CHAPITRE II - Une administration qui s'engage
Article 9 (art. L. 312-2, L. 312-3 [nouveau], L. 552-8, L. 562-8 et L. 574-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Publication et opposabilité des circulaires
Objet : Cet article propose de modifier les règles de publication et les effets juridiques des circulaires et certains autres documents administratifs.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, à l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a supprimé la mention selon laquelle « les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret » que le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale prévoyait d'inscrire à l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration, pour prévoir plutôt que « les instructions, les circulaires et les notes comportant une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ne sont applicables que si elles sont régulièrement publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret » .
Cette rédaction avait pour objet :
- d'une part, de faire référence aux conditions de l'applicabilité des instructions et circulaires plutôt qu'à celles de leur abrogation ;
- d'autre part, d'étendre le régime applicable à ces documents aux notes comportant une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives pour éviter que des circulaires ou des instructions soient prises sous la forme de notes adressées aux services afin d'en contourner les règles propres.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Par un amendement de commission adopté, en nouvelle lecture, à l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a rétabli son texte de première lecture au motif que « l'ajout, par le Sénat, des notes administratives dans le champ d'application de cet article n'a pas de sens car elles ont une définition trop floue et pas de portée normative » 16 ( * ) .
Cette affirmation est contestable à double titre.
En premier lieu, la modification introduite par le Sénat ne concerne pas l'ensemble des « notes administratives », mais celles « qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives ». Or, cette notion est déjà présente à l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration, que l'article 9 du projet de loi tend à modifier. Bien que considérée comme « floue » , votre rapporteur note que l'Assemblée nationale n'a toutefois pas jugé opportun de préciser son contenu. En outre, les circulaires et instructions auxquelles fait référence l'article 9 du projet de loi ne possèdent pas de définition textuelle alors que les notes qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives possèdent in fine une définition bien plus objective.
En second lieu, la pratique montre très clairement que certaines administrations utilisent des notes ou des « fiches de lecture » en lieu et place de circulaires ou d'instructions pour orienter l'interprétation d'un texte par leurs services. C'est notamment le cas en matière d'interprétation de certaines dispositions du code de l'environnement.
En rétablissant sa rédaction du présent article, l'Assemblée nationale a également réintroduit à l'article 9 du projet de loi la notion de « circulaire réputée abrogée », revenant ainsi sur la démarche de clarification entreprise par le Sénat.
III - La position de votre commission
Si elle les regrette profondément, votre commission n'a pas souhaité revenir sur les modifications apportées en nouvelle lecture par l'Assemblée nationale, par souci de consensus.
Votre rapporteur fait confiance au juge administratif pour requalifier, le cas échéant, les notes en circulaires dans le cas où elles lui seraient déférées.
Votre commission spéciale n'a pas souhaité modifier ces dispositions en nouvelle lecture.
Article 10 (art. L. 331-20-1, L. 331-40-1 et L. 520-13-1 [nouveaux] du code de l'urbanisme, art. L. 213-10 [nouveau] du code de l'environnement, art. L. 212-1-1 et L. 524-7-1 [nouveaux] du code du patrimoine, art. L. 124-8-1 [nouveau] du code de l'éducation, art. L. 1322-1-1, L. 5312-12-2 et L. 8291-3 [nouveaux] du code du travail, art. L. 441-6-2 [nouveau] du code de commerce et art. l. 217-16-1 [nouveau] du code de la consommation) - Généralisation de la pratique des prises de position formelles, ou « rescrit » de l'administration
Objet : Cet article crée différentes procédures de rescrits sectoriels.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, à l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a supprimé la création d'un principe général de mise en oeuvre de procédures de rescrit au sein du code des relations entre le public et l'administration. Renvoyant à un décret le soin de fixer les modalités ainsi que le champ d'application des rescrits sectoriels devant être mis en oeuvre en application du principe général, votre commission avait considéré que les dispositions introduites étaient frappées d'incompétence négative .
Le Gouvernement avait pris acte de cette suppression et de ses motifs et déposé, en séance publique, un amendement introduisant un nouvel article 10 créant quatre rescrits sectoriels. Cet amendement avait été adopté après avoir été sous-amendé par votre commission, dans le but d'apporter certaines précisions.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Les modifications apportées en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale sont de deux ordres :
- elles visent, d'une part, à ajouter certaines garanties procédurales aux quatre procédures de rescrits introduites en première lecture au Sénat ;
- elles visent, d'autre part, à créer de nouvelles procédures de rescrits qui concernent les archives publiques, le plafond de stagiaires autorisés dans les organismes d'accueil, le contrôle administratif des règlements intérieurs, la situation des mandataires sociaux vis-à-vis du régime d'assurance chômage, l'identification des travailleurs exerçant sur un chantier, le délai de paiement des entreprises ainsi que les garanties commerciales.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur considère que les garanties apportées aux procédures de rescrits introduites en première lecture au Sénat améliorent la qualité de ces dispositifs . Votre commission n'a donc pas souhaité revenir sur cette avancée.
L'introduction de nouvelles procédures de rescrits au stade de la nouvelle lecture interroge toutefois votre rapporteur quant au respect de la règle dite de « l'entonnoir » notamment prévue à l'article 45 de la Constitution. En effet, ces nouvelles procédures sont bien en lien avec les dispositions de l'article 10 du projet de loi initial qui a été supprimé par le Sénat en commission, en première lecture, mais ne possèdent pas de relation directe avec les dispositions du nouvel article 10 introduit en séance publique au Sénat à l'initiative du Gouvernement, qui étaient en discussion en nouvelle lecture, à l'Assemblée nationale.
