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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires - Logement et ville

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport général - première lecture )
ARTICLE 74 bis (nouveau) (Art. 199 novovicies du code général des impôts) - Instauration d'une réduction d'impôt pour l'investissement dans des logements locatifs intermédiaires réhabilités en centres-villes

. Commentaire : le présent article crée une réduction d'impôt pour l'investissement dans des logements locatifs intermédiaires réhabilités situés dans des communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat en centre-ville est particulièrement marqué ou dans des communes signataires d'une convention d'opération de revitalisation de territoire.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 199 novovicies du code général des impôts institue une réduction d'impôt, dite dispositif « Pinel », pour les contribuables qui acquièrent un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement et s'engagent à le louer pendant une durée minimale égale, sur option, à six ou neuf ans. Le loyer et les ressources du locataire ne doivent pas excéder un plafond fixé par décret.

Le dispositif Pinel a été prorogé par la loi de finances pour 2018 pour une durée de quatre ans, soit jusqu'au 31 décembre 2021. La même loi a recentré le dispositif sur les zones « tendues », l'ouvrant toutefois aux territoires couverts par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD).

Le dispositif s'applique à l'acquisition :

- d'un logement neuf ou en l'état futur d'achèvement (A de l'article 199 novovicies précité) ;

- d'un logement que le contribuable fait construire (1° du B du même article 199 novovicies) ;

- d'un logement qui fait ou qui a fait l'objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d'un immeuble neuf44(*) (2° du même B) ;

- d'un logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence et qui fait ou qui a fait l'objet de travaux de réhabilitation (3° du même B) ;

- d'un local affecté à un usage autre que l'habitation et qui fait ou qui a fait l'objet de travaux de transformation en logement (4° du même B).

Dans les cas où le local ou le logement est soumis à une condition de travaux, ceux-ci doivent, s'ils ont lieu après l'acquisition, s'achever au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l'acquisition du local ou du logement concerné, en application du deuxième alinéa du C du même article 199 novovicies. Le dernier alinéa du même C prévoit que la réduction d'impôt s'applique aux logements qui n'ont pas été utilisés ou occupés à quelque titre que ce soit depuis l'achèvement des travaux, si ceux-ci ont eu lieu avant l'acquisition.

Le prix de revient pris en compte pour le calcul de la réduction d'impôt s'entend augmenté du prix des travaux, en application du second alinéa du A du V de l'article 199 novovicies.

Dans l'ensemble des cas prévus par l'article 199 novovicies dans sa rédaction actuelle, la réduction d'impôt ne s'applique que si le logement est compris dans une commune classée dans une zone géographique « se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements entraînant des difficultés d'accès au logement sur le parc locatif existant », c'est-à-dire dans les zones A et B145(*). Il s'applique également dans les communes dont le territoire est couvert par un contrat de redynamisation de site de défense (CRSD).

Le dispositif « Pinel » connaît une montée en puissance progressive. Le coût de la dépense fiscale, qui inclut également la fin d'application du dispositif précédent « Duflot », a été de 351 millions d'euros en 2017 et il est estimé à 554 millions d'euros en 2018 et 767 millions d'euros en 201946(*). Les chiffrages pour 2018 et 2019 sont nécessairement estimatifs, s'agissant de dépenses « de guichet » dépendant du comportement des contribuables.

La Cour des comptes a évalué son coût « générationnel » à 1,6 milliard d'euros pour les seuls logements acquis ou construits au cours de l'année 2017, considérant qu'il n'est pas possible d'évaluer l'effet déclencheur de ce type de dispositif ainsi que le niveau des effets d'aubaine47(*). Cette estimation a toutefois été faite avant le recentrage du dispositif sur les zones tendues, réalisé par la loi de finances pour 2018.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée a adopté, sur la proposition du Gouvernement, un amendement II-1926 tendant à insérer un article additionnel après l'article 74 instaurant un nouveau cas d'application de la réduction d'impôt pour l'investissement locatif intermédiaire. La commission des finances n'a pas pu donner d'avis, l'amendement ayant été présenté trop tardivement.

Le dispositif ajoute un 5° dans le B précité du I de l'article 199 novovicies du code général des impôts, prévoyant l'application du dispositif à un logement acquis entre 2019 et 2021 et qui fait ou a fait l'objet de travaux d'améliorations définis par décret. Le montant des travaux, facturés par une entreprise, doit représenter au moins 25 % du coût total de l'opération.

Les deuxième et dernier alinéas du C, ainsi que le second alinéa du A du V de l'article 199 novovicies, présentés supra, sont modifiés afin d'appliquer au nouveau cas les conditions relatives à la date d'achèvement des travaux ou à l'absence d'utilisation du local depuis leur achèvement, ainsi qu'à l'inclusion du prix des travaux dans le prix de revient pris en compte pour le calcul de la réduction d'impôt.

