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Proposition de loi en faveur de l'engagement associatif

20 février 2019 : Engagement associatif ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(art. L. 651-2 du code de commerce)

Atténuation de la responsabilité financière du dirigeant associatif
en cas de faute de gestion

Objet : cet article tend à amoindrir la responsabilité financière et les condamnations du dirigeant associatif bénévole en étendant l'« exception de négligence » aux dirigeants de personnes morales de droit privé et en prévoyant qu'il est tenu compte par les magistrats de la qualité de bénévole du dirigeant d'association.

I. Le droit en vigueur

Le premier alinéa de l'article L. 651-2 du code de commerce institue une procédure dite de « comblement du passif social ». En cas de constatation d'une insuffisance d'actif lors de la liquidation judiciaire d'une personne morale et de la commission par le ou les dirigeants d'une faute de gestion, le tribunal peut engager la responsabilité du dirigeant pour insuffisance d'actif.

Le dirigeant ayant commis une ou plusieurs fautes de gestion, sous réserve qu'un lien de causalité soit établi entre celles-ci et l'insuffisance d'actif constaté17(*), peut ainsi se voir condamné à supporter personnellement tout ou partie des dettes de la personne morale.

Cette procédure est rarement mise en oeuvre, si l'on compare au nombre de liquidations judiciaires ouvertes, qu'il s'élevait en 2017 à 48 011 procédures18(*).

Nombre d'actions en responsabilité pour insuffisance d'actif ouvertes (2010-2017)

Année

Ensemble

Tribunaux de commerce

Tribunaux de grande instance

2010

331

323

8

2011

335

324

11

2012

374

359

15

2013

297

279

18

2014

318

260

58

2015

282

265

17

2016

318

292

26

2017

385

356

29

2018 (p)

411

395

16

Source : direction des affaires civiles et du sceau

L'article 146 de la loi du 9 décembre 2016, dite « Sapin II »19(*) a modifié ce régime de responsabilité afin de créer une « exception de négligence », au seul profit des dirigeants de société. Cette disposition ne s'applique donc pas aux dirigeants d'association.

Pour mémoire, notre collègue François-Noël Buffet, rapporteur de la loi du 9 décembre 2016, s'était opposé à une telle mesure, jugeant que la jurisprudence s'attachait déjà à déterminer la causalité et la proportionnalité du lien entre la faute de gestion et l'insuffisance d'actif ; l'« exception de négligence » risquerait ainsi de perturber la jurisprudence. En outre, notre collègue s'interrogeait sur « la pertinence de l'idée de protéger des dirigeants négligents au point de causer la liquidation de leur société »20(*).

La dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 651-2 précité prévoit donc qu' « en cas de simple négligence du dirigeant de droit ou de fait dans la gestion de la société, sa responsabilité au titre de l'insuffisance d'actif ne peut être engagée ».

II. La proposition de loi initiale

Le présent article comporte deux mesures visant à atténuer la responsabilité financière du dirigeant d'une société en cas de faute de gestion.

Son 1° étend au dirigeant de droit ou de fait de toute personne morale, et non seulement d'une société, « l'exception de négligence » prévue au premier alinéa de l'article L. 651-2 précité.

Les personnes morales de droit privé

Constituent des personnes morales de droit privé les sociétés (entreprises, sociétés civiles), les associations, les groupements d'intérêt économique, les syndicats de propriétaires, les fondations et les syndicats professionnels.

Le 2° complète le premier alinéa de l'article L. 651-2 afin de prévoir qu'en cas de liquidation judiciaire d'une association régie par la loi de 190121(*) ou par le droit spécial applicable en Alsace et dans le département de la Moselle22(*), il est tenu compte par le tribunal de la qualité de bénévole du dirigeant de l'association et de « l'insuffisance des moyens dont il disposait pour prémunir l'association contre des risques financiers. ».

III. Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

En séance publique, les députés ont supprimé la référence aux moyens dont disposait le dirigeant d'association. Selon l'exposé des motifs de l'amendement23(*), il s'agirait d'éviter d'imposer une condition cumulative d'insuffisance des moyens pour atténuer la responsabilité du dirigeant bénévole d'association.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 1er bis A (nouveau)
(article L. 133-5-1 du code de la sécurité sociale)

Relèvement à 19 du nombre de salariés permettant
à une association de bénéficier de l'offre de service « impact emploi »

Objet : cet article relève à vingt le nombre de salariés en-deçà duquel les associations peuvent bénéficier de l'offre de service « impact emploi » de l'URSSAF.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 133-5-1 du code de la sécurité sociale permet aux associations employant moins de dix salariés de bénéficier d'un service d'aide à l'accomplissement de leurs obligations déclaratives en matière sociale.

Nommé « impact emploi », ce dispositif est une offre de service payante du réseau URSSAF. Elle permet une prise en charge globale des formalités de gestion d'un salarié dans une association.

Le plan d'action pour la vie associative dévoilé par le Gouvernement le 29 novembre 2018 prévoit d'élargir le champ d'éligibilité à ce dispositif aux associations employant moins de vingt salariés.

II. La position de votre commission

Suivant l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l'amendement n° COM-6 présenté par notre collègue Jean-Pierre Grand. Il modifie l'article L. 133-5-1 du code de la sécurité sociale afin de relever à vingt le nombre de salariés en-deçà duquel une association peut avoir recours au dispositif « impact emploi ».

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 1er bis

Rapport sur l'opportunité de financer le FDVA grâce aux dépôts
et avoirs des comptes inactifs des associations

Objet : cet article demande un rapport au Parlement sur la possibilité d'affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs d'associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative.

I. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Inséré en commission à l'initiative de M. Juanico et plusieurs de ses collègues, le présent article prévoit que le Gouvernement remette au Parlement, au plus tard le 1er janvier 2019, un rapport sur la possibilité d'affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs d'associations sur un compte d'affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA)24(*).

Le présent article reprend le dispositif de l'article 48 de la loi relative à l'égalité et à la citoyenneté25(*), que le Sénat avait supprimé en première lecture et qui avait été censuré par le Conseil constitutionnel car jugé cavalier législatif.

II. La position de votre commission

Votre commission a adopté deux amendements identiques (n°s COM-1 et COM-4) fixant comme délai pour la remise du rapport six mois à compter de la promulgation de la présente loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
(articles L. 312-15, L. 371-1, L. 373-1 et L. 374-1 du code de l'éducation)

Sensibilisation des élèves à la vie associative
et promotion des liens entre associations et établissements scolaires

Objet : cet article vise à sensibiliser les jeunes à la vie associative à travers l'enseignement moral et civique et à créer un livret permettant à la communauté éducative d'appréhender les liens qui peuvent être créés entre établissements scolaires et associations.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 312-15 du code de l'éducation définit les objectifs de l'enseignement moral et civique et les enjeux et structures auxquels les élèves doivent être sensibilisés.

En particulier, son cinquième alinéa prévoit que l'enseignement moral et civique « sensibilise » les élèves de collège et de lycée au service civique.

Dans sa rédaction issue de la loi du 27 janvier 201726(*), son septième alinéa prévoit par ailleurs que, dans le cadre de cet enseignement moral et civique, « les collégiens et les lycéens sont incités à participer à un projet citoyen au sein d'une association d'intérêt général ».

II. La proposition de loi initiale

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait de compléter la sensibilisation au service civique dans le cadre de l'enseignement moral et civique par une sensibilisation à la vie associative.

III. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Au cours de l'examen en commission, les députés ont adopté un amendement tendant à insérer un alinéa supplémentaire prévoyant qu' « une sensibilisation à la vie associative est également faite auprès des élèves de cours moyen deuxième année ».

En séance publique, les députés ont complété le présent article par l'introduction d'un alinéa prévoyant l'édition, par le ministère de l'éducation nationale, d'un livret destiné à la communauté éducative « lui permettant de se familiariser avec le monde associatif et d'appréhender les liens qui peuvent être noués entre établissements scolaires et associations ».

IV. La position de votre commission

Votre commission a adopté l'amendement n° COM-16 du rapporteur qui prévoit l'application du présent article dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
(art. L. 120-4 du code du service national)

Éligibilité au service civique des ressortissants algériens
résidant légalement en France

Objet : cet article vise à permettre aux ressortissants algériens résidant légalement en France d'accéder au service civique, sous les mêmes conditions que les étrangers titulaires d'un titre de séjour délivré dans les conditions prévues par le CESEDA.

I. Le droit en vigueur

Les articles L. 120-4 à L. 120-6 du code du service national fixent les conditions que doit remplir la personne volontaire pour effectuer un service civique.

L'article L. 120-4 en détermine les conditions de nationalité. Outre les Français, l'accès au service civique ouvert aux ressortissants d'un État membre de l'Union européenne ou celle d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen (EEE)27(*).

La participation de volontaires étrangers hors UE ou EEE est permise sous la condition de détenir un des titres de séjour énumérés par l'article L. 120-4.

Les titres de séjour permettant aux étrangers hors UE et EEE
de participer au service civique

Sous réserve d'avoir séjourné en France depuis d'un plus d'un an sous couvert d'un de ces titres :

- une carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle (article L. 313-10 du CESEDA) ;

- une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale » (1° à 10° de l'article L. 313-11 du code précité) ;

- une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent » (article L. 313-20 du même code) ;

- une carte de séjour pluriannuelle portant la mention « passeport talent famille » (article L. 313-21 du même code) ;

- une carte de résident portant la mention « résident de longue durée-UE » (article L. 314-8 du même code) ;

- une carte de résident portant la mention « résident de longue durée-UE famille » (article L. 314-9 du même code) ;

- une carte de résident de plein droit (2° au 7° de l'article 314-9 du même code) ;

- une carte de résident pour les apatrides justifiant de trois années de résidence régulière en France (9° de l'article L. 314-11 du même code) ;

- une carte de résident de plein droit pour les étrangers qui ont déposé plainte pour certaines infractions ou témoigné dans une procédure pénale et pour laquelle la personne mise en cause a été condamnée (10° de l'article L. 314-11 du même code) ;

Sans condition de durée préalable :

- une carte de séjour temporaire portant la mention étudiant (article L. 313-7 du CESEDA) ou un visa de long séjour valant titre de séjour mention étudiant (VLS-TS) validé par l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale- protection subsidiaire » (article L. 313-13 du code précité) ;

- une carte de séjour pluriannuelle générale délivrée après un premier document de séjour (article L. 313-17 du même code) ;

- une carte de résidence de plein droit à l'étranger reconnu réfugié (8° de l'article L. 314-11 du même code). Le récépissé de reconnaissance d'une protection internationale délivré par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ou par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) offre les mêmes droits que la carte de résident de plein droit réfugié.

Source : Agence du service civique

L'article 120-4 ne prend pas en compte le régime spécifique régissant le séjour des ressortissants algériens en France, qui est prévu par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour des ressortissants algériens et de leurs familles. Les Algériens séjournant légalement en France sous couvert d'un certificat de résidence accordé en application de cet accord ne peuvent ainsi être volontaires en service civique.

L'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 relatif à la circulation,
à l'emploi et au séjour des ressortissants algériens et de leurs familles

La circulation, le séjour et le travail des Algériens en France sont intégralement régis par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 (modifié par trois avenants en 1985, en 1994 et en 2001).

De façon générale, ces ressortissants relèvent d'un régime spécifique qui déroge au droit commun : les ressortissants algériens peuvent, par exemple, accéder plus rapidement que les ressortissants d'autres États à la délivrance d'un titre de séjour valable 10 ans. Les dispositions du CESEDA ne leurs sont donc pas applicables, hormis certaines règles procédurales.

II. Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement adopté en séance publique28(*), le présent article vise à étendre la possibilité de souscrire un contrat de service civique aux ressortissants algériens résidant en France et titulaires d'un certificat de résidence délivré en application de l'accord franco-algérien du 27 décembre 196829(*).

Le présent article complète à cet effet le 1° et le 2° de l'article L. 120-4 du code du service national par la mention des certificats de résidence délivrés en application des articles 6 à 7 bis de l'accord du 27 décembre 1968 précité. En sont exclus les titulaires d'un certificat de résidence d'un an portant la mention « vie privée et familiale » délivré pour cause de prise en charge médicale « dont le défaut pourrait entraîner pour lui des conséquences d'une exceptionnelle gravité » (7 de l'article 6) et ceux titulaires d'un certificat portant la mention « visiteur » (a) de l'article 7).

III. La position de votre commission

La commission a adopté l'amendement rédactionnel n° COM-17 présenté par le rapporteur.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (nouveau)
(article L. 124-8 du code de l'éducation)

Modification des modalités de calcul de la limite du nombre de stagiaires
pouvant être accueillis dans une association

Objet : cet article exempte les associations de la limitation du nombre de stagiaires dont la durée du stage est supérieure à deux mois qu'elles peuvent accueillir en leur sein.

I. Le droit en vigueur

Introduit par la loi n° 2014-788 du 10 juillet 2014 tendant au développement, à l'encadrement des stages et à l'amélioration du statut des stagiaires, l'article L. 124-8 du code de l'éducation limite le nombre de stagiaires pouvant être accueillis simultanément au sein d'un organisme.

Cette disposition vise à éviter les abus liés à un recours excessif aux stages. Le risque d'une substitution des stages à l'emploi, qui se ferait au détriment des personnes concernées.

L'article L. 124-8 renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination du nombre de stagiaires pouvant être accueillis, ce dernier tenant compte des effectifs de l'organisme d'accueil.

En outre, une limite spécifique est fixée pour les stagiaires accueillis au titre des périodes de formation en milieu professionnel (PFMP) qui font partie des cursus de formation de la voie professionnelle de l'enseignement secondaire ou agricole.

En conséquence, l'article R. 124-10 du code de l'éducation, dans sa rédaction issue du décret du 26 octobre 201530(*) précise que le nombre de stagiaires accueillis simultanément ne peut excéder :

- trois dans les organismes d'accueil dont l'effectif est inférieur à vingt ;

- 15 % de l'effectif arrondis à l'entier supérieur pour les organismes d'accueil dont l'effectif est supérieur ou égal à vingt.

En ce qui concerne les PFMP, l'article R. 124-11 permet à l'autorité académique de fixer par arrêté un nombre de stagiaires supérieur à celui mentionné à l'article R. 124-10, dans la limite de 20 % de l'effectif lorsque celui-ci est supérieur ou égal à trente et dans la limite de cinq stagiaires lorsqu'il est inférieur à trente.

II. La position de votre commission

Le présent article est issu de l'adoption, contre l'avis du rapporteur, de l'amendement n° COM-2 rectifié présenté par notre collègue Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues.

L'objet de l'amendement est d'exempter « les associations "loi 1901" de cette limite du nombre de stagiaires au sein de leur structure, sous réserve que ces stages soient d'une durée inférieure a` deux mois. Si ces stages sont supérieurs a` deux mois, la limitation légale actuelle continuerait de s'appliquer ».

À cette fin, le présent article insère un nouvel alinéa à l'article L. 124-8 du code de l'éducation.

Visant les seules associations soumises à la loi du 1er juillet 1901, il prévoit que sont seuls pris en compte, pour le calcul de limite du nombre de stagiaires pouvant être accueillis « les stages d'une durée inférieure ou égale a` deux mois en application des dispositions de l'article L. 124-6. »

Comme l'a relevé votre rapporteur, ce dispositif tend à faire l'inverse de l'objectif recherché : ne prendre en compte que les seuls stages d'une durée inférieure ou égale à deux mois pour le calcul de la limite supprime cette dernière pour les stages plus longs.

Au-delà de cette incohérence, votre rapporteur souligne les risques liés à la multiplication des stages courts, qui ne font pas l'objet d'une gratification31(*) : substitution à l'emploi, réduction de l'offre de stages longs, tension sur la ressource de tuteurs au sein de l'association - qui interroge la dimension formatrice du stage, etc.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 5 (nouveau)

(article 6 bis [nouveau] de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association et article 79-V [nouveau] du code civil applicable aux départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de la Moselle)

Reconnaissance du caractère d'intérêt général d'une association

Objet : cet article autorise toute association à saisir le préfet du département afin qu'il se prononce sur le caractère d'intérêt général de cette dernière.

I. Le droit en vigueur

La reconnaissance du caractère d'intérêt général des associations procède aujourd'hui de la seule administration fiscale. En effet, le code général des impôts fait référence à ce caractère d'intérêt général pour les réductions d'impôt accordées au titre des dons faits par des particuliers (article 200 du code général des impôts) et des entreprises (article 238 bis du même code).

Dans un avis de 2016, le Haut Conseil à la vie associative observait que « la concurrence intervient à tous les stades de l'appréciation de l'intérêt général d'une association par l'administration fiscale. En cette matière, l'intérêt général est principalement abordé dans le cadre de l'application des mesures relatives au mécénat. Or, pour faire bénéficier ses donateurs de ce régime, une association doit remplir 4 conditions :

- sa gestion doit être désintéressée ;

- son activité doit être non lucrative ;

- son action doit entrer dans l'un des domaines énumérés par les articles 200 et 238 bis du code général des impôts ;

- elle ne doit pas agir au profit d'un cercle restreint de personnes »32(*).

Le Haut Conseil à la vie associative relevait en outre que l'interprétation de l'administration fiscale s'agissant du caractère non lucratif d'une association et le champ des personnes auxquelles elle profite était très stricte.

Ainsi, les associations d'anciens combattants ou l'orphelinat de la police nationale ne sont pas regardés comme d'intérêt général, en raison du cercle restreint de personnes auxquelles ils profiteraient.

Par ailleurs, comme le relevait notre collègue Françoise Gatel dans son rapport sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté, « si le caractère d'intérêt général doit être apprécié au cas par cas, à partir d'un faisceau d'indices, les analyses semblent diverger d'un ministère à l'autre, ou d'une collectivité à l'autre, ce qui crée des inégalités entre les associations et provoque une insécurité juridique »33(*).

En réponse à ce problème, les articles 13 et 14 de la loi du 27 janvier 2017 visaient à introduire un mécanisme permettant aux associations de saisir le préfet afin qu'il se prononce sur le caractère d'intérêt général de celles-ci34(*). Adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, ces articles ont été déclarés contraires à la Constitution car dépourvus de lien avec le texte déposé35(*).

II. La position de votre commission

Suivant l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté l'amendement n° COM-10 rectifié présenté par notre collègue Jean-Pierre Grand.

Reprenant le dispositif des articles 13 et 14 de la loi du 27 janvier 2017 précités, il introduit dans la loi du 1er juillet 1901, au sein d'un nouvel article 6 bis, une procédure permettant à toute association de saisir le préfet du département dans lequel elle a son siège afin qu'il se prononce sur son caractère d'intérêt général.

Il est précisé que le préfet sollicite l'avis des services de l'État concernés ainsi que des représentants d'associations ayant le même objet social. Lorsque le caractère d'intérêt général est reconnu à l'association, ce dernier s'impose à toutes les administrations, et donc à l'administration fiscale pour une durée fixée par décret.

Un décret en Conseil d'État détermine les modalités d'application de cet article.

Afin de rendre cette procédure applicable en Alsace et en Moselle, le II du présent article insère un article identique, numéroté 79-V, au sein du code civil applicable aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

*

* *

Votre commission a adopté à l'unanimité le texte de la proposition de loi ainsi modifié.


* 17 Cass. com., 15 décembre 2009, affaire n° 08-21.906.

* 18 Les statistiques du ministère de la justice ne permettent pas de distinguer suivant le caractère bénévole ou rémunéré de l'activité du dirigeant, ni suivant la nature de la personne morale concernée.

* 19 Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

* 20 Rapport n° 712, tome I (2015-2016) de M. François Pillet, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, déposé le 22 juin 2016.

* 21 Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association.

* 22 Articles 21 à 79-3 du code civil applicable aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

* 23 Amendement n° 15, présenté par M. Sorre et ses collègues du groupe La République en marche.

* 24 La loi n° 2014-617 du 13 juin 2014, dite loi « Eckert », définit les comptes inactifs et impose aux établissements bancaires d'en rechercher les titulaires et de publier annuellement le nombre et l'encours des contrats inactifs maintenus dans leurs livres.

* 25 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 26 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 27 Outre les 28 États membres de l'Union européenne, sont concernés l'Islande, le Lichtenstein, la Norvège et la Suisse.

* 28 Amendement n° 6 présenté par M. Raphan (LREM - Essonne) et plusieurs de ses collègues.

* 29 Accord du 27 décembre 1968 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la circulation, à l'emploi et au séjour en France des ressortissants algériens et de leurs familles.

* 30 Décret n° 2015-1359 du 26 octobre 2015 relatif à l'encadrement du recours aux stagiaires par les organismes d'accueil.

* 31 Article L. 124-6 du code de l'éducation.

* 32 Haut Conseil à la vie associative, Rapport sur la notion d'intérêt général fondant l'intervention des associations, 25 mai 2016.

* 33 Rapport n° 827 (2015-2016) de Mmes Dominique Estrosi Sassone et Françoise Gatel, fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi « Égalité et citoyenneté » du Sénat, déposé le 14 septembre 2016.

* 34 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.

* 35 Conseil constitutionnel, décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, Loi relative à l'égalité et à la citoyenneté.