II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La création de 9 795 postes en 2017 : la poursuite d'une politique du chiffre risquée
Sur un total de 11 802 postes supplémentaires inscrits en loi de finances pour 2017 sur le périmètre de la mission « Enseignement scolaire », seuls 9 795 ont effectivement créés en 2017, soit une sous-exécution du schéma d'emplois s'élevant à - 2 007 postes .
Schéma d'emplois 2017
(en ETP)
|
Programme |
Catégorie d'emplois |
Sorties |
dont départs en retraite |
Entrées |
dont primo recrutements |
Schéma d'emplois |
Schéma d'emplois |
Écart aux prévisions |
|
Prévision |
Réalisation |
|||||||
|
140 |
Enseignants du 1 er degré |
10 865 |
7 601 |
13 621 |
4 311 |
2 756 |
- 1 555 |
|
|
Enseignants stagiaires |
13 542 |
14 427 |
14 079 |
0 |
885 |
885 |
||
|
Personnels d'encadrement |
145 |
142 |
145 |
0 |
0 |
0 |
||
|
Total |
24 552 |
7 743 |
28 193 |
14 079 |
4 311 |
3 641 |
- 670 |
|
|
141 |
Enseignants du 1 er degré |
327 |
327 |
274 |
0 |
0 |
- 53 |
- 53 |
|
Enseignants du 2 nd degré |
10 133 |
6 776 |
13 988 |
0 |
4 400 |
3 855 |
- 545 |
|
|
Enseignants stagiaires |
10 330 |
0 |
9 993 |
9 993 |
0 |
- 337 |
- 337 |
|
|
Personnels d'accompagnement et de suivi des élèves et étudiants |
163 |
93 |
116 |
0 |
0 |
- 47 |
- 47 |
|
|
Personnels d'encadrement |
705 |
684 |
736 |
0 |
0 |
31 |
31 |
|
|
Personnels administratif, technique et de service |
1 388 |
1 234 |
1 470 |
0 |
150 |
82 |
- 68 |
|
|
Total |
23 046 |
9 114 |
26 577 |
9 993 |
4 550 |
3 531 |
- 1 019 |
|
|
230 |
Enseignants stagiaires |
403 |
356 |
356 |
0 |
- 47 |
- 47 |
|
|
Personnels d'accompagnement et de suivi des élèves et étudiants |
782 |
502 |
2 326 |
839 |
1 801 |
1 544 |
- 257 |
|
|
Personnels administratif, technique et de service |
35 |
28 |
28 |
- 7 |
- 7 |
|||
|
Total |
1 220 |
530 |
2 710 |
1 195 |
1 801 |
1 490 |
- 311 |
|
|
139 |
Enseignants du 1 er degré |
1 473 |
1 089 |
1 669 |
0 |
500 |
196 |
- 304 |
|
Enseignants du 2 nd degré |
3 138 |
2 053 |
3 643 |
0 |
500 |
505 |
5 |
|
|
Enseignants stagiaires |
2 131 |
0 |
2 294 |
2 294 |
0 |
163 |
163 |
|
|
Total |
6 742 |
3 142 |
7 606 |
2 294 |
1 000 |
864 |
- 136 |
|
|
214 |
Personnels d'accompagnement et de suivi des élèves et étudiants |
29 |
29 |
29 |
0 |
0 |
||
|
Personnels d'encadrement |
44 |
41 |
44 |
0 |
0 |
0 |
||
|
Personnels administratif, technique et de service |
688 |
615 |
827 |
0 |
139 |
139 |
||
|
Total |
761 |
685 |
900 |
0 |
139 |
139 |
||
|
143 |
A administratifs |
42 |
14 |
21 |
1 |
0 |
- 21 |
- 21 |
|
A techniques |
43 |
13 |
21 |
3 |
0 |
- 22 |
- 22 |
|
|
B et C administratifs |
108 |
39 |
136 |
23 |
0 |
28 |
28 |
|
|
B et C techniques |
15 |
2 |
7 |
0 |
- 8 |
- 8 |
||
|
Enseignants |
648 |
202 |
801 |
77 |
140 |
153 |
13 |
|
|
Total |
856 |
270 |
986 |
104 |
140 |
130 |
- 10 |
|
|
Mission |
57 177 |
21 484 |
66 972 |
27 665 |
11 802 |
9 795 |
- 2 007 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
L'écart aux prévisions, particulièrement élevé dans le second degré public, traduit les difficultés de recrutement auxquelles doit faire face l'éducation nationale .
