58 %

11 %

31 %

n.c388(*)

2016

32 %

15 %

52 %

1 %

Source : Commission des affaires sociales du Sénat, à partir des données de la Direction générale du travail

L'infraction de travail dissimulé est punie d'un emprisonnement de trois ans de prison et d'une amende de 45 000 euros389(*). Elle est punie de cinq ans de prison et 75 000 euros d'amende quand elle concerne des mineurs ou des personnes vulnérables ou dépendantes, voire dix ans de prison et 100 000 euros d'amende quand elle est commise en bande organisée390(*).

Le présent article élargit la définition de la dissimulation d'activités à la « fraude par établissement » en matière de détachement de travailleurs.

Désormais, tout prestataire étranger qui se prévaut des règles du détachement alors qu'il n'exerce dans son pays d'origine que des activités relevant uniquement de la gestion interne ou administrative, ou que son activité « habituelle, stable et continue » a lieu en France, sera réputé commettre une infraction de dissimulation d'activité.

Pour mémoire, en 2017, 859 infractions ont été relevées par procès-verbal pour non-respect des règles relatives au détachement. Les infractions relevant de la catégorie du travail illégal commises dans le cadre d'un détachement représentent 75 % d'entre elles. Au premier rang des infractions vient le travail dissimulé (423), puis le non-respect du noyau dur de la règlementation française (210) et le prêt de main d'oeuvre à but lucratif (118).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Aucun amendement n'a été adopté sur cet article.

III - La position de votre commission

Au préalable, vos rapporteurs constatent avec regret que la mobilisation de l'inspection du travail dans le contrôle des prestations de services internationales a fléchi en 2017, avec 11 570 interventions, en baisse de 27 % par rapport à 2016. Il est probable que cette situation résulte de la réorganisation des services de l'inspection du travail initiée en 2014. Seulement 625 interventions, soit moins de 6 %, ont lieu en dehors des horaires habituels de service (soirées, week-end...). Il est nécessaire d'augmenter le nombre d'interventions de l'inspection du travail et la part de celles effectuées hors horaires normaux, sous réserve de contreparties accordées aux agents concernés.

Vos rapporteurs soutiennent la mesure proposée à cet article, à l'instar des corps de contrôle en charge de la lutte contre le travail illégal.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 58 (art. L. 719-11 et L. 719-12 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Création d'une amende administrative en cas d'absence de déclaration d'un chantier forestier ou sylvicole

Objet : Cet article remplace une sanction pénale de cinquième classe par une amende administrative pour sanctionner le défaut de déclaration préalable des chantiers forestiers ou sylvicoles dépassant des seuils fixés par voie réglementaire.

I - Le dispositif proposé

A. Création d'une sanction administrative en cas d'absence de déclaration d'un chantier forestier ou sylvicole

Avant le 1er janvier 2017, les chantiers de coupes ou de débardage dont le volume excédait 500 mètres cubes devaient faire l'objet d'une déclaration, ainsi que les chantiers de boisement, de reboisement ou de travaux sylvicoles portant sur une surface supérieure à 4 hectares391(*).

Depuis cette date, le seuil de déclaration des chantiers forestiers ou sylvicole a été abaissé afin de renforcer la lutte contre le travail illégal.

De fait, en application d'un décret du 8 novembre 2016392(*), les chantiers d'abattage ou de façonnage doivent être déclarés quand ils sont réalisés à l'aide d'outils ou de machines à main et que leur volume dépasse 100 mètres cubes, ou 500 mètres cubes quand d'autres machines sont utilisées.

Cette modification réglementaire a entraîné dans certaines régions un quadruplement des déclarations.

Toutefois, le Gouvernement constate que la sanction en cas de défaut de déclaration est peu dissuasive : l'amende contraventionnelle de cinquième classe, prononcée uniquement à titre accessoire par le juge pénal et plafonnée à 1 500 euros, est très rarement prononcée (3 fois en 2016 et une fois en 2017)393(*).

C'est pourquoi le II du présent article réécrit l'article L. 719-11 afin de créer une sanction administrative en cas d'absence de déclaration d'un chantier forestier ou sylvicole et de définir son régime juridique.

