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Proposition de loi relative à l'affectation des avoirs issus de la corruption transnationale

27 mars 2019 : Affectation des avoirs issus de la corruption transnationale ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 27 mars 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur, et élaboré le texte de la commission sur la proposition de loi n° 109 (2018-2019) de M. Jean-Pierre Sueur, relative à l'affectation des avoirs issus de la corruption transnationale.

M. Vincent Éblé, président. - Nous débutons notre réunion en examinant le rapport de notre rapporteur Antoine Lefèvre, sur la proposition de loi relative à l'affectation des avoirs issus de la corruption transnationale, présentée par Jean-Pierre Sueur, membre de la commission des lois - dont je salue la présence parmi nous - et plusieurs de ses collègues.

Je vous informe qu'aucun amendement n'a été déposé en commission sur la proposition de loi qui nous est soumise.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - En 2017, le tribunal correctionnel de Paris a condamné le vice-président, qui est également le fils du président de la République de Guinée équatoriale, pour des faits de blanchiment d'abus de biens sociaux, de détournement de fonds publics, d'abus de confiance et de corruption et a prononcé une peine de confiscation de biens lui appartenant saisis en France. Il s'agit en particulier d'un hôtel particulier situé avenue Foch à Paris. Monsieur Obiang ayant fait appel de cette décision, celle-ci n'est pas définitive.

Actuellement, lorsqu'une telle décision devient définitive, le produit des confiscations revient au budget général de l'État. Dans son jugement, le tribunal correctionnel de Paris indique qu'« il apparaît moralement injustifié pour l'État prononçant la confiscation de bénéficier de celle-ci sans égard aux conséquences de l'infraction » et « il paraît dans ce contexte vraisemblable que le régime français des peines de confiscation devrait être amené à évoluer en vue de l'adoption d'un cadre législatif adapté à la restitution des avoirs illicites ».

C'est dans ce contexte que s'inscrit la présente proposition de loi, qui prévoit d'affecter automatiquement aux populations victimes le produit des confiscations prononcées par la justice française dans certains cas de corruption.

Selon les informations communiquées par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), les confiscations prononcées à l'encontre de M. Obiang représenteraient plus de 100 millions d'euros. Moralement, il me semble tout à fait justifié que la confiscation des avoirs issus de la corruption de dirigeants d'États étrangers puisse bénéficier aux populations victimes.

À ce jour, la Suisse est le pays qui est allé le plus loin dans cette logique, en adoptant un cadre législatif spécifique, visant à éviter que les avoirs restitués n'alimentent de nouveau un circuit de corruption. Ainsi, elle a créé une fondation, avec les États-Unis et sous l'égide de la Banque mondiale, pour financer des projets en faveur des jeunes défavorisés au Kazakhstan, indépendamment des autorités kazakhes.

Si je partage les objectifs de cette proposition de loi, elle soulève d'importantes difficultés juridiques et opérationnelles. En la matière, on se heurte d'abord à une difficulté pratique : comment s'assurer que les fonds restitués n'alimentent pas de nouveau les circuits de corruption et qu'ils reviennent bien aux populations victimes ? Cette question est d'autant plus épineuse que l'État est défaillant ou que les dirigeants corrompus sont toujours au pouvoir. Or l'article 1er de la proposition de loi prévoit que certaines confiscations sont affectées « à l'amélioration des conditions de vie des populations et au renforcement de l'état de droit ainsi qu'à la lutte contre la corruption ». Les modalités de mise en oeuvre de cette disposition sont renvoyées à un décret en Conseil d'État.

À tout le moins, faudrait-il envisager un financement par le biais de l'aide publique au développement. Prévoir l'affectation de ces sommes à l'Agence française de développement (AFD) étant irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, je ne suis pas en mesure de vous proposer un amendement en ce sens. Il conviendrait encore de s'assurer que la mécanique budgétaire retenue soit compatible avec le financement de projets de développement, parfois au long cours. Je vous rappelle à ce propos qu'en application de l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances, « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'État ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

Par ailleurs, la proposition de loi fait référence aux personnes étrangères politiquement exposées. Si le code monétaire et financier fait déjà référence aux personnes politiquement exposées, la définition retenue est assez large et, à ce jour, à l'exception de dossiers médiatiques, l'Agrasc n'est pas en mesure d'identifier précisément les dossiers qui seraient concernés par ce dispositif.

En outre, le champ infractionnel retenu mériterait d'être précisé. Ainsi, une confiscation prononcée à l'encontre d'une personne étrangère politiquement exposée condamnée en France pour blanchiment d'argent provenant d'activités mafieuses pourrait échapper à l'État français, sans que cela paraisse justifié.

En définitive, je partage l'objectif de la proposition de loi qui s'inspire de l'exemple suisse et qui montre qu'il est possible d'agir. Toutefois, je pense qu'elle ne résout pas la principale difficulté soulevée, à savoir les modalités concrètes d'affectation des sommes concernées aux populations victimes de la corruption ; la mécanique budgétaire retenue ne me paraît pas être la plus pertinente et enfin, des questions relatives à la définition précise des confiscations concernées demeurent en suspens.

Dans la perspective du G7 sous présidence française qui va se tenir en août à Biarritz, la balle est dans le camp du Gouvernement pour présenter un dispositif crédible d'autant que ce G7 est notamment placé sous le signe de la transparence financière.

N'étant pas en mesure de proposer une alternative satisfaisante sur le plan juridique, et compte tenu de l'ensemble de ces remarques, je m'en remettrai à la sagesse de la commission des finances.

M. Jean-Pierre Sueur, auteur de la proposition de loi. - Je vous remercie pour votre invitation. L'objectif de cette proposition de loi est clair : l'argent de la corruption doit revenir aux populations spoliées. Selon la Banque mondiale, la corruption transnationale ferait perdre chaque année aux pays en développement entre 20 et 40 milliards de dollars, soit 20 à 40 % de l'aide annuelle au développement. Les populations concernées sont donc plus volées qu'elles ne sont aidées.

La loi du 9 juillet 2010 a facilité la saisie et la confiscation en matière pénale, elle a élargi le champ des biens pouvant être saisis et confisqués et elle a créé l'Agrasc. La convention des Nations-Unies contre la corruption prévoit la restitution obligatoire et intégrale des avoirs illicites au profit de l'État étranger victime, mais ces règles s'appliquent rarement, et certains États étrangers sont eux-mêmes corrompus.

Notre proposition de loi a été rédigée en tenant compte des remarques et suggestions d'un grand nombre d'interlocuteurs, notamment l'association Transparency International France qui a organisé avec moi-même un colloque vendredi dernier au Sénat : notre pays est attendu sur ces questions, d'autant que c'est l'un des sujets qui sera examiné lors de la réunion du G7. Aussi serait-il utile que le Parlement vote cette proposition de loi pour indiquer au Gouvernement ses préférences.

Chaque année, d'importantes confiscations de biens sont réalisées dans notre pays et notre proposition de loi ne précise pas l'affectation exacte de ces sommes. Après avoir travaillé avec votre rapporteur, il est apparu plus pertinent qu'elles puissent être versées à l'AFD, mais nous nous heurtons alors à l'application de l'article 40 de la Constitution. Hier, une réunion interministérielle s'est tenue à Matignon, où il est apparu qu'il y avait un accord de l'ensemble des ministères concernés sur l'esprit de la proposition de loi et qu'il pourrait y avoir un accord pour que le Gouvernement dépose un amendement ou fasse une déclaration.

Si cette proposition de loi pouvait prospérer, elle renforcerait la position de notre Gouvernement lors du G7, elle enverrait un message clair aux habitants des pays en développement et elle démontrerait que le Sénat va de l'avant.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les avoirs issus des biens mal acquis doivent bien évidemment aller aux populations spoliées plutôt qu'au budget de l'État français. Il n'est pas normal qu'un pays aussi pauvre que la Guinée équatoriale ne puisse récupérer des avoirs confisqués par un tribunal français. Dans sa décision, le tribunal de grande instance de Paris a d'ailleurs lui-même regretté que le produit des avoirs saisis soit versé au budget de l'État.

Je soutiens la proposition de loi, sous réserve de l'engagement du Gouvernement de travailler sur cette question, ou du dépôt d'un amendement. L'idéal serait d'affecter ces sommes à des programmes de développement au profit des pays concernés. En l'état, ce texte pose divers problèmes. Dans divers pays comme la Syrie par exemple, nous n'aurions aucune certitude que l'argent issu des biens confisqués aille bien aux populations. La meilleure solution semble donc bien de verser ces sommes à l'AFD afin qu'elle les affecte, de préférence, aux populations des pays concernés. Comme le Gouvernement n'est pas tenu par l'article 40, il lui est loisible de déposer un amendement d'ici la séance, ou au moins qu'il annonce clairement son intention pour une prochaine loi de finances. À défaut, nous pourrions demander un rapport pour que l'État dise comment il entend verser ces avoirs aux populations concernées. Nous attendons donc un engagement précis du Gouvernement.

M. Roger Karoutchi. - Je voterai cette proposition de loi, qui énonce plus des principes qu'elle n'offre de réelles solutions concrètes. En outre, même si le Gouvernement annonce que les biens confisqués seront versés à l'AFD, les gouvernements qui le suivront ne seront pas engagés par cette déclaration. Et puis, le budget de l'AFD ne risque-t-il pas de diminuer dans les années à venir, le Gouvernement comptant sur les confiscations pour abonder le budget de l'Agence ?

Lorsque j'étais au Gouvernement sous la présidence de Nicolas Sarkozy, des confiscations sur des biens africains avaient été effectuées et nous avions eu ce débat, sans parvenir à une solution satisfaisante. Pour réaffecter les biens aux populations concernées, mieux vaudrait attendre que les régimes soient remplacés, et cela peut prendre des années...

M. Pascal Savoldelli. - Cette proposition de loi traite d'un sujet important, mais aussi de la dignité de la France en Afrique. N'oublions pas que les dignitaires qui sont ici montrés du doigt sont parfois arrivés au pouvoir ou s'y sont maintenus avec l'aide de la France.

D'ici la séance publique, espérons que la sagesse de tous l'emportera et que le Gouvernement nous présentera un dispositif adéquat. Le code pénal devra aussi être revu puisqu'un accord avec l'État étranger requérant est indispensable pour le reversement des avoirs confisqués.

L'aide publique au développement devrait participer au renforcement des systèmes fiscaux dans les pays en développement, d'autant que la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced) nous reproche d'avoir négligé cet aspect de notre aide, qui ne représente que 0,1 % du montant global. En outre, nous devrons déterminer comment et à qui affecter les avoirs confisqués. Nous espérons donc un amendement efficace pour pouvoir aller de l'avant.

Mme Nathalie Goulet. - Il est certes difficile d'amender cette proposition de loi. Néanmoins, le rapport annuel de l'Agrasc présente dix propositions pour améliorer les saisies, les procédures et l'indemnisation des victimes. Pourquoi ne pas s'en inspirer pour déposer des amendements efficaces, notamment pour assouplir les procédures pénales, faciliter les ventes avant jugement, encourager la constitution des parties civiles, ce qui permettra de mieux indemniser ?

En Irak, les avoirs qui avaient été gelés ont été reversés lors du changement de régime.

Enfin, l'Europe doit se saisir de ce sujet qui ne concerne pas que la France.

Si nous n'améliorons pas la procédure pénale, ce texte n'aura aucune incidence concrète sur les conditions de vie des populations.

M. Marc Laménie. - Cette question est particulièrement complexe. L'Agrasc dispose-t-elle de moyens humains suffisants pour bien fonctionner ? Comment fonctionnerait le fonds qu'il est question de créer ? Enfin, combien d'États sont-ils concernés par cette corruption transnationale ?

M. Jérôme Bascher. - Question de parangonnage : que font les pays étrangers sur la question de la corruption ?

Lorsque Roger Karoutchi était ministre, il me semblait qu'une loi permettant de saisir les biens des trafiquants de drogue avait été adoptée : des voitures, et pas seulement de luxe, ont pu ainsi être versées à la gendarmerie ou à la police. Ne pourrait-on se prévaloir de ce précédent pour cette proposition de loi ?

Si la mode est à l'économie circulaire, ne risque-t-on pas de reverser les avoirs saisis aux proches de celui qui aurait été condamné ?

Enfin, si toutes les condamnations judiciaires sont affectées, le budget général connaîtra un déficit encore plus lourd.

M. Victorin Lurel. - Lorsque nous avons voté en 2014 la loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement, nous avions établi un classement des pays en crise et de ceux victimes de la corruption : beaucoup de pays africains y figuraient, ainsi qu'Haïti et la Syrie.

Pour Haïti, j'avais dit à Pascal Canfin, ministre chargé du développement, que je voyais une faute morale.

Si l'on devait confier ces avoirs à l'AFD, nous en resterions à une affaire franco-africaine, ce qui pose un problème moral. En outre, comment ces sommes seront gérées, contrôlées, affectées ? Pourquoi ne pas s'inspirer de l'exemple suisse qui a créé une fondation sur la base de la convention des Nations-Unies contre la corruption ? La lutte contre la corruption ne consiste pas seulement à régler un problème entre la France et ses anciennes colonies.

Je voterai bien évidement ce texte opportun, mais la réflexion doit se poursuivre pour répartir au mieux les fonds saisis.

M. Emmanuel Capus. - Je partage la préoccupation morale des auteurs de cette proposition de loi de mettre un terme à la corruption et de restituer aux populations locales les avoirs indûment obtenus. Je partage aussi les préoccupations du rapporteur général et de notre rapporteur sur la difficulté de restituer des fonds à un régime corrompu.

Mais la corruption n'émane-t-elle pas parfois des pays occidentaux ? Dans ce cas, les populations spoliées ne seraient-elles pas les nôtres, lorsqu'une entreprise occidentale verse des pots de vin à un pays en voie de développement ? A-t-on une idée du montant de la corruption qui émane de nos pays ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Nous devons faire avancer les idées, mais aussi le droit, Roger Karoutchi. À notre sens, les avoirs confisqués versés à l'AFD ne viendraient pas compenser des réductions budgétaires de l'Agence. Ces sommes viendraient en plus du budget prévu.

La fondation créée par la Suisse a permis de verser des fonds aux populations locales, sans que les autorités du Kazakhstan ne soient directement associées. L'indépendance a donc été totale.

Pascal Savoldelli a évoqué les relations bilatérales : on ne peut totalement faire fi des relations diplomatiques entre États pour parvenir à un résultat satisfaisant.

Nathalie Goulet a évoqué les dix propositions formulées par l'Agrasc pour améliorer son action, mais elles ne règleront pas les attentes des populations qui ne sont pas partie civile dans les procès. En revanche, le code de procédure pénale devrait effectivement être modifié pour affecter les sommes confisquées comme le souligne Pascal Savoldelli. S'agissant de l'affaire Obiang, la décision d'appel pourrait être rendue d'ici la fin de l'année.

Les moyens humains de l'Agrasc sont suffisants, Marc Laménie. Je vous renvoie au rapport que j'ai commis en 2017 sur l'action de cette agence : l'équipe y est légère, mais elle réalise un travail considérable et de grande qualité. En cas de charges supplémentaires, il faudra lui donner des moyens complémentaires. Le conseil d'administration est composé de représentants de la douane, de la police et de la justice. Mon rapport s'intitulait : « Pour que le crime ne paye pas » : tout un programme...

Je renvoie également Jérôme Bascher à mon rapport sur l'Agrasc sur la question des biens confisqués et affectés à la police et à la gendarmerie : il n'y a effectivement pas que des Porsche qui sont remises aux forces de l'ordre, mais aussi des petites cylindrées.

Victorin Lurel craint que le versement des avoirs confisqués à l'AFD ne revienne qu'à ne traiter de cette question que sous l'angle Franco-africain. La création d'une fondation, comme l'a fait la Suisse, règlerait la question.

Enfin, les populations spoliées sont essentiellement celles des pays en voie de développement, Emmanuel Capus, et pas celles des pays occidentaux.

La proposition de loi est adoptée sans modification.