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Proposition de loi relative à la lutte contre les fausses informations

18 juillet 2018 : Lutte contre la manipulation de l'information ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE Ier
DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE ÉLECTORAL
Article 1er

Obligations des plateformes en période électorale et ouverture d'un référé permettant au juge de faire cesser leur diffusion

Le présent article propose d'assujettir les plateformes à de nouvelles obligations de transparence durant la période électorale, et créé un nouveau référé qui permettra au juge, en 48 heures, de mettre fin à leur diffusion.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

Article 2

Application aux élections sénatoriales

Le présent article étend aux élections sénatoriales les dispositions prévues à l'article premier.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

Article 3

Application à l'élection en France des représentants au Parlement européen

Le présent article étend à l'élection des représentants au Parlement européen les dispositions prévues à l'article premier.

L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

Article 3 bis

Réparation d'une erreur de renvoi

Le présent article est rédactionnel.

Son examen a été délégué au fond à la commission des lois par votre commission de la culture.

TITRE II
DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI DU 30 SEPTEMBRE 1986 RELATIVE À LA LIBERTÉ DE COMMUNICATION
Article 4

Refus de conventionnement par le Conseil supérieur de l'audiovisuel
des services de radio et de télévision diffusés par des réseaux
n'utilisant pas les fréquences hertziennes

Objet : Cet article modifie l'article 33-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de définir les cas dans lesquels le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) peut être amené à refuser de conclure la convention prévue pour la diffusion de certains services de radio et de télévision avec pour effet d'empêcher cette diffusion.

I. Le droit en vigueur

L'article 33-1 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication définit les procédures applicables aux services de radio et de télévision qui souhaitent être diffusés sur des réseaux câblés, le satellite ou l'ADSL et la fibre. Cet article prévoit différentes procédures selon la nature du service concerné.

En application du I de l'article, les services de radio et de télévision diffusés sur des réseaux câblés, le satellite ou l'ADSL et la fibre doivent conclure avec le CSA une convention définissant leurs obligations particulières. Cette obligation ne s'applique, toutefois, pas aux services de radio et télévision reprenant de manière intégrale et simultanée une chaîne du service public, la chaîne parlementaire, Arte ou une chaîne de radio ou de télévision ayant reçu l'autorisation délivrée par le CSA d'être diffusée par la voie hertzienne terrestre (TNT) sauf si cette reprise a pour effet de faire passer la population de la zone desservie par un service de télévision locale à plus de dix millions d'habitants.

La convention porte sur les obligations générales de ces services, notamment en ce qui concerne l'emploi de la langue française, la retransmission des événements d'importance majeure, le respect des principes de pluralisme de l'expression des courants de pensée et d'opinion, de protection des mineurs, d'honnêteté et d'indépendance de l'information, de droits de la personne. La convention doit également répondre à des obligations particulières concernant la programmation, l'accès des personnes sourdes et malentendantes à leurs programmes, la publicité, le parrainage et le télé-achat ainsi que la production et la diffusion d'oeuvres audiovisuelles.

Le II de l'article 33-1 prévoit néanmoins que les services de radio et de télévision dont le budget annuel est inférieur à un seuil de 75 000 € pour la radio et de 150 000 € pour la télévision ne sont soumis qu'à une déclaration préalable, de même que les services de médias audiovisuels.

Le III de l'article 33-1 dispose enfin que les services relevant de la compétence de la France en application des articles 43-4 et 43-5 de la loi du 30 septembre 1986 ne sont soumis à aucune formalité préalable. Cette disposition adoptée dans le cadre de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 visait à pouvoir suspendre rapidement des services de télévision utilisant en particulier des satellites pour leur diffusion, l'absence de conventionnement plaçant ces diffuseurs dans une situation plus fragile que les autres médias.

II. Le texte de la proposition de loi

Si l'on en croit l'exposé des motifs de la proposition de loi, « l'article 4 vise en premier lieu à sécuriser la possibilité pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel de refuser de conclure une convention avec un service n'utilisant pas de fréquences hertziennes, en explicitant la jurisprudence du Conseil d'État relative aux refus de conventionnement »21(*). En effet, la rédaction actuelle de l'article 33-1 ne rend pas obligatoire la conclusion d'une convention lorsqu'elle est demandée par un service de radio ou de télévision mais laisse une marge d'appréciation au CSA ainsi que l'a reconnu le Conseil d'État dans une décision du 11 février 2004 relative à la société Medya TV22(*) au motif que le CSA doit concilier l'exercice de la liberté de communication audiovisuelle avec les principes mentionnés à l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986 (voir le 2ème alinéa de cet article ci-dessous).

L'article 1er de la loi du 30 septembre 1986

La communication au public par voie électronique est libre.

L'exercice de cette liberté ne peut être limité que dans la mesure requise, d'une part, par le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d'autrui, du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion et, d'autre part, par la protection de l'enfance et de l'adolescence, par la sauvegarde de l'ordre public, par les besoins de la défense nationale, par les exigences de service public, par les contraintes techniques inhérentes aux moyens de communication, ainsi que par la nécessité, pour les services audiovisuels, de développer la production audiovisuelle.

Les services audiovisuels comprennent les services de communication audiovisuelle telle que définie à l'article 2 ainsi que l'ensemble des services mettant à disposition du public ou d'une catégorie de public des oeuvres audiovisuelles, cinématographiques ou sonores, quelles que soient les modalités techniques de cette mise à disposition.

Dans sa décision de 2004, le Conseil d'État n'avait pas hésité à recourir à la méthode du faisceau d'indices pour établir l'existence de liens étroits entre la chaîne Medya TV et le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), organisation reconnue comme « terroriste » par l'Union européenne. La haute juridiction administrative a ainsi estimé que « les risques pour l'ordre public susceptibles d'être créés, tant en France que dans plusieurs pays européens, par la diffusion du programme de télévision proposé par la société Medya TV, étaient d'une gravité suffisante pour justifier le rejet de la demande de conventionnement présentée par la société »23(*). Il était alors considéré que les limites susceptibles d'être portées au principe de la liberté de communication devaient ressortir de motifs particuliers.

Selon le rapporteur de la proposition de loi de l'Assemblée nationale, cette distinction opérée entre deux types de motifs de refus de conventionnement - la sauvegarde de l'ordre public et les « autres dispositions » des articles 1er et 15 de la loi du 30 septembre 1986 - « manque de clarté »24(*). On ne peut que comprendre ce sentiment au regard de l'évolution des décisions du Conseil d'État. Si celui-ci a, en effet, reconnu en 2004, sur le fondement de l'article 1er de la loi du 30 septembre 1986, la possibilité pour le CSA de refuser un conventionnement avec une chaîne de télévision au motif de la sauvegarde de l'ordre public, la haute juridiction s'est fondée, dans une autre décision de 2012, sur un motif plus général de contradiction avec les lois en vigueur pour estimer que le CSA devait refuser le conventionnement du programme thématique Deovino « intégralement consacré au vin et à la viticulture et (visant) à en présenter les mérites et les attraits »25(*) et donc, à ce titre, contraire aux dispositions législatives26(*) interdisant la propagande en faveur des boissons alcooliques sur les services de télévision.

Afin de clarifier le droit applicable, le deuxième alinéa de l'article 4 prévoit la possibilité pour le CSA de refuser de conclure la convention précitée si cette interdiction est nécessaire pour sauvegarder l'ordre public ou si « eu égard à sa nature même », la programmation de cette chaîne méconnaît les autres dispositions des articles 1er et 15 de la loi du 30 septembre 1986.