La nouvelle sanction concerne toutes les personnes physiques ou morales qui accomplissent les travaux forestiers suivants394(*) :

- la récolte de bois (abattage, ébranchage, élagage, éhouppage, débardage) et les activités préparatoires ou de transformation, ainsi que la production de bois et dérivés destinés à l'énergie ou à l'industrie ;

- le reboisement et la sylviculture (y compris l'élagage, le débroussaillement et le nettoyage des coupes) ;

- l'équipement forestier, lorsqu'il est accessoire aux travaux précités.

Le fait générateur est l'absence de dépôt de la déclaration préalable d'un chantier forestier ou sylvicole mentionnée à l'article L. 718-9 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).

Tout employeur doit en effet déclarer, avant le début d'un chantier dépassant au seuil précité par voie réglementaire, son nom, la dénomination sociale de son entreprise, son adresse, la situation géographique exacte du chantier, la date du début et la date de fin prévisible des travaux et le nombre de salariés qui seront occupés, le cas échéant, sur ce chantier.

Cette déclaration doit également être :

- transmise à la mairie des communes sur le territoire desquelles est situé le chantier ;

affichée en bordure du chantier sur un panneau comportant le nom, la dénomination sociale de l'entreprise et son adresse.

Plafonnée à 5 000 euros par chantier non déclaré, l'amende sera prononcée par le directeur de la Direccte sur le rapport d'un agent de contrôle de l'inspection du travail.

Comme pour les autres amendes administratives prévues dans le code du travail, l'administration :

- devra prendre en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que les ressources et les charges de ce dernier ;

- informera par écrit la personne mise en cause de la sanction envisagée en portant à sa connaissance le manquement retenu à son encontre et en l'invitant à présenter ses observations dans un délai fixé par décret en Conseil d'État ;

- pourra, par décision motivée, prononcer l'amende et émettre le titre de perception correspondant à l'issue du délai accordé par l'autorité administrative à l'employeur pour présenter ses observations ;

- recouvrera l'amende comme une créance de l'État étrangère à l'impôt et au domaine.

En revanche, le code du travail ne prévoit pas d'obligation pour l'autorité administrative d'informer la mairie des communes concernées comme c'est le cas pour cette nouvelle sanction.

Le délai de prescription de l'action de l'autorité administrative pour sanctionner le défaut de déclaration préalable de chantier forestier ou sylvicole est de deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis, par coordination avec le relèvement de la prescription pour les autres sanctions administratives prévue à l'article 53 du présent projet de loi.

Un décret en Conseil d'État fixera les modalités d'application de cette nouvelle sanction administrative.

B. La renumérotation d'un article du code rural et de la pêche maritime portant sur le contrôle de la réglementation des salariés

Le I du présent article se borne à renuméroter l'article L. 719-11 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) en L. 719-12.

Cet article dispose actuellement que les règles relatives à la transaction pénale en matière d'infraction au code du travail s'appliquent notamment aux contraventions portant sur :

- les commissions paritaires d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail en agriculture395(*) ;

- les travaux en hauteur dans les arbres réalisés par des travailleurs indépendants396(*) ;

- les règles d'hygiène et de sécurité sur les chantiers forestiers et sylvicoles397(*) ;

- les règles de prévention des risques professionnels quand des employeurs et des travailleurs indépendants sont présents simultanément sur un même lieu de travail398(*).

Instaurée en 2016399(*), la transaction pénale permet au directeur de la Direccte, après homologation du procureur de la République, de signer un accord financier avec un employeur, éventuellement assorti d'engagements de sa part, lorsqu'il a commis une infraction mentionnée à l'article L. 8114-4 du code du travail punie par une peine d'emprisonnement inférieure à un an. La transaction pénale ne peut pas être signée si l'action publique a été mise en mouvement ou si une sanction administrative a été prononcée à la suite d'une violation des droits fondamentaux des salariés400(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Aucun amendement n'a été adopté sur cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs sont favorables à la création d'une amende administrative pour sanctionner le défaut de déclaration préalable des chantiers forestiers ou sylvicoles, car ce dispositif a démontré son efficacité en matière de lutte contre les fraudes au détachement.