L'introduction de procédures aussi diverses et substantielles à un stade aussi avancé de la procédure législative ne permet, en outre, pas de contrôler pleinement le bien-fondé et la qualité de ces dispositions.
Pour l'ensemble des raisons évoquées, votre commission spéciale a adopté l'amendement (COM-39) de son rapporteur supprimant les nouvelles procédures introduites en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 11 (supprimé) - Expérimentation de l'approbation implicite de projets de rescrits
Objet : Cet article propose d'expérimenter l'acceptation tacite, d'un projet de rescrit.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, en commission, le Sénat avait supprimé l'article 11 par cohérence avec la suppression de l'article 10 du projet de loi . L'article 11 prévoyait, en effet, que la procédure expérimentale d'acceptation tacite pouvait s'appliquer aux procédures de rescrits mises en oeuvre dans le cadre des dispositions du code des relations entre le public et l'administration que tendait à introduire l'article 10 du projet de loi alors que ledit article avait par ailleurs été supprimé.
Le Gouvernement avait pris l'initiative de réintroduire l'article 11, par un amendement de séance. Cet amendement avait toutefois reçu un avis défavorable de la commission et n'avait pas été adopté. Votre rapporteur considérait que les nouvelles procédures de rescrits réintroduites en séance à l'article 10 du projet de loi, à l'initiative du Gouvernement, représentaient déjà une nouveauté nécessitant une adaptation profonde des personnels et des méthodes de travail des services concernés . Il ne semblait donc pas opportun d'y adjoindre concomitamment une nouvelle procédure de rescrit par acceptation tacite.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture et la position de votre commission
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a réintroduit la procédure expérimentale d'approbation tacite pour certaines des procédures de rescrit mentionnées à l'article 10 du projet de loi.
Pour les mêmes raisons qui l'ont conduit à donner un avis défavorable à l'adoption de l'amendement du Gouvernement, déposé en première lecture, en séance publique, au Sénat, qui visait à introduire une procédure similaire, votre commission a donc adopté un amendement de suppression du présent article (COM-17).
Votre commission a supprimé cet article.
Article 12 (art. L. 114-11 [nouveau], L. 552-3, L. 562-3 et L. 572-1 du code des relations entre le public et l'administration) - Certificat d'information sur les normes applicables à certaines activités
Objet : Cet article prévoit la délivrance par l'administration, à la demande d'un usager qui souhaiterait démarrer une activité, d'un certificat d'information sur les règles applicables aux activités dont la liste sera fixée par décret.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, le Sénat avait, sur proposition de votre rapporteur, conforté le dispositif :
- en l'étendant aux personnes qui exerceraient déjà l'activité concernée, et non aux seuls porteurs de projets, car les premières pourraient légitimement vouloir être informées de l'évolution des règles qui leur sont applicables ;
- en demandant à l'administration saisie , si nécessaire 17 ( * ) , d'orienter l'usager vers d'autres interlocuteurs administratifs dans le mois suivant sa demande, afin que le demandeur puisse disposer d'une vue complète du cadre applicable à son activité, sans aller toutefois jusqu'à la mise en place d'un guichet unique qui serait complexe à mettre en oeuvre ;
- et en plafonnant le délai maximal de réponse à trois mois , ce qui apparaît suffisant dès lors que le certificat d'information ne fait que présenter des règles déjà connues, par définition, de l'administration qui a mission de les appliquer, et non en interpréter l'application à un cas particulier.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Sur proposition de son rapporteur, l'Assemblée nationale a rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture , considérant que :
- l'extension aux personnes exerçant déjà une activité « n'est pas conforme à la philosophie de l'article et risque de vider la mesure de son contenu » ; votre rapporteur observe que la philosophie d'un article est celle que le législateur lui donne et que loin de vider la mesure de son contenu, cette extension l'étayait ;
- l'orientation vers les autres interlocuteurs administratifs concernés « ne relève pas de la loi et paraît superfétatoire » ; à la remise, sous cinq mois ( cf. infra ) de son certificat d'information, l'usager constatera donc son incomplétude et n'aura d'autre choix que d'en redemander un autre , sous le même délai, à un ou des interlocuteurs qu'il aura la charge d'identifier ;
- le délai maximal de remise est remonté de trois à cinq mois , sans justification autre que celle consistant à revenir au délai négocié, en première lecture, par les députés et résultant d'une cote mal taillée entre les partisans d'un délai plus contraint, d'un côté, et le rapporteur et le Gouvernement, de l'autre, qui n'étaient pas favorables, initialement, à la fixation d'un tel plafond.
III - La position de votre commission
Contrairement au rescrit qui, répondant à une situation particulière, peut nécessiter un délai de réponse important en fonction de la complexité de la question de droit posée, le certificat d'information a pour seul objet de recenser des règles déjà connues de l'administration qui les a fixées et qui doit les faire appliquer. Il s'agira donc, dans la très grande majorité des cas, de délivrer à l'usager une information disponible « sur étagère » .
Aussi votre rapporteur maintient-il qu'un délai maximal de trois mois est à la fois plus en phase avec l'horizon du démarrage d'une activité et le rythme de la vie économique, et cohérent avec le travail concret que la délivrance d'un tel certificat impliquera pour l'administration.