Le troisième alinéa du présent article de juin autorise le CSA à refuser un conventionnement à une chaîne lorsqu'elle est liée à un État étranger dont les activités sont « de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou à participer à une entreprise de déstabilisation de ses institutions notamment par la diffusion de fausses nouvelles », notion qui, comme cela a été dit, figure déjà dans la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. L'objectif du texte est de « saisir la grande diversité de situations qui peuvent se présenter » et à cette fin de viser « non seulement les chaînes contrôlées au sens du code de commerce, mais également celles qui sont "sous l'influence" d'un État étranger, notion beaucoup plus large qui devrait être appréciée à l'aide d'un faisceau d'indices ». Ce second alinéa autorise également le régulateur à prendre en compte les agissements de l'ensemble des sociétés liées à la société éditrice de la chaîne et les contenus édités sur tous les services de communication au public par voie électronique (notamment les réseaux sociaux et les sites de presse en ligne) afin de lui permettre de saisir l'ensemble des stratégies susceptibles d'être mises en place par des États à des fins de déstabilisation.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Les modifications insérées à l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation

Le rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l'éducation, notre collègue Bruno Studer, a estimé qu'il pourrait être « difficile de déterminer avec précision le champ des personnes morales » auxquelles le troisième alinéa du présent article était applicable, les termes « sous l'influence d'un État étranger » ne faisant pas l'objet d'une définition, contrairement au cas des personnes contrôlées au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce.

Il a néanmoins considéré que cette disposition présentait « l'indéniable utilité de viser les sociétés qui, bien que n'ayant aucun lien capitalistique direct ou indirect avec un État, se trouvent placées sous la pression du pouvoir étatique et de facto sous la dépendance de ce dernier ». Par ailleurs, le Conseil d'État, dans son avis du 19 avril 2018, a jugé qu'il existait un risque que le premier critère mentionné par le présent article soit contourné ou instrumentalisé par des personnes morales tierces et que l'introduction d'un second critère fondé sur l'influence d'un État étranger se justifiait d'autant plus que son emploi sera soumis au contrôle ordinaire du juge de l'excès de pouvoir.

Autre difficulté soulevée lors de l'examen en commission à l'Assemblée nationale, la notion d'atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation qui recouvre déjà, selon le Conseil d'État, la référence à une entreprise de déstabilisation des institutions. Au final, la rédaction du troisième alinéa du présent article apparaît également plus restrictive que celle du deuxième faisant référence à l'ordre public.

Enfin, le Conseil d'État a proposé de substituer la notion de « fausses informations » à celle de « fausses nouvelles » dans l'ensemble de la proposition de loi au motif que le champ d'application de la notion de « fausses informations » est plus large car elle supprime la condition tenant à l'absence de divulgation préalable de l'information litigieuse. Pour le rapporteur de l'Assemblée nationale, « la référence aux "fausses nouvelles" est donc particulièrement problématique, puisque l'exigence de leur caractère de nouveauté ferait obstacle à ce que la diffusion d'informations inexactes mais déjà diffusées une première fois fassent l'objet d'une intervention du CSA ».

En conséquence, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de réécriture du présent article poursuivant cinq objectifs :

- le renvoi aux articles premiers et 15 de la loi du 30 septembre 1986 est remplacé par la mention explicite des principes sur le fondement desquels le CSA peut refuser une demande de conventionnement. Ces principes sont la dignité de la personne humaine, la liberté et la propriété d'autrui, le caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion, la protection de l'enfance et de l'adolescence, la sauvegarde de l'ordre public, les besoins de la défense nationale et les intérêts fondamentaux de la Nation y compris le fonctionnement régulier des institutions ;

- la reprise, ensuite, de la jurisprudence du Conseil d'État concernant le non-respect des lois en vigueur par la nature même du programme ;

- la mise en cohérence des services soumis à une obligation de conventionnement et du champ des personnes concernées par un possible refus du CSA ;

- le remplacement de la notion de « fausses nouvelles » par celle de « fausses informations » ;

- la modification du dernier alinéa afin de prévoir que le CSA peut prendre en compte des éléments plus larges, « extrinsèques » selon l'expression du rapporteur de l'Assemblée nationale, pour apprécier la demande d'un service sous la dépendance d'un État étranger et fonder sa décision.

· Le texte adopté en séance publique

L'Assemblée nationale a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel du rapporteur.

Le risque de représailles d'un État étranger
face à une sanction décidée le régulateur national

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel a décidé27(*) le 28 juin 2018 de mettre en demeure la chaîne RT France pour des manquements à l'honnêteté, à la rigueur de l'information et à la diversité des points de vue dans le journal télévisé du 13 avril 2018 de 11 heures, essentiellement consacré à la situation en Syrie. La traduction de certains propos d'un reportage apparaissait en effet comme inexacte et de nature à fausser l'information.

Dès le lendemain de cette décision, on apprenait que la chaîne France 24 était accusée d'avoir violé la loi sur les médias en Russie. L'autorité de contrôle des médias russes Roskomnadzor expliquait en effet avoir « identifié une violation de l'article 19.1 de la loi sur les médias de la part de France 24 ». La loi en question limite la participation étrangère au capital des médias diffusant sur le sol russe. Dans son communiqué, le régulateur russe avertissait la chaîne française diffusée en anglais sur des bouquets satellitaires en Russie qu'elle risquait de voir ses activités « suspendues ».

Cette annonce du régulateur russe peut être considérée comme une mesure de rétorsion à la décision du CSA. Ce risque de représailles de la part d'un État étranger avait d'ailleurs été clairement identifié lors de la table ronde28(*) organisée par votre commission de la culture le 13 juin dernier avec les directeurs de l'information. À cette occasion, M. Marc Saikali, directeur de l'information de France 24 avait souligné que compte tenu du « principe de réciprocité », « la suspension de la diffusion d'une radio ou d'une télévision étrangère pourra donc conduire à l'expulsion de nos journalistes ».

Confirmant cette crainte lors de son audition par la commission de la culture, le président du CSA, M. Olivier Schrameck, expliquait qu' : « en ce qui concerne les mesures de rétorsion qui pourraient nous frapper si nous interdisons certains médias étrangers, je vous renvoie à divers précédents, dont les décisions du 21 février 2014 et du 21 février 2015 qui concernaient des médias d'origines turque et tamoule. Nous avons pris des mesures très restrictives à l'égard de ces chaînes étrangères. Le contexte est certes bien différent aujourd'hui, et c'est sans doute la raison pour laquelle le Parlement n'a pas encore abordé la question »29(*).

Votre rapporteure estime que le risque de représailles préjudiciables aux médias français et tout particulièrement à notre audiovisuel extérieur public constitue assurément une difficulté majeure quant à l'efficacité du dispositif juridique envisagé par le titre II de la proposition de loi.

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Article 5

Suspension temporaire par le Conseil supérieur de l'audiovisuel
de la diffusion d'un service de radio et de télévision étranger conventionné pendant la période électorale

Objet : Cet article insère un article 33-1-1 nouveau dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre au CSA, en période électorale, de suspendre la diffusion d'un service de radio ou de télévision étranger avec lequel il a signé une convention dès lors que la diffusion dudit service porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou participe à une entreprise de déstabilisation notamment au travers de la diffusion de « fausses nouvelles » destinée à porter atteinte à la sincérité du scrutin.

I. Le droit en vigueur

Le CSA dispose déjà d'un arsenal de moyens juridiques pour contraindre un éditeur de programmes à respecter ses obligations. Toutefois ces dispositifs peuvent être d'un emploi difficile dans le cadre d'opérations électorales.

Le CSA, en vertu de l'article 42 de la loi du 30 septembre 1986, peut ainsi mettre en demeure des éditeurs, des distributeurs ou des opérateurs satellitaires pour les contraindre à respecter des obligations découlant des dispositions législatives et réglementaires30(*).

Le régulateur de l'audiovisuel peut également, après une mise en demeure, et pour des faits distincts, décider, dans le cadre de son pouvoir de sanction, « la suspension de l'édition, de la diffusion ou de la distribution du ou des services d'une catégorie de programme, d'une partie du programme, ou d'une ou plusieurs séquences publicitaires pour un mois au plus d'un programme » en vertu du deuxième alinéa de l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986. En application du quatrième alinéa du même article, le CSA peut décider également « le retrait de l'autorisation ou la résiliation unilatérale de la convention ».

