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Proposition de loi relative à l'obligation de déclaration d'un préavis de grève des contrôleurs aériens

28 novembre 2018 : Déclaration d'un préavis de grève des contrôleurs aériens ( rapport - première lecture )

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

1. Une obligation de déclaration individuelle qui existe déjà
dans le secteur des transports et qui permet de concilier droit
de grève et continuité du service public

L'obligation de déclaration individuelle de participation à une grève existe déjà dans le secteur des transports s'agissant des salariés des entreprises de transport terrestre et des salariés des entreprises de transport aérien.

La loi n° 2007-1224 du 21 août 200712(*) prévoit ainsi que les salariés indispensables à l'exécution des services publics de transport terrestre doivent informer leur employeur de leur intention de participer à une grève au plus tard 48 heures avant, sous peine de sanctions disciplinaires. Elle prévoit également que les informations issues des déclarations individuelles des salariés sont couvertes par le secret professionnel, et que leur utilisation à d'autres fins que l'organisation du service durant la grève, ou leur communication à des tiers est passible de sanctions.

Dans sa décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007, le Conseil constitutionnel a jugé que cette obligation de déclaration préalable n'était pas contraire à la Constitution, considérant qu'elle « ne saurait être étendue à l'ensemble des salariés, n'est opposable qu'aux seuls salariés dont la présence détermine directement l'offre de service ; que les sanctions disciplinaires sont uniquement destinées à réprimer l'inobservation de la formalité procédurale prévue par le législateur dont la méconnaissance ne confère pas à l'exercice du droit de grève un caractère illicite ; qu'elles ont vocation à conforter l'efficacité du dispositif afin de faciliter la réaffectation des personnels disponibles pour la mise en oeuvre du plan de transport adapté ; qu'en outre, contrairement à ce qu'affirment les requérants, l'obligation de déclaration ne s'oppose pas à ce qu'un salarié rejoigne un mouvement de grève déjà engagé et auquel il n'avait pas initialement l'intention de participer, ou auquel il aurait cessé de participer, dès lors qu'il en informe son employeur au plus tard quarante-huit heures à l'avance ; que l'aménagement ainsi apporté aux conditions d'exercice du droit de grève n'est pas disproportionné au regard de l'objectif poursuivi par le législateur », et considérant que « les informations issues des déclarations individuelles ne pourront être utilisées que pour "l'organisation du service durant la grève" ; qu'elles sont couvertes par le secret professionnel ; que leur utilisation à d'autres fins ou leur communication à toute personne autre que celles désignées par l'employeur comme étant chargées de l'organisation du service sera passible des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal ; que, dans le silence de la loi déférée, les dispositions de la loi du 6 janvier 1978 susvisée s'appliquent de plein droit aux traitements de données à caractère personnel qui pourraient éventuellement être mis en oeuvre ; qu'ainsi, l'obligation de déclaration individuelle s'accompagne de garanties propres à assurer, pour les salariés, le respect de leur droit à la vie privée ».

Comme indiqué supra, la loi n° 2012-375 du 19 mars 2012 applique une obligation identique de déclaration préalable aux personnels qui concourent directement à l'activité de transport aérien de passagers13(*).

Dans sa décision n° 2012-650 DC, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution, considérant que l'obligation faite aux salariés d'informer de leur intention de participer à une grève n'est pas disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi par le législateur de permettre l'information des entreprises de transport aérien et de leurs passagers, puisqu'elle ne s'oppose pas à ce qu'un salarié rejoigne un mouvement de grève.

Dans ces deux décisions, le Conseil constitutionnel applique les principes développés dans sa jurisprudence sur le droit de grève élaborée à l'occasion de l'examen de plusieurs lois interdisant ou réglementant le droit de grève pour certaines catégories professionnelles.

Dans sa première décision rendue en la matière, le 25 juillet 1979, le Conseil constitutionnel a admis que la loi puisse aller « jusqu'à l'interdiction du droit de grève aux agents dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service [public] dont l'interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays »14(*).

De manière générale, le Conseil a établi que le législateur peut apporter des limites au droit de grève, dans un considérant de principe repris dans ses décisions ultérieures : « Considérant qu'aux termes du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, confirmé par celui de la Constitution du 4 octobre 1958 : "Le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent" ; qu'en édictant cette disposition les constituants ont entendu marquer que le droit de grève est un principe de valeur constitutionnelle, mais qu'il a des limites et ont habilité le législateur à tracer celles-ci en opérant la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels, dont la grève est un moyen, et la sauvegarde de l'intérêt général auquel la grève peut être de nature à porter atteinte ; que, notamment en ce qui concerne les services publics, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle ».

Le Conseil constitutionnel a ainsi reconnu la compétence du législateur pour limiter le droit de grève en vue de le concilier avec d'autres principes à valeur constitutionnelle, et notamment le principe de continuité du service public, ainsi que pour « définir les conditions d'exercice du droit de grève et tracer la limite séparant les actes et les comportements qui constituent un exercice licite de ce droit des actions et comportements qui en constitueraient un usage abusif »15(*) - ce qui l'a conduit à reconnaître que le législateur peut exiger le dépôt d'un préavis préalablement au déclenchement d'une grève dans un service public16(*).

2. Un objectif louable : améliorer l'organisation du service
de contrôle aérien en cas de grève afin de réduire
les perturbations pour les passagers

La proposition de loi vise, à travers l'obligation de déclaration préalable, à permettre aux services de la navigation aérienne d'être informés suffisamment à l'avance du nombre de personnels grévistes afin de pouvoir ajuster au mieux l'organisation du service, et donc de réduire les perturbations pour les passagers.

C'est bien la principale raison qui motive cette proposition de loi : réduire au maximum les situations difficiles dans lesquelles les passagers se retrouvent du fait de l'annulation ou du retard de leur vol.

L'objectif de ce texte n'est pas de remettre en cause le droit des personnels de la navigation aérienne à faire grève. Ces agents pourront continuer de participer à un mouvement social, mais ils devront le déclarer au préalable à leur hiérarchie.

Il s'agit bien de concilier le droit de grève avec le principe de continuité du service public, dans la lignée des lois précitées du 21 août 2007 et du 19 mars 2012.

3. Des modifications à apporter pour assurer la constitutionnalité de la proposition

La jurisprudence constitutionnelle sur le droit de grève permet d'appréhender l'équilibre à trouver entre l'exercice du droit de grève, d'une part, et le respect d'autres principes à valeur constitutionnelle, d'autre part.

Les limites apportées au droit de grève par le législateur doivent, en tout état de cause, être proportionnées à l'objectif visé, en l'occurrence la continuité du service de la navigation aérienne.

C'est pourquoi la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a adopté un amendement COM-1 du rapporteur, qui précise que l'obligation de déclaration individuelle de participation à une grève ne concerne que les personnels de la navigation aérienne « qui assurent des fonctions de contrôle, d'information de vol et d'alerte et qui concourent directement à l'activité du transport aérien de passagers ».

En effet, la rédaction actuelle de l'article unique, qui vise l'ensemble des personnels de la navigation aérienne, est trop large, puisqu'elle va au-delà des seuls agents dont la présence détermine directement l'offre de services.

Par ailleurs, afin de tenir compte des remarques du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007 concernant la nécessaire protection des informations issues des déclarations préalables, la commission a adopté un amendement COM-5 du rapporteur qui prévoit que ces informations sont couvertes par le secret professionnel. À ce titre, leur utilisation à d'autres fins que celles d'organiser le service pendant la grève ou leur communication à des tiers serait passible d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Enfin, la commission a adopté cinq autres amendements du rapporteur :

- un amendement COM-2 qui prévoit que l'obligation de déclaration individuelle est applicable non seulement lors du lancement de la grève, mais également pendant toute la durée du mouvement ;

- un amendement COM-3 qui prévoit que les agents qui décident de participer à une grève doivent en informer soit leur chef de service, soit la personne désignée par lui en charge de l'organisation du service ;

- un amendement COM-4 rédactionnel ;

- un amendement COM-6 qui supprime le renvoi à un décret d'application, les dispositions de la proposition de loi se suffisant à elles-mêmes ;

- un amendement COM-7 qui vise à rendre plus exact l'intitulé de la proposition de loi17(*). En effet, comme mentionné supra, les personnels de la navigation aérienne sont tenus, en tant que fonctionnaires d'État, d'être couverts par un préavis de grève devant être déposé cinq jours francs avant le début de la grève. L'objet de la proposition n'est pas d'obliger ces agents à déclarer un préavis de grève, mais à informer individuellement leur hiérarchie de leur intention de participer à une grève.

Votre commission a adopté l'article unique de la proposition de loi ainsi modifié.


* 12 Loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs.

* 13 Il s'agit des salariés des exploitants d'aérodrome et des entreprises, établissements ou parties d'établissement qui occupent un emploi de personnel navigant ou qui assurent personnellement une opération d'assistance en escale, de maintenance en ligne des aéronefs, de sûreté aéroportuaire, de secours et de lutte contre l'incendie ou de lutte contre le péril animalier.

* 14 Décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979, Loi modifiant les dispositions de la loi du 7 août 1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision, en cas de cession concertée du travail.

* 15 Décision n°82-144 DC du 22 octobre 1982, Loi relative au développement des institutions représentatives du personnel.

* 16 Décision n° 77 DC du 20 juillet 1977. Loi modifiant l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 1961.

* 17 Il s'agit de remplacer l'intitulé actuel (Proposition de loi relative à l'obligation de déclaration d'un préavis de grève des contrôleurs aérien) par l'intitulé suivant : Proposition de loi relative à l'obligation de déclaration de participation à une grève des contrôleurs aériens.