Sur proposition de vos rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM- 344 afin que l'information des maires des communes concernées par un chantier non-déclaré n'intervienne qu'après le prononcé de la sanction par le directeur de la Direccte.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 59 (art. L. 8224-3 du code du travail) - Peine complémentaire d'affichage en cas de condamnation pour travail dissimulé commis en bande organisée

Objet : Cet article rend quasi-systématique la peine complémentaire de diffusion sur un site dédié du ministère du travail en cas de condamnation pour travail dissimulé commis en bande organisée.

I - Le dispositif proposé

A. Toute infraction de travail dissimulé peut donner lieu à des peines complémentaires définies limitativement par la loi

Punie de trois ans de prison et d'une amende de 45 000 euros, cette infraction comprend trois volets :

- le travail totalement ou partiellement dissimulé ;

- la publicité, par quelque moyen que ce soit, tendant à favoriser, en toute connaissance de cause, le travail dissimulé ;

- le fait de recourir sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé.

La peine est relevée à cinq ans de prison et l'amende portée à 75 000 euros en cas d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire ou d'une personne vulnérable ou en état de dépendance, voire dix ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende quand le travail dissimulé est commis en bande organisée.

En application de l'article L. 8224-3, toute condamnation pour infraction de travail dissimulée peut donner lieu à une ou plusieurs peines complémentaires, prononcées à discrétion par le juge correctionnel selon les circonstances de l'espèce, comme :

- l'interdiction d'exercer une fonction publique, une activité professionnelle en lien avec l'infraction commise, ou d'exercer directement ou indirectement une activité commerciale ou industrielle (ces interdictions d'exercice peuvent être prononcées cumulativement) ;

- l'exclusion des marchés publics pour une durée de cinq ans au plus ;

- la confiscation des biens meubles et immeubles de la personne condamnée401(*) ;

- l'interdiction d'exercer ses droits civiques, civils et de famille.

Il existe une cinquième peine complémentaire : l'affichage ou la diffusion de la condamnation, qui est traitée par le présent article.

B. L'affichage de la condamnation pour travail dissimulé : une pratique rarissime

C'est l'article 8 de la loi n° 2014-790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale qui a autorisé le juge à prononcer, comme peine complémentaire en cas de condamnation pour travail dissimulé, l'affichage ou la diffusion de la décision, dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal.

Les règles de droit commun de la peine d'affichage
ou de diffusion d'une condamnation pénale

En application de l'article 131-35 du code pénal, il revient à la personne condamnée de prendre en charge financièrement la peine complémentaire d'affichage de la décision du juge. Ces frais ne peuvent toutefois excéder le maximum de l'amende encourue.

Le juge peut ordonner l'affichage ou la diffusion de l'intégralité ou d'une partie de la décision, ou d'un communiqué informant le public de ses motifs et de son dispositif. Le cas échéant, il détermine également les extraits de la décision et les termes du communiqué qui devront être affichés ou diffusés.

L'affichage ou la diffusion de la décision ou du communiqué ne doit pas comporter l'identité de la victime, sauf si elle donne son accord directement ou indirectement à travers son représentant légal ou ses ayants droit.

Le juge indique le lieu et la durée de l'affichage, qui ne peut excéder deux mois. En cas de suppression, dissimulation ou lacération des affiches apposées, un nouvel affichage est ordonné aux frais de la personne condamnée.

La condamnation peut être diffusée dans le Journal officiel de la République française, dans une ou plusieurs autres publications de presse, ou par un ou plusieurs services de communication au public par voie électronique désignés par le juge.

Le juge peut prononcer cumulativement l'affichage et la diffusion de la décision de condamnation.

Lorsqu'une amende de travail dissimulé est prononcée, la juridiction peut ordonner que cette diffusion soit opérée, pour une durée maximale de deux ans, par les services du ministre chargé du travail sur un site internet dédié, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

Cette peine complémentaire ne peut s'appliquer que si la condamnation est définitive et n'a pas fait l'objet d'un recours en appel ou en cassation.

La même peine complémentaire existe pour diverses infractions de travail illégal, comme le travail dissimulé pour les personnes morales402(*), l'emploi d'étrangers non autorisés à travailler pour les personnes physiques403(*) ou morales404(*), le délit de marchandage pour les personnes physiques405(*) ou morales406(*) ainsi que le prêt illicite de main d'oeuvre pour les personnes physiques407(*) ou morales408(*).

C. La création d'une peine quasi-automatique d'affichage des condamnations pour travail dissimulé commis en bande organisée

L'étude d'impact indique que seulement 4 peines complémentaires de diffusion de la condamnation pour travail illégal ont été prononcées par les juges en 2016, alors que 4 143 condamnations pour travail illégal ont été prononcées la même année. En outre, en 2014 et 2015, cette peine complémentaire n'a jamais été prononcée.

C'est pourquoi le présent article modifie l'article L. 8224-3 afin de rendre quasiment obligatoire la peine complémentaire de publication et de diffusion des décisions de condamnation des personnes physiques pour le travail dissimulé commis en bande organisée, pendant une durée maximale d'un an sur le site internet du ministère du travail. Le juge pourra toutefois décider, par une décision « spécialement motivée », soit de ne pas prononcer cette peine complémentaire, en considération des circonstances dans lesquelles l'infraction a été commise et de la personnalité de son auteur, soit de réduire la durée de la diffusion. Il est toujours prévu qu'un décret en Conseil d'État précisera la mise en oeuvre de cette peine complémentaire devra être pris après avis de la CNIL.

Des modifications identiques sont apportées à l'article L. 8224-5, qui concerne l'infraction de travail dissimulé commise par des personnes morales.

L'étude d'impact précise que « sur des dossiers d'envergure nationale en cours d'investigations suivis par le Groupe national de veille, d'appui et de contrôle (GNVAC), une dizaine sont susceptibles de caractériser un délit de travail dissimulé en bande organisée »409(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, deux amendements de précision juridique de la rapporteure ont été adoptés, tandis qu'aucun amendement n'a été adopté en séance publique.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs prennent acte de la volonté du Gouvernement de donner davantage de visibilité aux sanctions en matière de travail illégal. Lors de la présentation du bilan et des mesures du plan national de lutte contre le travail illégal le 12 février 2018, le Gouvernement a en effet souhaité donner plus d'écho à la liste noire des entreprises condamnées pour travail illégal, qui n'est toujours pas accessible sur le site du ministère du travail. La pratique du « name and shame », largement diffusée dans les pays anglo-saxons mais également en Suisse, pourrait renforcer la vigilance des grandes entreprises dans leur rôle de donneur d'ordre, car elles sont soucieuses de conserver leur image et leur notoriété auprès de nos concitoyens. Néanmoins, il convient de veiller à ce que cette pratique ne porte pas une atteinte disproportionnée aux intérêts des entreprises concernées et n'apparaisse pas comme une double peine, ni comme une sanction indélébile dans une société peu soucieuse de respecter le droit à l'oubli numérique.

En définitive, vos rapporteurs considèrent que l'alimentation d'une liste noire par des condamnations judiciaires est complexe, et que l'article proposé ne permettra pas de remplir les objectifs que s'assigne le Gouvernement.

Sur proposition de vos rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-341, qui élargit le caractère semi-automatique de la peine complémentaire d'affichage sur la « liste noire » aux infractions de travail dissimulé commis sur des mineurs ou des personnes vulnérables.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 60 (art. L. 8113-5-1 et L. 8113-5-2 [nouveaux] du code du travail) - Droit de communication élargi des agents de l'inspection du travail

Objet : Cet article instaure un droit de communication renforcé pour les agents de l'inspection du travail en charge de la lutte contre le travail illégal, en reprenant quasiment toutes les prérogatives reconnues aux agents des impôts.

I - Le dispositif proposé

A. Un droit de communication reconnu aux agents de l'inspection mais qui demeure insuffisant

Les agents de l'inspection du travail bénéficient d'un droit d'entrée dans tout établissement dans lequel une activité professionnelle est réalisée ou pourrait l'être410(*). Ils peuvent se faire présenter, au cours de leurs visites, l'ensemble des livres, registres et documents rendus obligatoires par le code du travail ou une disposition légale411(*).