La suspension d'un programme par le CSA
en application de l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986

« Si la personne faisant l'objet de la mise en demeure ne se conforme pas à celle-ci, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut prononcer à son encontre, compte tenu de la gravité du manquement, et à la condition que celui-ci repose sur des faits distincts ou couvre une période distincte de ceux ayant déjà fait l'objet d'une mise en demeure, une des sanctions suivantes :

1° La suspension de l'édition, de la diffusion ou de la distribution du ou des services d'une catégorie de programme, d'une partie du programme, ou d'une ou plusieurs séquences publicitaires pour un mois au plus ;

2° La réduction de la durée de l'autorisation ou de la convention dans la limite d'une année ;

3° Une sanction pécuniaire assortie éventuellement d'une suspension de l'édition ou de la distribution du ou des services ou d'une partie du programme ;

4° Le retrait de l'autorisation ou la résiliation unilatérale de la convention ».

Autre « arme » juridique à la disposition du CSA, conformément à l'article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, la possibilité de retirer une autorisation sans mise en demeure préalable « en cas de modification substantielle des données au vu desquelles l'autorisation avait été délivrée, notamment des changements intervenus dans la composition du capital social ou des organes de direction et dans les modalités de financement ».

Le CSA peut également, en application de l'article 42-10 de la loi précitée, saisir le président de la section du contentieux du Conseil d'État en cas de manquement aux obligations prévues par la loi afin d'ordonner de mettre fin à l'irrégularité constatée et d'en supprimer les effets.

L'article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986

« En cas de manquement aux obligations résultant des dispositions de la présente loi et pour l'exécution des missions du Conseil supérieur de l'audiovisuel, son président peut demander en justice qu'il soit ordonné à la personne qui en est responsable de se conformer à ces dispositions, de mettre fin à l'irrégularité ou d'en supprimer les effets. Cette demande peut avoir pour objet de faire cesser la diffusion, par un opérateur satellitaire, d'un service de télévision relevant de la compétence de la France dont les programmes portent atteinte à l'un au moins des principes mentionnés aux articles 1er, 3-1 ou 15.

La demande est portée devant le président de la section du contentieux du Conseil d'État qui statue en référé et dont la décision est immédiatement exécutoire. Il peut prendre, même d'office, toute mesure conservatoire et prononcer une astreinte pour l'exécution de son ordonnance.

Toute personne qui y a intérêt peut intervenir à l'action introduite par le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel ».

Dans le cadre de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, le CSA peut également demander au juge de faire cesser la diffusion par un opérateur satellitaire d'un service de télévision relevant des compétences de la France dont les programmes portent atteinte aux principes mentionnés aux articles 1er, 3-1 et 15 de la loi du 30 septembre 1986. Le CSA a fait usage de ce pouvoir en 2004 à l'encontre de la chaîne Al Manar TV31(*).

Le CSA peut, enfin, en application de l'article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986, suspendre provisoirement la retransmission de chaînes relevant de la compétence d'un État membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen lorsque celles-ci ont diffusé plus de deux fois au cours des douze mois précédents « des émissions susceptibles de nuire de façon manifeste, sérieuse et grave à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ou comportant une incitation à la haine pour des raisons d'origine, de sexe, de religion ou de nationalité ». Cette disposition a pour objet de pallier l'absence d'application à ce type de service du référé prévu en matière de communication audiovisuelle.

L'article 43-8 de la loi du 30 septembre 1986

« Le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut suspendre provisoirement la retransmission des services de télévision relevant de la compétence d'un autre État membre de la Communauté européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen si les conditions suivantes sont remplies :

1° Le service a diffusé plus de deux fois au cours des douze mois précédents des émissions susceptibles de nuire de façon manifeste, sérieuse et grave à l'épanouissement physique, mental ou moral des mineurs ou comportant une incitation à la haine pour des raisons d'origine, de sexe, de religion ou de nationalité ;

2° Après notification des griefs et des mesures envisagées au service et à la Commission européenne et consultation de l'État membre de transmission et de la Commission européenne, la violation alléguée persiste.

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut suspendre provisoirement la retransmission des services de télévision relevant de la compétence d'un autre État partie à la Convention européenne, du 5 mai 1989, précitée dans les conditions prévues par ce traité.

Un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article ».

II. Le texte de la proposition de loi

L'article 5 de la proposition de loi vise à permettre au CSA d'ordonner lui-même la suspension temporaire de la diffusion d'une chaîne conventionnée contrôlée par un État étranger ou sous l'influence de ce dernier en période électorale dès lors qu'il constate que :

- la diffusion de ce service porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou participe à une entreprise de déstabilisation de ses institutions notamment par la diffusion de fausses nouvelles ;

- et que cette diffusion a pour objet ou pour effet d'altérer la sincérité du scrutin à venir.

Le CSA peut alors, pour prévenir ou faire cesser ce trouble, ordonner la suspension de cette diffusion par tout procédé de communication électronique jusqu'à la fin des opérations de vote. L'application de suspension temporaire est encadrée dans le temps entre, d'une part, le décret de convocation des électeurs et, d'autre part, la fin des opérations de vote. En dehors de ce laps de temps, le CSA devra utiliser les moyens de droit précédemment évoqués afin de saisir le juge des référés ou de mettre en demeure les opérateurs satellitaires afin d'obtenir la suspension de la diffusion de la chaîne mise en cause.

Cette mesure est limitée aux scrutins nationaux pour l'élection présidentielle, les élections législatives et sénatoriales et européennes ainsi que les référendums.

Même si l'application de cette procédure est limitée dans le temps et circonscrite à certains scrutins, le Conseil d'État a demandé, dans son avis, que les décisions du CSA soient motivées et qu'une procédure contradictoire préalable soit instituée.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Les modifications insérées à l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation

Afin de prendre en compte l'avis du Conseil d'État précité, la commission des affaires culturelles et de l'éducation a complété la rédaction du présent article par deux alinéas. Le premier prévoit que le CSA notifie les griefs aux personnes mises en cause qui peuvent présenter leurs observations dans les 48 heures. Le second alinéa prévoit que la décision du CSA est motivée et notifiée aux personnes mises en cause ainsi qu'aux distributeurs et aux opérateurs satellitaires qui assurent la diffusion du service en France et qui doivent assurer l'exécution de la mesure de suspension.

En outre la commission a adopté des modifications rédactionnelles et a modifié le premier alinéa de l'article 33-1-1 afin de prévoir que lorsqu'un service dépendant d'un État étranger diffuse, de façon délibérée, de fausses informations de nature à altérer la sincérité d'un scrutin, le CSA est compétent pour ordonner la suspension de la diffusion du service.

· Le texte adopté en séance publique

L'Assemblée nationale a adopté en séance publique le présent article dans sa version adoptée par la commission avec une modification rédactionnelle proposée par le rapporteur.

Article 5 bis (nouveau)

Correction rédactionnelle

Cet article additionnel adopté sur proposition du rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l'éducation vise à corriger une erreur rédactionnelle dans l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986 relatif au régime des sanctions. Il a été adopté en séance publique sans modification.

Article 6

Résiliation unilatérale de la convention conclue
avec un service contrôlé par un État étranger

Objet : Cet article rétablit l'article 42-6 dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication afin de permettre au CSA de résilier unilatéralement la convention conclue avec un service contrôlé par un État étranger ou sous son influence, si sa diffusion porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou participe à une entreprise de déstabilisation de ses institutions, notamment par la diffusion de fausses nouvelles.

I. Le droit en vigueur

Comme cela a déjà été évoqué à l'article 5, le CSA dispose d'une palette d'outils pour contraindre des chaînes qui ne respecteraient pas leurs obligations. Il peut notamment, après une mise en demeure, et pour des faits distincts de ceux à l'origine de celle-ci, décider, dans le cadre de son pouvoir de sanction, « la suspension de l'édition, de la diffusion ou de la distribution du ou des services d'une catégorie de programme, d'une partie du programme, ou d'une ou plusieurs séquences publicitaires pour un mois au plus d'un programme » conformément au deuxième alinéa de l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986.

Selon le quatrième alinéa du même article, le CSA peut décider « le retrait de l'autorisation ou la résiliation unilatérale de la convention ». Cette décision de retrait peut faire l'objet d'un recours auprès du juge administratif qui sera amené à apprécier la proportionnalité de la sanction à la faute visée. À noter que l'usage de ce pouvoir est rare ; le seul cas mentionné remonte à 2004, avec le retrait de l'autorisation d'émettre de la chaîne Al Manar qui s'était rendue coupable de la diffusion de programmes à connotation antisémite.