Ainsi que le relevait votre rapporteur spécial dans son rapport sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire » pour 2018, les taux de rendements aux concours dans certaines disciplines apparaissent extrêmement faibles . Cela est notamment le cas en allemand (- 220 postes), anglais (- 343 postes), lettres classiques (- 145 postes), lettres modernes (- 151 postes) et mathématiques (- 374 postes).
Hors programme 143 « Enseignement technique agricole », c'est-à-dire sur le seul périmètre de l'éducation nationale, sur un objectif de 54 000 créations de postes fixé par la loi pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013 121 ( * ) , 46 291 ont effectivement été réalisées, selon la répartition figurant dans le tableau ci-après .
Bilan des créations de postes depuis 2012
(en ETP)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Total |
|
|
Prévision |
4 326 |
9 076 |
8 804 |
9 421 |
10 711 |
11 662 |
54 000 |
|
Exécution |
4 068 |
5 159 |
8 720 |
9 606 |
9 073 |
9 665 |
46 291 |
Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2017 de la mission « Enseignement scolaire »
Ce chiffre inclut en outre la création de 1 325 postes d'assistants d'éducation, qui ne sont par ailleurs pas placés sous plafond d'emplois ministériel .
Par ailleurs, ces créations de postes correspondent à des postes budgétaires et non « physiques » . Or aucune donnée sur les postes effectivement pourvus ne figure dans les documents budgétaires. Il conviendrait qu'une telle information soit communiquée dans les rapports annuels de performance, de même que le statut des personnels, titulaires ou contractuels, effectivement recrutés pour occuper ces postes .
Cette politique du chiffre menée par le précédent Gouvernement était en outre risquée , dans la mesure où elle pouvait se traduire par une baisse du niveau d'exigence aux concours de recrutement . Les seuils d'admissibilité et d'admission retenus lors du précédent concours du Capes apparaissent ainsi très faibles - fixés par exemple à respectivement 6 sur 20 et 8,3 sur 20 en mathématiques et à 7 sur 20 et 7,67 sur 20 en lettres modernes .
2. Des mesures de revalorisation salariale dont le coût, hors pensions, s'est élevé à plus de 1,1 milliard d'euros
L'année 2017 a vu la mise en oeuvre de plusieurs mesures de revalorisation salariale.
Hors contribution au CAS « Pensions », le coût des mesures générales s'est ainsi élevé à 386 millions d'euros . Il résulte principalement de la hausse du point d'indice intervenue au 1 er février 2017 , pour un montant de 370,4 millions d'euros .
Différentes mesures catégorielles ont par ailleurs été mises en oeuvre, pour un montant hors CAS « Pensions » s'élevant à 758 millions d'euros . Il s'agit notamment de :
- la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), pour un coût s'élevant à 507,3 millions d'euros ;
- la revalorisation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) décidée en 2016 et dont le coût en 2017 s'est élevé à 225,5 millions d'euros (dont 192,6 millions d'euros dans le premier degré public et 32,9 millions d'euros dans le premier degré privé) ;
- la revalorisation de l'indemnité de sujétion pour les enseignants effectuant 6 heures en CP, 1 ère et terminale de la voie professionnelle et pour les enseignants d'EPS décidée en 2016 et dont le coût en 2017 s'est élevé à près de 4 millions d'euros ;
- la revalorisation du régime indemnitaire des personnels de l'enseignement spécialisé et adapté, dont le coût s'est élevé à 2,5 millions d'euros .
3. Des choix se traduisant mécaniquement par une hausse des dépenses de personnel difficilement soutenable
Entre 2012 et 2017, les dépenses de titre 2 ont crû de 7 milliards d'euros (+ 12,5 %) , passant de 58 milliards d'euros à 65 milliards d'euros, soit un taux de croissance annuel moyen s'élevant à près de 2,4 % .
Évolution des dépenses de
personnel
entre 2012 et 2017
(en milliards d'euros)
Champ : y compris contribution au CAS « Pensions »
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
Contribution au CAS « Pensions » incluse, en 2017, la masse salariale a crû de 2,7 milliards (+ 4,3 %) .
Hors contribution au CAS « Pensions », cette hausse s'élève à près de 2 milliards d'euros . Les différents facteurs d'évolution des dépenses de T2 sont rappelés dans le graphique ci-après.
Comme le rappelle la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire 2017 de la mission « Enseignement scolaire », le total des dépassements pour la période 2014-2017 par rapport aux plafonds fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 122 ( * ) s'est élevé à plus de trois milliards d'euros.
Une telle évolution apparaissant difficilement soutenable dans le temps, votre rapporteur spécial considère que le choix du nouveau Gouvernement de rompre avec cette logique inflationniste était indispensable.
Facteurs d'évolution des dépenses de
personnel
hors contribution au CAS
« Pensions »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
4. Le maintien des aides au titre du fonds de soutien au développement des activités périscolaires pour les communes volontaires : une mesure nécessaire
Axe fort de la loi pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013 précitée, mise en oeuvre par le décret du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires 123 ( * ) , dit décret « Peillon », la réforme des rythmes scolaires vise à organiser la semaine scolaire sur neuf demi-journées afin de réduire le nombre d'heures d'enseignement quotidiennes .
Pour favoriser la mise en oeuvre de la réforme, un fonds a été instauré par l'article 67 de la loi du 8 juillet 2013 124 ( * ) .
Les concours apportés par ce fonds comportent deux volets :
- une aide forfaitaire d'un montant de 50 euros par élève versée à l'ensemble des communes ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires ;
- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et de Saint Pierre et Miquelon bénéficiant de la quote-part de la dotation d'aménagement, pour la collectivité de Saint Martin ainsi que pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible » ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » en 2012 ou en 2013.
Par ailleurs, afin de tenir compte des difficultés de mise en oeuvre rencontrées par les collectivités territoriales, divers assouplissements ont été prévus par le décret du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires 125 ( * ) , dit décret « Hamon », qui a notamment permis, à titre expérimental, pour une durée de trois ans, le regroupement de l'ensemble des temps d'activités périscolaires sur une demi-journée, et le décret du 1 er août 2016 autorisant des dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques 126 ( * ) , qui a pérennisé ces dérogations.
Le décret du 27 juin 2017 127 ( * ) a franchi une nouvelle étape en permettant au directeur académique des services de l'éducation nationale (DASEN), sur proposition conjointe d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale et d'un ou plusieurs conseils d'école, d' autoriser le retour à la semaine de quatre jours dès la rentrée 2017 .
Au total, à la rentrée 2017, 36,8 % des communes de France ayant au moins une école publique, soit 31,8 % des écoles, ont fait le choix de revenir à la semaine de quatre jours, ce qui correspond à un peu plus d'un quart des élèves de l'école primaire (28,7 %).
Votre rapporteur spécial estime que la liberté offerte par le décret du 27 juin 2017 précité devait s'accompagner du maintien des aides du fonds de soutien au développement des activités périscolaires pour les communes souhaitant rester à la semaine de 4,5 jours . Il se félicite par conséquent du choix du nouveau Gouvernement de pérenniser ce fonds .
Au total, les crédits exécutés au titre du fonds de soutien au développement des activités périscolaires, qui se sont élevés à 339,2 millions d'euros, sont par conséquent inférieurs aux prévisions (372,9 millions d'euros) ainsi qu'à l'exécution 2016 (350 millions d'euros) .
5. Le plan numérique à l'école : un schéma de financement via des crédits du deuxième programme d'investissement d'avenir (PIA 2) contestable
Lancé en 2015, le plan numérique à l'école vise à généraliser les usages du numérique à l'école, en se concentrant plus particulièrement sur le collège. Sa mise en oeuvre repose sur 4 piliers : la formation au numérique, le développement de ressources, l'équipement des différents acteurs et le développement des usages.
Seul le premier pilier (formation) fait l'objet de crédits budgétaires, les trois autres sont financés via l'action « Innovation numérique pour l'excellence éducative » du deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA 2) , qui a été doté de 306,5 millions d'euros 128 ( * ) .
La loi de finances pour 2017 prévoyait un montant de 191 millions d'euros, dont 173,3 millions d'euros financés par voie de fonds de concours issus du PIA 2.
Dans sa note sur l'exécution budgétaire 2017 de la mission « Enseignement scolaire », la Cour des comptes relève ainsi qu' « en 2017, tous programmes confondus (139, 141, 214), un montant de 124 millions d'euros a été rattaché sur les trois fonds de concours concernés , s'ajoutant aux reports de crédits 2016 sur 2017. Au total, la ressource disponible s'est élevée à 146 millions d'euros en AE et 172 millions d'euros en CP. Sur ces ressources, 49 millions d'euros en AE et 54 millions d'euros en CP ont été consommés en 2017, donnant lieu à des reports sur 2018 de 97 millions d'euros en AE et 118 millions d'euros en CP ».
Ainsi qu'il l'indiquait dans son rapport sur les crédits 2017 de la mission « Enseignement scolaire », votre rapporteur spécial regrette que les crédits destinés au financement du plan numérique à l'école ne soient pas intégralement inscrits en loi de finances, afin de permettre un suivi des crédits et des dépenses, les informations présentées dans les documents budgétaires apparaissant incomplètes ou imprécises .
