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Proposition de loi relative à l'obligation de déclaration d'un préavis de grève des contrôleurs aériens

28 novembre 2018 : Déclaration d'un préavis de grève des contrôleurs aériens ( rapport - première lecture )

B. LE CADRE RELATIF À L'EXERCICE DU DROIT DE GRÈVE
PAR LES PERSONNELS DE LA NAVIGATION AÉRIENNE NE PERMET PAS D'ORGANISER LE SERVICE AU MIEUX

1. Les personnels de la navigation aérienne sont soumis
à une obligation de service minimum

Les personnels qui participent à l'activité de contrôle de la circulation aérienne dépendent de la direction des services de la navigation aérienne (DSNA), qui fait elle-même partie de la direction générale de l'aviation civile.

La DSNA comporte près de 7 400 agents, soit 65 % des effectifs de la DGAC. Outre les corps d'ingénieurs généralistes, qui assurent principalement des fonctions d'encadrement, et les corps administratifs, l'essentiel des personnels de la DSNA est constitué de trois corps techniques de fonctionnaires :

- 4 026 ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne (ICNA), plus communément appelés contrôleurs aériens, dont 3 462 sont affectés à des fonctions de contrôle de la circulation aérienne, 350 à des fonctions d'encadrement ou d'expertise et 224 sont soit en formation au sein de l'École nationale de l'aviation civile, soit sur des affectations hors contrôle soit sur des positions administratives particulières ;

- 1 298 ingénieurs électroniciens des systèmes de la sécurité aérienne (IESSA), qui sont chargés d'assurer la maintenance et la supervision technique des instruments de la navigation aérienne, de participer au développement de ces équipements et d'exécuter des missions d'études et de recherche et d'encadrement ;

- 1 075 techniciens supérieurs des études et d'exploitation de l'aviation civile (TSEEAC), qui assurent diverses missions d'exploitation, de mise en oeuvre des moyens informatiques, d'enseignement et d'encadrement, et exercent le contrôle de la circulation aérienne sur certains aérodromes régionaux.

En tant que fonctionnaires appartenant à la fonction publique d'État, ces agents ne peuvent participer à une grève que s'ils sont couverts par un préavis émanant d'une ou plusieurs organisations syndicales représentatives transmis à l'autorité hiérarchique cinq jours francs avant le déclenchement de la grève5(*).

Ce délai de préavis est systématiquement respecté par les organisations syndicales. S'il ne l'était pas, l'administration pourrait prendre des sanctions disciplinaires à l'encontre des agents grévistes6(*).

Lors des dépôts de préavis de grève, des réunions de conciliation peuvent être organisées entre la DGAC et les organisations syndicales qui, lorsqu'elles sont concluantes, permettent la levée de ces préavis. D'après la DSNA, un tiers des préavis de grève seraient levés suite aux négociations entreprises.

Par ailleurs, les agents de la DSNA sont soumis, depuis la loi n° 84-1286 du 31 décembre 19847(*), à une obligation de service minimum en cas de grève. L'article 2 de la loi dispose ainsi que certains services essentiels doivent être effectués pendant les grèves afin d'assurer :

- la continuité de l'action gouvernementale et l'exécution des missions de la défense nationale ;

- la préservation des intérêts ou besoins vitaux de la France et le respect de ses engagements internationaux, notamment le droit de survol du territoire ;

- les missions nécessaires à la sauvegarde des personnes et des biens ;

- le maintien de liaisons destinées à éviter l'isolement de la Corse, des départements et territoires d'outre-mer et de Mayotte ;

- la sauvegarde des installations et du matériel de ces services.

Le décret d'application8(*) de la loi de 1984 précise les services de la navigation aérienne qui sont nécessaires à l'exécution de ces missions, et impose que la capacité offerte pour les survols, dans les espaces aériens gérés par la France, soit égale à la moitié de celle qui serait normalement offerte au cours de la période concernée.

Par ailleurs, il impose que les services chargés de la sécurité de la navigation aérienne dans certains aéroports soient ouverts, pour qu'un certain nombre de vols à l'arrivée et au départ - dont le nombre est négocié au cas par cas - soient assurés.

Afin d'assurer cette continuité du service, l'article 3 de la loi de 1984 prévoit que le ministre chargé de l'aviation civile peut procéder à la réquisition d'un certain nombre de personnels indispensables à l'exécution des missions ; ceux-ci sont alors tenus de demeurer en fonction pendant la grève.

Ces astreintes sont réparties entre les personnels par un système de roulement, en fonction des plannings des agents. Les réquisitions sont notifiées individuellement aux agents plusieurs jours avant le début de l'astreinte - il est en effet nécessaire que l'agent ait matériellement le temps d'être informé de son astreinte.

Par ailleurs, certains agents affectés à des fonctions d'autorité - dont la liste est fixée par arrêté9(*) - sont astreints d'office, et sont donc privés du droit de grève10(*).

La France n'est pas le seul pays européen à avoir mis en place un service minimum en matière de contrôle aérien. Les situations sont toutefois très variables puisque le service minimum peut se traduire par l'application d'une contrainte relative au nombre de vols (46 vols par heure en Hongrie), au nombre de routes aériennes ouvertes (trois routes aériennes au Portugal, représentant 33 % du trafic de survol de son territoire) ou aux capacités de survol (100 % des activités de survol doivent être assurées en Grèce, en Italie et en Espagne, 40 % à Chypre).

2. Le manque de prévisibilité du nombre de grévistes ne permet pas une organisation optimale du service

Le droit de grève des personnels de la navigation aérienne est déjà relativement encadré, puisque les agents grévistes sont soumis à une obligation de service minimum. Toutefois, ils ne sont pas tenus de déclarer individuellement s'ils participent ou non à une grève.

Une telle obligation existe actuellement pour d'autres personnels du secteur public et privé ; elle est notamment applicable aux personnels des services de transport terrestre de voyageurs et aux personnels concourant à l'activité de transport de passagers aériens (voir infra).

Du fait de cette absence d'obligation de déclaration, l'administration ne connaît pas à l'avance le nombre de grévistes et elle doit, par précaution, compte tenu des exigences élevées de sécurité attachées aux missions de contrôle de la navigation aérienne, demander aux compagnies aériennes de supprimer un certain volume de vols, alors même que cela peut ne pas être nécessaire.

Il arrive en effet que la grève soit peu suivie, et que le nombre de vols annulés soit trop important par rapport aux capacités de contrôle. À l'inverse, lorsqu'une grève est davantage suivie que ce qui était envisagé, cela se traduit par des retards voire des annulations de vols, car les capacités de contrôle sont saturées.

Bien que les discussions engagées avec les organisations syndicales permettent parfois à la direction d'évaluer, de manière informelle, si le conflit sera plus ou moins suivi, il n'en reste pas moins que ce manque de prévisibilité ne permet pas d'organiser le service au mieux et de limiter les perturbations pour les passagers.

Cette situation est particulièrement problématique s'agissant des grèves « fonction publique » qui, au contraire des grèves corporatistes, sont peu suivies par les fonctionnaires de la DGAC, mais conduisent à la mise en place de restrictions préventives du trafic aérien, et donc à des abattements de vols.


* 5 Article L. 2512-2 du code du travail.

* 6 Article L. 2512-4 du code du travail.

* 7 Loi n° 84-1286 du 31 décembre 1984 abrogeant certaines dispositions des lois n° 64-650 du 2 juillet 1964 relative à certains personnels de la navigation aérienne et n° 71-458 du 17 juin 1971 relative à certains personnels de l'aviation civile, et relative à l'exercice du droit de grève dans les services de la navigation aérienne.

* 8 Décret n°85-1332 du 17 décembre 1985 portant application de la loi n° 84-1286 du 31 décembre 1984 abrogeant certaines dispositions des lois n° 64-650 du 2 juillet 1964 relative à certains personnels de la navigation aérienne et n° 71-458 du 17 juin 1971 relative à certains personnels de l'aviation civile et relative à l'exercice du droit de grève dans les services de la navigation aérienne.

* 9 Arrêté du 8 juillet 2008 relatif à la désignation des personnels devant demeurer en fonction en cas de cessation concertée du travail dans les services de la navigation aérienne.

* 10 Il s'agit du directeur de la direction des opérations (DO), du directeur de la direction de la technique et de l'innovation (DTI), des chefs de centre en route de la navigation aérienne (CRNA), des chefs de service de la navigation aérienne (SNA), du chef des organismes de Roissy et d'Orly, du chef du centre d'exploitation des systèmes de la navigation aérienne centraux (CESNAC), du chef du service de l'information aéronautique (SIA), des chefs de service exploitation et des chefs de service technique dans les mêmes centres, organismes ou services, des chefs des organismes ou chefs circulation aérienne des aérodromes devant rester ouverts en cas de grève, des ingénieurs de permanence à la DO, dans les CRNA, dans les SNA, au CESNAC ou dans les aérodromes ouverts, des chefs de salle et adjoints aux chefs de salle chargés de la gestion des flux du trafic aérien dans les CRNA, des chefs de l'approche, des chefs de tour ou des chefs de quart des aérodromes ouverts, de la maintenance opérationnelle dans les CRNA, au CESNAC et dans les aérodromes d'Orly et Roissy et de la maintenance opérationnelle de la centrale électrique et thermofrigorifique dans les CRNA.