S'agissant de la lutte contre le travail illégal, ils peuvent obtenir de la part des autres agents habilités (comme les gendarmes, les policiers, les agents de l'Urssaf, ceux des impôts et des douanes par exemple), tous les renseignements et documents utiles à l'accomplissement de cette mission412(*).

La commission nationale interministérielle de lutte contre le travail illégal a toutefois considéré, dans son rapport précité du 12 février 2018, que l'inspection du travail demeurait pratiquement le seul corps de contrôle à ne pas disposer d'un droit de communication élargi, comparable à celui d'autres corps comme les agents compétents en matière de consommation ou de concurrence, ou ceux des organismes fiscaux et sociaux413(*).

B. La création d'un droit de communication élargi aux agents de l'inspection du travail en matière de lutte contre le travail illégal

Le présent article introduit dans le code du travail les articles L. 8113-5-1 et L. 8113-5-2.

L'article L. 8113-5-1 renvoie à un décret le soin de définir les agents qui bénéficieront du droit de communication élargi pour lutter contre le travail illégal414(*). Le recours à un texte réglementaire permettra de viser les agents de l'inspection du travail, mais également les agents assimilés. Il en va ainsi des agents désignés par les directeurs régionaux de l'environnement, de l'aménagement et du logement compétents pour contrôler les mines, les carrières et leurs dépendances, ainsi que l'industrie électrique et gazière.

Les agents ainsi définis pourront obtenir, au cours de leurs visites, communication de tout document comptable ou professionnel ou tout autre élément d'information, propres à faciliter l'accomplissement de leurs missions. Ils pourront également en prendre copie immédiate, par tout moyen et sur tout support.

S'agissant de la communication des données informatisées415(*), ces agents auront accès aux logiciels et aux données stockées ainsi qu'à la « restitution en clair » des informations propres à faciliter l'accomplissement de leurs missions. Ils pourront en outre en demander la transcription par tout traitement approprié en des documents directement utilisables pour les besoins du contrôle.

Quant à l'article L. 8113-5-2, il mentionne les mêmes agents qu'à l'article précédent, mais son objet est plus large car il instaure un droit de communication de tout document, renseignement ou élément d'information utile à la recherche et la constatation des infractions constitutives de travail illégal. L'employeur ne pourra s'opposer à ce droit en se fondant sur le secret professionnel.

Ce droit s'exercera quel que soit le support utilisé pour la conservation des documents et il pourra s'accompagner de la prise d'extraits et de copies. Les documents et informations devront être communiqués à titre gratuit dans les trente jours qui suivent la réception de la demande écrite de l'agent de contrôle.

Sans préjudice des autres dispositions législatives applicables en matière d'échanges d'informations entre agents en charge de la lutte contre le travail illégal, les agents de l'inspection du travail se verront dotés du même droit de communication que les agents fiscaux, sauf exceptions définies par le même article, comme l'indique le tableau ci-après.

Présentation des personnes ou organismes soumis au droit de communication reconnu aux agents de l'inspection du travail par le présent projet de loi

Personnes, organismes
ou activités concernés

Article
du livre des procédures fiscales416(*)

Application
aux agents de l'inspection du travail
et agents assimilés

Personnes versant des honoraires ou des droits d'auteur

L. 82 A

Oui

Employeurs et débirentiers

L. 82 B

Oui

Ministère public

L. 82 C

Non

Administrations et entreprises publiques, établissements ou organismes contrôlés par l'autorité administrative

L. 83 à L. 84

Oui, sauf :

- les agents de la direction générale des finances publiques, les agents de la direction générale des douanes et droits indirects et les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (L. 83 A) ;

- l'Agence nationale de contrôle du logement social (L. 83 C) ;

- l'Agence nationale de l'habitat (L. 83 D) ;

- le Crédit foncier de France et le Comptoir des entrepreneurs pour la construction (L. 83 E) ;

- les organismes en charge des enquêtes statistiques publiques (L. 84).

Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques

L. 84 A

Non

Autorité de régulation des jeux en ligne

L. 84 B

Non

Établissements de jeux

L. 84 C

Non

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

L. 84 D

Non

Autorité des marchés financiers

L. 84 E

Non

Personnes ayant la qualité de commerçant

L. 85

Oui

Personnes versant des revenus de capitaux mobiliers

L. 85-0 A

Oui

Artisans

L. 85-0 B

Oui

Agriculture

L. 85 A

Oui

Membres de certaines professions non commerciales

L. 86
à L. 86 A

Oui

Institutions et organismes versant des rémunérations ou répartissant des fonds

L. 87

Oui

Personnes assujetties aux obligations de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme

L. 88

Oui

Personnes effectuant des opérations d'assurance

L. 89

Oui

Entrepreneurs de transport

L. 90

Oui

Redevables du droit d'accroissement417(*)

L. 91

Non

Dépositaires de documents publics

L. 92

Oui

Sociétés civiles

L. 94 A

Oui

Caisses de mutualité sociale agricole

L. 95

Non

Formules de chèques non barrées

L. 96

Oui

Opérations de transfert de fonds à l'étranger

L. 96 A

Oui

Déplacements intracommunautaires de biens.

Assujettis et façonniers astreints à la tenue d'un registre des biens.

Obligations du titulaire de l'entrepôt fiscal

L. 96 B

Non

Intermédiaires pour des instruments financiers à terme

L. 96 CA

Non

Organisme gestionnaire d'un plan d'épargne en actions

n.c

n.c

Établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision

L. 96 E

Non

Fiducie

L. 96 F

Non

Opérateurs de communications électroniques

L. 96 G

Oui (sous réserve des dispositions prévues au nouvel article L. 8113-5-2 du code du travail)

Fabricants et marchands de métaux précieux

L. 96 H

Oui

Agences immobilières

L. 96 I

Oui

Concepteurs et éditeurs de logiciels de comptabilité ou de caisse

L. 96 J

Oui

Source : Commission des affaires sociales du Sénat

L'article L. 8113-5-2 fixe également les règles spécifiques pour les informations dématérialisées détenues par :

- les opérateurs de communications électroniques qui traitent des données personnelles418(*) ;

- les fournisseurs d'accès à internet et les personnes qui offrent des prestations de stockage de données419(*).

Dans cette hypothèse, le droit de communication élargi reconnu aux agents de l'inspection du travail concernera uniquement les « données permettant l'identification des personnes proposant un travail, une prestation ou une activité pouvant relever des infractions constitutives de travail illégal ».

Enfin, un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, fixera les règles spécifiques pour obtenir communication des informations relatives à des personnes non identifiées420(*).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cinq amendements rédactionnels de la rapporteure ont été adoptés en commission.

Aucun amendement n'a été adopté en séance publique sur cet article.

III - La position de votre commission

Vos rapporteurs approuvent les dispositions prévues à cet article, car elles permettront aux magistrats du parquet de citer directement les constats opérés par les inspecteurs du travail en matière de lutte contre le travail illégal, sans recourir à des officiers de police judiciaire.

Plus globalement, vos rapporteurs souhaitent que le Gouvernement rendent accessibles à tous les corps de contrôle luttant contre le travail illégal les fichiers administratifs qui pourraient les aider dans leurs missions. Il en va ainsi de la base de données de la carte d'identification professionnelle dans le BTP. L'examen parlementaire du projet de loi de lutte contre la fraude pourrait être l'occasion d'avancer sur ce sujet.

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 361 Loi n° 2014790 du 10 juillet 2014 visant à lutter contre la concurrence sociale déloyale.

* 362 Étude d'impact, p. 395.

* 363 Idem.

* 364 Cette disposition est modifiée par l'article 51 du présent projet de loi.

* 365 Cette contribution est abrogée par l'article 52 du même texte.

* 366 Ne seront donc concernés par cette dispense que les détachements réalisés pour le compte de l'employeur et sous sa direction, et ceux dits « intra-groupe » ou « intra-entreprise ».

* 367 Art. L. 1263-7.

* 368 Art. L. 1251-2.

* 369 Art. L. 7123-12.