Votre commission a donc adopté un amendement COM-18 pour ramener ce délai maximal de délivrance de cinq à trois mois.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 12 bis (supprimé) - Expérimentation de la cristallisation des règles après délivrance d'un certificat d'information
Objet : cet article, supprimé en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, entendait expérimenter la cristallisation des règles présentées dans le certificat d'information dans l'année suivant sa délivrance.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, votre rapporteur avait jugé qu' une expérimentation de la « cristallisation » des règles présentées dans le certificat d'information pouvait être intéressante dès lors que le dispositif était assorti des précisions que le Sénat avait ajoutées sur sa proposition :
- la remise des résultats de l'expérimentation au Parlement au plus tard six mois avant son terme ;
- l'ajout de deux exceptions pour prévoir que la cristallisation ne s'appliquerait pas, d'une part, aux règles « préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l'environnement » et, d'autre part, en cas de demande contraire du détenteur du certificat qui souhaiterait se voir appliquer une règle nouvelle jugée plus favorable.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En commission, les députés ont supprimé cet article sur proposition du Gouvernement au motif qu'elle « serait source d'insécurité juridique dans la mesure où des entreprises exerçant une activité de même nature pourraient bénéficier de règles cristallisées différentes » et que « la cristallisation ne correspond pas à la philosophie du texte ».
III - La position de votre commission
Votre rapporteur ne mésestime pas les inconvénients de la cristallisation, qu'il avait lui-même pointés en première lecture et pour partie traités 18 ( * ) , mais en rappelle aussi les avantages attendus : en attachant un droit nouveau au certificat d'information, la cristallisation avait le mérité d'apporter une plus-value par rapport aux outils d'information existants et de sécuriser juridiquement le détenteur d'un certificat d'information contre un changement de la norme dans l'année suivant sa délivrance.
Il observe par ailleurs que la cristallisation existe déjà , aujourd'hui, dans le cadre du certificat d'urbanisme 19 ( * ) et note que le présent article avait été introduit par les députés en première lecture, à l'initiative de leur rapporteur, avant d'être supprimé par la même assemblée en nouvelle lecture.
Dès lors, votre rapporteur prend acte de cette suppression.
Votre commission a maintenu la suppression de cet article.
Article 13 bis (art. L. 59 A du livre des procédures fiscales) - Élargissement de la compétence des commissions des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, vise à permettre aux commissions des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires de se prononcer, d'une part, sur les majorations de droits consécutives aux rectifications relevant de leur compétence, et d'autre part, sur le caractère d'immobilisation ou de charge déductible que présente une dépense engagée par l'entreprise.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Lors d'un contrôle fiscal, en cas de désaccord entre l'administration et le contribuable sur des rehaussements notifiés en matière d'impôts sur les bénéfices (bénéfice industriel et commercial, bénéfice agricole, bénéfice non commercial etc.) ou de taxes sur le chiffre d'affaires, l'une des deux parties peut saisir pour avis la commission des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires (CIDTCA) , prévue aux articles 1651 à 1651 G du code général des impôts (CGI). L'article 90 de la loi n°2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 a réduit leur nombre de 101 à 36 .
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La compétence des commissions des impôts Aux termes de l'article L. 59 A du livre des procédures fiscales (LPF), la commission intervient lorsque le désaccord porte : 1° Sur le montant du résultat ou du chiffre d'affaires, déterminé selon un mode réel d'imposition ; 2° Sur les conditions d'application des régimes d'exonération ou d'allégements fiscaux en faveur des entreprises nouvelles, à l'exception du crédit d'impôt recherche ; 3° Sur les rémunérations non déductibles pour la détermination du résultat des entreprises industrielles ou commerciales ; 4° Sur la valeur vénale des immeubles, des fonds de commerce, des parts d'intérêts, des actions ou des parts de sociétés immobilières. La commission n'est pas compétente pour trancher les questions de droit : elle se prononce sur les faits susceptibles d'être pris en compte pour l'examen des questions de droit. Toutefois, par dérogation, la commission peut se prononcer sur des questions de droit dans les trois cas suivants : - le caractère anormal d'un acte de gestion ; - le principe et le montant des amortissements et des provisions ; - le caractère de charges déductibles des travaux immobiliers. Source : Commission spéciale |
Le présent article a été adopté par le Sénat à l'initiative de notre collègue Philippe Mouiller. Il est issu de deux amendements qui prévoient respectivement de permettre aux commissions des impôts directs :
- de se prononcer sur l'application des majorations prévues par l'article 1729 du CGI (40 % en cas de manquement délibéré et 80 % en cas d'abus de droit ou de manoeuvres frauduleuses) lorsque celles-ci sont consécutives à des rectifications relevant de sa compétence, et non plus seulement sur ces seules rectifications ;
- de trancher des questions de droit relatives à la qualification d'immobilisation ou de charges déductibles des dépenses engagées par l'entreprise. Il est en effet plus favorable que des dépenses soient considérées comme des charges, immédiatement déductibles, plutôt que comme des immobilisations, qui doivent être amorties sur la durée d'utilisation du bien.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de notre collègue député Mohamed Laqhila, l'Assemblée nationale a supprimé les dispositions étendant la compétence des commissions des impôts aux majorations prévues par l'article 1729 du CGI.
L'extension à la qualification d'immobilisation a en revanche été conservée par l'Assemblée nationale.
III - La position de votre commission
L'élargissement de la compétence des commissions des impôts adopté par le Sénat est cohérent avec l'esprit même du présent projet de loi , qui vise à faciliter la reconnaissance d'un droit à l'erreur du contribuable, s'agissant en particulier de la qualification des dépenses en tant qu'immobilisations ou charges déductibles.
L'extension à l'application des majorations s'inscrivait dans la même logique, mais aurait eu pour inconvénient de conduire les commissions des impôts à se prononcer sur l'intention du contribuable, et non plus seulement sur le bien-fondé d'une rectification , ce qui relève typiquement de l'administration puis du juge.
Il se trouve, toutefois, que l'article L. 250 du livre des procédures fiscales permet déjà de prendre en compte ces situations, sous l'angle des demandes de remise gracieuse, sans qu'il soit nécessaire de poser la question de l'intention du contribuable .
Cet article dispose en effet que « les demandes présentées par les contribuables en vue d'obtenir la remise des majorations (...) sont soumises pour avis à la commission des impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires compétente lorsque ces majorations sont consécutives à des rectifications relevant de la compétence de l'une ou l'autre de ces commissions ».
Dès lors, il n'apparaît pas nécessaire de rétablir les dispositions supprimées par l'Assemblée nationale .
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 14 (art. 345 bis du code des douanes, art. 2 de l'ordonnance n° 2008-860 du 28 août 2008, art. 11 de l'ordonnance n° 2009-799 du 24 juin 2009 et art. 6 de l'ordonnance n° 2011-1920 du 22 décembre 2011) - Renforcement du rescrit douanier
Objet : Cet article vise à encourager le recours au rescrit douanier en alignant celui-ci sur le rescrit fiscal, c'est-à-dire en donnant un délai de trois mois à l'administration pour répondre, en permettant un second examen, et en prévoyant la possibilité d'un rescrit en cours de contrôle.
En première lecture , à l'initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement visant à étendre aux droits de douane l'obligation de mention expresse des points examinés et validés lors d'un contrôle, étendant ainsi le dispositif introduit à l'article 4 bis A à l'initiative de votre rapporteur . La garantie d'opposabilité des prises de position formelle de l'administration serait dès lors applicable « lorsque, dans le cadre d'un contrôle ou d'une enquête et dès lors qu'elle a pu se prononcer en toute connaissance de cause, l'administration a pris position sur les points examinés lors du contrôle ou de l'enquête lesquels sont communiqués au contribuable (...), y compris s'ils ne comportent ni erreur, ni inexactitude, ni omission, ni insuffisance dans le calcul de l'impôt ».
En nouvelle lecture , à l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 14 bis (art. 67 du code des douanes) - Mention expresse des points considérés comme validés par l'administration des douanes
Objet : Cet article, introduit par le Sénat, vise à étendre aux droits de douane l'obligation de mention expresse des points examinés et validés lors d'un contrôle.
Aux termes de l'article 67 du code des douanes, « le redevable est informé des motifs et du montant de la taxation encourue par tout agent de l'administration des douanes et droits indirects. Il est invité à faire connaître ses observations ».
En première lecture , à l'initiative du Gouvernement, le Sénat a adopté le présent article afin d'appliquer aux droits de douane l'obligation de mention expresse des points examinés et validés lors d'un contrôle, étendant ainsi le dispositif introduit à l'article 4 bis A à l'initiative de votre rapporteur. Le présent article se borne à tirer les conséquences de l'amendement adopté à l'article 14 du présent projet de loi (cf. supra ).
En nouvelle lecture , à l'initiative du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel à cet article.
Votre commission spéciale a adopté cet article sans modification.
Article 15 bis - Expérimentation d'un référent unique doté d'un pouvoir de décision dans les maisons de services au public
Objet : Cet article propose une expérimentation du référent unique dans les maisons de services au public.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Introduit à l'Assemblée nationale en première lecture à l'initiative de notre collègue député Stanislas Guérini, rapporteur, cet article prévoit à titre expérimental, pour une période de trois ans, la mise en place d'un référent unique doté d'un pouvoir de décision au sein des maisons de services au public (MSAP).
Ce référent serait désigné par certains participants à la MSAP pour traiter, dans le cadre de procédures et de dispositifs déterminés, les demandes qui lui sont adressées et prendre, s'il y a lieu, les décisions correspondantes au nom de ces participants.
Une convention-cadre définirait les décisions que le responsable de la maison de services au public peut prendre sur délégation des autorités compétentes et les modalités de désignation de celui-ci.
Nombre d'acteurs locaux ou nationaux entendus par votre rapporteur lors des auditions qu'il a organisées en première lecture ont exprimé leur scepticisme, voire leurs inquiétudes, quant à la mise en oeuvre opérationnelle d'une telle mesure.
Dans le cadre prévu par le présent article, une MSAP créée dans un bureau de poste ou portée par une collectivité territoriale pourrait être ainsi mise en situation de prendre une décision pour le compte de la caisse d'allocations familiales ou de la direction départementale des finances publiques.
Il semble périlleux, dans ces conditions, de définir un référent unique et lui conférer un pouvoir de décision.
Ainsi, plutôt que de légiférer, même à titre expérimental, dans l'incertitude de l'adéquation du dispositif au besoin et de ses conséquences opérationnelles, le Sénat a préféré, sur la proposition de votre rapporteur, supprimer cet article.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de notre collègue député Laurent Saint-Martin et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli cet article dans la rédaction issue du texte qu'elle avait adopté en première lecture.
III - La position de votre commission
Les réserves qu'avait exprimées le Sénat, par la voix de son rapporteur mais aussi de plusieurs de nos collègues, n'ont pas été complètement dissipées.
Néanmoins, dans un esprit de compromis, plutôt que de supprimer l'article, votre commission a adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement COM-19 prévoyant « l'accord de tous les participants signataires de la convention-cadre », s'agissant de la désignation du responsable de la MSAP comme référent unique.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 16 - Limitation, à titre expérimental, de la durée des contrôles administratifs sur les petites et moyennes entreprises
Objet : Cet article instaure, à titre expérimental et pour quatre ans dans deux régions, une limitation de la durée cumulée des contrôles administratifs sur les petites et moyennes entreprises, fixée à neuf mois sur une période de trois ans, sauf exceptions.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
En première lecture, votre rapporteur avait jugé que la mesure était certes louable dans son principe mais qu'elle n'épuisait pas le sujet - les petites et moyennes entreprises (PME) étant demandeuses, avant tout, d'une simplification de la réglementation et d'une adaptation des méthodes de contrôle à leurs spécificités - et que ses modalités concrètes n'allaient pas sans poser plusieurs questions :
- les très nombreuses exceptions prévues 20 ( * ) risquent, en pratique, de la vider d'une grande partie de ses effets ;
- le plafonnement des contrôles n'est pas modulé suivant la taille des entreprises , alors que les contraintes des très petites entreprises (TPE) ne sont pas les mêmes que celles de PME d'une taille plus importante ;
- le mode de calcul de la durée des contrôles qui sera retenu, de même que la période de référence considérée (délais glissants ou non) impactera fortement la portée réelle du plafonnement ;
- enfin, un travail inédit et particulièrement complexe de coordination entre les différentes administrations devra être mis en oeuvre, sans qu'aucune précision n'ait été apportée sur les moyens matériels (systèmes d'information) et humains (organisation, formation) qui y seront consacrés.
Sur la proposition de votre rapporteur, le Sénat avait limité la durée cumulée des contrôles à six mois sur une période de trois ans pour les TPE et supprimé une disposition parfaitement superfétatoire , car consistant à préciser que le rapport d'évaluation de l'expérimentation devrait comporter un volet dédié à son impact sur les délais administratifs : dès lors que c'est l'objet même de la mesure, on voit mal comment il aurait pu en être autrement.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En commission, les députés ont supprimé la modulation introduite par le Sénat au profit des TPE et rétabli la mention du volet sur les délais administratifs.
Ils ont en revanche utilement complété l'article , sur proposition du Gouvernement, pour délier certaines administrations du secret professionnel auquel elles sont tenues dans le cadre de leur mission de contrôle, et ainsi permettre un échange d'informations suffisamment complet pour calculer la durée cumulée des contrôles opérés sur les entreprises.
III - La position de votre commission
Pour justifier la suppression de la modulation au bénéfice des TPE, le rapporteur de l'Assemblée nationale a considéré que cela « compliquer [ait] à l'extrême une expérimentation qui nécessitera déjà beaucoup de coordination de la part des administrations ».
Si le second point est exact, votre rapporteur ne peut adhérer au premier argument, qui est parfaitement fallacieux : mettre six ou neuf mois « au dénominateur » n'influera en rien sur le calcul du « numérateur » , soit la durée cumulée des contrôles effectués, et les administrations démontrent chaque jour qu'elles savent gérer des seuils différents suivant la taille des entreprises. Au surplus, l'expérimentation a précisément pour but de tester des configurations différentes et l'on voit mal comment l'on pourrait ensuite généraliser quelque chose que l'on n'a pas testé.
Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-20 rétablissant le plafonnement de la durée cumulée des contrôles sur les TPE à six mois sur une période de trois ans.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 16 bis (art. L. 243-13 du code de la sécurité sociale) - Limitation à trois mois de la durée des contrôles Urssaf dans les entreprises de moins de vingt salariés
Objet : Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, vise à étendre aux entreprises de moins de vingt salariés la limitation à trois mois des contrôles sociaux prévue pour les entreprises de moins de dix salariés.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue Emmanuel Capus adopté en séance publique. Dans sa rédaction résultant des travaux du Sénat, il modifiait l'article L. 243-13 du code de la sécurité sociale afin que la limitation à trois mois des contrôles sociaux prévue pour les entreprises de moins de dix salariés s'applique aux entreprises de moins de vingt salariés.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
La commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à faire de cette mesure une expérimentation valable trois ans, applicable aux contrôles débutant à compter du lendemain de la publication du présent projet de loi et faisant l'objet d'une évaluation dont les résultats devront être transmis au Parlement au plus tard six mois avant son terme.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur approuve le principe d'une expérimentation et espère que le rapport d'évaluation sera bel et bien transmis au Parlement dans les délais.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 17 (art. L. 217-7-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Médiation entre les organismes de sécurité sociale et les usagers
Objet : Cet article crée une procédure de médiation pour le traitement des réclamations des usagers vis-à-vis des organismes de sécurité sociale
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture, le présent article prévoyait la mise en place d'une procédure de médiation en matière de recouvrement des cotisations de sécurité sociale.
Un médiateur désigné par le directeur de l'union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf) ou de la caisse générale de sécurité sociale (CGSS) pour les collectivités ultra-marines, pouvait ainsi être saisi par les entreprises. Cette saisine devait être précédée d'une démarche auprès des services et était incompatible avec toute procédure de recours contentieux, de rescrit, de transaction ou de contrôle. Un telle procédure de médiation a déjà été mise en place par l'Urssaf d'Île-de-France.
En première lecture, dans le cadre de la procédure de législation en commission, le Sénat a notamment confié au directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) la mission d'évaluer le fonctionnement de la médiation dans l'ensemble du réseau des URSSAF et de produire un rapport annuel formulant des propositions d'évolutions législatives ou réglementaires. En outre, afin de ne pas contraindre de manière excessive la désignation du médiateur dans chaque organisme, votre commission spéciale avait adopté un amendement de votre rapporteur supprimant le renvoi à un décret précisant les garanties encadrant l'exercice de la médiation et notamment la formation préalable et les compétences requises pour le médiateur.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Sur proposition du Gouvernement, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté en nouvelle lecture un amendement de réécriture globale du présent article.
Il résulte de cet amendement que le dispositif de médiation créé par le présent article est étendu à l'ensemble des organismes du régime général et non seulement à la branche recouvrement. Une section 4 bis consacrée à la médiation est ainsi créée au sein du chapitre VII du titre Ier du livre II du CSS, composée d'un unique article L. 217-7-1.
Par cohérence, l'article 17 bis B, qui prévoyait la mise en place d'une procédure de médiation dans les branches familles et vieillesse a été supprimé.
La médiation ne peut être engagée si un recours contentieux a été formé et prend fin si un tel recours est déposé. Toutefois, les autres procédures propres à la branche recouvrement (rescrit, transaction) ne sont plus mentionnées.
Par ailleurs, un médiateur national devra être nommé pour chacune des caisses nationales de sécurité sociale. Ce médiateur n'exercera pas d'activité de médiation mais devra évaluer la qualité de la médiation dans l'ensemble de la branche et élaborer un rapport annuel.
S'agissant de la branche maladie, la médiation sera exercée par le conciliateur prévu à l'article L. 162-15-14 du CSS.
Un sous-amendement de notre collègue députée Stéphanie Kerbarh (groupe La République en marche) a rétabli la mention d'un décret précisant les garanties encadrant l'exercice de la médiation, notamment en matière de formation préalable, de compétences requises, d'indépendance, d'impartialité et de confidentialité dans le traitement des réclamations et dans la formulation de ses recommandations.
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur ainsi que deux amendements identiques de nos collègues députés Laurent Saint-Martin et Carole Grandjean (groupe La République en marche) prévoyant la transmission aux travailleurs indépendants, à leur demande ou à celle du médiateur, des modalités de calcul des cotisations dues. Un sous amendement du Gouvernement a prévu que cette mesure entrera en vigueur le 1 er janvier 2020.
III - La position de votre commission
La médiation a déjà été mise en oeuvre par certains organismes de sécurité sociale sans disposition législative. On peut donc douter de la nécessité d'inscrire une telle mesure dans la loi. Si une telle mesure doit toutefois être mise en oeuvre, il convient de veiller à ce que la fixation par le législateur de règles uniformes à l'ensemble des branches de sécurité sociale ne remette pas en cause le bon fonctionnement des dispositifs existants.
Si l'uniformisation des règles semble pertinente en ce qui concerne les relations entre les assurés sociaux et les caisses de sécurité sociale, il n'est pas nécessairement indispensable que les règles applicables aux relations entre les employeurs et les Urssaf soient les mêmes. À cet égard, votre rapporteur note que la rédaction proposée ne prévoit plus la suspension de la médiation en cas d'engagement d'une procédure de rescrit ou de transaction.
Le renvoi à un décret définissant les garanties d'impartialité et l'exigence de formation préalable des médiateurs pourrait d'une part retarder l'applicabilité des dispositions du présent article, au moins jusqu'à la parution de ce décret, et d'autre part, si ce décret est excessivement contraignant, créer des difficultés dans la mesure où chaque caisse locale devra désigner un médiateur satisfaisant toutes les conditions requises.
Par ailleurs, votre rapporteur constate que la volonté du Gouvernement de mettre en avant le principe de médiation de manière presque totémique le conduit à instituer dans chaque branche un médiateur national qui ne sera pas amené à exercer de médiation. Le Sénat avait en première lecture préféré confier les missions de ce médiateur national directement au directeur de l'Acoss.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 17 bis A (art. L. 723-34-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Inscription dans la loi du médiateur de la mutualité sociale agricole
Objet : Cet article consacre au niveau législatif l'existence du médiateur de la mutualité sociale agricole.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, le présent article inscrit l'existence du médiateur de la mutualité sociale agricole (MSA) dans un nouvel article L. 723-34-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).
Dans le cadre de la procédure de législation en commission, votre commission spéciale a, en première lecture, adopté un amendement de votre rapporteur visant à ce que l'engagement d'une procédure de médiation suspende les délais de recours devant le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS) et que l'introduction d'un tel recours mette fin à la médiation.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
Au stade de l'examen en commission spéciale, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement assurant une coordination des dispositions du présent article avec celles de l'article 12 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, qui a notamment modifié la numérotation des articles du code de la sécurité sociale en ce qui concerne le contentieux de la sécurité sociale.
En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de son rapporteur.
III - La position de votre commission
La médiation dans la branche agricole a été mise en place en dehors de toute obligation législative. Il convenait donc de s'assurer que son inscription dans la loi, si tant est qu'elle soit nécessaire, ne vienne pas remettre en cause un dispositif qui fonctionne aujourd'hui. Il était notamment important de maintenir le principe d'un médiateur national de la MSA et de ne pas obliger le régime agricole à mettre en place des médiateurs auprès de chaque caisse locale, comme cela est prévu pour le régime général par l'article 17 du présent projet de loi.
Votre commission a adopté cet article sans modification.
Article 17 bis B (supprimé) (art. L. 217-1-7-1 [nouveau] du code de la sécurité sociale) - Création de médiateurs des caisses d'allocations familiales et d'assurance vieillesse
Objet : Cet article prévoit la création d'un médiateur national des branches famille et vieillesse du régime général.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Issu d'un amendement du Gouvernement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, le présent article créait un médiateur national des branches famille et vieillesse du régime général de la sécurité sociale.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En cohérence avec la nouvelle rédaction de l'article 17 du présent projet de loi, qui prévoit un dispositif de médiation harmonisé pour l'ensemble des organismes du régime général, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à supprimer le présent article.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur constate l'impréparation qui confine à l'improvisation du Gouvernement sur ce sujet. Après avoir introduit le présent article en séance publique à l'Assemblée nationale en première lecture et avoir donné un avis favorable aux amendements visant à améliorer le dispositif proposé au Sénat, le Gouvernement a finalement proposé à l'Assemblée nationale de le supprimer en nouvelle lecture.