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent article rétablit l'article 42-6 de la loi du 30 septembre 1986 afin de permettre au CSA, après mise en demeure, de résilier unilatéralement - c'est-à-dire sans intervention du juge pour apprécier le quantum de la peine prononcée - la convention passée avec une personne morale contrôlée par un État étranger ou placée sous son influence si le service ayant fait l'objet de ladite convention porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou participe à une entreprise de déstabilisation de ses institutions, notamment par la diffusion de fausses nouvelles.

Pour apprécier cette atteinte, le Conseil peut notamment tenir compte des contenus que la société avec laquelle il a conclu la convention, ses filiales, la personne morale qui la contrôle ou les filiales de celles-ci éditent sur les autres services de communication au public par voie électronique. Comme l'observe le rapporteur de l'Assemblée nationale, cela signifie que « la sanction qu'il est envisagé de créer pourrait être prononcée à raison de contenus diffusés par une autre personne morale que la société conventionnée ».

Cette situation pose une question de droit au regard du principe de responsabilité pénale personnelle selon lequel, selon le Conseil constitutionnel « nul n'est responsable pénalement que de son propre fait ». Le Conseil d'État a été amené à considérer dans son avis que « le fait de sanctionner une personne morale en raison des seuls agissements commis par d'autres personnes morales, qui peuvent être sans lien direct avec elle, apparaît difficilement conciliable avec les principes constitutionnels de responsabilité personnelle et de personnalité des peines, garantis par les articles 8 et 9 de la Déclaration de 1789 ». Par ailleurs, le Conseil d'État considère que cette mention est « moins pertinente dans un cadre répressif, puisque le Conseil pourra s'appuyer sur les contenus problématiques des programmes déjà diffusés pour justifier la sanction prise ».

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Les modifications insérées à l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation

La commission des affaires culturelles et de l'éducation a adopté un amendement de suppression de la dernière phrase du présent article afin de tenir compte des observations du Conseil d'État concernant la constitutionnalité de cette disposition. Elle a également adopté des coordinations rédactionnelles et supprimé la référence à une entreprise de déstabilisation des institutions.

· Le texte adopté en séance publique

En séance publique, la référence au fonctionnement régulier de ses institutions a été rétablie à l'initiative de la ministre de la culture, au motif qu'il est « très utile que la loi le précise, pour faciliter l'application du texte par le CSA, et le cas échéant par le juge »32(*).

La ministre a également souhaité réintroduire « la possibilité de prendre en considération les contenus diffusés sur d'autres supports, mais en précisant que ces éléments ne peuvent seuls fonder la décision du CSA ».

Article 7

Application des conditions du prononcé des sanctions
prévues par l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986
à la sanction prévue par le nouvel article 42-6

Objet : Cet article vise à appliquer au nouvel article 42-6, rétabli par l'article 6 de la proposition de loi, les garanties relatives au prononcé des sanctions par le CSA prévues par l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

I. Le droit en vigueur

L'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 prévoit un certain nombre de garanties dans l'application des sanctions administratives. L'engagement des poursuites et l'instruction préalable au prononcé de la sanction sont confiés à un rapporteur indépendant nommé par le vice-président du Conseil d'État après avis du CSA. Ce rapporteur indépendant est doté d'un pouvoir d'auto-saisine et d'un large pouvoir d'audition et de consultation. Les personnes mises en cause ont accès au dossier constitué par le rapporteur indépendant et peuvent présenter leurs observations dans le délai d'un mois, elles ont aussi accès au rapport remis par le rapporteur au collège. La décision du CSA doit enfin être motivée aux personnes mises en cause et fait l'objet d'une publication au Journal officiel.

II. Le texte de la proposition de loi

Le présent article insère une référence à l'article 42-6 dans l'article 42-7 de la loi du 30 septembre 1986 afin que la nouvelle sanction bénéficie des garanties définies pour les autres sanctions décidées par le CSA.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Les modifications apportées à l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation

La commission a adopté cet article modifié par un amendement rédactionnel.

· Le texte adopté en séance publique

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Article 8

Extension du champ du référé en matière de communication audiovisuelle

Objet : Cet article a pour objet d'étendre le champ du référé prévu par l'article 42-10 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication en matière de communication audiovisuelle aux distributeurs afin de tenir compte du cas d'une chaîne placée sous la dépendance d'un État étranger.

I. Le droit en vigueur

Un référé spécifique à la communication audiovisuelle a été introduit à l'article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986 de sorte de permettre au régulateur, en cas de manquement aux obligations imposées par la loi, de saisir le président de la section du contentieux du Conseil d'État afin que la personne responsable du manquement considéré se conforme à ses obligations, que soit mis fin à l'irrégularité constatée ou que ses effets soient supprimés. Depuis 1986, le président de la section du contentieux du Conseil d'État dispose du pouvoir de prendre d'office toute mesure conservatoire.

Ce référé est aujourd'hui applicable :

- aux services de radio et de télévision soumis à autorisation et aux services soumis à la conclusion d'une convention ;

- aux sociétés nationales de programmes ;

- aux services de médias audiovisuels à la demande relevant des compétences de la France ;

- aux services de télévision extra-communautaires relevant des compétences de la France ;

- et aux opérateurs satellitaires dont l'activité a pour effet de faire relever des services de télévision de la compétence de la France.

A contrario, en l'état actuel du droit, le référé propre à la communication audiovisuelle n'est pas applicable aux services relevant d'un autre État membre de l'Union européenne, d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou à la convention européenne du 5 mai 1989. Les distributeurs de services ne sont pas non plus concernés.

II. Le texte de la proposition de loi

Le deuxième alinéa du présent article modifie l'article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'étendre aux distributeurs de services la disposition jusque-là limitée aux seuls opérateurs satellitaires. Cette modification permettra au CSA de demander au président de la section du contentieux du Conseil d'État de faire cesser la diffusion d'un service par son distributeur. Selon le rapporteur de l'Assemblée nationale : « l'inclusion des distributeurs dans le champ de l'article 42-10 complète de façon opportune le dispositif ».

Les troisième et quatrième alinéas du présent article précisent que la demande du président du CSA peut avoir pour objet de faire cesser la diffusion ou la distribution, par un opérateur satellitaire ou un distributeur de services, d'un service relevant des compétences de la France et contrôlé par un État étranger s'il porte atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation ou participe à une entreprise de déstabilisation de ses institutions notamment par la diffusion de fausses nouvelles.

Le présent article prévoit, enfin, que le président de la section du contentieux du Conseil d'État peut tenir compte des contenus diffusés par les autres services de communication au public par voie électronique de la société visée, de ses filiales, de la personne qui la contrôle ainsi que des filiales de cette dernière.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

· Les modifications insérées à l'initiative de la commission des affaires culturelles et de l'éducation

La commission des affaires culturelles et de l'éducation a adopté un amendement présenté par son rapporteur afin de ne pas limiter l'application du dernier alinéa aux seules chaînes conventionnées conformément à une recommandation du Conseil d'État qui proposait de substituer les termes « la société éditant le service litigieux » aux termes « la société avec laquelle il a conclu la convention ». Cet amendement a également opéré plusieurs modifications rédactionnelles par coordination avec les modifications apportées aux autres articles de la proposition de loi.

· Le texte adopté en séance publique

En séance publique, les députés ont adopté un amendement du Gouvernement rétablissant la référence au fonctionnement régulier des institutions par coordination avec les modifications apportées à d'autres articles. Ils ont également adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur.

TITRE II BIS
DEVOIR DE COOPÉRATION
DES OPÉRATEURS DE PLATEFORME EN LIGNE EN MATIÈRE
DE LUTTE CONTRE LA DIFFUSION DE FAUSSES INFORMATIONS
(Division et intitulé nouveaux)
Article 8 bis (nouveau)

Nouvelles obligations pour les plateformes

Objet : cet article vise à créer de nouvelles obligations pour les plateformes en ligne dans le cadre de la lutte contre les fausses informations.

