II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES RELATIFS AU LOGEMENT ET À L'URBANISME (M. PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL)
Les programmes suivis par votre rapporteur spécial sont les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville », qui représentent 98,9 % des crédits consommés en 2018 par la mission « Cohésion des territoires ».
A. LE PROGRAMME 177 : LES DIFFICULTÉS DE LA POLITIQUE DE L'HÉBERGEMENT
1. Une gestion budgétaire en voie d'amélioration...
Le programme 177 a connu en 2018 une sur-exécution par rapport à la prévision en loi de finances initiale de 121,5 millions d'euros, soit 6,2 %, en autorisations d'engagement (contre 18,9 % en 2017) et de 145,9 millions d'euros, soit 7,5 %, en crédits de paiement (contre 12,7 % en 2017). Les dépassements ont donc été mieux contenus en 2018 qu'au cours de l'exercice précédent.
Les ouvertures de crédits en loi de finances rectificative révèlent la tension persistante dans la gestion du programme avec un montant de 60,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ces ouvertures ont permis de combler des insuffisances régionales relatives à l'hébergement d'urgence et de rembourser des crédits gagés en cours de gestion au profit de l'aide au logement temporaire destinée aux gens du voyage.
Elles sont toutefois nettement moins importantes qu'en 2017, année au cours de laquelle le Gouvernement avait dû prendre deux décrets d'avance, ouvrant au total sur ce programme, loi de finances rectificative comprise, des crédits supplémentaires de 276,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 274,6 millions d'euros en crédits de paiement.
Les reports de crédits sont en diminution : si les reports entrants, c'est-à-dire de l'exercice 2017 vers l'exercice 2018, sont encore de 64,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 96,2 millions d'euros en crédits de paiement, les reports sortants vers l'exercice 2019 sont limités à 3,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10,5 millions d'euros en crédits de paiement.
L'exécution de ce programme permet à cet égard de confirmer l'utilité d'adopter et de promulguer la loi de finances rectificative de fin de gestion dès la première quinzaine de décembre et non, comme c'était le cas généralement jusqu'en 2017, dans les tous derniers jours de l'année.
Au cours de l'exercice 2017, en effet, des crédits obtenus par la loi de finances rectificative de la fin du mois de décembre 52 ( * ) n'avaient pu, pour des raisons techniques, être consommés au cours de cet exercice et l'ont été par conséquent au début de 2018. En revanche, les crédits ouverts par la loi de finances rectificative du 10 décembre 2018 53 ( * ) ont pu être délégués dès le lendemain de la promulgation de la loi auprès des budgets opérationnels de programme (BOP), pour mise en paiement avant la fin de l'année.
Comparaison de l'exécution du programme 177 en 2017 et 2018
En millions d'euros
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires. Le montant total des crédits ouverts prend également en compte, en 2017, des fonds de concours apportés à hauteur de 0,4 million d'euros et, en 2018, des transferts de crédits à hauteur de 0,2 million d'euros correspondant à une contribution à des dépenses prises en charges à titre principal par d'autres ministères.
2. ... mais une délimitation du programme budgétaire insuffisamment aboutie
La Cour des comptes met en cause, une nouvelle fois, le recours aux crédits du programme 177 pour l'accueil de demandeurs d'asile et de réfugiés , qui devrait relever des programmes 303 « Immigration et asile » et 104 « Intégration et accès à la nationalité française » de la mission « Immigration, asile et intégration ».
Si les centres d'accueil et d'orientation (CAO), mis en place à partir de l'année 2015 pour mettre des migrants à l'abri, ne sont plus financés par le programme 177 depuis le 1 er janvier 2017, les centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM) d'Île-de-France ont continué en 2018 à être financés par ce programme. Le projet de loi de finances pour 2019 a mis fin à cette situation en transférant la gestion de ces centres aux programmes 303 et 104 à compter de l'exercice 2019.
Toutefois la séparation entre les deux dispositifs demeure incomplète : ainsi les demandeurs d'asile occupaient-ils 5,3 % des places dans les dispositifs d'hébergement généralistes en octobre 2018, soit 7 155 places pour un montant de 59,3 millions d'euros, places qui n'étaient donc pas utilisables pour les publics visés par ces dispositifs. Le programme 177 finance également une aide à l'accompagnement et à l'installation des réfugiés à hauteur de 9,6 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial est conscient de la difficulté de séparer de manière absolue l'enjeu de l'hébergement d'urgence, soumis au principe d'inconditionnalité de l'accueil 54 ( * ) , de celui de la mise à l'abri des migrants et des réfugiés, et approuve les progrès réalisés au cours des années passées.
Il s'associe toutefois à la recommandation de la Cour des comptes de limiter les financements croisés entre ces deux missions . À tout le moins, le Gouvernement devrait être en mesure, lors de la présentation de la prochaine loi de finances, de présenter au Parlement un recensement exhaustif des dispositifs d'asile auxquels contribue en pratique le programme 177 , en indiquant pour chacun d'entre eux le nombre de places concerné, les montants budgétaires constaté en 2018, estimé en 2019 et prévisionnel pour 2020 et la raison pour laquelle ces dispositifs ne sont pas financés par la mission « Immigration, asile et intégration ».
3. Les limites du programme « Logement d'abord »
Le programme « Logement d'abord », lancé par le Gouvernement à l'automne 2017, n'a pas produit en 2018 tous les résultats escomptés.
Le nombre de nuitées d'hôtels a continué à progresser et semble même accélérer, passant de 45 751 en 2017 à 48 198 en juin 2018.
Évolution du nombre de nuitées d'hôtel
Source : commission des finances, à partir des réponses aux questionnaires budgétaires et des notes d'exécution budgétaire de la Cour des comptes. L'augmentation pour 2018 est estimée en extrapolant sur l'ensemble de l'année le chiffre atteint au mois de juin.
Votre rapporteur spécial constate que la mise en oeuvre , depuis 2015, d'un plan national de réduction des nuitées hôtelières n'a pas permis de réduire le nombre de nuitées, ni même de le stabiliser . Cette forme d'hébergement est pourtant très insatisfaisante, en raison de son coût élevé comme de l'impossibilité d'y assurer un suivi adapté des personnes hébergées.
Or le nombre de nuitées d'hôtels serait encore plus élevé si on y incluait les hôtels qui ont été rachetés et transformés en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS). Selon les réponses aux questionnaires budgétaires reçues en septembre 2018, deux appels d'offres ont permis l'ouverture de 3 675 places sur le programme 177 (l'objectif initial étant de 5 000) et de 5 351 places sur le programme 303.
Votre rapporteur spécial soutient ces opérations de rachat d'hôtels , car les locaux sont alors transformés et adaptés aux besoins des personnes hébergées, qui peuvent bénéficier d'un meilleur suivi. Toutefois elles ne sauraient remplacer le modèle des CHU et des CHRS , en particulier parce que les hôtels rachetés sont souvent situés dans des zones périphériques, mal desservies par les transports en commun.
S'agissant du logement adapté , 1 378 places supplémentaires seulement ont été créées en pension de famille . Votre rapporteur spécial craint que l'objectif de création de 10 000 places sur le quinquennat soit difficile à atteindre .
L'intermédiation locative 55 ( * ) progresse difficilement, notamment parce que les délais de captation et d'adaptation des logements sont plus longs que prévus. M. Julien Denormandie, ministre chargé du logement, a ainsi indiqué lors de son audition devant la commission des finances sur le présent projet de loi de règlement qu'il était particulièrement difficile de trouver des propriétaires prêts à participer au dispositif.
Or le plan « Logement d'abord » a pour objectif de créer 40 000 places supplémentaires en intermédiation locative sur la période 2018-2022, dans le cadre budgétaire du programme 177 56 ( * ) . Le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement indique que 6 155 places ont été créées au cours de l'année 2018, ce qui correspond à l'objectif fixé pour cette année-là ; toutefois, l'atteinte de la cible sur le quinquennat suppose que près de 8 500 places soient créées chacune des années suivantes. Les objectifs du Gouvernement reposent donc sur une montée en charge considérable qui aboutirait finalement à un doublement de l'offre existante 57 ( * ) , alors même qu'on peut craindre que les logements les plus faciles à capter aient déjà été identifiés et intégrés au dispositif.
4. Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)
L'année 2018 a vu la montée en charge du mécanisme de la « tarification plafond » dans les CHRS, qui devait conduire à une économie globale par la mise en oeuvre d'une convergence tarifaire entre ces établissements.
Si votre rapporteur spécial a appelé depuis plusieurs années à une rationalisation des coûts dans l'hébergement d'urgence 58 ( * ) , il doit constater que la mise en place des tarifs plafonds s'apparente en fait à un « rabot ». Un groupe de travail constitué par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a ainsi constaté que, loin des objectifs initiaux, des établissements vertueux eux-mêmes ont subi une diminution de leur budget 59 ( * ) .
Or les économies budgétaires réalisées apparaissent limitées . Les crédits des CHRS, fixés en 2018 à 627,2 millions d'euros en crédits de paiement en loi de finances initiale, ont été consommés à un niveau de 639,1 millions d'euros suite au transfert en cours de gestion de crédits complémentaires, ce qui correspond à une diminution de 18,7 millions d'euros, soit 2,8 %, par rapport à l'exécution en 2017. Dans le même temps, le nombre de places est resté quasiment stable : il s'établissait à 44 627 au 30 juin 2018 contre 44 691 places à la fin 2017 60 ( * ) .
V otre rapporteur spécial est surtout contraint de constater que les CHRS ne contribuent pas suffisamment à la fluidité des parcours de logement . La part des personnes sortant de CHRS et accédant à un logement adapté était de 11% seulement en 2018, contre 14 % en 2016 et 12 % en 2017, alors même que la cible était fixée au niveau très ambitieux de 18 %. La part des personnes accédant à un logement autonome est, elle, de 40 %, en hausse par rapport à 2016 (31 %) mais en diminution par rapport à 2017 (43 %).
* 52 La loi n° 2017-1775 du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a ouvert des crédits de 89,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 177.
* 53 La loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 a ouvert des crédits de 60,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme 177.
* 54 Article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles.
* 55 L'intermédiation locative consiste en une aide versée aux associations ou aux organismes de logement social pour prendre à bail des logements du parc privé et les sous-louer à un tarif social à des ménages défavorisés, notamment des ménages hébergés qui sont en capacité d'occuper un logement.
* 56 L'intermédiation locative est également soutenue par le fonds national des aides à la pierre, rattaché au programme 135, ainsi que, au niveau local, par les fonds de solidarité pour le logement et les collectivités territoriales.
* 57 À la fin 2017, le nombre de places en intermédiation locative, avec notamment le dispositif « Solibail », était de 34 358 selon les réponses reçues par votre rapporteur spécial au questionnaire budgétaire envoyé lors de la préparation de l'examen de la loi de finances pour 2019.
* 58 L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence , rapport d'information n° 193 (2016-2017) de Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 décembre 2016.
* 59 M. Nicolas Démoulin, rapporteur du groupe de travail de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur l'hébergement d'urgence, communication faite le 19 mars 2019 .
* 60 Source : note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes. L'apparente diminution de 64 hébergements entre la fin 2017 et la mi-2018 correspondrait en fait à une amélioration de la qualité des données.