Alors qu'une réflexion sur l'organisation de la procédure législative est en cours, votre rapporteur considère qu'un respect plus strict des règles prévues par la Constitution, qui exige une étude d'impact préalable et un avis du Conseil d'État sur les projets de loi, aurait certainement permis d'éviter ces aller-retour qui ne permettent pas au législateur de remplir sereinement son rôle.
Votre commission a maintenu la suppression de cet article.
Article 17 bis (supprimé) - Expérimentation d'un dispositif de médiation entre entreprises et administration
Objet : Cet article propose la création à titre expérimental d'un « dispositif de médiation » visant à résoudre les différends entre les entreprises et l'administration .
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, à l'initiative de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, l'article 17 bis du projet de loi crée à titre expérimental un « dispositif de médiation » visant à résoudre les différends entre les entreprises et l'administration.
À l'initiative de votre rapporteur, le Sénat a supprimé cet article en première lecture, considérant que le dispositif était insuffisamment défini, et risquait de doublonner avec les instances de médiations sectorielles et nationales déjà existantes ou en cours de création, notamment par le projet de loi lui-même.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale renvoyait en effet à un décret l'ensemble des conditions de cette expérimentation. Rien n'était précisé : ni son organisation, ni la procédure, ni la qualité ou les modalités de nomination du ou des médiateurs, au risque d'une censure par le Conseil constitutionnel au titre de sa jurisprudence sur l'incompétence négative du législateur.
Or, si le développement de la médiation constitue indéniablement une démarche à poursuivre en faveur des entreprises, encore faut-il qu'il s'opère de manière cohérente, ce qui n'était pas le cas du dispositif prévu à l'article 17 bis.
Dans ces conditions, le Sénat a supprimé cet article, adoptant un amendement de votre rapporteur et de notre collègue Nathalie Delattre.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
À l'initiative de notre collègue député Stanislas Guerini, rapporteur, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli l'article 17 bis dans la rédaction issue de ses travaux en première lecture, tout en précisant que ce dispositif s'exercerait « sans préjudice des dispositifs particuliers qui peuvent être sollicités par les entreprises ».
III - La position de votre commission
Si votre rapporteur a bien relevé la précision ajoutée à l'Assemblée nationale visant à répondre en partie aux griefs avancés par le Sénat, sur l'articulation des dispositifs de médiation existants avec celui proposé par l'article 17 bis , cela ne l'a pour autant toujours pas convaincu de son opportunité.
Il reste en effet toujours impossible de déterminer :
- comment ce dispositif pourrait s'articuler avec les médiateurs sectoriels existants, souvent eux-mêmes structurés en réseau au niveau local, ainsi qu'avec les autres dispositifs de médiation prévus par le projet de loi en matière sociale ;
- son rôle précis : instance de coordination des médiateurs existants ou voie d'appel en matière de médiation ;
- s'il s'agit d'un élargissement des compétences du médiateur des entreprises ;
- et les conditions de son articulation avec la médiation en matière administrative voire avec le Défenseur des droits.
En outre, le dispositif inclut toujours les organismes de sécurité sociale, tout en prévoyant l'application du code de justice administrative, alors que ce contentieux relève du code de la sécurité sociale.
Dans ces conditions, faute de précisions suffisantes sur la nature même du dispositif, votre commission a donc, sur la proposition de son rapporteur, adopté un amendement COM-21 supprimant cet article .
Article 17 ter (supprimé) (art. L. 3315-5 du code du travail) - Création d'une exception aux sanctions en matière de dépôt de l'accord d'intéressement lorsque le retard ne dépasse pas un mois
Objet : Cet article, introduit par le Sénat en première lecture, prévoit l'application des exonérations prévues en cas d'accord d'intéressement même lorsque cet accord est transmis tardivement à la Direccte.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Issu d'un amendement de notre collègue Daniel Gremillet adopté en séance publique contre l'avis de votre commission, le présent article visait à assouplir les règles relatives à la transmission des accords d'intéressement à la Direccte. Selon le droit en vigueur actuellement, ces accords doivent
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En cohérence avec la nouvelle rédaction de l'article 17 du présent projet de loi, qui prévoit un dispositif de médiation harmonisé pour l'ensemble des organismes du régime général, la commission spéciale de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement visant à supprimer le présent article.
III - La position de votre commission
Votre rapporteur constate l'impréparation qui confine à l'improvisation du Gouvernement sur ce sujet. Après avoir introduit le présent article en séance publique à l'Assemblée nationale en première lecture et avoir donné un avis favorable aux amendements visant à améliorer le dispositif proposé au Sénat, le Gouvernement a finalement proposé à l'Assemblée nationale de le supprimer en nouvelle lecture.
Alors qu'une réflexion sur l'organisation de la procédure législative est en cours, votre rapporteur considère qu'un respect plus strict des règles prévues par la Constitution, qui exige une étude d'impact préalable et un avis du Conseil d'État sur les projets de loi, aurait certainement permis d'éviter ces aller-retour qui ne permettent pas au législateur de remplir sereinement son rôle.
Votre commission a maintenu la suppression de cet article.
Article 19 (art. L. 512-1 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Habilitation à légiférer par ordonnance pour expérimenter des ajustements du régime des chambres d'agriculture
Objet : Cet article habilite le Gouvernement à prendre, par ordonnance et à titre expérimental, toute mesure en vue, d'une part, de confier aux chambres d'agriculture une nouvelle mission d'information sur la réglementation et les contrôles administratifs, d'appui au dépôt de demandes et d'assistance à la mise en conformité, d'autre part, de permettre des transferts de compétence et de personnel vers les chambres régionales d'agriculture. Il érige au niveau législatif certaines missions des chambres régionales.
I - Le dispositif adopté par le Sénat en première lecture
Le Sénat a entendu mettre fin au flou sur les modalités de déroulement des expérimentations et faire confiance aux acteurs territoriaux pour qu'ils s'organisent le plus efficacement possible, selon les particularités locales .
S'agissant de la nouvelle mission confiée aux chambres d'agriculture, votre commission avait adopté un amendement précisant que l'ordonnance devrait en définir les modalités financières et organisationnelles.
S'agissant de la régionalisation des compétences et des personnels, le Sénat avait entendu ne permettre l'expérimentation que là où une telle démarche recueillait l'accord de l'ensemble des acteurs - chambres régionales comme chambres départementales. Au demeurant, on voit mal comment une expérimentation pourrait se dérouler dans des conditions satisfaisantes sans l'accord des parties prenantes.
II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture
En commission, nos collègues députés ont adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et du rapporteur, deux amendements déposés par Laurent Saint-Martin et les membres du groupe La République en Marche rétablissant le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale , au motif que celui-ci était parvenu à un certain équilibre, qu'il était nécessaire de préserver (volontariat des chambres régionales pour participer à l'expérimentation).
En outre, ils ont adopté un amendement de Anne-Laure Cattelot et plusieurs de ses collègues insérant une disposition qui reprend les termes de l'article D. 512-1-3 du code rural et de la pêche maritime créé par le 6° de l'article 1er du décret n° 2016-610 du 13 mai 2016 relatif au réseau des chambres d'agriculture. Ce décret constitue un élément essentiel du dispositif de régionalisation en cours, comme cela avait été décrit par votre rapporteur en première lecture. À ce titre, il avait fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir déposé auprès de la juridiction administrative par la coordination rurale, la chambre départementale d'agriculture de la Charente et la chambre départementale d'agriculture du Lot-et-Garonne. Par une décision du 9 février 2018, le Conseil d'État a annulé les dispositions que les députés proposent d'ériger au niveau législatif .
Est ainsi créé, au sein du code rural et de la pêche maritime, un article L. 512-1-1 déterminant la liste des missions que les chambres régionales d'agriculture assurent « au bénéfice des chambres départementales », à savoir :
- l'analyse des politiques publiques qui relèvent des missions des chambres départementales et la participation à leur élaboration, leur suivi et à leur évaluation ;
- la réalisation d'un suivi des marchés agricoles ainsi que des études économiques et prospectives ;
- l'élaboration, la coordination et la promotion d'une offre de formation adaptée, axée notamment sur la triple performance économique, sociale et environnementale des exploitations agricoles et de leurs filières ;
- la mise au point des prestations certifiées et des outils performants couvrant les domaines technique, économique, environnemental, réglementaire et stratégique ;
- la promotion de la création et de la reprise d'entreprises agricoles en encourageant les projets agroécologiques.
III - La position de votre commission
En l'absence d'argumentation justifiant plus avant la suppression des apports du Sénat, votre commission a adopté deux amendements COM-22 et COM-23 de son rapporteur rétablissant l'ensemble des modifications qu'il avait adoptées en première lecture, pour les raisons déjà présentées supra .
Même si votre commission n'est pas favorable aux démarches visant à contraindre au niveau national l'organisation des chambres d'agriculture, préférant faire confiance aux acteurs locaux, c'est dans un esprit d'ouverture qu'elle a décidé de ne pas revenir sur l'érection au niveau législatif des dispositions réglementaires annulées par le Conseil d'État.
Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.
* 16 Extrait de l'exposé sommaire de l'amendement n°133 adopté en commission, en nouvelle lecture, à l'Assemblée nationale.
* 17 Lorsque l'activité est régie par plusieurs administrations.
* 18 Par les deux exceptions ajoutées pour éviter que des dispositions d'intérêt général puissent être méconnues et s'assurer que la cristallisation serait toujours favorable au demandeur. Demeuraient cependant deux inconvénients consubstantiels au principe même d'une cristallisation : la rupture d'égalité entre les usagers, selon qu'ils auraient ou non demandé un certificat d'information, et l'effet d'aubaine pour les usagers les plus avertis, qui demanderaient régulièrement des certificats dans le seul but de figer les règles.
* 19 En application de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, l'obtention d'un certificat d'urbanisme a pour effet de cristalliser la règlementation applicable pendant dix-huit mois à compter de sa délivrance, voire au-delà en cas de prolongation de sa durée de validité, à l'exception des dispositions relatives à la sécurité ou à la salubrité publique.
* 20 En cas d'indices précis et concordants de manquement à une obligation légale ou réglementaire, en cas de contrôle réalisé à la demande de l'entreprise, pour les contrôles destinés à s'assurer du respect du droit de l'Union européenne, du droit international et des règles préservant la santé publique, la sécurité des personnes et des biens et l'environnement, pour les contrôles résultant de l'exécution d'un contrat et pour ceux effectués par les autorités de régulation. Sont aussi exclus les contrôles réalisés par les organismes accrédités ou agréés (laboratoires, organismes d'inspection ou de certification) ainsi que les demandes statistiques.