Cette analyse est partagée par la Cour des comptes, qui estime dans sa note précitée que « les spécificités de financement et de gestion des PIA [...] s'apparentent [...] à un processus de débudgétisation, qui permet de soustraire les crédits dédiés au financement des opérations du PIA au principe d'annualité et aux risques de régulation budgétaire ».
6. Le lancement de dispositifs dans le premier et le second degrés à la rentrée 2017 qui semblent aller dans le bon sens
À la faveur du changement de majorité, plusieurs mesures ont été lancées dès la rentrée 2017, dont votre rapporteur spécial a indiqué, dans son rapport sur les crédits 2018 de la mission « Enseignement scolaire », qu'il en partageait les principaux objectifs .
Ainsi, 2 500 classes de CP en réseaux d'éducation prioritaire renforcés ont été dédoublées , correspondant au déploiement de 2 500 postes environ. Selon le ministère de l'éducation nationale, dans 86 % des cas, les locaux ont permis un dédoublement des classes de CP. Dans 14 % des cas, ce dispositif s'est traduit par la présence de deux enseignants intervenant en petits groupes dans la même salle de classe.
L'année 2018 verra le déploiement de cette mesure aux classes de CP en REP et de CE1 en REP+ .
Dans le second degré, la rentrée 2017 a vu le déploiement du dispositif « devoirs faits », qui vise à offrir aux collégiens volontaires un accompagnement après la classe leur permettant de faire leurs devoirs dans l'établissement.
Le Gouvernement a également souhaité relancer les « stages de réussite », dont la création remonte à 2008, à compter de l'année scolaire 2017-2018. Gratuits, ces stages de remise à niveau s'adressent aux élèves volontaires de CM1 et de CM2 qui rencontrent des difficultés scolaires. D'une durée de 15 heures, à raison de trois heures par jours pendant cinq jours, ils sont encadrés par des enseignants volontaires et ont lieu pendant les vacances scolaires de printemps et d'été.
Ces stages ont été recentrés sur les élèves de CM2 afin de préparer l'entrée au collège. En 2017, 80 000 élèves de CM2 ont ainsi bénéficié de ce dispositif.
Malgré les demandes répétées de votre rapporteur spécial, le ministère de l'éducation nationale ne lui a pas communiqué le coût de ces différentes mesures pour 2017 .
7. La contribution des opérateurs à la maîtrise des dépenses publiques : un effort qu'il convient de poursuivre
Le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » est chef de file de cinq opérateurs :
- le Cereq - Centre d'études et de recherches sur les qualifications ;
- le Ciep - Centre international d'études pédagogiques ;
- le Cned - Centre national d'enseignement à distance ;
- l'Onisep - Office national d'information sur les enseignements et les professions ;
- le réseau Canopé.
En 2017, le montant des subventions pour charges de service public versé aux opérateurs s'est élevé à 156,4 millions d'euros, soit un écart à la prévision de près d'un million d'euros . Cet écart résulte de plusieurs éléments :
- un montant de crédits de 4,19 millions d'euros n'ayant pas été dégelé ;
- une contribution au financement de la rémunération et de la formation des apprentis supérieure de 0,23 million d'euros aux prévisions ;
- des versements au titre du financement de dispositifs spécifiques dont le montant a été supérieur de 3,04 millions d'euros aux prévisions.
Le plafond d'emplois des opérateurs affiche également une sous-consommation à hauteur de - 253 équivalents temps plein travaillés (ETPT), 3 147 ETPT ayant été consommés pour une prévision s'établissant à 3 400 ETPT.
Dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire 2017 de la mission « enseignement scolaire », la Cour des comptes rappelle que cet écart résulte « d'une part, des vacances de postes sur lesquels les établissements ne sont pas parvenus à recruter dans les délais prévus et, d'autre part, des gels d'emplois effectués pour maîtrise la masse salariale ».
Ainsi qu'il l'a indiqué à plusieurs reprises , votre rapporteur spécial estime indispensable que les opérateurs de la mission contribuent à l'effort de maîtrise des dépenses publiques via une gestion plus économe de leurs effectifs et de leur masse salariale .
* 121 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.
* 122 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 123 Décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 124 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'École de la République.
* 125 Décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.
* 126 Décret n° 2016-1049 du 1er août 2016 autorisant des dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.
* 127 Décret n° 2017-1108 du 27 juin 2017 relatif aux dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.
* 128 17,1 millions d'euros ont été redéployés vers les actions « Internats d'excellence » et « Développement de l'économie numérique » en fin de gestion 2017, portant le montant de l'action INEE à 289,4 millions d'euros.