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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de coopération en matière de partenariat et de développement entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et la République islamique d'Afghanistan, d'autre part

6 février 2019 : Accord de coopération Union européenne - Afghanistan ( rapport - première lecture )

C. LA COOPÉRATION DANS LES DOMAINES DE LA JUSTICE ET DES AFFAIRES INTÉRIEURES

1. La justice et la police nationale afghane

L'article 24 souligne l'importance de la consolidation de l'Etat de droit et du renforcement des institutions, dont la mission est de faire appliquer la loi, y compris l'administration de la justice et le système pénitentiaire. Les parties conviennent ainsi de promouvoir de plus amples réformes des forces de police afghanes.

L'Union européenne continuera, notamment, à soutenir le développement du secteur de la justice et de la police nationale afghane.

S'agissant des réformes de la police, l'UE les soutiendra, notamment par le financement des forces de police dans le cadre du programme pluriannuel 2014-2020 et dans la continuité de la mission civile EUPOL Afghanistan, qui s'est achevée le 31 décembre 2016, via les différents instruments extérieurs de l'UE, tels que l'Instrument contribuant à la Stabilité et à la Paix (IcSP) et l'Instrument de coopération au développement (ICD)

La mission de PSDC civile EUPOL Afghanistan (voir Supra), qui s'est déroulée entre 2007 et 2016, avait trois objectifs : professionnalisation de la police nationale afghane, réforme institutionnelle du ministère de l'intérieur, développement des liens entre la police et la justice (liens avec le Procureur général, promotion des droits de l'Homme et des questions de genre dans le travail de la police notamment). Elle a permis l'émergence en Afghanistan d'une véritable force de police même si les résultats obtenus semblent encore fragiles.

Afin de ne pas perdre l'acquis de la mission, une mission de conseil (EU Police Advisory Team) réduite et rattachée, dans un premier temps, à la délégation de l'UE à Kaboul, a été lancée au 1er janvier 2017 pour poursuivre le travail de conseil auprès des autorités afghanes (réforme du ministère de l'intérieur et de la police nationale). Ce projet est financé à hauteur de 7,5 millions d'euros sur l'IcSP pour 2018-2019 et sera financée à l'avenir sur l'ICD.

Cette action de l'UE via l'ICD contribuera à améliorer la situation, au moyen, d'une part, du Fonds d'affectation spéciale pour l'ordre public en Afghanistan (LOFTA) et, d'autre part, de l'équipe consultative de l'UE chargée des questions de police.

Le projet assurera un soutien stratégique en vue de la transformation de la police nationale afghane en une police civile et cherchera à permettre au ministère de l'intérieur et à la police nationale afghane d'exécuter efficacement leurs tâches, grâce à une force de police professionnelle. Plusieurs conseillers seront nommés au ministère de l'intérieur afin d'appuyer la réorientation et la réforme stratégique, de renforcer la responsabilité institutionnelle fondée sur un contrôle interne et une meilleure gestion de l'information et enfin de soutenir la professionnalisation des forces de police afghanes.

S'agissant du soutien aux réformes de la justice afghane, l'UE finance déjà le projet de fourniture du service public de la justice par le truchement du fonds fiduciaire de la Banque mondiale pour la reconstruction de l'Afghanistan (ARTF). À l'avenir, l'UE prévoit de soutenir l'accès à la justice des citoyens afghans et les capacités du bureau du procureur général afghan à hauteur de 31,5 millions d'euros.

2. La lutte contre les drogues illicites

Les parties conviennent de coopérer pour lutter contre les drogues illicites en Afghanistan. L'article 26 a notamment pour objet de renforcer les structures afin de prévenir la production illicite de stupéfiants ; d'offrir une assistance technique et administrative à l'Afghanistan ; de démanteler les réseaux criminels transnationaux notamment par l'échange d'informations et la formation aux techniques d'enquêtes spéciales. Cette approche est complétée par une coopération régionale. Les actions de coopération se fondent sur les principes communs aux conventions internationales pertinentes, en particulier, celles des Nations unies.

C'est un sujet important car l'Afghanistan est le premier producteur mondial (80 à 90% de la production mondiale) d'opium et d'héroïne et que la production ne cesse d'augmenter en dépit du plan d'action gouvernemental 2015-2019 contre la production et le trafic de drogue. Selon l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime, la production potentielle d'opium est estimée à 9 000 tonnes et représente 1,4 milliard de dollars par an. 150 tonnes d'héroïne seraient acheminées chaque année vers le marché européen par la route des Balkans.

Par ailleurs, la drogue entretient l'instabilité afghane, dont les trafiquants tirent profit : le faible contrôle sécuritaire des autorités facilite la production et les trafics ; les revenus de la drogue financent les groupes insurgés et une corruption à tous les niveaux de l'Etat. Selon l'ONUDC, 85% des cultures de pavot à opium seraient situées sur des territoires sous domination des Talibans. Il existe par ailleurs de plus en plus de raisons de croire que les revenus de la drogue sont en partie captés par la wilaya Khorassan de Daech.

L'abondance de drogue représente aussi de manière croissante un défi de santé publique, car elle encourage la consommation locale de produits stupéfiants (12,6 % de la population adulte consommerait de la drogue) et s'accompagne de risques sanitaires majeurs (nombre important de toxicomanes et d'usagers de drogues atteints du virus de l'hépatite C et du VIH).

Face à ces menaces, la France, l'Union européenne et nos partenaires entretiennent une coopération nourrie avec l'Afghanistan, notamment pour renforcer les capacités des services répressifs et pour soutenir des projets visant à mettre les agriculteurs en capacité de renoncer à la culture du pavot (développement alternatif). Une lutte efficace contre le problème de la drogue passe avant tout par une prise de conscience de la part des autorités et une stratégie à même d'articuler répression (éradication de cultures, lutte contre les trafics), développement alternatif, santé et coopération régionale. L'article 25 relatif à la coopération dans la lutte contre la criminalité organisée, économique et financière et la corruption, notamment par la mise en oeuvre des conventions des Nations unies pertinentes, s'insère pleinement dans cette logique.

Le principal défi pour la communauté internationale est de mieux coordonner les actions de lutte contre le narcotrafic au profit de l'Afghanistan. La France y contribue dans le cadre du mini-groupe de Dublin créé en 2014, groupe informel réunissant les principaux donateurs en matière de lutte contre la drogue (États membres de l'Union européenne, États-Unis d'Amérique, Japon, Norvège, Canada et l'ONUDC), dont elle assure la présidence pour la zone Afghanistan-Pakistan. Elle promeut également la coopération régionale au sein de l'Initiative du Pacte de Paris qui est une initiative française et russe, lancée en 2003, et qui réunit aujourd'hui plus de 50 pays et organisations internationales mobilisés dans la lutte contre les trafics d'opiacés en provenance d'Afghanistan.

L'Union européenne soutient la lutte contre les stupéfiants également par le biais de l'ICD, qui finance notamment un programme de l'ONUDC s'inscrivant dans le cadre de l'Initiative du pacte de Paris pour favoriser la coopération entre l'Afghanistan et les pays situés sur les routes de trafic de l'héroïne.

L'article 27 vise la coopération en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. Il s'agit principalement de permettre des échanges d'informations utiles dans le cadre des législations respectives des parties et de l'adoption de normes appropriées dans ce domaine, comme celles adoptées par l'UE et les organismes internationaux actifs comme le Groupe d'action financière (GAFI).

3. Les migrations

Les enjeux migratoires constituent des enjeux de longue date pour l'UE.

L'article 28 vise la coopération dans le domaine des migrations, afin d'empêcher les flux migratoires irréguliers. Les parties s'engagent à entamer un dialogue approfondi et à coopérer dans ce domaine, conformément à l'approche globale de l'UE sur la question des migrations et la mobilité et aux conventions internationales applicables. L'accord ouvre également la voie à la conclusion, à la demande de l'une des parties, d'un accord de réadmission juridiquement contraignant (paragraphe 4 de l'article 28), similaire à celui signé entre l'Union européenne et le Pakistan en 2009.

Selon les informations transmises par le MEAE9(*), les migrants afghans représentent, après les Syriens, le deuxième flux d'entrées dans l'Union européenne et le premier groupe de mineurs non accompagnés depuis 2015.

Depuis cette date également, les flux d'Afghans en méditerranée ne tarissent pas. En 2017, les Afghans représentaient la troisième nationalité la plus présente dans les îles grecques en provenance de Turquie (3 471 personnes, soit 11 % du total). En 2018, ils constituent la première nationalité la plus représentée parmi les arrivées sur les îles grecques depuis la Turquie (9 469 personnes, soit 28 % du total)

Ces flux migratoires importants vers l'Europe se traduisent par une demande d'asile élevée, qui tend à se déplacer au sein de l'UE.

L'Union européenne a observé un bond des demandes d'asile afghanes à partir de 2015, avec 196 255 demandes en 2015 et 190 250 demandes en 2016. En 2017, la demande d'asile afghane a chuté en Europe pour s'établir à 49 280 demandes. Sur les six premiers mois de 2018, 19 706 demandes d'asile afghanes ont été présentées dans l'UE.

En France, la demande d'asile afghane a fortement augmenté à partir de la fin de l'année 2015 (2 122 premières demandes). On enregistre 9 439 demandes en 2018 contre 6 062 en 2017. Le taux d'acceptation, s'il reste relativement élevé, suit une tendance à la baisse, en passant de 88,1 % en 2017 à 72,8 % en 2018.

La coopération avec les autorités afghanes en matière de réadmission constitue l'un des quatre piliers de la nouvelle stratégie de l'Union européenne à l'égard de l'Afghanistan, et les conclusions du Conseil Affaires étrangères du 16 octobre 2017 « saluent la mise en oeuvre en cours du projet d'action conjointe pour le futur sur les questions migratoires UE-Afghanistan et des arrangements bilatéraux des Etats membres sur les migrations, et soulignent l'importance de poursuivre et d'améliorer ces efforts en vue de leur mise en oeuvre effective, en accord avec le droit européen et spécifiquement en accord avec les droits fondamentaux et les principes généraux du droit international ».

Le présent accord a pour objectif de contribuer à favoriser la mise en oeuvre du « Projet d'action conjointe pour le futur sur les questions migratoires » (« Joint Way Forward (JWF) »), signé, à Kaboul, le 2 octobre 2016, entre l'Union européenne et l'Afghanistan. Cet instrument non contraignant contient des dispositions opérationnelles précises en matière de retour et de réadmission et des dispositions relatives à des programmes d'aides au retour et à la réinsertion ainsi qu'à la lutte contre les filières d'immigration clandestine. L'Afghanistan a marqué son engagement en poursuivant l'application de ce texte qu'il aurait pu dénoncer au terme de la période initiale de deux ans et les résultats sont visibles. Les retours forcés depuis l'UE ont été multipliés par 3 par rapport à 2015 et par 2 par rapport à 2016. Ainsi, sur les 4 455 éloignements prononcés en 2017, 1 519 ont été exécutés et sur les 4 415 prononcés en 2018, 1 501 ont été exécutés. La France a exécuté un peu moins de vingt retours forcés en 2018 mais entend augmenter ces derniers en 2019.

L'article 29 instaure une protection consulaire européenne en Afghanistan tandis que l'article 30 prévoit que les parties coopèrent pour augmenter le niveau de protection des données à caractère personnel.


* 9 Réponses du Gouvernement aux questions de la commission.