I. Le droit en vigueur

L'exposé général a développé le cadre juridique applicable à la responsabilité des plateformes, inscrit à l'article 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, qui a transposé en droit français les dispositions issues de la directive 2000/31 du 8 juin 2000, dite directive « commerce électronique ». Le principe général est celui de l'irresponsabilité des hébergeurs et des intermédiaires techniques, qui n'ont pas une obligation générale de surveillance des contenus mis en ligne.

à Les obligations de signalement des hébergeurs issus de la LCEN

Dans le cas général, les hébergeurs n'ont pas d'autre obligation que de réagir promptement à un signalement qui leur serait adressé.

Le dispositif initial de l'article 9 prévoyait de dupliquer le mécanisme prévu pour certains types de contenus dits « odieux » au cas des fausses informations.

En effet, deux hypothèses sont inscrites au 7. de l'article 6, qui supposent une action plus directe de l'hébergeur, mais également du fournisseur d'accès.

Ces deux motifs sont directement rattachés à « l'intérêt général », explicitement mentionné, et concernent des domaines auxquels les pouvoirs publics accordent une attention particulière, en raison du risque que leur mise en ligne fait peser.

· Le premier domaine : les limites à la liberté d'expression

Le premier domaine, défini au troisième alinéa, concerne un large champ de propos délictueux passibles de sanction au titre de l'article 24 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, et de plusieurs articles du code pénal : apologie de crimes contre l'humanité, appel à la haine, pornographie etc... .

Dans ces cas, qui constituent des infractions, le prestataire technique doit répondre de trois obligations, en plus du retrait, étant entendu que les contenus ont manifestement un caractère illicite :

- d'une part, il doit mettre en place un dispositif « facilement accessible et visible permettant à toute personne de porter à leur connaissance » les contenus jugés contraires à l'intérêt général. Les hébergeurs en particulier doivent donc concevoir les sites de manière à rendre possible un signalement rapide des internautes, et prévoir les dispositifs destinés à les traiter rapidement ;

- d'autre part, les prestataires doivent informer « promptement » les autorités publiques compétentes des signalements reçus par le biais des mécanismes à la disposition des internautes. Le signalement est traité par la plateforme PHAROS, qui dépend de l'Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC) ;

- enfin, les prestataires doivent rendre publics les moyens qu'ils consacrent à la lutte contre les activités illicites qui sont l'objet des signalements.

· Le second domaine : les activités illégales de jeux d'argent

Des dispositions particulières sont prévues dans le cadre de la lutte contre les activités illégales de jeu d'argent. De nouvelles dispositions ont été introduites par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. Elles supposent la mise en place d'un « dispositif facilement accessible et visible permettant de signaler à leurs abonnés les services de communication au public en ligne tenus pour répréhensibles par les autorités publiques compétentes en la matière ».

A l'obligation d'informer les autorités se substitue dans ce cas un devoir d'information du caractère illégal des jeux d'argent en ligne à destination des utilisateurs du service.

Les obligations des prestataires techniques, si elles ne sont pas honorées, sont sujettes à un régime de sanction défini par le 1. du VI de l'article 6 de la loi précitée. Il dispose que le fait de ne pas remplir les obligations définies comme relevant de l'intérêt général, soit celles précédemment définies à l'article 24 de la loi sur la liberté de la presse, dans le code pénal, et dans le cadre de la lutte contre les jeux d'argent, est passible d'un an d'emprisonnement et de 75 000 € d'amende.

Ainsi, pour reprendre l'expression du professeur Laure Marino, « en contrepartie de leur irresponsabilité relative, les fournisseurs d'accès et d'hébergement doivent collaborer techniquement à la lutte contre les contenus illicites : c'est la responsabilisation ».

II. Le texte de la proposition de loi

La commission de la culture de l'Assemblée nationale a réécrit en totalité l'article 9 de la proposition de loi.

1) La version initiale de l'article 9 de la proposition de loi

L'article 9 complétait le 7. de l'article 6 de la loi précitée du 21 juin 2004 en créant une nouvelle obligation de coopération, tant pour les fournisseurs d'accès que pour les hébergeurs, et selon des modalités similaires.

Ainsi, les hébergeurs et les fournisseurs d'accès auraient eu des obligations similaires de mettre en place un dispositif facilement accessible permettant le signalement et d'informer les autorités compétentes, mais dans un troisième domaine.

Le texte de la proposition de loi mentionnait « la diffusion de fausses informations mentionnées à l'article 27 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et à l'article L. 97 du code électoral ».

L'article 27 de la loi de 1881 sur la liberté de la presse sanctionne « la publication, la diffusion ou la reproduction, par quelque moyen que ce soit, de nouvelles fausses, de pièces fabriquées, falsifiées ou mensongèrement attribuées à des tiers lorsque, faite de mauvaise foi, elle aura troublé la paix publique, ou aura été susceptible de la troubler », et « les mêmes faits [...], lorsque la publication, la diffusion ou la reproduction faite de mauvaise foi sera de nature à ébranler la discipline ou le moral des armées ou à entraver l'effort de guerre de la Nation ».

L'article L. 97 du code électoral sanctionne « ceux qui, à l'aide de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manoeuvres frauduleuses, auront surpris ou détourné des suffrages, déterminé un ou plusieurs électeurs à s'abstenir de voter ».

Cependant, ces deux références ne traitent pas des fausses informations, mais des « nouvelles fausses » (loi de 1881) et des « fausses nouvelles » (code électoral). L'exposé général a explicité les trois caractéristiques que doit réunir une « nouvelle fausse » au sens de la loi de 1881.

Le Conseil d'État, dans son avis aux auteurs de la proposition de loi, a remarqué que le texte mentionnait les « fausses informations », et non pas les « fausses nouvelles », notion pour lui plus large qui « supprime la condition tenant à la divulgation préalable de l'information litigieuse ».

La proposition de loi ne créait donc pas une nouvelle catégorie de délit, ni n'instituait un nouveau mécanisme contraignant pour les fournisseurs d'accès et les hébergeurs, mais s'appuyait sur deux ensembles législatifs déjà existants : d'une part, sur le propos lui-même, les dispositions qui répriment la diffusion de fausses informations susceptibles de troubler la paix publique, et ce, quel que soit le moment retenu (loi de 1881) et les propos répandus en période électorale de nature à troubler la sincérité du scrutin (code électoral), d'autre part, sur la procédure prévue pour le signalement des contenus odieux.

Les sanctions en cas de manquement à ces obligations sont identiques à celles retenus dans les autres cas, soit un an d'emprisonnement et 75 000 € d'amende.

La commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a été sensible aux arguments avancés par le Conseil d'État, dans son avis du 19 avril 2018. Le Conseil avait en effet avancé deux séries de remarques.

La première, pour laquelle un parallèle peut être fait avec la loi allemande, s'intéresse au pouvoir d'appréciation qui serait accordé aux prestataires techniques qui, « pour ne pas être accusés de manquer à leurs obligations, pourraient retenir une acceptation large des fausses informations au détriment de la liberté d'expression ».

La seconde remarque tient à l'inefficacité de la mesure de signalement. En effet, comme il a été souligné, une information fausse n'a rien « d'illégal », et, par conséquent, rien ne pourrait contraindre l'hébergeur à la retirer, hormis le cas prévu par l'article premier de la présente proposition de loi.

Les personnes auditionnées avaient par ailleurs fait remarquer à votre rapporteure que le principe du signalement trouvait déjà difficilement à s'appliquer pour les propos « odieux », compte tenu de la masse de données - ce qui conduit les plateformes à retirer d'elles-mêmes et préalablement les contenus les plus manifestement illégaux, avant même de procéder au signalement. Le volume de « fausse information » potentiellement diffusé chaque jour, et susceptible d'être porté à la connaissance de l'autorité publique, serait de plusieurs dizaines, voire centaines de milliers par jour, ce qui aurait rendu impossible toute forme de traitement ou d'analyse.

2) Une version remaniée adoptée en commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale

Dans ces conditions, la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale a adopté en commission une nouvelle version de l'article 9, fondée sur deux principes : d'une part, de nouvelles obligations pour les plateformes, qui reprenaient en partie le dispositif de signalement, d'autre part, un embryon de régulation confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel.

La principale difficulté posée par la problématique des fausses informations qui circule sur les réseaux sociaux tient à l'impossibilité en droit d'aller au-delà des dispositions de la directive de 2000. Le principe général de non responsabilité des hébergeurs constitue un verrou qu'il n'est pas possible de dépasser au niveau national. En ce sens, la version initiale de l'article 9 allait aussi loin que possible dans la responsabilisation des hébergeurs.

À juste titre, cette réponse n'est pas apparue comme pertinente à la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, à la fois en raison de son caractère impraticable - comment gérer l'afflux de milliers de signalements quotidiens ? - et de son inutilité - que faire de ces signalements de propos qui ne sont pas en eux-mêmes répréhensibles ?

3) De nouvelles responsabilités pour les plateformes

Introduit à l'initiative de la ministre de la culture lors de l'examen en séance publique de la proposition de loi le 3 juillet 2018, le nouvel article 8 bis constitue lui-même un « démembrement » de l'article 9 « version commission ». Il permet d'isoler dans la loi les nouvelles obligations des plateformes en matière de lutte contre « les fausses informations susceptibles de troubler l'ordre public ou d'altérer la sincérité du scrutin ». Pour sa part, l'article 9 « version 3 » issue de la séance publique de l'Assemblée nationale se concentre sur le rôle nouveau du CSA.

L'article 8 bis impose, dans le cadre de la lutte contre les fausses informations, de mettre en place un dispositif « facilement accessible » permettant aux utilisateurs de signaler les fausses informations. Cette obligation se rapproche de celle qui leur est faite dans le cas des contenus « odieux », mais s'éloigne de la version initiale de la proposition car les opérateurs n'ont plus l'obligation de transmettre ces signalements à l'autorité compétente.

Les opérateurs de plateforme en ligne concernés seraient ceux mentionnés à l'article L. 163-1 du code électoral, lui-même introduit par l'article premier de la présente proposition de loi, qui renvoie pour leur définition à l'article L. 111-7 du code de la consommation.

Les opérateurs de plateforme en ligne

L'article L. 111-7 du code de la consommation qualifie « d'opérateurs de plateforme en ligne » toute personne qui propose un service de communication au public en ligne reposant sur :

1° Le classement ou le référencement, au moyen d'algorithmes informatiques, de contenus, de biens ou de services proposés ou mis en ligne par des tiers ;

2° Ou la mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d'un bien, de la fourniture d'un service ou de l'échange ou du partage d'un contenu, d'un bien ou d'un service.

Cette catégorie, introduite à l'article 49 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, regroupe les services de communication en ligne qui fournissent aux internautes une porte d'accès aux autres sites, soit les moteurs de recherche, les agrégateurs ou comparateurs de prix, les places de marché ainsi que les réseaux sociaux. Elle est donc plus large que les seuls hébergeurs, en particulier avec l'inclusion des moteurs de recherche, dont Google.

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

L'article premier indique par ailleurs que les dispositions ne s'appliqueront qu'aux sites dépassant un certain seuil arrêté par décret.

Le présent article conserve donc de la version initiale l'obligation de mise en place d'un dispositif « facilement accessible et visible permettant à leurs utilisateurs de porter à leur connaissance de telles informations [les fausses informations], y compris issues de contenus financés par des tiers ».

Deux différences doivent cependant être relevées :

- d'une part, le champ des personnes concernées est plus vaste, puisqu'il englobe non plus les seuls hébergeurs de l'article 6 de la loi 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique, mais l'ensemble des opérateurs de plateforme en ligne (voir supra) ;

- d'autre part, il est précisé que cette obligation s'étend également quand le contenu a été financé par un tiers.

Les opérateurs de plateforme en ligne, en plus du dispositif de signalement, mettent en place « d'autres mesures ». L'article fixe une liste non exhaustive des éléments qui devront faire l'objet de mesures. Sont ainsi mentionnés les mesures prises en matière de : « transparence de leur algorithme, de promotion des contenus issus d'entreprises et d'agences de presse et de services de communication audiovisuels, la lutte contre les comptes propageant massivement des fausses informations, d'information des utilisateurs sur l'identité de la personne physique ou la raison sociale, le siège social et l'objet social des personnes morales leur versant des rémunérations en contrepartie de la promotion de contenus d'informations se rattachant à un débat d'intérêt général, la nature, l'origine et les modalités de diffusion des contenus et sur l'éducation aux médias et à l'information ». Cinq ensembles se dégagent donc.

Le premier est la transparence des algorithmes. Si les plateformes ne sont pas tenues, en raison du secret des affaires, de révéler publiquement les codes, l'Assemblée nationale souhaite par ce biais obtenir des précisions a minima sur les modalités de référencement des informations.

Le second ensemble constitue une invitation pour les opérateurs à une forme de discrimination par la qualité, soit la mise en avant, par exemple dans les résultats de recherche, des contenus élaborés par des journalistes. Des initiatives ont déjà été prises en ce sens, de manière limitée, par les grandes plateformes comme Google.

Le troisième ensemble est celui de la lutte contre les comptes « propageant massivement des fausses informations ». La version adoptée en commission mentionnait la certification des comptes des utilisateurs, mais il a été jugé un risque pour la liberté d'expression, en plus d'une application incertaine.

La certification des comptes : une idée complexe à mettre en place

Cette certification vise à s'assurer de l'identité de la personne qui interagit sur les réseaux sociaux, afin, en particulier, de limiter les usurpations d'identité ou un anonymat vécu comme une autorisation de répandre des bruits infondés sans aucune conséquence. Ce dispositif n'est pas nouveau. Depuis 2009 sur Twitter, 2013 sur Facebook et 2014 sur Instagram, les personnalités ou marques ont la possibilité de demander un compte « certifié », ce qui permettrait d'améliorer le référencement. L'expérience ne s'est cependant pas avérée pleinement concluante, occasionnant même des abus33(*). Ainsi, une enquête publiée sur le site Mashable le 1er septembre 2017 fait état d'un trafic à la « pastille bleue » pour acquérir le petit macaron preuve de la certification d'un compte.

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Le quatrième ensemble concerne la détermination des personnes physiques ou morales menant des actions de promotion de « contenus d'intérêt général », afin, on peut le penser, de faire cesser le relatif anonymat dans lequel peuvent se dérouler les campagnes de publicité sur Internet.

Le cinquième et dernier ensemble regroupe les actions d'éducation et de formation aux médias qui serait assurées par les plateformes.

Les opérateurs rendraient publiques chaque année les mesures qu'ils prennent pour se conformer à cette nouvelle obligation, et adresseraient au CSA une déclaration précisant les modalités de mise en oeuvre. On comprend donc qu'il s'agit de deux documents distincts : un rapport destiné au public, d'une part, une déclaration pour le CSA d'autre part.

Article 9
(Nouvel article à la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986)

Compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel
en matière de numérique

Objet : cet article vise à confier une nouvelle compétence au CSA en matière de numérique.

Comme cela a été dit dans le commentaire précédent, l'article 9 a été tout d'abord totalement réécrit en commission, puis démembré : l'article 8 bis fixe les nouvelles obligations des plateformes, l'article 9 la compétence du CSA.

1) Une nouvelle compétence du CSA

Le présent article propose d'introduire un article 17-2 au titre Ier relatif au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986.

La première conséquence est la suppression du titre III de la proposition de loi, qui modifiait la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique. L'article 8 bis, 9 et les suivants, sont intégrés au nouveau titre II bis consacré au « Devoir de coopération des opérateurs de plateforme en ligne en matière de lutte contre la diffusion de fausses informations ».

Le nouvel article 17-2 complète les compétences du CSA : ce dernier « contribue à la lutte contre la diffusion de fausses informations susceptibles de troubler l'ordre public ou de porter atteinte au principe de sincérité du scrutin ».

Auditionné par votre commission le 19 juin 2018, alors que l'examen du texte n'était pas achevé à l'Assemblée nationale, le président du CSA a indiqué qu'il entendait cette nouvelle compétence comme une forme de « méta régulation », destinée à créer un cadre commun entre les acteurs de l'Internet.

2) Une incitation à adopter des comportements vertueux en matière de lutte contre les fausses informations

Le CSA serait chargé de s'assurer du suivi des obligations nouvelles imposées aux plateformes par le nouvel article 8 bis.

Le CSA serait doté de deux outils, l'un ex ante, l'autre ex post.

Ex ante, le CSA adresserait des « recommandations visant à améliorer la lutte contre la diffusion de fausses informations ». La logique ici retenue est celle de la création d'un « cadre commun » de bonnes pratiques, qui serait construit au fur et à mesure.

Ex post, le CSA disposerait des deux documents remis par les plateformes et prévus à l'article 8 bis : un premier, rendu public, décrivant les mesures prises, et un second, à sa seule attention, précisant les mesures prises pour en assurer l'effectivité.

Le CSA établirait un bilan « périodique », dont il n'est pas précisé s'il aurait vocation à être rendu public, ou bien constituerait la base lui permettant d'élaborer ses « recommandations ». Ce bilan recouvre non seulement l'ensemble des dispositions de l'article, mais jugerait également leur effectivité.

Le dernier alinéa mentionne que le Conseil a la possibilité d'user des facultés offertes par l'article 19 de la loi du 30 septembre 1986, qui lui confère des pouvoirs d'investigation poussés auprès des administrations, et de divers prestataires de services audiovisuels. Ce dispositif peut être rapproché de celui de l'article L. 117-7-1 du code de la consommation qui confère à l'autorité publique, en l'espèce la DGCCRF, la capacité de mener des enquêtes afin de s'évaluer les pratiques de ces opérateurs.

Si le champ d'investigation est vaste, il paraît cependant destiné à un dialogue entre le CSA et les plateformes. En effet, le dernier alinéa de l'article 19 indique que « Les renseignements recueillis par le conseil en application des dispositions du présent article ne peuvent être utilisés à d'autres fins que l'accomplissement des missions qui lui sont confiées par la présente loi. Leur divulgation est interdite ». En conséquence, et dans la logique du présent article que l'on pourrait qualifier en reproduisant un vocable anglo-saxon de « Name and shame », que l'on pourrait traduire par « Nommer et couvrir de honte » qui consiste à mettre en valeur les comportements vertueux et à attirer l'attention sur ceux qui le seraient moins, le recours à des informations non divulgables, au-delà de l'information du collège, semble superfétatoire.

Cet article s'inscrit dans le cadre des pouvoirs généraux du CSA, ce qui rapproche le numérique de la sphère audiovisuelle. Cependant, en raison du statut propre aux hébergeurs, le Conseil ne peut appliquer le régime de sanction prévu par la loi du 30 septembre 1986 dans ses articles 42 et suivants. Si le CSA pourrait donc contribuer utilement à la définition de « bonnes pratiques », et si la publicité des rapports pourrait inciter les opérateurs à adopter des mesures vertueuses, il sera en l'état dépourvu de tout moyen de sanction.

Article 9 bis A (nouveau)

Désignation par les plateformes d'un interlocuteur unique

Objet : cet article vise à obliger les plateformes à désigner un interlocuteur pour l'application des dispositions relatives aux fausses nouvelles et aux contenus odieux.

Le présent article additionnel a été adopté à l'initiative de la rapporteure de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Il impose aux opérateurs des plateformes en ligne dépassant un certain seuil de connexions sur le territoire français de désigner un représentant légal. Cet interlocuteur aurait une double mission :

- être le référent pour l'application des obligations des plateformes en matière de lutte contre la diffusion de fausses informations issues du titre II bis de la présente loi, soit les articles 8 bis, 9, 9 bis B et 9 bis ;

- être le référent pour la lutte contre les propos odieux, tels que définis au 7 du I de l'article 6 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique et développées dans le commentaire de l'article 8 bis du présent rapport.

Au cours de la discussion, la ministre a exprimé des doutes sur la compatibilité de cet article avec les dispositions de la directive « commerce électronique » de 2000, ce qui, en incise, souligne bien la faible marge de manoeuvre dont disposent, à droit constant, les autorités nationales. Elle s'est cependant déclarée prête à soutenir l'amendement de la rapporteure si n'étaient plus mentionnées que la lutte contre les fausses informations, sans que l'on comprenne précisément au demeurant pourquoi le référent ne pourrait être également chargé d'une mission plus large. L'amendement a cependant été adopté en l'état.

Article 9 bis B (nouveau)

Obligation pour certaines plateformes de fournir des données agrégées
sur les contenus proposées aux internautes

Objet : cet article vise à obliger les plateformes à rendre publique la part des contenus soumis aux internautes qui ont été sélectionnés par algorithme, par opposition aux contenus « naturels ».

Le présent article additionnel a été adopté à l'initiative de Mme Paula Forteza (LRM) et de plusieurs députés, avec l'avis favorable de la commission et du Gouvernement, qui l'a légèrement sous-amendé.

Le sujet traité est au coeur du modèle économique des plateformes, que votre rapporteure a exposé en détail dans l'exposé général. Leurs utilisateurs sont en effet exposés à des contenus qui leur sont soumis sur la base d'une individualisation de leur profil, acquise par l'analyse des recherches successives menées. Ainsi, Facebook propose, dans le fil d'actualité, des contenus hiérarchisés en fonction des préférences révélés par les utilisateurs au cours de leurs précédentes navigations, destinés à « capter l'attention » et susciter des « clicks » qui accroissent les revenus publicitaires. L'utilisateur n'a pas nécessairement conscience que les contenus qui lui sont soumis ne doivent rien au hasard, et tout à des algorithmes très avancés.

Le « verrou » posé par la directive « e-commerce » de 2000 tout comme le secret des affaires rendent impossible la divulgation par les plateformes de leurs processus de hiérarchisation des contenus. Les auteurs de l'amendement s'inscrivent donc dans la logique de la présente proposition de loi, qui consiste à aller « aussi loin que possible » sans enfreindre ce cadre. Le présent article distingue donc au sein des opérateurs de plateforme en ligne « ceux qui recourent à des algorithmes de recommandation, classement ou référencement de contenus d'information se rattachant à un débat d'intérêt général ». Cette dernière notion des contenus est exactement celle présente à l'article premier de la proposition de loi, et souffre du même manque de précision.

Les opérateurs en question auraient l'obligation de publier des statistiques agrégées dans un format libre et ouvert permettant de mesurer, d'une part, les accès « directs », par exemple, le changement de statut d'un ami sur Facebook, et les accès « indirects », qui seraient proposés à l'internaute par le biais d'un algorithme.

L'idée des auteurs de l'article est de promouvoir la transparence et implicitement de faire prendre conscience aux internautes que les contenus auxquels ils ont accès en priorité sont déterminés de manière « artificielle ».

Votre rapporteure estime que les auteurs de cet article ont bien identifié le point central de la problématique des fausses informations. Cependant, la praticabilité de ces mesures paraît douteuse, de même que leur intérêt, au-delà de la mise à disposition auprès d'un certain public d'informations intéressantes.

Article 9 bis (nouveau)

Incitation à la conclusion d'accords de coopération
relatifs à la lutte contre la diffusion de fausses informations

Objet : cet article vise à promouvoir la signature d'accords interprofessionnels dans le domaine de la lutte contre la diffusion de fausses informations.

Introduit à l'initiative de Mme Fabienne Colboc (LRM) à l'occasion de l'examen de la proposition de loi en commission, le présent article vise à inciter les professionnels de la presse et les opérateurs de plateforme en ligne à conclure des accords de coopération dans la lutte contre la diffusion de fausses informations.

Cet accord se conclurait entre, d'un côté, les opérateurs, et de l'autre :

- les agences de presse, telles l'AFP ;

- les éditeurs de presse ;

- les éditeurs de communication audiovisuelle ;

- les annonceurs ;

- les organisations professionnelles de journalistes ;

- et « toute autre organisation susceptible de contribuer à la lutte contre la diffusion de fausses informations ».

Ces entités « peuvent conclure des accords de coopération relatifs à la lutte contre la diffusion de fausses informations ».

Cet article ne dispose d'aucune portée normative. Il consiste juste en une invite à « mettre tous les acteurs autour d'une table », pour reprendre l'expression du président de la commission, également rapporteur de la proposition de loi.

Votre rapporteure est bien entendu d'avis que la collaboration entre les plateformes et les professionnels de l'information constitue un élément décisif dans la lutte contre la diffusion de fausses informations. À ce titre, des accords conclus en certaines occasions ont montré toute leur utilité. À titre d'exemple, l'opération « CrossCheck », financée en partie par Google, a fourni un cadre à 100 journalistes de plus de 33 rédactions pour leur permettre en réseau dix semaines avant les élections présidentielles françaises. Les journalistes ont ainsi publié 67 articles destinés à contrecarrer les fausses informations répandues durant la période de campagne.

Si cette initiative est prometteuse, on peut relever qu'elle ne nécessitait pas d'intervention du législateur, s'agissant d'accords entre des entreprises privées.

TITRE III BIS
DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉDUCATION AUX MÉDIAS
ET À L'INFORMATION
(division et intitulé nouveaux)
Article 9 ter (nouveau)
(Article L. 312-15 du code de l'éducation)

Formation au numérique

Objet : cet article inscrit dans le code de l'éducation, au sein de l'article consacré à l'enseignement moral et civique, la nécessité d'un apprentissage des usages de l'Internet.

L'article L. 312-15 du code de l'éducation, introduit par l'article 41 de la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, porte sur l'enseignement moral et civique.

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen en commission des affaires culturelles et de l'éducation, vise à inscrire dans ce cadre « l'usage de l'Internet et des services de communication au public en ligne ». Il serait également prévu de sensibiliser les élèves à la vérification de la fiabilité d'une information.

Votre rapporteure est particulièrement sensible à la question de la formation au numérique, à laquelle elle vient précisément de consacrer un rapport34(*). Il est certain que, à long terme, le développement chez les élèves d'un esprit critique, qui passe par une meilleure appropriation des outils de l'Internet, une prise de conscience de ses risques, mais également des possibilités de manipulation, est nécessaire, et constitue la seule réponse adaptée.

Pour autant, cet article, et les dispositions qui suivent, si elles partent d'une analyse que l'on ne peut que partager, ne peuvent avoir de portée réelle, comme le souligne le rapport précité, que si les enseignants eux-mêmes sont en mesure de s'approprier ces enjeux. Des initiatives, qu'il convient de saluer, ont été jusqu'à présent menées de manière isolée. Ainsi, Mme Rose-Marie Farinella, enseignante à Taninges (Haute-Savoie), a reçu le 3ème Prix mondial d'éducation aux médias - prix de l'innovation UNESCO 2017. Cette enseignante a su développer une pédagogie novatrice pour amener les élèves à réfléchir par eux-mêmes au sens des informations recueillies sur la toile, et à l'utilisation des outils permettant de vérifier l'information.

L'idée de faire évoluer les enseignements n'est cependant pas nouvelle. Le « plan numérique » lancé en mai 2015 était centré sur les méthodes d'apprentissage innovantes et sur la formation de citoyens responsables et autonomes à l'heure du numérique. En dépit d'avancées incontestables, notamment en raison d'un fort investissement en matériels des collectivités locales, le bilan est en demi-teinte, principalement en raison d'un manque de formation au numérique des enseignants, qui fait l'objet de l'article 9 quinquies de la proposition de loi.

Consciente de l'importance de ces enjeux, votre rapporteure a défendu un amendement à l'article 10 du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, adopté par le Sénat le 11 juillet 2018, qui vise à développer à l'école les actions de formation et de sensibilisation aux métiers du numérique.

Article 9 quater (nouveau)
(Article L. 332-5 du code de l'éducation)

Formation à l'analyse critique au collège

Objet : cet article complète le programme des enseignements au collège par une formation à « l'analyse critique de l'information disponible ».

Le présent article s'inscrit dans la volonté de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale de promouvoir la formation des élèves à l'information sur Internet.

Après avoir introduit, avec l'article précédent, une mission générale pour l'ensemble des élèves, nos collègues députés complètent la formation des collégiens par « une formation à l'analyse critique de l'information disponible ».

Là encore, si on ne peut que soutenir une démarche qui vise à mieux former les élèves aux dangers de l'Internet, la question des moyens et de la formation des enseignants reste posée.

Article 9 quinquies (nouveau)
(Article L. 721-2 du code de l'éducation)

Formation des enseignants

Objet : en cohérence avec les deux précédents articles, cet article vise à inscrire une préparation eux enjeux des médias et de l'information dans le programme de formation des enseignants.

Le présent article complète la formation des enseignants par une préparation aux enjeux « de l'éducation aux médias et à l'information ».

Votre rapporteure ne peut bien entendu que saluer des dispositions qu'elle a appelé de ses voeux dans son rapport précité consacré à la formation au numérique. Parmi les recommandations de ce rapport figurent le fait de « Faire de l'acquisition de la culture et des outils numériques un des objectifs à part entière des apprentissages fondamentaux » (recommandation n° 7) et de « Revoir la maquette de formation en ÉSPÉ afin que la littératie numérique devienne un axe structurant de la formation » (recommandation n° 12).

La formation des enseignants aux enjeux du numérique et à l'usage de l'information sur Internet constitue bien la seule réponse de long terme en mesure capable de répondre aux défis posée par les fausses informations et, de manière générale, la profusion de contenus douteux sur Internet.

Cette évolution appelle un renforcement des moyens consacrés à l'éducation aux médias et à l'information, aujourd'hui insignifiants : le Centre de liaison de l'enseignement et des médias d'information (CLEMI) ne compte ainsi qu'une demi-douzaine d'ETP.

Article 9 septies (nouveau)
(Article 28 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication)

Contribution à l'éducation aux médias et à l'information
des chaînes hertziennes privées

À l'initiative de son rapporteur, la commission des affaires culturelles et de l'éducation a adopté un article additionnel modifiant l'article 28 de la loi du 30 septembre 1986 afin d'inscrire dans les conventions que le Conseil supérieur de l'audiovisuel passe avec les chaînes hertziennes privées les mesures de nature à contribuer à l'éducation aux médias et à l'information. Cet article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

*

* *

À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant à opposer au projet de loi la question préalable. En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, votre commission souhaite que cette motion soit examinée, à l'issue de la discussion générale, avant la discussion des articles.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera donc en séance sur le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale.


* 21 Proposition de loi n° 799 relative à la lutte contre les fausses informations, Assemblée nationale, mars 2018, page 6.

* 22 Le Conseil d'État a estimé dans cette décision que « les services de télévision qui souhaitent être diffusés par satellite ou distribués sur les réseaux câblés doivent conclure avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel une convention » et que « ces dispositions donnent au Conseil compétence pour refuser de conclure une telle convention ».

* 23 Décision du Conseil d'État du 11 février 2004, Société Medya TV, n° 249175.

* 24 Rapport n° 990 de l'Assemblée nationale, mai 2018, page 81.

* 25 Décision du Conseil d'État du 11 juillet 2012, Société Média Place Partners, n° 351253.

* 26 Notamment l'article L. 3323-2 du code de la santé publique.

* 27 Voir le communiqué de presse du CSA : http://www.csa.fr/Espace-Presse/Communiques-de-presse/Manquements-a-l-honnetete-a-la-rigueur-de-l-information-et-a-la-diversite-des-points-de-vue-mise-en-demeure-de-RT-France

* 28 Voir le compte rendu de cette table ronde : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180611/cult.html

* 29 Voir le compte-rendu de l'audition du président du CSA : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20180618/cult.html

* 30 Le CSA a fait usage de ce pouvoir en 2005 à l'encontre de la chaîne iranienne Sahar 1.

* 31 Décision du Conseil d'État du 13 décembre 2004, CSA c/ Eutelsat, n° 274757.

* 32 Débats Assemblée nationale - Première séance du mardi 3 juillet 2018.

* 33 « Inside the black market where people pay thousands of dollars for Instagram verification »

https://mashable.com/2017/09/01/instagram-verification-paid-black-market-facebook/?europe=true#Fjmu_3s61qqx

* 34 Rapport d'information n° 607 (2017-2018) « Prendre en main notre destin numérique : l'urgence de la formation » de Mme  Catherine Morin-Desailly, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, déposé le 27 juin 2018.