La principale originalité du dispositif proposé est qu'il ne s'applique pas dans le cadre du zonage A, B, C auquel sont soumis les autres cas d'utilisation de la réduction d'impôt.

Un IV bis est en effet inséré dans le I de l'article 199 novovicies afin de préciser que la réduction d'impôt s'applique aux logements situés dans des communes dont le besoin de réhabilitation de l'habitat en centre-ville est particulièrement marqué. La liste de ces communes est fixée par arrêté des ministres chargés du logement et du budget. Il s'applique également dans les communes signataires d'une convention d'opération de revitalisation de territoire prévue à l'article L. 303-2 du code de la construction de l'habitation.

Les opérations de revitalisation du territoire

L'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation, créé par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN), en cours de promulgation, prévoit la création d'opérations de revitalisation de territoire (ORT).

Ces opérations ont notamment pour objet d'adapter et de moderniser le parc de logements et de locaux commerciaux et artisanaux ainsi que le tissu urbain. Elles donnent lieu à une convention entre l'État, ses établissements publics intéressés, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et tout ou partie de ses communes membres, ainsi que toute personne publique ou tout acteur privé susceptible d'apporter un soutien ou de prendre part à la réalisation des opérations prévues par la convention.

Le périmètre des secteurs d'intervention doit comprendre le centre-ville de la ville principale du territoire de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre signataire. Il peut également inclure un ou plusieurs centres-villes d'autres communes membres de cet établissement.

Source : commission des finances, à partir de l'article 54 du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, texte adopté par la commission mixte paritaire

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial a déjà signalé supra48(*) les limites que comporte le zonage A, B, C utilisé pour l'application des dispositifs de réduction d'impôt pour l'investissement locatif intermédiaire.

Ce zonage paraît particulièrement mal adapté à des opérations de réhabilitation, dont le besoin ne se limite pas aux zones les plus tendues visées par les zones A et B1, mais peut aussi concerner des villes moyennes dans lesquelles la qualité de l'habitat est l'un des éléments de l'attractivité des centres-villes.

Le dispositif proposé évite donc l'application d'un zonage qui ne prend pas toujours suffisamment en compte les besoins locaux. Il pourra s'appuyer sur le travail d'estimation des besoins locaux qui devra être conduit pour la mise en place des opérations de revitalisation de territoire prévues par la loi ELAN.

Votre rapporteur spécial regrette toutefois qu'un travail n'ait pas été conduit en amont au sujet de la mise en place de ce dispositif, qui a été découvert par les députés lors de son examen en séance publique.

Le Gouvernement a demandé, lors de la discussion de ce texte au Sénat, le retrait d'amendements remettant en cause le zonage au motif qu'un rapport sur cette question est attendu pour le 1er septembre 2018, en application de l'article 68 de la loi de finances pour 2018. Or ce rapport n'a pas été remis et le Gouvernement propose malgré tout une évolution du dispositif dès la discussion du présent projet de loi de finances.

Pour autant, dans la mesure où le présent article ne remet pas en cause le dispositif « Pinel » existant mais ajoute un nouveau cas d'application qui peut être considéré comme une expérimentation d'un nouveau mode de zonage, votre rapporteur spécial porte un regard favorable à ce dispositif mais considère qu'il faut aller au-delà.

En effet, les limites du zonage ne concernent pas seulement les besoins en réhabilitation en centres-villes, mais aussi les besoins en construction neuve dans certaines villes qui ont été laissées de côté dans un zonage qui remonte à 2014 et n'a toujours pas été révisé.

Votre commission a adopté, sur la proposition de votre rapporteur spécial, un amendement tendant à ouvrir le bénéfice de la réduction d'impôt, de manière contrôlée, à certaines villes situées en zone B2 où des besoins particuliers sont constatés. Les communes concernées seraient déterminées par décret et les préfets des départements concernés définiraient chaque année un quantum de logements correspondant à l'estimation des besoins telle qu'elle résulte notamment des plans locaux de l'habitat. On peut considérer qu'une dizaine de villes pourraient être concernées.

Le dispositif, de nature expérimentale, reste limité et permet, peut-être mieux qu'un zonage trop monolithique, d'éviter le risque pour les investisseurs de manquer de locataires lorsque le projet est situé dans un territoire où les besoins en logement neuf ne sont pas suffisants.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel, sur la proposition de votre rapporteur spécial.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 74 ter (nouveau) (Art. L. 542-2 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale, article 10 de l'ordonnance n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l'extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte et article 42-1 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte ) - Aides personnelles au logement pour l'accession à la propriété en outre-mer

. Commentaire : le présent article rétablit à titre provisoire l'accès à l'allocation de logement familiale et à l'allocation de logement sociale pour des opérations d'accession à la propriété pour des dossiers validés avant le 31 décembre 2018 par le représentant de l'État en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion et à Mayotte.