* 370 Proposition de résolution européenne n° 529, présentée par Fabienne Keller et Didier Marie au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur le détachement des travailleurs, 31 mai 2018.

* 371 Ces trois premières catégories sont mentionnées respectivement aux 1° à 3° de l'article L. 1262-1.

* 372 Art. L. 1262-2.

* 373 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 374 Décret n° 2017-751 du 3 mai 2017 relatif à la contribution destinée à compenser les coûts de mise en place du système dématérialisé de déclaration et de contrôle des détachements de travailleurs.

* 375 Étude d'impact, p. 402.

* 376 Idem, p. 405.

* 377 Art. L. 1264-1.

* 378 Art. L. 1264-2.

* 379 Art. L. 1263-6.

* 380 Art. L. 1264-3.

* 381 Art. L. 8115-7.

* 382 Art. L. 1264-4.

* 383 « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

* 384 Analyse de la verbalisation du travail illégal en 2016, Direction générale du travail, p. 6.

* 385 Analyse de la verbalisation du travail illégal en 2016, Direction générale du travail, p. 19.

* 386 Ou, dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, au registre des entreprises ou au registre du commerce et des sociétés.

* 387 L'article L. 8221-3 précise que cette situation peut notamment résulter de la non-déclaration d'une partie de son chiffre d'affaires ou de ses revenus ou de la continuation d'activité après avoir été radié par les organismes de protection sociale à la suite d'un chiffre d'affaires nul pendant deux années consécutives.

* 388 Cette prérogative de l'administration n'a été créée qu'en 2015.

* 389 Art. L. 8224-1.

* 390 Art. L. 8224-2.

* 391 Art. R. 718-27 du même code.

* 392 Décret n° 2016-1512 du 8 novembre 2016 relatif à la déclaration de chantiers forestiers et sylvicoles.

* 393 Étude d'impact, p. 419.

* 394 Art. L. 722-3 du même code.

* 395 Art. L. 717-7 du code rural et de la pêche maritime.

* 396 Art. L. 717-8 du même code.

* 397 Art. L. 717-9 du même code.

* 398 Art. L. 717-10 du même code.

* 399 Article 4 de l'ordonnance n° 2016-413 du 7 avril 2016 relative au contrôle de l'application du droit du travail.

* 400 Art. L. 719-10 du code rural et de la pêche maritime.

* 401 Cette peine complémentaire a été introduite par l'article 282 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

* 402 Art. L. 8224-5.

* 403 Art. L. 8256-3.

* 404 Art. L. 8256-7.

* 405 Art. L. 8234-1.

* 406 Art. L. 8234-2.

* 407 Art. L. 8243-1.

* 408 Art. L. 8243-2.

* 409 Etude d'impact, p. 423.

* 410 Art. L. 8113-1.

* 411 Art. L. 8113-4.

* 412 Art. L. 8271-2.

* 413 Bilan et mesures du plan national de lutte contre le travail illégal, dossier de presse, 12 février 2018, p. 35.

* 414 Travail dissimulé, marchandage, prêt illicite de main d'oeuvre, emploi d'étranger non autorisé à travailler, cumul irrégulier d'emplois, fraude ou fausse déclaration auprès de Pôle emploi.

* 415 Ces dispositions reprennent quasiment à l'identique celles mentionnées à l'article L. 512-11 du code de la consommation.

* 416 Ces articles sont regroupés au sein de la section 1 du chapitre II du titre II de la première partie du livre des procédures fiscales.

* 417 L'article 1005 du code général des impôts dispose que le droit d'accroissement est payé par toutes les sociétés ou associations civiles dont les statuts admettent l'adjonction de nouveaux membres et contiennent une clause de réversion au profit des membres restants, de la part de ceux qui cessent de faire partie de la société ou association.

* 418 Art. L. 34-1 du code des postes et des communications électroniques.

* 419 Ces fournisseurs et personnes sont mentionnés aux 1 et 2 du I de l'article 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.

* 420 L'article L. 81 du livre des procédures fiscales prévoit déjà que « pour l'établissement de l'assiette et le contrôle de l'impôt, le droit de communication peut porter sur des informations relatives à des personnes non identifiées, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés ».