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Projet de loi de finances pour 2019 : Écologie, développement et mobilité durables

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

II. APRÈS UNE VASTE RÉFORME DE LEUR FINANCEMENT EN 2018, LES OPÉRATEURS DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ CONNAÎTRONT DE NOUVELLES ÉVOLUTIONS EN 2019

A. EN DÉPIT D'AJUSTEMENTS MINEURS PROPOSÉS PAR LE PROJET DE LOI DE FINANCES, LES AGENCES DE L'EAU RESTENT SOUS CONTRAINTE, DANS UN CONTEXTE D'EXTENSION DE LEURS MISSIONS

1. Une contribution annuelle des agences de l'eau au financement des opérateurs de la biodiversité modifiée à la marge en 2019

Les modalités de financement des opérateurs du programme 113 ont été profondément remaniées par l'article 135 de la loi de finances initiale pour 2018.

Jusqu'en 2018, les agences de l'eau versaient une contribution annuelle à l'Agence française pour la biodiversité (AFB), d'un montant plafonné à 150 millions d'euros. En outre, elles reversaient une fraction du produit annuel de la redevance pour pollution diffuse à l'ONEMA (puis à l'AFB, qui a intégré l'ONEMA), afin de mettre en oeuvre le plan « Ecophyto », destiné à diminuer le recours aux produits phytosanitaires.

L'article 135 précité a institué, à compter de 2018, une contribution annuelle des agences de l'eau au profit de l'Agence française pour la biodiversité, à hauteur d'un montant compris entre 240 et 260 millions d'euros et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage à hauteur d'un montant compris entre 30 et 37 millions d'euros. Il est prévu qu'un arrêté interministériel annuel fixe les montants et les échéanciers de paiement pour chacun de ces opérateurs.

En outre, l'article 137 de la loi de finances initiale pour 2018 a institué une contribution annuelle de l'Agence française pour la biodiversité au profit des parcs nationaux, comprise entre 61 et 65 millions d'euros. Un arrêté ministériel annuel fixe également les montants et les échéanciers de paiement pour chacun des dix parcs nationaux.

En contrepartie de ces contributions, les principales subventions pour charges de service public du programme 113 ont été supprimées, pour un montant de 136 millions d'euros, traduisant un désengagement de l'État du financement de la politique de la biodiversité.

Votre rapporteur spécial s'était opposé l'année dernière à ce transfert de financement injustifié aux agences de l'eau, d'autant qu'il rompait avec le principe selon lequel « l'eau paye l'eau », et s'éloignait du principe du « pollueur-payeur » présidant à la politique de l'eau.

Dans leur rapport sur l'avenir des opérateurs de l'eau et de la biodiversité, publié en juillet 2018, l'Inspection générale des finances et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) dressent un bilan éloquent de cette débudgétisation, évoquant « le caractère purement comptable de cette pratique (...) d'autant plus explicite qu'aucun objectif, ni de résultats, ni de moyens ne sont définis entre les agences, l'AFB et l'ONCFS »11(*).

Comparaison des modalités de financement des opérateurs du programme 113 avant 2018 et depuis le 1er janvier 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

* Hors contribution des agences de l'eau à l'AFB au titre du plan « Ecophyto »

En outre, le prélèvement sur les ressources des agences au profit de l'AFB et de l'ONCFS ne tient pas compte des objectifs et des résultats de chacune de ces agences : jusqu'à la loi de finances pour 2018, le potentiel économique du bassin et l'importance relative de la population rurale étaient pris en compte pour le calcul de la « clé de répartition ». Dorénavant, le prélèvement répond à la part respective de chaque agence dans le produit total prévisionnel des redevances.

Le rapport de la mission précité recommande de revenir, à compter de 2019, à cette ancienne clé de répartition. L'article 75 du projet de loi de finances pour 2019, rattaché à la présente mission, traduit cette préconisation (cf. infra commentaire de l'article 75 rattaché).

2. Des modifications mineures sont apportées au plafond mordant des ressources des agences de l'eau

Depuis plusieurs années, les agences de l'eau sont mises à contribution pour participer au redressement des comptes publics par des prélèvements de l'État sur leur fond de roulement, d'ailleurs répartis entre les agences sans que ne soient pris en compte les niveaux respectifs de leurs fonds de roulement.

- Dans le cadre de la contribution des opérateurs de l'État au redressement des comptes publics, l'article 48 de la loi de finances pour 2014 a opéré un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fonds de roulement des agences de l'eau ;

- L'article 32 de la loi de finances pour 2015 a prévu un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros par an de 2015 à 2017 (soit 525 millions d'euros sur trois ans)12(*).

- L'article 44 de la loi de finances pour 2018 a prévu un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 200 millions d'euros en 2018.

Source : commission des finances du Sénat

Au-delà de la contribution annuelle des agences de l'eau aux opérateurs de la biodiversité (cf. supra), la loi de finances initiale pour 2018 a abaissé de 2,3 milliards d'euros à 2,105 milliards d'euros le plafond annuel des redevances des agences de l'eau, à compter du 1er janvier 2019, date d'engagement du 10ème programme pluriannuel d'interventions pour les années 2019 à 2024.

Au surplus, il est prévu que ce plafond, devenu « mordant », intègre à compter de cette date les contributions annuelles aux opérateurs de l'eau et de la biodiversité, qui en étaient exclues antérieurement.

S'il n'est pas prévu de revenir sur le principe des contributions annuelles au financement des opérateurs de la biodiversité, ni sur la logique du plafond mordant, le présent projet de loi de finances pour 2019 apporterait sur ce sujet quelques corrections mineures.

L'Inspection générale des finances et le CGEDD ont relevé très justement, dans le rapport précité, que « la logique du « plafond mordant » n'a aucun lien avec les résultats obtenus ou potentiels des agences. En cas de dépassement des redevances, le différentiel est reversé au budget général de l'État, selon une répartition uniquement proportionnelle aux produits prévisionnels de l'année en cours ».

L'article 29 du présent projet de loi de finances propose de fixer un plafond de ressources des agences de l'eau, pour chacune d'entre elles, au prorata de leur part dans le plafond global. Compte tenu du caractère prévisionnel de ces recettes, il est prévu de renvoyer au niveau réglementaire le soin de fixer la quote-part pour chaque agence, dans une fourchette fixée dans la loi.

Cette fourchette, réduite au maximum à plus ou moins 4 % par rapport à un montant pivot, permettra de fixer des trajectoires dans une perspective pluriannuelle à chaque agence par voie réglementaire. Ce dispositif maintient le plafond commun aux six agences.

Répartition du plafond global des redevances par agence de l'eau

Source : article 29 du projet de loi de finances pour 2019

Surtout, il est proposé de corriger le dispositif de reversement de la part des recettes excédant le plafond global des six agences, en individualisant les reversements dus par chaque agence en écart à son propre plafond de recettes.

Ce dispositif devrait permettre aux agences de mieux calibrer le niveau de leurs recettes.

Néanmoins, il s'agit d'un « moindre mal » à la baisse du plafond mordant prévue pour 2019, qui conduit à une diminution du plafond des recettes des agences de 195 millions d'euros par rapport à 2018. Cette diminution du plafond pourrait entraîner une baisse des taux des redevances, fixés par les comités de bassin et les agences de l'eau, à rebours d'une politique de maîtrise de l'utilisation de la ressource en eau.

3. Cette mise à contribution des agences de l'eau apparaît injustifiée dans un contexte d'élargissement de leurs missions

La réforme du financement des opérateurs de la biodiversité intervenue en 2018 n'a pas été sans conséquence sur les niveaux d'intervention des agences de l'eau : d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial, « en 2018, compte tenu de la forte augmentation de la contribution des agences de l'eau aux opérateurs, certaines agences, notamment l'agence de l'eau Rhône Méditerranée Corse, ont dû limiter l'octroi d'aides dans des domaines moins prioritaires, pour limiter l'augmentation de leurs restes à décaisser du 10ème programme au cours des premières années de mise en oeuvre du 11ème programme ».

La baisse prévisionnelle du produit des redevances entre les 10ème et 11ème programmes, qui devrait s'établir à - 7 % au regard du produit total prévisionnel sur 2013-2018, se traduira par une baisse des ressources disponibles pour de nouveaux engagements de 11 % en moyenne.

Autrement dit, les agences de l'eau sont confrontées à un effet de ciseau important, entre la diminution de leurs moyens (baisse du plafond mordant et de la contribution aux opérateurs de la biodiversité) et l'élargissement de leurs missions. Cet effet entraînera sans aucun doute un fort resserrement des budgets d'intervention des agences de l'eau, qui se traduira nécessairement par un relèvement des seuils d'intervention.

L'examen des maquettes du 11ème programme produit par la mission précitée concluait à une diminution, par rapport au 10ème programme, de plus de 15 % en moyenne des autorisations de programme pour les aides financières.

Enfin, les agences de l'eau sont particulièrement mises à contribution dans le schéma d'emploi des opérateurs du programme 113 (-48 ETP entre la loi de finances initiale pour 2018 et le 2019), leur plafond d'emploi passant de 1 620 ETPT en 2018 à 1 576 ETPT en 2019.


* 11 L'avenir des opérateurs de l'eau et de la biodiversité, CGEDD et IGF, 10 juillet 2018.

* 12 Ce montant est réparti, chaque année, entre les agences de l'eau au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l'année concernée des redevances pour atteintes aux ressources en eau mentionnées à l'article L. 213-10 du code de l'environnement.