I. LE DROIT EXISTANT

Les articles L. 542-2 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale instituent respectivement l'allocation de logement familiale (ALF) et l'allocation de logement sociale (ALS). Ces deux aides et l'aide personnalisée au logement (APL), prévue à l'article L. 351-1 du code de la construction et de l'habitation, constituent les trois types d'aides personnelles au logement.

Il s'agit d'aides financières destinées à réduire le montant du loyer ou des mensualités d'emprunt en cas d'accession à la propriété. L'APL est versée en cas d'occupation d'un logement conventionné, l'ALF est versée en raison de la situation familiale et l'ALS est versée à des personnes qui ne peuvent prétendre ni à l'APL, ni à l'ALF. Le bénéfice de ces aides est soumis à une condition de ressources.

La loi de finances pour 2018 a prévu la suppression des trois aides personnelles au logement pour l'accession à la propriété à partir du 1er janvier 2018. L'APL reste toutefois applicable jusqu'à la fin 2019 pour les prêts et contrats de location-accession conclus pour un logement ancien dans les communes situées dans les zones B2 et C49(*) où on ne constate pas déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée a adopté, sur la proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission, un amendement II-1908 tendant à insérer un article additionnel après l'article 74 qui rétablit de manière partielle l'accès à l'ALF et à l'ALS pour des opérations d'accession à la propriété en Guyane, en Martinique, en Guadeloupe, à La Réunion.

D'une part, il modifie les articles L. 542-2 et L. 831-1 précités du code de la sécurité sociale afin de rétablir l'accès à ce dispositif pour des logements qui ont fait l'objet d'une décision favorable de financement du représentant de l'État avant le 31 décembre 2018.

D'autre part il modifie l'article 10 de l'ordonnance n° 2002-149 du 7 février 2002 relative à l'extension et la généralisation des prestations familiales et à la protection sociale dans la collectivité départementale de Mayotte et l'article 42-1 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte afin de permettre l'application des mêmes dispositions à Mayotte.

Comme l'indique l'objet de l'amendement, il s'agit de débloquer les opérations concernant des logements ayant fait l'objet d'une décision de financement de l'État avant la mise en extinction des aides personnelles au logement en faveur de l'accession.

Le financement de cette disposition fait l'objet d'un autre amendement II-1911, présenté par le Gouvernement, qui majore de 2,5 millions d'euros les crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial prend acte de ce rétablissement très partiel et provisoire des aides personnelles au logement en outre-mer.

Un dispositif plus pérenne a en effet vocation à être mis en place pour les territoires ultra-marins à partir de travaux menés par le conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD).

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 74 quater (nouveau)
(titre VI ter (nouveau) de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte )


Extension à Mayotte de l'allocation de logement temporaire

. Commentaire : le présent article étend à Mayotte l'application de l'allocation de logement temporaire.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale institue dans son I une aide au logement, à titre transitoire, des personnes défavorisées ou allocation de logement temporaire (ALT). Le bénéfice de cette aide est réservé aux associations à but non lucratif dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, aux associations agréées d'aide aux personnes prostituées et aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale qui ont conclu une convention avec l'État.

L'aide peut également être attribuée à des sociétés de construction dans lesquelles l'État détient au moins un tiers du capital, ainsi qu'aux groupements d'intérêt public ayant pour objet de contribuer au relogement des familles et des personnes défavorisées visées à l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement (loi DALO). L'aide peut enfin être versée à l'établissement public d'insertion de la Défense (EPIDE) pour l'hébergement des jeunes visés à ce même article, pendant la durée de leur formation.

L'ALT permet notamment d'aider des organismes qui logent temporairement des personnes défavorisées et qui ne peuvent être hébergées dans des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée a adopté, sur la proposition du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement II-1619 tendant à insérer un article additionnel après l'article 74 prévoyant l'extension à Mayotte de l'allocation de logement temporaire.

Cette extension est prévue par la mesure 16 du plan d'action pour Mayotte présenté le 13 mai dernier par Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial prend acte de cette extension à Mayotte de l'allocation de logement temporaire, qui répond à un besoin spécifique de ce territoire.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 74 quinquies (nouveau) - Demande d'un rapport évaluant l'impact de la réduction de loyer de solidarité

. Commentaire : le présent article demande la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport évaluant l'impact du dispositif de la réduction de loyer de solidarité.

I. LE DROIT EXISTANT

Votre rapporteur a présenté supra50(*) le dispositif de la réduction de loyer de solidarité (RLS), qui consiste en une réduction du loyer payé par les locataires d'un logement social, sous condition de ressources, de manière simultanée à la réduction du montant des aides personnelles au logement.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée a adopté, sur la proposition de M. François Jolivet, rapporteur spécial au nom de la commission des finances et Mme Stéphanie Do, avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement II-817 insérant un article additionnel après l'article 74 afin de prévoir la remise au Parlement par le Gouvernement, avant le 1er septembre 2019, d'un rapport évaluant l'impact du dispositif de la RLS.

Ce rapport présenterait cet impact au regard de l'autofinancement et des capacités d'investissement des organismes de logement social, dans la perspective d'une hausse du montant de ce dispositif.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial est sensible à l'impact de la RLS sur la situation financière des bailleurs sociaux, qui elle-même détermine leur capacité à poursuivre un investissement de niveau élevé dans la construction et la réhabilitation de logements, et dans certains cas pourrait remettre en cause leur existence même51(*).

Il note que le Gouvernement a annoncé l'organisation à la fin 2018 et au début de 2019 d'un point d'étape avec les bailleurs sociaux.

Il craint que les regroupements d'organismes de logement social, rendus obligatoires par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) n'aient pas encore abouti à la date du 1er septembre 2019.

Ce rapport permettra toutefois de donner au Parlement toutes les informations disponibles en vue de l'examen du projet de loi de finances pour 2020 et, notamment, de la seconde phase de la RLS annoncée par le Gouvernement.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 74 sexies (nouveau)

Demande d'un rapport sur le financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale

. Commentaire : le présent article prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport analysant la pertinence du financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) par la seule mission budgétaire « Cohésion des territoires ».

I. LE DROIT EXISTANT

Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) sont des établissements sociaux autorisés au sens de l'article L. 312 1 du code de l'action sociale et des familles, dont les missions et les crédits ont été présentés supra par votre rapporteur spécial52(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée a adopté, sur la proposition de Mme Corinne Vignon et plusieurs de ses collègues, sans avis de la commission et avec un avis de sagesse du Gouvernement, un amendement II-1266 insérant un article additionnel après l'article 74 afin de prévoir la remise au Parlement par le Gouvernement, avant le 1er septembre 2019, d'un rapport analysant la pertinence du financement des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) via la seule mission budgétaire « Cohésion des territoires », compte tenu des enjeux relatifs à l'accompagnement social des personnes hébergées.

Le rapport présenterait également les modalités envisageables de conclusion de partenariats financiers entre les centres d'hébergement et de réinsertion sociale et d'autres acteurs de l'action sociale.

L'objet de l'amendement indique que les CHRS mènent des actions de soutien et d'accompagnement social, d'adaptation à la vie active et d'insertion sociale en faveur des personnes hébergées, et suggère d'envisager un rattachement administratif et financier complémentaire des CHRS à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial fait observer que l'enjeu, pour les CHRS, est la diminution actuelle de leurs crédits dans le cadre de la convergence vers des « tarifs-plafonds », qui se traduit concrètement par une baisse de 13,4 millions d'euros de leurs crédits en 2019 par rapport à 2018, et de 33,1 millions d'euros par rapport à 2017.

Si les missions des CHRS ont en effet une dimension sociale, cette question relève de la définition de l'architecture budgétaire et les informations prévues par ce rapport peuvent être obtenues par les rapporteurs spéciaux des commissions des finances des deux assemblées, comme par les rapporteurs pour avis des autres commissions, dans le cadre des questionnaires budgétaires.

Il ne paraît donc pas nécessaire de demander un rapport sur ce sujet.

Décision de votre commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.


* 44 La notion de travaux concourant à la production ou à la livraison d'un immeuble neuf est définie au 2° du 2 du I de l'article 257 du code général des impôts.

* 45 La liste des communes comprises dans les zones A, B1, B2 et C est définie par l'arrêté du 1er août 2014 pris en application de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction résultant de l'arrêté du 30 septembre 2014 pris en application de l'article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 46 « Voies et moyens » tome 2, document annexé au projet de loi de finances pour 2019.

* 47 Cour des comptes, Les dépenses fiscales en faveur de l'investissement locatif des ménages, référé remis au Premier ministre, 17 janvier 2018.

* 48 Voir l'exposé général du présent rapport.

* 49 Pour une définition du zonage, voir supra, le commentaire de l'article 73 bis.

* 50 Voir l'exposé général du présent rapport.

* 51 Voir supra la présentation générale des crédits du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ».

* 52 Voir la présentation générale des crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ».