Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018 : Contributions des rapporteurs spéciaux

3 juillet 2019 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2018 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

Rapport n° 625 (2018-2019) de M. Albéric de MONTGOLFIER, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 3 juillet 2019

Disponible au format PDF (7,4 Moctets)


N° 625

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 juillet 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018,

Tome II : Contributions des rapporteurs spéciaux

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

1947, 1990 et T.A. 295

Sénat :

589 (2018-2019)

PARTICIPATION DE LA FRANCE AU BUDGET DE L'UNION EUROPÉENNE - M. Patrice Joly, rapporteur spécial

I. EXÉCUTION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN 2018

Le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSRUE) est défini à l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)1(*) comme « un montant déterminé de recettes de l'État [...] rétrocédé directement au profit [...] des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ». Il est composé principalement des éléments suivants :

la ressource relative à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui correspond à 0,3 % d'une assiette harmonisée pour l'ensemble des États membres ;

la ressource fondée sur le revenu national brut (RNB), dite « ressource RNB ».

Bien que le PSRUE représente une dépense au sens de la comptabilité nationale, il est traité comme une moindre recette et son montant est inscrit en première partie de loi de finances.

Traditionnellement, le PSRUE ne faisait pas l'objet d'une contribution dans le cadre du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes. Toutefois, votre rapporteur spécial a souhaité qu'il fasse, depuis l'année dernière, l'objet d'un traitement spécifique en raison de son montant conséquent - 20,6 milliards d'euros en 2018 - et de son effet non négligeable sur l'équilibre des finances publiques.

Pour rappel, le PSRUE constitue la majeure partie, mais non la totalité, de la contribution de la France au budget de l'Union européenne. En effet, depuis 2010, son périmètre ne comprend plus les ressources propres traditionnelles (droits de douane et cotisations sur le sucre) versées par la France à l'Union européenne.

1. Pour la première fois depuis 2014, l'exécution du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (PSRUE) est supérieure à la prévision inscrite en loi de finances initiale

Évolution du prélèvement sur recettes
au profit de l'Union européenne

(en millions d'euros)

 

2014

2015

2016

2017

2018

Crédits votés en LFI

20 224

20 742

20 169

18 690

19 912

Crédits exécutés

20 347

19 702

18 996

16 380

20 645

Écart LFI/exécution en valeur

123

- 1 040

- 1 173

- 2 310

733

Écart LFI/exécution en %

0,6 %

- 5 %

- 5,8 %

- 12,3 %

3,7 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

La loi de finances pour 2018 évaluait le montant du PSRUE à 19,9 milliards d'euros, soit une augmentation de 22 % par rapport au montant exécuté en 2017.

Si la progression du montant du PSRUE avait bien été anticipée en loi de finances, l'évaluation s'est révélée insuffisante. Ainsi, le montant en exécution pour 2018 s'élève finalement à 20,6 milliards d'euros, soit une exécution d'environ 3,7 % supérieure à la prévision inscrite en loi de finances initiale et dans la loi de programmation des finances publiques pour 2018-20222(*).

En fin de gestion, la loi de finances rectificative pour 20183(*) a tenu compte de la perspective de cette sur-exécution en majorant de 738 millions d'euros le montant du PSRUE, soit 5 millions d'euros de plus que le montant effectivement exécuté.

Cette sur-exécution du montant du PSRUE, la première depuis 2014, est constatée après plusieurs années de sous-exécution, et en particulier l'exercice 2017 pour lequel le montant exécuté était 12,3 % inférieur à celui inscrit en loi de finances initiale.

2. Les facteurs explicatifs de la sur-exécution

Pour rappel, aux termes de l'article 310 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la contribution des États membres constitue la variable d'ajustement en cas d'évolution non anticipée des dépenses de l'Union européenne.

Ainsi, le montant du PSRUE inscrit dans le projet de loi de finances n'est qu'évaluatif. Il repose sur :

- le projet de budget de la Commission européenne, présenté en N-1. Ce projet de budget établit les prévisions de besoins de financement de l'Union européenne en crédits de paiements pour l'année suivante ;

- les hypothèses d'évolution des assiettes des ressources TVA et RNB de l'ensemble des États membres, actualisées après la réunion du comité consultatif des ressources propres (CCRP) en mai de l'année N-1 ;

- les hypothèses des montants des corrections accordées à certains États membres ainsi que le montant prévisionnel du solde budgétaire de l'exercice en cours, reporté sur le budget de l'année suivante.

Pour l'exercice 2018, les ressources propres de l'Union européenne ont été minorées en cours de gestion, entraînant mécaniquement une contribution plus élevée de la part des États membres.

Premièrement, le solde de l'exercice 2017, reporté sur l'exercice 2018, s'est avéré plus faible que prévu (556 millions d'euros contre 1 milliard d'euros traditionnellement attendu).

Deuxièmement, la Commission a revu à la baisse ses prévisions concernant les droits de douane perçus par les États membres et reversés au budget de l'Union européenne, après application de frais de perception à hauteur de 20 % des montants collectés. D'après la Cour des comptes, cette révision à la baisse des droits de douane pour 2018 provient du changement de méthode de calcul opéré par la Commission européenne. Alors qu'habituellement l'évaluation des droits de douane était assise sur les prévisions économiques, la Commission européenne a actualisé ces évaluations en mai 2018 en extrapolant le montant des droits de douane constatés sur les quatre premiers mois de l'année.

Cette nouvelle méthode d'évaluation a estimé les droits de douane pour 2018 à 20,2 milliards d'euros, contre 22 milliards d'euros dans le budget adopté. La contribution de la France a été majorée en conséquence de 466 millions d'euros, ce qui représente les deux tiers de l'écart entre le montant du PSRUE inscrit en loi de finances et son exécution.

Les ressources propres traditionnelles et leurs méthodes de calcul

Les ressources propres traditionnelles (RPT), introduites en 1970, sont actuellement composées des droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays extérieurs à l'Union. Jusqu'à fin 2017, elles comprenaient également les cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, qui ont été totalement supprimées en raison de la fin des quotas sucriers. Jusqu'en 2007, elles comprenaient également les prélèvements agricoles, qui ne sont aujourd'hui plus distingués des droits de douane. Les RPT sont perçues auprès des opérateurs économiques par les États membres et pour le compte de l'UE. Les États membres retiennent un pourcentage des montants perçus au titre des frais de perception. Égal à 10 % avant 2001, ce pourcentage a été relevé à 25 % par la décision « ressources propres » 2000-2006. Depuis l'entrée en vigueur, le 1er octobre 2016, de la décision « ressources propres » 2014-2020, le taux de retenue s'élève à 20 %.

Le montant des RPT versé par chaque État membre (et donc in fine, le montant de RPT perçu par l'UE), est estimé par la Commission européenne sur la base des dernières exécutions constatées de novembre N-2 à octobre N-1 et des prévisions de croissance pour les années N et N+1 des importations hors UE établies par la direction générale de la Commission chargée des affaires économiques et financières (DG ECFIN). L'importance des prévisions de RPT tient à l'effet de leur éventuelle variation sur le taux d'appel de la ressource RNB.

Source : annexe au PLF 2019 « Relations financières avec l'Union européenne »

Par ailleurs, les dépenses de l'Union européenne ont été plus élevées que prévues, ce qui s'est traduit par une augmentation de la contribution de la France à hauteur de 199 millions d'euros. Alors que la sur-exécution du budget de l'Union européenne aurait pu résulter d'une accélération de décaissements de crédits des fonds structurels, comme c'est habituellement le cas en fin de programmation financière, la Cour des comptes relève que l'exécution plus élevée provient principalement du fonds de solidarité de l'Union européenne (FSUE).

L'ensemble de ces évolutions en cours de gestion a été pris en compte par l'adoption de six budgets rectificatifs au cours de l'année 2018.

Facteurs justifiant l'écart entre la prévision et l'exécution
du montant du PSRUE en 2018

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La volatilité du montant du PSRUE continue de constituer une incertitude pour l'équilibre des finances publiques

L'estimation annuelle du montant du PSRUE est effectuée par la direction du budget, grâce à l'utilisation d'un calculateur développé en interne. Compte tenu des nombreux éléments exogènes pouvant influencer en cours de gestion le montant des contributions nationales des États membres, votre rapporteur spécial s'accorde avec la direction du budget sur le fait qu'une évaluation exacte du montant du PSRUE est impossible.

Votre rapporteur spécial a déjà souligné à plusieurs reprises la nécessité d'améliorer les prévisions d'exécution du budget de l'Union européenne, et par conséquent, du montant du PSRUE. Outre le fait que le montant du PSRUE intervient dans le calcul des prévisions du déficit public annuel, votre rapporteur spécial rappelle qu'une évaluation précise est garante de la bonne information du Parlement lors de l'examen annuel du projet de loi de finances.

Toutefois, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que la France n'est pas le seul État membre confronté à une forte volatilité du montant du PSRUE. Interrogée par votre rapporteur spécial, la direction du budget lui a fourni des comparaisons entre les prévisions et exécutions des montants des contributions nationales de plusieurs États membres. Ces éléments font apparaître, d'une part, que la prévisibilité des contributions nationales est très variable, et d'autre part, que la France ne se singularise pas par des écarts importants entre les prévisions et les exécutions de sa contribution.

Comparaison entre les prévisions et exécutions de la contribution nationale
de plusieurs États membres au budget de l'Union européenne

(en milliards d'euros)

 

2015

2016

2017

Prévision

Exécution

Écart

Prévision

Exécution

Écart

Prévision

Exécution

Écart

France

20,74

19,70

-5%

20,17

18,97

- 5,8%

18,69

16,38

- 12,3%

Allemagne

27,67

25,68

- 7,2 %

24,55

24,16

- 1,6%

24,12

16,89

- 30%

Suède

4,67

4,0

- 14,4 %

3,95

4,03

2 %

3,10

2,54

- 18,1%

Finlande

1,97

1,72

- 12,6 %

1,95

1,72

- 12 %

1,90

1,80

- 5,5%

Danemark

2,77

2,63

- 4,9%

2,52

2,40

- 5,1 %

2,65

2,27

- 14,7 %

Source : Commission des finances à partir des données transmises par la direction du budget

Votre rapporteur spécial relève néanmoins que la prévision du montant du PSRUE initialement inscrite dans le projet de loi de finances pour 2018 était plus proche du niveau final de l'exécution, que celle adoptée en loi de finances. En effet, le projet de loi de finances pour 2018 prévoyait un montant de 20,212 milliards d'euros pour le PSRUE, mais un amendement adopté en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, a minoré ce montant de 300 millions d'euros. Si la prévision initiale avait été conservée, la sur-exécution du PSRUE n'aurait été que de 433 millions d'euros, au lieu de 733 millions d'euros.

Certes, l'amendement du Gouvernement visait à tenir compte de l'accord trouvé entre le Conseil de l'UE et le Parlement européen sur le projet de budget pour 2018. Un tel amendement à l'article déterminant le montant du PSRUE en loi de finances est habituel car le projet de loi de finances est déposé avant l'adoption définitive du budget de l'Union européenne.

Toutefois, la Cour des comptes note que « cet amendement a minoré le déficit budgétaire entre le projet de loi de finances et la loi de finances initiale, par ailleurs affecté par la prise en compte de différents amendements adoptés par l'Assemblée nationale et le Sénat »4(*). Votre rapporteur spécial relève ainsi que la minoration du montant du PSRUE a ainsi servi de variable d'ajustement, relativement artificielle, dans le cadre des discussions budgétaires pour 2018. Par ailleurs, le montant du PSRUE constitue une marge de manoeuvre particulièrement pertinente dans le débat budgétaire puisque, depuis 2018, la loi de programmation des finances publiques l'exclut des dépenses pilotables.

Si votre rapporteur spécial valide le principe d'une minoration sur la base du budget adopté par l'Union européenne, il regrette l'utilisation opportune du PSRUE qui tend à décrédibiliser la sincérité de l'évaluation du montant de la contribution de la France au budget de l'Union européenne.

2. Le recouvrement des droits de douane pour l'Union européenne doit être amélioré

La majoration du PSRUE en raison d'une révision à la baisse des droits de douane rappelle l'importance de ces dernières dans l'équilibre du budget de l'Union européenne. Si la ressource fondée sur le revenu national brut des États membres constitue la principale ressource de l'Union, les droits de douane ont tout de même représenté 14,3 % des ressources propres de l'Union en 2018.

Par conséquent, les insuffisances du recouvrement des droits de douane constituent un manque à gagner significatif pour l'Union européenne, in fine supporté par le contribuable national par le biais d'une augmentation des contributions des États membres, en tant que ressource d'équilibre du budget européen.

À ce titre, la sous-évaluation des biens importés entraîne une double pénalité pour le budget européen car elle réduit les recettes associées aux droits de douane et minimise la recette perçue au titre de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA).

Un cas emblématique récemment révélé par l'Office européen de lutte contre la fraude (OLAF) est celui de la sous-évaluation des marchandises textiles importées au Royaume-Uni depuis la Chine. Au terme d'une enquête de plusieurs années, l'OLAF a estimé la perte pour le budget de l'Union de près de 1,9 milliard d'euros en droit de douane, et à 3,2 milliards d'euros le montant de la fraude à la TVA associée5(*). Considérant que le Royaume-Uni n'avait pas pris les dispositions nécessaires pour prévenir la fraude à ces importations chinoises en dépit de ses recommandations et de celles de l'OLAF, la Commission européenne a demandé au Royaume-Uni en septembre 2018 le remboursement de 2,7 milliards d'euros.

En 2017, la Cour des comptes européenne avait souligné les défaillances du contrôle douanier au sein de l'Union européenne6(*). Son rapport avait notamment pointé le fait que les États membres suivent des approchées variables pour lutter contre la fraude en matière de provenance et de classement tarifaire des marchandises importées. La Cour des comptes européenne y déplorait par ailleurs que la Commission européenne ne dispose pas de statistiques probantes sur la perte de recettes pour l'Union européenne générée par la sous-estimation des marchandises apportées, alors qu'elle consacre de nombreux travaux à la question de la fraude à la TVA.

Votre rapporteur spécial a auditionné l'OLAF dans le cadre des travaux de contrôle en cours relatifs à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne. D'après l'OLAF, les États membres peuvent être réticents à se montrer proactifs en matière de lutte contre la fraude douanière en raison de l'importance des flux de marchandises pour l'activité économique nationale. Or, les fraudeurs développent une analyse comparative des « maillons faibles » des douanes nationales pour sélectionner les lieux privilégiés pour effectuer leur dédouanement.

D'après l'OLAF, ce phénomène pourrait être partiellement enrayé par la définition d'une stratégie douanière plus uniforme au sein de l'Union européenne. La coordination des douanes nationales pourrait être effectuée par une « agence des douanes » européenne, bien que cette piste soulève des interrogations sur le périmètre, le financement, et les compétences d'une telle entité. Sans préjuger de sa faisabilité à court terme, votre rapporteur spécial estime que cette piste constitue une hypothèse de travail intéressante.

3. L'efficacité des dépenses de l'Union européenne devrait faire l'objet d'une meilleure évaluation

Partageant le constat de la Cour des comptes7(*), votre rapporteur spécial regrette que l'efficacité des dépenses de l'Union européenne ne fasse pas davantage l'objet d'une évaluation permettant de comparer l'exécution constatée aux objectifs assignés aux politiques communes (réduction des inégalités territoriales, soutien à la croissance économique, accompagnement du développement rural, etc.).

Certes, l'Union européenne semble vouloir opérer un changement en faveur d'une analyse de la performance depuis plusieurs années. Ainsi, l'initiative « Un budget de l'UE axé sur les résultats » a été lancée en 2015, et les négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027 sont axées sur la « valeur ajoutée » de l'Union européenne8(*).

Toutefois, votre rapporteur spécial regrette que l'évaluation de la performance des dépenses de l'Union européenne ne fasse pas l'objet d'une publication dédiée et annuelle, qui serait complémentaire aux analyses du taux d'exécution du budget de l'Union et de la régularité des dépenses déjà présentées par la Commission européenne et la Cour des comptes européenne.

Votre rapporteur spécial relève par ailleurs que, concernant les dépenses en gestion dite « partagée »9(*), les principaux acteurs de la chaîne de dépenses disposent d'informations considérables pour mener une telle analyse de la performance. En effet, dans le cadre de ses travaux de contrôle portant sur la protection des intérêts financiers de l'Union européenne, votre rapporteur spécial a constaté que les autorités de gestion, de certification et d'audit nationales collectent, par le biais de l'analyse de la régularité et légalité des dépenses, des informations précieuses sur la pertinence des aides européennes versées et de leur impact pour les bénéficiaires.

MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT » - MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud,
rapporteurs spéciaux

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018

La mission « Action extérieure de l'État », qui représente 3 milliards d'euros, soit 0,92 % du budget de l'État, regroupe en 2018 les crédits des quatre programmes suivants :

- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », qui porte les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau diplomatique, ainsi que les contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix ;

- le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », qui regroupe les dépenses de personnel et de fonctionnement du réseau consulaire, ainsi que les bourses octroyées aux élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

- le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui rassemble les crédits de fonctionnement du réseau culturel et les subventions versées aux quatre opérateurs de la mission ;

- le programme 347 « Présidence française du G7 », créé en loi de finances initiale (LFI) pour 2018, qui regroupe les moyens financiers dédiés à la préparation du sommet qui se tiendra à Biarritz à l'été 2019. Ce programme est temporaire et limité aux exercices budgétaires 2018 et 2019.

Les dépenses de la mission sont majoritairement des dépenses d'intervention (titre 6), des dépenses de personnel (titre 2) et des dépenses de fonctionnement (titre 3).

Répartition des crédits de la mission exécutés, par titre

(en autorisations d'engagement)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Exécution des crédits de la mission par programme en 2018

(en millions d'euros)

Programme

Crédits LFI 2017

Crédits exécutés 2017

Écart à la prévision

Taux d'exécution

Crédits LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Écart à la prévision

Taux d'exécution

Évolution de l'exécution 2017/2018

LFI 2017/

LFI 2018

105

AE

1899,4

1789,6

- 109,8

94%

1898,7

1880

- 18,7

99%

5%

- 0,7

CP

1903

1788,9

- 114,1

94%

1901,7

1880,1

- 21,6

99%

5%

- 1.3

185

AE

715,4

671,2

- 44,2

94%

718,5

719,8

1,3

100%

7%

3.1

CP

715,4

676,4

- 39

95%

718,5

719,9

1,4

100%

6%

3.1

151

AE

387,3

371,5

- 15,8

96%

368,7

362,8

- 5,9

98%

- 2%

- 18.6

CP

387,3

371,6

- 15,7

96%

368,7

363,4

- 5,3

99%

- 2%

- 18.6

347

AE

 

 

 

 

14,4

0,2

- 14,2

1%

 

 

CP

 

 

 

 

12

0,08

- 11,92

1%

 

 

Total

P347 inclus

AE

3002,1

2832,3

- 169,8

94%

3000,3

2962,8

- 37,5

99%

5%

 

CP

3005,7

2836,9

- 168,8

94%

3000,9

2963,48

- 37,42

99%

4%

 

Total

Hors P347

AE

3002,1

2832,3

- 169,8

94%

2985,9

2962,6

- 23,3

99%

5%

- 16.2

CP

3005,7

2836,9

- 168,8

94%

2988,9

2963,4

- 25,5

99%

4%

- 16.8

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'exécution des crédits en 2018 est conforme aux prévisions inscrites en loi de finances initiale, le taux de consommation des crédits s'élevant à 99 % sur l'ensemble de la mission. Ce taux s'est amélioré par rapport à l'exécution des crédits en 2017, où il ne s'élevait qu'à 94 %.

Les crédits votés en loi de finances initiale pour 2018 ont en effet été inférieurs de 16,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (16,8 millions d'euros en crédits de paiement), à ceux de la loi de finances initiale pour 2017, soit une diminution de 0,6 % à périmètre constant10(*), permettant ainsi un rapprochement des crédits votés et exécutés.

Contribution des différents programmes à la baisse des crédits votés en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le programme 151 est le programme le plus concerné par cette baisse de crédits (- 18,6 millions d'euros, soit une diminution de 5 % des crédits), en raison d'une baisse significative des crédits dédiés aux élections en 2018 par rapport à 2017, année des élections présidentielle et législatives. Par ailleurs, la hausse contenue des crédits, hors masse salariale, des programmes 105 et 185 est essentiellement liée, pour le premier programme, à une diminution des contributions internationales aux opérations de maintien de la paix (CIOMP) et, pour le second, à une baisse des crédits dédiés aux Alliances françaises et des dotations aux établissements à autonomie financière.

Une amélioration de l'exécution du programme 185, notamment due à une absence de régulation budgétaire, contrairement à la gestion 2017

Alors que vos rapporteurs spéciaux s'étaient émus, en 2017, de l'annulation de 33 millions d'euros de crédits sur la subvention pour charges de service public de l'AEFE, la gestion 2018 est marquée par une hausse de l'exécution par rapport à l'exercice précédent, principalement en raison de la baisse du taux de réserve de précaution de 8 % à 3 % et de l'absence de régulation budgétaire sur le programme.

Conformément aux annonces du Président de la République, Emmanuel Macron, en octobre 2017, la subvention pour charges de service public de l'AEFE a donc été sanctuarisée en 2018. Toutefois, cette préservation des moyens de l'enseignement français à l'étranger occulte de réelles tensions budgétaires rencontrées par l'AEFE, et mises en évidence par vos rapporteurs spéciaux lors de leurs récents travaux de contrôle budgétaire sur la question11(*).

Hors dépenses de personnel (titre 2), la mission « Action extérieure de l'État » fait toutefois partie des missions dont l'exécution s'est le plus écartée de la loi de finances initiale, comme l'a montré la Cour des comptes. 85 millions d'euros de crédits n'ont pas été consommés, soit 4,1 % des crédits votés en loi de finances initiale.

Exécution des crédits de la mission, hors titre 2

(en millions d'euros)

LFI 2018

Exécution 2018

Écart

Écart (% LFI)

2 076

1 991

- 85

- 4,1%

Note de lecture : hors fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

À l'inverse, les crédits du titre 2 ont été, comme tous les ans depuis 2007, à une exception près, supérieurs aux crédits ouverts en loi de finances initiale. En 2018, ils représentent 102 % des crédits ouverts en loi de finances initiale. Pourtant, le schéma d'emplois a été plus que respecté
(- 109 ETPT en exécution pour un objectif de - 100 ETPT fixé par la lettre plafond12(*)). Le plafond d'emplois de la mission s'élève à 11 905 ETPT en 2018, contre 12 040 en 2017, soit une baisse de 135 ETPT. L'exécution s'établit à 11 851 ETPT.

Évolution des crédits du titre 2 et de l'exécution du plafond d'emplois

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'année 2018 a tout particulièrement été marquée par une gestion complexe des crédits de titre 2 tout au long de l'année :

- dès le mois de mars, un important dépassement des crédits ouverts en LFI était constaté. Il n'a été visé par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel que sous la réserve qu'un plan d'économies et de financement puisse être établi rapidement ;

un plan de financement, reposant essentiellement sur une diminution des dépenses hors titre 2, a été présenté ;

- l'effet change-prix, comme chaque année, a fait varier les besoins en crédits de titre 2 en cours de gestion ;

la fin de gestion a été très problématique : la mise à disposition des crédits nécessaires à la pré-liquidation de la paie du mois de décembre s'est faite au dernier moment et a nécessité :

o le dégel intégral de la réserve de précaution (5,5 millions d'euros) ;

o une ouverture de crédits en loi de finances rectificative ;

o un décret de virement entre programmes ;

o un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles (4,5 millions d'euros) en toute fin de gestion.

Les autorisations d'engagement ouvertes ont, à la suite de l'ensemble des mouvements de crédits intervenus durant l'année 2018, été supérieures de 2,8 millions d'euros aux autorisations d'engagement votées en loi de finances initiale.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2018

(en millions d'euros)

 

 

LFI

LFR

Reports de la gestion précédente

Mouvements réglementaires

Fonds de concours et attributions de produits

Total des AE ouvertes

AE consommées

Programme 105

Titre 2 - Dépenses de personnel

622,2

20,6

0

7,3

0

650,1

650

Autres titres - Autres dépenses

1 276,6

- 55,2

17

1,5

11,1

1 251

1 230

Total 

1 898,7

- 34,6

17

8,8

11,1

1 901,1

1 880

Programme 185

 

Titre 2 - Dépenses de personnel

73,5

0

0

-1,5

0

72

71,7

Autres titres - Autres dépenses

645

- 9,6

0,5

7,1

6,4

649,4

648,1

Total 

718,5

- 9,6

0,5

5,6

6,4

721,4

719,8

Programme 151

 

Titre 2 - Dépenses de personnel

229,2

0

0

2,8

1,5

233,4

232,5

Autres titres - Autres dépenses

139,5

- 11,4

1,4

2,3

0,5

132,5

130,3

Total 

368,7

- 11,4

1,4

5,1

2

365,9

362,8

Programme 347

Autres titres - Autres dépenses

14,4

0

0

0

0

14,4

0,2

Total 

14,4

0

0

0

0

14,4

0,2

Total mission

 

3 000

- 55,6

18,9

19,6

19,5

3 002,8

2 962,7

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. UN BUDGET RELATIVEMENT RIGIDE DONT LE PILOTAGE EST CONTRAINT

Les grands postes de la mission « Action extérieure de l'État » que constituent les contributions internationales aux opérations de maintien de la paix, les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs et la masse salariale sont relativement rigides.

Par ailleurs, le pilotage de la mission est contraint par deux types de risque : le risque sécuritaire et le risque de change. Le premier a, à nouveau, conduit au renforcement des conditions de sécurité en France et à l'étranger. Comme l'a montré la Cour des comptes, sur les crédits hors titre 2, comme en 2017, des redéploiements ont été opérés en 2018 de l'étranger vers la France afin de répondre aux besoins de renforcement des prestations de gardiennage et de procéder à des travaux de sécurisation des sites en France. Le second constitue le principal risque identifié par le contrôle interne budgétaire du ministère. Alors que vos rapporteurs spéciaux avaient appelé le Gouvernement, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, à progresser rapidement vers l'établissement d'un mécanisme effectif de couverture du risque de change, une nouvelle convention est entrée en vigueur le 12 avril 2018. Ils saluent les dispositions nouvelles introduites par cette convention qui apportent un réel progrès en matière de couverture du risque de change lié aux versements des contributions internationales de la France mais ne pourront véritablement les évaluer que lors de l'examen de la loi de règlement de 2019.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux soulignent que le pilotage de la mission en matière de masse salariale n'est pas satisfaisant. Alors que les crédits de personnel sont répartis sur les programmes 105, 151 et 185, les responsables de programme ne pilotent pas leur activité par la masse salariale, mais uniquement par ETPT. Dans un contexte d'objectif de baisse de 5,7 % de la masse salariale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères à l'horizon 2022, cette absence de pilotage de la masse salariale par les responsables de programme constitue une vraie faiblesse. Vos rapporteurs spéciaux reviendront sur ce sujet lors de leurs prochains travaux de contrôle budgétaire.

B. UNE LÉGÈRE SOUS-EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION QUI MASQUE UNE SUREXÉCUTION CHRONIQUE DES DÉPENSES DE PERSONNEL

La sous-exécution des crédits de la mission, qui s'élève en 2018 à 37,5 millions d'euros, masque des disparités importantes entre l'évolution des crédits hors titre 2 (- 67 millions d'euros13(*)) et celle des crédits de titre 2 (+ 29,4 millions d'euros).

Les dépenses de personnel ont en effet été systématiquement supérieures aux crédits votés en loi de finances initiale depuis 2007, à l'exception de l'année 2014. Cette surconsommation de masse salariale est due en majeure partie aux effets change-prix constatés sur les indemnités de résidence à l'étranger des agents expatriés et à l'effet change sur les agents de droit local. En moyenne, depuis 2012, l'effet change-prix, qui n'est calculé qu'à l'échelle du ministère14(*), a représenté 23 millions d'euros par an sur l'ensemble des dépenses de personnel, soit un montant supérieur à l'écart moyen annuel entre les crédits exécutés et les crédits votés en LFI (16,4 millions d'euros).

Contribution de l'effet change-prix à la sur-exécution des crédits de titre 2 du ministère de l'Europe et des affaires étrangères

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

LFI

1 062

1 092

1 113

1 105

1 082

1 123

1 090

Exécution

1 105

1 108

1 086

1 118

1 119

1 128

1 118

Écart

43

16

- 27

13

37

5

28

Effet change-prix

30,9

26,7

- 2,3

20,8

42,8

25,9

16,4

Source : contrôleur budgétaire et comptable ministériel

La couverture de l'effet change-prix

L'indemnité de résidence à l'étranger (IRE) « est destinée à compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence »15(*).

Les montants d'IRE sont ajustés chaque trimestre au titre du change-prix, pour maintenir constant le pouvoir d'achat des personnels expatriés de l'État. Les ajustements sont calculés en fonction des variations de change entre l'euro et la monnaie locale et du différentiel d'inflation entre la France et le pays de résidence.

Le calcul de l'effet change-prix permet d'ajuster l'IRE en fin de gestion, en intégrant aux prévisions budgétaires, calculées sur la base de l'année N-2, le surcoût ou l'économie qui résulte des évolutions constatées.

Vos rapporteurs spéciaux déplorent cette situation récurrente depuis plus de dix ans et appellent de leurs voeux une rénovation des modalités de prise en compte de l'effet change-prix dans les prévisions budgétaires, qui permette au Parlement de voter des enveloppes de crédits réalistes, respectées en exécution.

Ils soulignent par ailleurs que cette sur-exécution des crédits de titre 2 crée un dépassement des crédits inscrits dans la loi de programmation des finances publiques, comme ils l'avaient déjà montré lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019.

Ils espèrent que le projet de réforme de la couverture de l'effet change-prix, qui est en cours d'examen à la direction du budget et qui consisterait à prendre en compte l'effet prix en loi de finances initiale, permettra de remédier à ces difficultés chroniques et suivront de près sa mise en oeuvre.

C. DES MESURES DE FIN DE GESTION QUI FONT FI DE L'AUTORISATION BUDGÉTAIRE DONNÉE PAR LE PARLEMENT

En toute fin de gestion 2018, un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles de 4,5 millions d'euros a été pris afin de répondre aux besoins de crédits de personnel sur le programme 105, qui n'avaient été ni prévus ni anticipés dans le cadre de la loi de finances rectificative.

Prévue par l'article 7 de la LOLF, « la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, est destinée à faire face à des calamités, et pour des dépenses imprévisibles ». Elle a été très peu utilisée depuis sa création. Son utilisation en 2018 pour la mission « Action extérieure de l'État » est donc d'autant plus remarquable.

Elle n'a en outre financé aucune dépense accidentelle ou imprévisible, mais a servi en réalité à couvrir une sous-budgétisation des crédits de personnel, identifiée dès le début de la gestion sur la mission.

Vos rapporteurs spéciaux déplorent le recours récurrent à diverses mesures de fin de gestion (dégel de la réserve de précaution, décret de virement entre programmes) visant simplement à ajuster les crédits de titre 2. Ils s'alarment tout particulièrement cette année du recours à un décret pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour abonder des crédits de titre 2 à partir des crédits hors titre 2 d'un autre programme, ce qui est contraire aux principes de la LOLF. Ils rappellent que les dépenses de personnel ne doivent pas pouvoir être engagées au travers d'une procédure d'exception échappant au contrôle parlementaire.

D. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE IMMOBILIERE QUI FAIT ENCORE DÉFAUT

Les dépenses d'investissement de la mission exécutées en 2018 l'ont été exclusivement sur le programme 105. Elles représentaient, en loi de finances initiale, 3,7 % des crédits de la mission hors titre 2. En exécution, elles représentent 2 % des crédits.

Dépenses d'investissement (titre 5)

(en millions d'euros)

 

Crédits votés LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Taux d'exécution

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Programme 105

77

77

61,4

62

80 %

81 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Les dépenses d'investissement du ministère de l'Europe et des affaires étrangères sont toutefois également portées, en matière immobilière, par le programme 723 Opérations immobilières nationales et des administrations centrales du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » qui porte les investissements immobiliers structurants du ministère, tandis que le programme 105 finance l'entretien lourd et courant.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent, comme l'a également fait la Cour des comptes, que cette partition des crédits entre deux programmes nécessite un effort de présentation pluriannuelle et multiprogrammes. Cette nécessité est d'autant plus grande que le ministère est devenu, dans le cadre de la réforme des réseaux à l'étranger à horizon 2022, l'affectataire unique du parc immobilier de l'État à l'étranger (215 bâtiments dont la valeur est évaluée à 80 millions d'euros) - hors biens relevant du ministère des armées - et est, à ce titre, responsable de sa rationalisation.

E. UNE VIGILANCE À AVOIR SUR L'EXÉCUTION 2019 DES CRÉDITS D'ORGANISATION DU G7

Le coût estimé de la présidence française du G7 s'élève à 36,4 millions d'euros, répartis sur deux ans. En 2018, les crédits votés en loi de finances initiale s'élèvent à 14,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 12 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Toutefois, ces crédits n'ont quasiment pas été consommés : seuls 1,4 % des AE et 0,7 % des CP l'ont été. Cet écart à la prévision s'explique, selon le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, par le fait que la répartition des crédits entre les années 2018 et 2019 n'avait pu être établie de manière consensuelle avec le ministère de l'action et des comptes publics.

Exécution des crédits du programme 347

(en millions d'euros)

Programme

Crédits votés LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Écart à la prévision

Taux d'exécution

347

AE

14,4

0,2

-14,2

1,4%

CP

12

0,08

-11,92

0,7%

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Comme le relève la Cour des comptes, il apparaît toutefois que, lors des précédents sommets du G8 ou du G20, la majeure partie des décaissements intervient l'année précédant la tenue du sommet. Le choix du site et des dates du prochain G7 ayant eu lieu à la mi-juillet 2018, les premiers engagements auraient pu être réalisés cette même année.

Vos rapporteurs spéciaux appellent donc l'attention du Gouvernement sur la passation des marchés publics afférents au futur sommet du G7 et seront vigilants, lors de l'examen de la loi de règlement de 2019, sur l'exécution de ces crédits.

MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE
ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » - M. Jacques Genest, rapporteur spécial

La mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) est une mission particulièrement composite, comme l'indiquent assez les objets des trois programmes qu'elle regroupe.

Les programmes de la mission AGTE

Les trois programmes de la mission « AGTE » sont, on le rappelle, d'une inégale densité budgétaire, le programme 307 (« Administration territoriale ») regroupant environ 61,3 % des crédits de paiement ouverts en 2018 par la loi de finances initiale soit 1,7 milliard d'euros.

Les deux autres programmes, « Vie politique, cultuelle et associative » (232) pour 125,8 millions d'euros d'ouvertures en 2018, année marquée par un calendrier électoral peu dense qui détermine le profil budgétaire du programme, et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) avec 939,8 millions en loi de finances initiale pour 2018, mobilisent, le premier, 4,3 % des moyens (à comparer aux plus de 15,1% de l'exercice précédent), le second 30,4 % des crédits.

Cette répartition prend en compte une certaine irrégularité de la structure de la mission en raison d'un cycle électoral dont les effets sur la programmation et l'exécution des crédits ouverts en loi de finances initiale sont chroniquement significatifs.

La diversité des programmes regroupés dans la mission est aggravée par le caractère largement hétéroclite du programme 216 (un tiers des dotations) qui finance les moyens mobilisés par une série d'interventions souvent rattachables à des politiques publiques retracées par d'autres missions budgétaires.

Dans le même temps, certains programmes, qui pourraient utilement être inclus dans une mission budgétaire destinée à apprécier les moyens mis en oeuvre pour assurer l'administration générale de l'État ne le sont pas. Ainsi en va-t-il du programme 333 « moyens mutualisés des services déconcentrés » logé dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Il semble que ce dernier doive être prochainement rattaché à la mission AGTE, ce qui constituera un progrès de cohérence sur le plan budgétaire, la question de l'opportunité d'un transfert au ministère de l'intérieur des responsabilités de coordination de l'action publique étant réservée.

Il n'en reste pas moins qu'après cette évolution subsistera dans notre nomenclature budgétaire une mission fort éloignée, au point d'y contrevenir, de l'esprit et de la lettre de la loi organique relative aux lois de finances.

Cette situation, qui n'est pas propre à la mission AGTE - de nombreuses missions budgétaires abritent des programmes réservoirs à l'image du programme 216 de la mission AGTE- présentent de grands inconvénients qui s'aggravent (voir infra) et devrait être corrigée.

En 2018, les dépenses de la mission ont rétrogradé de 6,6 % (pour les crédits de paiement) tandis que les autorisations d'engagement mobilisées ont été inférieures de 9 % par rapport au niveau de 2017.

Le cycle électoral, qui trouve sa traduction dans les dépenses du programme 232, explique la quasi-totalité de cette évolution, les dépenses des autres programmes ayant été globalement stabilisées.

Évolution des dépenses de la mission

(en millions d'euros)

Programme

2017

2018

Variation

Administration territoriale (307)

1 705,3

1 718,8

+ 13,5

Vie politique, cultuelle et associative (232)

370,8

175,5

- 195,3

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (216)

943,5

927,3

- 16,2

Total

3 019,6

2 821,6

- 198

Source : RAP 2018

Comme c'est traditionnellement le cas pour la mission, les crédits ouverts par la loi de finances initiale, ont été complétés en exécution par des rattachements de ressources récurrents, provenant de fonds de concours ou d'attributions de produits.

Ces rattachements ont contribué à un excès de dépenses par rapport aux dotations de la loi de finances de l'année, mais le dépassement des crédits est principalement venu de dépenses reportées de l'exercice précédent.

Ici aussi, le programme 232 est en cause.

Au-delà d'évolutions nominales fortement perturbées par le cycle électoral, se détache l'image d'une mission AGTE marquée par une forme d'inertie budgétaire.

Les économies constatées sont contingentes et peuvent être considérées comme fragiles, soit qu'elles bénéficient de reports de charges, soit qu'elles appellent confirmation au regard de tendances passées. Les réformes mises en oeuvre ces dernières années, aux impacts fonctionnels plus que mitigés, n'ont, à ce jour, pas tenu toutes leurs promesses en termes de maîtrise des charges budgétaires.

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018

En 2018, les dépenses de la mission AGTE ont enregistré une baisse apparemment forte. En réalité, une fois neutralisées les évolutions contingentes, les dépenses de la mission ressortent en légère augmentation, soutenues par une variation positive des dépenses d'investissement et par une progression des dépenses de personnel.

Cette dernière intervient malgré une baisse de l'emploi mobilisé par la mission et traduit ainsi une hausse du coût unitaire du travail, qui demeure toutefois modérée.

Les dépenses ont excédé les crédits ouverts en loi de finances pour des motifs différents, les uns récurrents en lien avec des rattachements de produits traditionnels, les autres liés à l'exécution des crédits de financement de la vie politique au cours de l'année 2017, qui a suscité des reports de charges élevés.

Le plafond de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques a été dépassé lui aussi. Mais, c'est encore aux conditions d'exécution des crédits du programme 232 de financement de la vie politique qu'on le doit.

Néanmoins, le respect de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques est d'ores et déjà compromis pour l'avenir tandis que des reports de charges sur les exercices à venir pourraient compromettre la trajectoire budgétaire rigoureuse, marquée notamment par les importantes annulations de crédits de l'année.

A. UNE BAISSE LARGEMENT CONTINGENTE DES DÉPENSES DE LA MISSION

1. Hors cycle électoral et variation des dépenses de contentieux, une légère augmentation des charges...

L'année 2017 avait été marquée par un net alourdissement des charges budgétées, principalement pour assurer le financement de la vie politique.

Sur les 577,3 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires ouverts en 2017 (+ 22,8 %), 370,7 millions d'euros avaient été inscrits, à ce titre, au profit du programme 232, soit près des deux tiers des crédits supplémentaires. Du point de vue de l'exécution des crédits, l'année 2017 avait été marquée par une sous-consommation des dotations ouvertes au programme 232 mais aussi par des dépenses de contentieux nettement supérieures à la dotation budgétaire initiale (139,3 millions d'euros contre seulement 55 millions d'euros programmés). Au total, les deux mouvements s'étaient à peu près compensés (des dépenses inférieures à la prévision de 100 millions d'euros sur le programme 232 et supérieures de 85 millions d'euros au titres des contentieux), mais la sous-exécution du programme 232 n'avait pas empêché d'y constater un niveau de dépenses inhabituellement élevé (370,8 millions d'euros), en lien avec les opérations électorales très denses de l'année.

En 2018, le repli des dépenses doit beaucoup à un retour à l'épuisement progressif des effets du calendrier électoral sur les charges de la mission. La baisse des charges du programme 232 équivaut à 98,5 % de la baisse des dépenses de la mission. En outre, la diminution des dépenses de contentieux par rapport au niveau très élevé de 2017 apporte des économies complémentaires (- 47,8 millions d'euros).

Une fois neutralisées ces évolutions atypiques, contingentes, les dépenses augmentent, légèrement le supplément de dépenses représentant 0,9 % du total des dépenses de 201816(*).

2. Les dépenses par nature : au-delà d'évolutions apparentes, une forte inertie budgétaire

Les dépenses de la mission AGTE sont majoritairement des dépenses de personnel.

Le poids de ces dépenses varie cependant d'une année à l`autre à raison des particularités du programme 232 qui porte presque exclusivement des dépenses de fonctionnement ou d'intervention et dont l'ampleur des dotations est dépendante du calendrier électoral. L'exercice 2018, qui enregistre une augmentation de la part relative des dépenses de personnel dans le total des charges budgétaires de la mission à 69,7 % contre 64,6 % en 2017 le confirme dans la mesure où cette variation résulte pour sa quasi-totalité de la diminution des dépenses liées au cycle électoral.

Structure des dépenses de la mission AGTE par nature

 

2017 (A)

2018 (B)

Variation B/ A

Dépenses de personnel

64,6 %

69,7 %

+ 5,1

Autres dépenses

35,4 %

30,3 %

- 5,1

dont :

     

Fonctionnement

27 %

21,6 %

-5,4

Investissement

1,7 %

2,6 %

+ 0,9

Interventions

6,7 %

6,1 %

- 0,5

Opérations financières

NS

0,0 %

NS

Total

100 %

100 %

 

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2018

L'augmentation du poids des dépenses de personnel de 5,1 points est compensé par un allègement du poids relatif des dépenses de fonctionnement de 5,4 points et des dépenses d'intervention de 0,5 point, les dépenses d'investissement se révélant plus élevées que celles de l'exercice précédent.

Données sur l'exécution des crédits de la loi de finances initiale
par nature de dépenses

(en millions d'euros)

 

Réalisation 2017 (A)

Prévision 2018 (B)

Réalisation 2018 (C)

C-A

C-B

Dépenses de personnel

1 949,1

2 022,5

1 966,6

+ 17,5

- 55,9

Autres dépenses

1 070,6

794,7

855

- 215,6

+ 60,3

dont :

         

Fonctionnement

815,6

542,3

610

- 205,6

+ 67,7

Investissement

52,5

114,3

75

+ 22,5

- 39,3

Interventions

202,4

138,1

169,9

- 32,5

+ 31,9

Opérations financières

0,0

0

0

- 0,30

0

Total

3 019,7

2 817,2

2 821,6

- 198,1

+ 4,4

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2018

a) Une diminution largement contingente des dépenses autres que de personnel

Les dépenses de fonctionnement et d'intervention de la mission reculent de plus de 20 % en 2018 après avoir connu une très forte augmentation (+ 38 %) en 2017.

C'est le repli des dépenses de fonctionnement, qui, pour être moindre que prévu par la loi de finances initiale, a tiré cet ensemble de dépenses à la baisse. Il a atteint plus de 25 %, les économies (205,6 millions d'euros) touchant particulièrement le programme 232 (149 millions d'euros) mais également le programme 216 (58,4 millions d'euros) tandis que, pour le programme 307, les dépenses de fonctionnement ont été stabilisées.

Les économies constatées sur le programme 216 sont largement imputables aux dépenses de contentieux qui, pour avoir été supérieures au niveau budgété (91,5 millions d'euros contre 80 millions d'euros) en 2018, ont diminué de 47,8 millions d'euros. Quant aux dépenses de fonctionnement du programme 232 leur réduction est la suite mécanique de l'épuisement des effets des élections tenues en 2017 sur les dépenses du programme.

En bref, même si les charges du contentieux ne peuvent être considérées comme totalement indépendantes des actions mises en oeuvre par le ministère (voir infra), la quasi-totalité des économies constatées en 2018 sur le poste des dépenses de fonctionnement de la mission (196,8 millions d'euros) sont attribuables à des facteurs exogènes et contingents de sorte que la baisse de ces charges ne peut être considérée comme structurelle.

Quant aux dépenses d'intervention et d'investissement, elles ont baissé de 9,9 millions d'euros, moyennant une hausse des dépenses d'investissement de 22,5 millions d'euros plus que compensée par la baisse des dépenses d'intervention (- 32,5 millions d'euros).

Le programme 232 et le cycle électoral sont également primordialement en cause dans ces évolutions. Les dépenses d'intervention de ce programme (principalement les subventions versées aux communes pour financer les frais d'organisation des élections) décroissent de 28,3 millions d'euros. Dans ces conditions, les dépenses d'intervention, une fois neutralisé l'impact du cycle électoral, se replient moins nettement (- 4,2 millions d'euros).

Quant à la dynamique des investissements, poste de dépenses dont le poids dans les charges de la mission AGTE est structurellement second (2,6 % dans le total des charges en 2018), elle ressort comme forte au vu de la consommation des crédits de paiement, particulièrement pour le programme 307 (+ 12 millions d'euros, soit + 49 %), le programme 216 voyant ses dépenses d'investissement progresser aussi nettement (+ 36,8 %). En revanche, la mobilisation des autorisations d'engagement de chacun de ces deux programmes présente une image inversée. Pour le programme 307, la consommation des autorisations d'engagement augmente de 8,2 millions d'euros (+ 23,6 %) tandis que, pour le programme 216, la croissance atteint 69 % (+ 11,7 millions d'euros).

La légère décrue des dépenses d'intervention et d'investissement, une fois éliminées les variations purement contingentes du programme 232, fait place à une augmentation des charges correspondantes de 18,4 millions d'euros.

Au total, hors évolutions propres au cycle électoral et hors variation des dépenses de contentieux (que les dépenses de 2017 soient considérées comme exceptionnellement ou élevées ou les dépenses pour 2018 comme plus structurelles), les dépenses de la mission autres que de personnel, augmentent de 20,2 millions d'euros (soit une progression proche de 2 %).

b) Malgré un schéma d'emplois a priori économe, une progression des dépenses de personnel

La mission AGTE a été placée ces dernières années sous l'influence d'une réorganisation de ses effectifs censée prolonger la forte réduction de long terme des emplois rémunérés par la mission.

Il s'agit du « plan préfecture nouvelle génération » (PPNG), qui prévoyait la suppression de 1 300 ETPT17(*) en trois ans (2016-2018), soit une réduction des emplois du programme 307 de 4,9 %.

Pour 2018, le plan PPNG impliquait un schéma d'emplois comprenant la suppression de 415 emplois après les emplois supprimés en 2016 (200) et 2017 (685).

Le rapport annuel de performances du programme 307 indique que cet objectif a été atteint.

Néanmoins, il n'a pas exercé tous ses effets sur la consommation du plafond d'emplois du programme 307. Le nombre des ETPT consommé par le programme 307 n'a baissé que de 326 unités.

Quant au programme 216, si le schéma d'emplois prévu (- 35 ETP) a été également mis en oeuvre, l'inscription de nouveaux emplois consécutive à la création de la commission du contentieux du stationnement payant ( avec un effectif cible de 119 ETPT fin 2018) et de moindres transferts en gestion qu'en 2017 (212 contre 628 ETPT) ont conduit à alourdir la consommation des emplois de ce programme (427 ETPT de plus qu'en 2017).

Évolution des emplois en 2018 (en ETPT)

(en ETPT)

Programme

Réalisation 2017

LFI+LFR+

Réalisation 2018

Écart

2018/2017

Écart 2018 réalisés/ 2018 prévus

Transferts en

gestion

Administration territoriale (307)

25 985

25 927

25 659

- 326

- 268

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (232)

6 432

7 070

6 859

+ 427

- 211

Vie politique, cultuelle et associative (207)

50

51

48

- 2

- 3

Total

32 467

33 048

32 566

+ 99

- 482

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les réductions d'emploi liées au schéma d'emplois prévu sur le programme 307, pour être limitées au stade de la consommation effective des emplois à hauteur d'environ 85 ETPT en raison de recrutements rendus nécessaires par le traitement des difficultés rencontrées pour assurer toute son efficacité à la dématérialisation de la délivrance des titres sécurisés.

L'impact du schéma d'emplois agrégé de la mission sur les dépenses de personnel a trouvé dans cette contrainte un premier motif d'atténuation.

Dans un contexte favorable à la maîtrise des dépenses de personnel du fait de d'absence de revalorisation indiciaire générale en 2018 (seul un effet en année pleine très limité a joué en cours d'année après la revalorisation indiciaire de février 2017) et du report du PPCR, qui a engendré une économie de 5,6 millions d'euros pour les deux programmes 307 et 216, il a fallu compter avec certaines autres dynamiques.

La compensation de l'augmentation de la CSG a coûté 7,2 millions d'euros aux deux programmes considérés ici et les effets des mesures catégorielles et du glissement-vieillesse-technicité (GVT) ont impacté à la hausse les dépenses, de sorte que les économies liées à la baisse des emplois ont été effacées au niveau des charges de personnel.

Impact en 2018 du schéma d'emploi agrégé de la mission et d'autres mesures salariales sur les charges salariales de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Parmi les mesures catégorielles, la mise en place du régime indemnitaire des fonctionnaires de l'État (RIFSEEP) créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 au profit des membres du corps préfectoral a suscité une augmentation du coût global et du coût global moyen des rémunérations d'activité versées aux hauts fonctionnaires de ce corps de 6,08 % (en lien avec une sous-budgétisation de la mesure en 2017), pour un coût en année pleine de 4,8 millions d'euros concernant 565 agents de catégorie A+. Cette mesure représente 80 % des mesures catégorielles de l'année.

L'impact des schémas d'emplois des années 2017 et 2018 sur les charges de personnel est modéré pour le programme 216 mais nettement plus fort pour le programme 307 qui génère plus de 80 % des économies afférant à la diminution des emplois du ministère. En 2018, ces économies sont principalement dues à la réduction des emplois de 2017. En contrepartie, les mesures catégorielles appliquées aux effectifs du programme 307, qui résultent d'un plan de requalification associé au « PPNG » engendrent 6,1 millions d'euros de charges, le programme 216 ne portant que peu de mesures catégorielles. Mais, il en va autrement de l'impact du GVT qui induit une dépense supplémentaire de 2,2 millions d'euros pour ce dernier programme, en ligne avec le poids de ses effectifs budgétaires, tandis que le programme 307 connaît également une forte impulsion à ce titre. Quant à l'indemnisation des mesures portant sur le compte épargne-temps retracée en évolution dans le tableau ci-dessus, elle progresse mais modérément.

Les contributions-employeur au compte d'affectation spéciale « Pensions » ont ajouté 3,9 millions d'euros de charges de titre 2 en 2018 selon une structure qui fait ressortir les économies importantes réalisées du fait de la nature des emplois mobilisés par le programme 307.

La protection assurée par le régime de retraite des fonctionnaires ressort comme structurellement moins effective pour les agents au service de l'administration territoriale (de plus en plus exclus, par leur statut, du bénéfice du régime de retraite des fonctionnaires), et de ses usagers, que pour ceux, souvent d'administration centrale, du programme 216.

Évolution des contributions employeur aux régimes de retraite des agents
entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

 

Civils

Militaires

Ouvriers de l'État

Total

Programme 307

- 7,8

0,4

0

- 7,4

Programme 216

7,7

0,4

3,2

11,3

Total

- 0,1

0,8

3,2

3,9

Source : commission des finances du Sénat

B. LES DÉPENSES ONT EXCÉDÉ LES PLAFONDS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES, TOUT EN LAISSANT UN MONTANT CROISSANT D'ENGAGEMENTS RESTANT À COUVRIR DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR LA PERSPECTIVE DE NOUVELLES CHARGES

Votre rapporteur spécial rappelle, en préambule, que la mission AGTE, qui incarne pourtant l'État dans ce qu'il a de plus régalien, n'est pas considérée comme une mission prioritaire dans la programmation pluriannuelle des finances publiques.

En 2018, la mission n'aura pas respecté son plafond de dépenses tel que fixé par la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Si l'excédent de dépenses paraît « accidentel » en 2018, la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques semble déjà obsolète.

En outre, l'exécution se solde par une hausse conséquente des engagements non couverts par des crédits de paiement au titre du programme 307, qui pèseront inévitablement sur les dépenses de la mission à l'avenir, tandis que, pour le programme 216, la réduction des engagements à couvrir semble a priori assez artificielle.

1. Un excédent accidentel de dépenses par rapport à une programmation pluriannuelle des finances publiques d'ores et déjà obsolète pour le reste de la programmation

Une demande de plus de transparence

Votre rapporteur spécial souhaite que les documents budgétaires associés aux différentes catégories de projets de loi de finances consacrent un développement par mission et par programme et titre aux conditions dans lesquelles lesdits projets appliquent la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Une interrogation de méthode

Les normes de dépenses des lois de programmation pluriannuelle des finances publiques ne couvrent pas les contributions de l'État employeur au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Or, les conditions d'emploi et de rémunération de chaque ministère varient, avec pour conséquence l'existence d'effets asymétriques sur les charges patronales d'une même norme d'évolution des dépenses de personnel. L'élasticité des dépenses brutes (c'est-à-dire des dépenses augmentées de la contribution de l'État employeur au CAS) peut ainsi varier dans des proportions significatives selon la part de l'emploi affilié aux régimes de retraite des fonctionnaires et selon la structure des rémunérations (indices ou indemnités) de chaque ministère. Il pourrait être utile de disposer d'une estimation régulière sur ce point et l'on pourrait s'interroger sur la possibilité de donner aux gestionnaires de programmes davantage de marges en fonction de l'impact sur les coûts totaux de l'emploi (y compris la contribution employeur au CAS) de leur gestion des personnels.

Dans la précédente loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, la mission AGTE ne faisait pas partie des missions prioritaires. Pour avoir délaissé cette notion, la nouvelle loi de programmation des finances publiques (2018-2022) prolonge cette situation.

Si l'article 8 de la loi de programmation pluriannuelle a prévu que la progression des dépenses soit limitée à 1 % en volume au cours de la période 2018-2020, pour la mission, hors échéances électorales, une norme nettement plus stricte s'applique.

Comparaisons entre la norme de dépense et l'exécution de 2018

(en millions d'euros)

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2018

Au-delà des apparences, qui voient les dépenses excéder le plafond des autorisations de crédits fixé pour 2018, la consommation des crédits paraît en ligne avec la programmation, une fois pris en compte un motif de dépenses non-récurrentes, provenant d'un report de charges de l'année 2017.

Sans doute est-il possible de relever une consommation supérieure de 34,5 millions d'euros à la norme de dépenses, mais cet excédent de dépenses reflète le retard mis à consommer les crédits de 2017 du programme 232 sur lequel une économie provisoire de 99 millions d'euros avait été constatée l'an dernier du fait de certaines difficultés d'application des dispositions relatives au financement de la vie politique (voir infra).

Dès lors, en 2018, des reports importants (72,3 millions d'euros en crédits de paiement) sont venus abonder les crédits ouverts en loi de finances initiale concourant à un dépassement de la norme de dépenses de la loi de programmation pluriannuelle de 49,8 millions d'euros. Ce moteur de dépenses est appelé à s'éteindre au-delà de 2018.

Pour autant, d'autres éléments non programmés devraient entraîner un alourdissement des charges au-delà de la norme pluriannuelle si bien que cette dernière apparaît d'ores et déjà obsolète.

Il s'agit principalement de la non-dématérialisation de la propagande électorale et de sa diffusion qui, intégrée à la programmation n'a pourtant pas été proposée dans le projet de loi de finances pour 2019 au titre des élections européennes, qui aurait pu constituer une bonne occasion d'en tester les effets.

Les autres programmes ont de leur côté davantage respecté les plafonds de dépenses.

Il en est allé ainsi pour le programme 307, à 410 000 euros près selon la Cour des comptes, mais moyennant une augmentation des restes à payer (voir infra).

Pour le programme 216, la sur-consommation des crédits hors titre 2 par rapport à la norme de dépenses, qui a contribué, à l'inverse, à une réduction des restes à payer, a été compensée par une sous-exécution des dépenses de personnel normées de sorte que les dépenses du programme s'inscrivent, selon la Cour des comptes, en retrait de 14,9 millions d'euros par rapport à la norme de la loi de programmation pluriannuelle.

2. Une forte augmentation des engagements non couverts par des crédits de paiement au terme de l'exercice budgétaire pour le programme 307 et la probabilité forte de concrétisation de charges à ce jour latentes

Les engagements non couverts par des crédits de paiement à la fin de l'exercice budgétaire ont globalement diminué, passant de 839,6 millions d'euros à 774,4 millions d'euros de fin 2017 à la fin de 2018.

Évolution des engagements non couverts par des pays de paiement à la fin des deux exercices budgétaires précédents

(en millions d'euros)

 

2017

2018

Évolution 2018/2017

Programme 307

68,386

76,517

8,131

Programme 232

14,378

10,266

- 4,112

Programme 216

756,854

687,639

- 69,215

Total

771,232

774,422

- 65,196

Source : commission des finances du Sénat

Cette évolution, a priori satisfaisante, l'est moins quand on considère certains de ses soubassements.

Pour une partie prépondérante, les opérations concernées par l'étalement des paiements des engagements sont portées par le programme 216, notamment du fait des investissements immobiliers qu'il finance. En 2018, le programme a consacré près d'un quart des crédits de paiement ouverts à honorer des engagements antérieurs à l'exercice 2018, les autorisations d'engagement consommées au cours de l'année ayant mobilisé trois quarts des crédits de paiement ouverts. Les restes à payer du programme ont été nettement réduits, de près de 70 millions d'euros. Mais, la pérennité de cette évolution est douteuse.

Les engagements du programme sont difficiles à suivre en l'état de l'information budgétaire, certaines opérations complexes pouvant donner lieu à des décomptes différés. Par ailleurs, les délais prévisionnels de réalisation des projets connaissent un allongement sensible. Les résultats pour 2018 doivent être pris avec d'autant plus de prudence que les autorisations d'engagement consommées ont été fortement réduites (- 99 millions d'euros), alors que de nouveaux projets coûteux ont été annoncés dans le domaine informatique ou immobilier.

Quant au programme 307, les engagements demeurant à couvrir connaissent une nette augmentation, de l'ordre de 12 % après celle (de près de 50 %) observée l'an dernier de sorte qu'en deux ans, les restes à payer ont augmenté de l'ordre de 16 millions d'euros. Cette évolution prolonge celle observée depuis 2015.

Évolution des restes à payer du programme 307 depuis 2015

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire pour 2018

Si les dépenses effectuées en 2018 ont permis d'assurer le paiement d'engagements demeurant pendants à hauteur de 28,8 % de ces derniers, les engagements de 2018 ont laissé non payés 27,9 millions d'euros de nouvelles charges.

L'information budgétaire sur cette augmentation des charges à payer est des plus succincte. Tout juste apprend-elle que les charges restant à payer pour couvrir les engagements pris à fin 2018 se répartissent entre 52,62 millions d'euros au titre du programme national d'équipement des préfectures (PNE) et 23,9 millions d'euros au titre des marchés pluriannuels. Dans sa note d'exécution budgétaire, la Cour des comptes fait ressortir la dimension composite des restes à payer, indiquant qu'il peut aussi bien s'agir d'engagements correspondant à des factures de fonctionnement courant de fin d'année que de grands projets de modernisation.

Une partie de ces restes à payer concernait l'an dernier la carte nationale d'identité (22,7 millions d'euros) du fait notamment d'un surcoût qui aurait dû être constaté sur ce projet, dont le règlement aurait été étalé.

Une demande pour plus de transparence

Les niveaux des restes à payer sur les engagements pluriannuels, et leur évolution, font l'objet d'une information plus ou moins développée, mais qui, dans tous les cas, doit progresser. Une présentation plus détaillée s'impose (particulièrement pour le programme 307 pour lequel l'information budgétaire est très lacunaire) afin de suivre les engagements (en les imputant aux divers instruments de gestion opérationnelle, plan national d'équipement des préfectures, schémas informatiques ou immobiliers) et les paiements correspondants en isolant l'impact des grands projets et de leur révision en cours de réalisation. Par ailleurs, un échéancier des paiements devrait figurer dans l'information budgétaire mentionnant les écarts constatés en les justifiant.

Les progrès de transparence demandés par votre rapporteur spécial s'imposent d'autant plus que la mission est exposée à de nouveaux grands projets dont le suivi ne saurait être assuré par le Parlement dans les conditions de l'information budgétaire courante. S'y ajoute la considération d'une dynamique de dépenses peu maîtrisable résultant de la perspective de nouvelles charges.

Pour le programme 307, l'on doit mentionner la perspective que le retour du projet d'une carte nationale d'identité électronique, qui avait été abandonné à la suite de décisions défavorables du Conseil constitutionnel, mais qui refait surface du fait des règles adoptées par l'Union européenne, puisse se traduire par de nouveaux engagements pour le ministère, qu'il conviendra de couvrir.

Force est ainsi d'observer que certaines charges latentes pouvant s'ajouter à l'avenir, le résultat en gestion de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), qui ressort comme favorable (avec un excédent de 12,4 millions d'euros au compte de résultat et une augmentation prévisionnel du fonds de roulement de 11 millions d'euros), ne traduit pas nécessairement l'équilibre fondamental de l'établissement.

Il pourrait en aller de même pour la commission du contentieux du stationnement payant confrontée à un risque d'engorgement du fait d'un stock de demandes qui s'élèverait à 57 960 dossiers fin 2018 face à une capacité de traitement annuelle de l'ordre de 10 680 dossiers obérée par un flux d'entrées mensuelles de 10 000 nouvelles demandes.

Enfin, malgré une baisse des dépenses de contentieux et le règlement de dossiers très lourds en 2017 et en 2018, les risques provisionnés à ce titre à fin 2018 atteignent encore 148 millions d'euros sans préjudice des risques non-provisionnés qui pourraient engager plusieurs dizaines de millions d'euros complémentaires.

C. DES DÉPENSES SUPÉIEURES AUX CRÉDITS OUVERTS EN LOI DE FINANCES INITIALE MAIS INFÉRIEURES AUX DOTATIONS DISPONIBLES APRÈS LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN GESTION

La programmation financière de la mission adoptée en loi de finances initiale avait annoncé un repli des dépenses.

Évolution des crédits de la mission dans la loi de finances initiale

(crédits de paiement en millions d'euros)

Programme

2017

2018

Variation

Administration territoriale (307)

1 690,7

1 691,3

+ 0,6

Vie politique, cultuelle et associative (232)

470,1

125,8

- 344,3

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur (216)

945,7

939,8

- 5,9

Total

3 106,5

2 756,9

- 349,6

Source : RAP 2017 et 2018

1. Au total, des dépenses supérieures aux ouvertures de la loi de finances initiale mais inférieures aux crédits disponibles

Les dépenses de la mission AGTE (2 821,6 millions d'euros) ont été supérieures aux crédits ouverts en loi de finances initiale (2 756,9 millions d'euros), l'excédent atteignant 64,7 millions d'euros (2,3 % de plus que prévu).

Cependant, les crédits finalement ouverts (2 884,1 millions d'euros) ont excédé les consommations (2 821,6 millions d'euros), de 62,5 millions d'euros, le projet de loi de règlement proposant l'annulation de 33,6 millions d'euros de crédits pour laisser un reliquat de crédits reportables en 2019 de 28,9 millions d'euros.

L'exécution des crédits de la mission AGTE en 2018

Source : commission des finances du Sénat d'après l'annexe au projet de loi de règlement pour 2018 portant sur le développement des opérations constatées au budget général

Les programmes 307 (« Administration centrale ») et 232 (« Vie politique, cultuelle et associative ») ont connu des dépenses supérieures aux ouvertures de la loi de finances de l'année, avec un excédent, pour le premier, de 27,5 millions d'euros, et, pour le second, de 49,7 millions d'euros. De son côté, le programme 216 a dépensé moins que prévu (12,5 millions d'euros).

Cependant, les dépenses des programmes ont été systématiquement inférieures aux crédits finalement disponibles, les taux de consommation marquant un déficit de 2,6 points, 3,2 points et 11,4 points pour les programmes 307, 216 et 232 respectivement.

Les ouvertures brutes de crédits en cours de gestion ont atteint le montant élevé de 165 millions d'euros, soit 6 % des crédits initiaux, mais ont excédé le niveau final des dépenses et même des reports sur l'exercice suivant.

Partagées entre des reports de crédits de l'exercice précédent élevés (103,2 millions d'euros) et les fonds de concours et attributions de produits, traditionnels dans le cadre de la mission (61,8 millions d'euros), les ouvertures de crédits complémentaires ont bénéficié principalement aux programmes 307 (74,2 millions d'euros) et 232 (72,3 millions d'euros), mais selon un partage différent. Le programme 232 n'a mobilisé que des reports de crédits tandis que, pour le programme 307, pour l'essentiel, les abondements sont venus des fonds de concours et attributions de produits (55,3 millions d'euros, soit les trois-quarts des apports).

À la suite de ces opérations, les dépenses effectives ont laissé un reliquat de crédits reportables dont seul un tiers a fait l'objet de reports sur l'exercice 2019, principalement, en valeur relative, au bénéfice du programme 232.

Moins de 1 % des crédits disponibles ont été reportés au total et cette proportion est encore plus faible pour les crédits de titre 2 (0,2 %).

L'annulation des crédits demandée par le projet de loi de finances porterait à 57,8 millions d'euros les crédits annulés par les lois de finances concernant l'année 2018 compte tenu d'une annulation déjà acquise depuis la loi de finances rectificative de 2018, de 24,2 millions d'euros.

En plus des annulations de crédit « législatives » des annulations réglementaires sont intervenues en cours de gestion (13,7 millions d'euros) de sorte que les crédits annulés sur l'exercice s'élèvent au total à 71,5 millions d'euros, soit davantage que l'excédent de dépenses par rapport aux crédits initiaux. Au total, les annulations atteignent 43,3 % des crédits supplémentaires ouverts en cours d'année.

Les annulations de crédits ont touché principalement le programme 307 (33,8 millions d'euros, soit 43 % des annulations) et le programme 216 (28,9 millions d'euros, soit 40,4 % du total des annulations). Le programme 232 singularisé par un faible taux de consommation des crédits disponibles bénéficie d'un taux élevé de reports.

2. Malgré des dépenses supérieures aux ouvertures de crédits de la loi de finances initiale et un niveau élevé de dégels, la réserve de précaution a laissé un reliquat disponible pour solder la gestion de la mission

La réserve de précaution a été mise en place en 2018 dans le cadre du nouveau dispositif applicable qui prévoit un taux de réserve de 0,5 % sur les crédits de personnel et de 3 % sur les autres types de crédits.

La réserve de précaution et sa gestion en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performances de 2018

Un peu plus de la moitié de la réserve de précaution a été mobilisée en cours d'année.

L'emploi de crédits de la réserve ayant fait l'objet d'un dégel confirme « l'interbudgétarité » à laquelle est soumise la mission. Les crédits ont principalement été virés au programme 303 « Immigration et asile » extérieure à la mission AGTE mais que cette dernière tend de plus en plus à épauler.

3. Les dépenses destinées au financement de la vie politique ont excédé les crédits ouverts en loi de finances initiale

La loi de finances initiale (LFI) pour 2018 avait ouvert 125,8 millions d'euros de crédits au titre du financement de la vie politique. Les dépenses effectives ont atteint 175,5 millions d'euros sur le programme 232 correspondant.

Les reports de crédits de l'exercice précédents ont atteint 72,3 millions d'euros, portant les dotations disponibles à 198,1 millions d'euros.

Ces reports correspondaient à des crédits ouverts pour financer le remboursement forfaitaire des dépenses des candidats aux élections de 2017 (présidentielle et législatives principalement) et non consommés en 2017. La sous-consommation des crédits avait ainsi atteint 65,8 millions d'euros en 2017 et, selon le rapport annuel de performances de l'année considérée, il résultait « essentiellement du report en gestion 2018 des remboursements forfaitaires des comptes de campagne aux élections présidentielles et législatives de 2017, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques n'ayant pas achevé l'examen des comptes avant la fin de la gestion 2017 ».

Les délais nécessaires au remboursement forfaitaire des dépenses électorales des candidats sont susceptibles de varier en fonction des élections, des délais imposés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) pour arrêter ses décisions et des contestations de l'élection.

Les délais imposés à la CNCCFP pour arrêter ses décisions sur les comptes de campagne des candidats aux élections (hors présidentielle)

Le délai dont dispose la commission pour se prononcer sur un compte est différent selon que le scrutin a fait ou non l'objet d'une contestation devant le juge de l'élection.

Si l'élection a fait l'objet d'une contestation, quel que soit le motif de la contestation, la commission dispose d'un délai de deux mois décompté à partir de l'expiration du délai légal de dépôt des comptes de campagne des candidats présents à ce scrutin.

En revanche, si l'élection n'a pas fait l'objet de contestation, la commission dispose d'un délai de six mois à compter, cette fois, de la date de dépôt du compte du candidat.

En ce qui concerne l'élection présidentielle de 2017, les décisions de la CNCCFP n'ont été publiées qu'en février 2018. Le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne, arrêté globalement à 41,069 millions d'euros n'a pu être assuré qu'au cours de l'année 2018.

Pour les élections législatives, le montant du remboursement forfaitaire des frais de campagne des candidats a été arrêté à 45,56 millions d'euros selon le rapport d'activité de la CNCCFP pour 2018. Ce chiffrage diffère de celui arrêté par le bureau des élections du ministère de l'intérieur, qui a attribué un remboursement de 45,863 millions d'euros.

Les conditions de versement des remboursements correspondants ne sont pas clairement exposées dans la documentation budgétaire, mais des explications complémentaires ont pu être recueillies auprès du bureau des élections. Après application des dispositions de l'article L 52-11-1 du code électoral, le total des remboursements forfaitaires aux candidats a été de 45,836 millions d'euros (en plus des remboursements des frais de propagande officielle). L'essentiel de ces remboursements a été payé en 2018, notamment du fait de contentieux. Cependant, certains candidats ont pu obtenir un remboursement dès 2017.

Les remboursements des frais de campagne des candidats
aux élections législatives de 2017

Source : réponse à une question de votre rapporteur spécial

4. Des modifications de crédits d'ordre qui modifient l'image de la répartition des moyens entre les différentes actions du programme 307

Appréciée à partir de leur valeur nette, les mesures prises au cours de l'exercice 2018 pour adapter les crédits ouverts en loi de finances initiale peuvent sembler d'une relative d'importance. Il n'en va pas de même des modifications « existentielles », qui demeurant internes à chaque programme ne nécessitent pas de formalisation particulière, surtout lorsqu'il s'agit de mesures d'ordre.

L'année 2018 comporte de ce point de vue des « ajustements » extrêmement significatifs, justifiés dans le rapport annuel de performances par des erreurs de ventilation des moyens du programme entre les différentes actions qu'il retrace.

Ces ajustements se traduisent par des taux d'exécution des dotations disponibles pour certaines actions du programme 307 « aberrants ».

Il s'agit principalement des taux de consommation des crédits prévus au titre de la coordination de la sécurité des personnes et des biens d'un côté, de la réglementation générale, de la garantie de l'identité et de la nationalité ainsi que de la délivrance des titres, de l'autre, et, enfin, à un moindre titre, du contrôle de légalité.

Taux de consommation des crédits des différentes actions du programme 307
en 2018

Source : commission des finances du Sénat

La « mise en ordre » effectuée à l'occasion du règlement du budget 2018 conduit à modifier l'image de la répartition des moyens affectés à chaque action.

L'action de délivrance des titres ressort comme nettement moins dotée en personnels que dans les restitutions antérieures.

C'est l'inverse qui se constate pour la coordination de la sécurité de la personne et des biens et pour le contrôle de légalité.

Répartition du plafond d'emplois par action

Source : rapport annuel de performances pour 2018

5. Une gestion des fonds de concours et des attributions de produits qui suscite la perplexité

Il convient d'ajouter à ces modifications des crédits de la loi de finances initiale celles résultant des fonds de concours et des attributions de produits qui atteignent un niveau élevé pour la mission AGTE, tout particulièrement pour le programme 307. Or, les modalités de gestion de ces apports suscitent une certaine perplexité.

Les rattachements de fonds de concours et attributions de produits (71,2 millions d'euros en comptant les reports de crédits de fonds de concours de l'année 2017) complètent les moyens du programme, en les majorant de 4,2 %.

Il apparaît que plus de 15 millions d'euros de cette masse n'ont pas été employés en 2018. Ceci traduit un taux de non consommation de plus de 20 %, qui est en soi excessif.

Plus qualitativement, il apparaît que les ressources correspondant à cette sous-consommation concernent assez régulièrement des financements européens par le FEDER correspondant à des projets de développement territorial dont l'exécution appelle une totale rigueur.

Les reports constatés sur ces interventions européennes suscitent à cet égard une certaine inquiétude et pourraient n'être pas étrangers aux difficultés rencontrées par le France pour mobiliser les ressources du budget européen auxquelles elle apporte une contribution nette élevée.

Une autre partie, importante, concerne des versements de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) censés couvrir des frais engagés par le ministère de l'intérieur dans sa contribution aux opérations conduisant à la production des titres sécurisés.

Le phénomène de non-consommation sur ces dernières ressources apparaît récurrent, les exercices budgétaires se concluant par des reports systématiques, ce qui conduit à s'interroger sur le niveau des produits versés par l'ANTS, dans le cadre de ses relations financières avec le ministère, notamment au titre de la carte nationale d'identité (CNI) et sur le niveau effectif des dépenses occasionnées, pour le programme, par la production des titres sécurisés.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE LARGEMENT PERFECTIBLE

L'information budgétaire fournie présente des lacunes tant sur les ressources et les charges que du point de vue de la performance.

Des données financières qui mériteraient d'être explicitées sont livrées sans explication, même succinctes.

Quant à la performance, la mission comporte trois programmes assortis chacun d'objectifs suivis par des indicateurs (6 objectifs et 13 indicateurs au total).

Outre que, pour nombre d'indicateurs de performances, les résultats faisant l'objet d'un suivi échappent à la prise du responsable de programme, de nombreux indicateurs ressortent comme peu significatifs tandis que des objectifs primordiaux ne sont pas couverts par le suivi de performance.

Votre rapporteur spécial expose ci-après quelques exemples parmi d'autres des difficultés rencontrées.

1. De nombreuses données financières font l'objet d'une information excessivement sommaire

Comme c'est la règle, la lecture du RAP pour 2018 recèle de nombreux exemples où l'explicitation attendue des opérations financières qu'il décrit, la « justification au premier euro », est absente.

En matière de recettes, on relèvera, par exemple, la mention de plus de 1,7 million d'euros (contre 5 millions d'euros en 2017) d'attribution de produits correspondant à la vente des informations publiques issues du fichier tenu dans le cadre du système d'immatriculation des véhicules (SIV). Celui-ci correspond aux données nécessaires à l'immatriculation des véhicules. Il s'agit donc d'un fichier destiné à délivrer des titres sécurisés, dont il est pour le moins surprenant d'apprendre sans plus d'autres informations qu'il fait l'objet d'opérations commerciales. L'exploitation commerciale des données fournies par les usagers et traitées par le ministère de l'intérieur, sans doute à destination des concessionnaires automobiles qui, à leur tour, font payer le service de délivrance des certificats d'immatriculation à leurs clients appelle un supplément d'informations, qui permettraient, par exemple, d'en présenter les conditions et d'expliquer les raisons pour lesquelles sa contrevaleur semble connaître des évolutions heurtées (- 66 % de produits en 2018 par rapport à 2017).

Quant aux dépenses, il aurait été pour le moins justifié d'expliciter l'impact sur les charges de la mission d'évolutions a priori remarquables soit par leur nature, soit par leur ampleur. Il en va ainsi de la mise à la charge de la mission des dépenses nécessaires au fonctionnement de la commission du contentieux du stationnement payant, qui élargit le périmètre de la mission sans que l'effet budgétaire de cette extension ne soit isolé.

Mais, l'on pourrait également mentionner l'absence de toute information sur les dépenses fiscales concourant au financement de la vie politique. La réduction d'impôt accordée aux personnes consentant des dons et acquittant des cotisations aux partis politiques (article 200 du code général des impôts) continue à être ignorée par la documentation budgétaire alors qu'elle représente des transferts publics d'un montant très significatif.

2. La mission AGTE, une entorse à la spécialisation budgétaire qui s'aggrave du fait de la disparition des informations permettant d'apprécier la destination effective des crédits

La loi organique relative aux lois de finances a entendu préserver le principe de spécialité budgétaire, son article 7 posant à ce titre plusieurs normes régulatrices. Ainsi du I de l'article qui énonce qu'une « mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie » et encore qu'un « programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associées des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation ».

Le moins qu'on puisse dire de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » est qu'elle est très éloignée de satisfaire la lettre et l'esprit de ces dispositions organiques, dont le sens est d'aboutir à une nomenclature budgétaire garantissant les conditions d'une décision éclairée des autorités budgétaires, au premier rang desquelles se situe le Parlement, mais aussi une gestion des politiques publiques rigoureuse.

Il y a lieu de considérer certains des prolongements pratiques de cette contravention aux règles les plus éminentes s'appliquant aux finances publiques.

De ce point de vue, la mission AGTE apparaît, à bien des égards, comme une mission « réservoir ».

Elle regroupe des crédits destinés à financer moins des politiques publiques bien identifiées que des structures administratives chargées de surcroît de missions souvent très générales (comme l'intitulé de la mission l'indique assez) dont l'identification présente certaines difficultés. Par ailleurs, nombre des moyens rattachés à la mission sont en réalité redéployés vers d'autres missions tandis qu'au sein du programme 307 une action rassemble des dotations dites « d'animation et de soutien du réseau » qui ont vocation à être réparties entre d'autres actions du programme.

Ces caractéristiques de la mission AGTE sont autant d'obstacles à l'analyse budgétaire des politiques proposées et exécutées par le Gouvernement. Elles rendent quelque peu obscurs les moyens consacrés aux priorités « stratégiques » de la mission et des missions qui bénéficient des déversements effectués à partir de la mission AGTE.

L'exercice 2018 en témoigne avec l'importance des « corrections techniques » apportées au décompte des emplois et avec des évolutions considérables mais laissés sans explicitation des transferts d'emplois vers d'autres missions ou de virements de crédits d'un programme à l'autre.

Ces facteurs d'obscurité étaient tempérés par l'indication des emplois effectifs des crédits à partir du suivi des crédits déversés à partir de la mission vers d'autres missions (ou, au sein de la mission, entre programmes), les principaux déversements s'effectuant au profit de la mission « Sécurités » (559 millions d'euros), « Immigration, asile et intégration » (37,7 millions d'euros), « Outre-mer » (38,8 millions d'euros) et « Relations avec les collectivités territoriales » (10,8 millions d'euros).

Cette information, pourtant minimale, n'est plus fournie.

Il s'agit d'une régression qu'il convient de corriger afin de disposer des moyens d'une appréciation plus juste des moyens consacrés aux différentes politiques publiques conduites par l'État.

On rappelle ici que l'écart entre les consommations de crédits de la mission AGTE et ses dépenses complètes, une fois les déversements de crédits pris en compte, s'était élevé en 2017 à 501,6 millions d'euros, 16,7 % des emplois de crédits de la mission se trouvant consacrés à des politiques publiques prises en charge en dehors du champ propre de la mission AGTE.

Si le niveau des crédits consommés s'était alors élevé à 3 019,6 millions d'euros, les dépenses « pour compte propre », n'avaient été que de 2 518 millions d'euros.

3. La maquette de performance du programme 307 s'étiole de plus en plus et rend de moins en moins compte des priorités assignées au réseau préfectoral

Le programme 307 « Administration territoriale », qui, jusqu'en 2015 affichait cinq objectifs, n'en affiche plus que trois.

En 2016, l'objectif d'amélioration de la coordination des actions interministérielles avait cessé de faire l'objet d'un suivi en loi de finances.

En 2017, c'est le suivi du développement des actions de modernisation et de qualité des préfectures qui, en lien avec l'affaiblissement des relations directes entre usagers et entités du réseau, avait été abandonné.

Alors même que la période a été marquée par des initiatives, présentées comme fortes, pour redéfinir les missions du réseau, l'information budgétaire se réduit à la portion congrue, semblant traduire une difficulté majeure à passer d'un discours général volontariste sur les principes à l'affirmation, plus substantielle, d'objectifs concrets.

Force est d'observer que les objectifs développés dans les directives nationales d'orientation des préfectures et sous-préfectures, en particulier dans la dernière en date qui couvrait les années 2016-2018, sont loin d'être repris avec exhaustivité dans les documents budgétaires, alors même que ces objectifs, prioritaires, ne sont pas si nombreux que leur traduction dans l'information budgétaire soit de nature à les alourdir plus que de raison.

On les rappelle pour mémoire : « quatre orientations principales se dégagent pour les services : conforter les préfectures au coeur de missions régaliennes de l'État ; moderniser les relations avec l'usager ; incarner la proximité sur le territoire ; déployer les outils d'accompagnement de ces évolutions ».

Votre rapporteur spécial avait recommandé qu'un effort soit conduit pour que les objectifs opérationnels définis dans le cadre des orientations fixées au réseau préfectoral trouvent une traduction permettant d'enrichir une information budgétaire qui doit pouvoir saisir de façon réaliste les réformes entreprises et les orientations données aux moyens financés par le programme d'administration générale territoriale de l'État.

Cette recommandation laissée sans aucune suite doit ici être renouvelée.

Quant aux indicateurs de suivi, au nombre de sept, certains d'entre eux laissent, pour le moins, à désirer.

Sur ce point, on ne peut que répéter qu'il serait utile que les indicateurs de gestion selon lesquels le responsable de programme apprécie les résultats obtenus, dont l'exhaustivité est nettement plus satisfaisante que celle qui caractérise l'information fournie au Parlement, soient indiqués dans les documents de restitution budgétaire.

Quant à des critères plus qualitatifs, on rappelle que certains indicateurs suivent des données dont la réalisation n'incombe qu'en partie au responsable du programme. Ainsi en va-t-il de l'élaboration des plans communaux de sauvegarde.

Surtout, d'autres fournissent des indications à la faible significativité et susceptibles d'induire des conclusions hâtives, voire erronées.

Dans ce sens, votre rapporteur spécial avait indiqué que, selon lui, le suivi de la détection des fraudes documentaires par les préfectures était certainement sensible à un « effet lampadaire », son interprétation comme témoin de l'efficacité administrative devant être considérée comme soumise à trop d'incertitudes pour qu'il puisse être jugé comme représentatif de celle-ci. Le rapport annuel de performances de l'exercice confirme à sa manière les ambiguïtés évoquées par votre rapporteur spécial. Les services chargés de suivre l'indicateur de performance ont pris l'habitude de décompter leur activité en ce domaine dès qu'une suspicion de fraude leur venait à l'esprit. Ce faisant, ils s'inscrivaient dans la logique de la définition de l'indicateur tel qu'elle figure dans le RAP. Or, ce même RAP indique qu'une méprise s'est produite, les services étant priés de n'informer l'indicateur qu'en cas de suspicion de fraude avérée. On se rapproche ainsi d'une notion de « détection », plus rigoureuse que celle de simple suspicion. Il faut souhaiter que ces instructions plus précises permettent de disposer d'une image plus exacte de la capacité du processus de délivrance des titres sécurisés à combattre la fraude documentaire. Quoi qu'il en soit, on relèvera qu'en accord avec la modification de la définition des cas à ranger sous l'étendard de la lutte contre la fraude le niveau de l'indicateur s'est trouvé considérablement diminué, passant d'une cible de 0,27 % à une cible de 0,08 %.

Cela étant précisé, il reste que, dans le dispositif de suivi de la performance tel qu'il est, rien n'est dit sur les suites données aux constats de fraude si bien que l'orientation, pourtant prioritaire, donnée aux services dans le cadre du plan Préfecture nouvelle génération (PPNG) d'améliorer la détection des fraudes ne fait l'objet que d'une évaluation sommaire dans les documents budgétaires.

De leur côté, les indications données sur la performance atteinte dans le domaine de la délivrance des titres sécurisés ont été améliorées. Les critiques qu'on leur avait ici adressées venaient de ce qu'elles portaient, non sur les délais de traitement des dossiers présentés par les demandeurs, mais sur le nombre des préfectures parvenant à traiter ces demandes en moins de 15 jours, méthode susceptible d'écraser les écarts de performances. Le suivi du délai moyen de délivrance des permis de conduire, de la carte nationale d'identité et du passeport biométrique permet d'atténuer cet effet d'écrasement. Toutefois, il ne l'évite pas tout à fait dans la mesure où présentant une performance moyenne, il ne restitue ni les très bons résultats parfois obtenus, ni les temps d'attente manifestement excessifs supportés en certains points du territoire et dans certaines circonstances de temps.

Dans ces conditions, il serait justifié pour disposer d'une vision plus juste des performances des services de disposer d'information sur la dispersion des délais subis par les usagers, dont votre rapporteur spécial avait pu relever la grande diversité, selon les situations locales et les périodes de l'année. De la même manière, il convient de compléter les indicateurs de suivi de la performance des services chargés de délivrer les titres sécurisés en élargissant le champ des titres considérés à chacun d'entre eux.

Enfin, et sans préoccupation d'exhaustivité, force est d'observer que le suivi du contrôle de légalité par la mesure d'un taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture peut être affecté par des ruptures de champ. On sait que la dimension des actes prioritaires a fortement varié dans le temps. Les rapports annuels de performances successifs en témoignent qui rendent compte de la variabilité quantitative des actes reçus d'une année sur l'autre, mais aussi de la modulation des contrôles en fonction de choix locaux au demeurant très contraints. Ajoutons qu'un indicateur purement quantitatif ne saurait saisir la qualité du contrôle, qui est évidemment essentielle.

Sur ce point, un indicateur portant sur les prolongements donnés aux contrôles effectués par les services devrait être publié.

4. La maquette de performance du programme 232 est réductrice

Le suivi de la performance du programme repose sur un seul et unique indicateur, le coût moyen des différentes élections par électeur inscrit sur les listes électorales. Il n'offre aucun moyen tangible d'apprécier les résultats de l'action du responsable du programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ».

L'indicateur suivant les délais de publication des comptes des partis politiques, qui offrait une indication, trop partielle (le délai de traitement des comptes de campagne des candidats aux élections politiques n'était pas appréciable) mais utile, sur les conditions de mise en oeuvre de la mission attribuée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ne figure plus dans la maquette de performance.

Les résultats tels qu'ils sont appréhendés ne dépendent pas exclusivement, loin de là, du responsable de programme. En effet, ni les coûts des élections ni le délai de traitement des comptes des partis politiques ne sont réellement pilotés par le secrétaire général du ministère de l'intérieur.

Par exemple, le coût des élections résulte soit de circonstances électorales singulières, qui conduisent à étendre plus ou moins les remboursements effectués au profit des candidats en fonction des résultats des scrutins, soit de décisions éminemment politiques sur lesquelles le responsable de programme est sans prise. Ainsi en va-t-il, par exemple, de la dématérialisation des documents de propagande électorale, qui a fait l'objet d'une opposition systématique de la part du Parlement.

Néanmoins, des améliorations pourraient intervenir dans le sens d'une meilleure lisibilité de ce qui relève à proprement parler des services de l'État dans le coût des élections. Il serait justifié de distinguer les opérations sous leur maîtrise directe (mise sous pli et adressage de la propagande électorale notamment) des opérations qui ne font l'objet que d'un remboursement passif (impression et affichage de la propagande à la charge des candidats).

Au-delà, on peut regretter que le dispositif de suivi de la performance ne soit pas mobilisé pour être le support d'une information régulière et développée sur les conditions du financement de la vie politique et des cultes.

Il serait justifié de présenter dans ce cadre un bilan des activités de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et de leurs effets sur la consommation des crédits du programme.

5. La maquette de performance du programme 216 est incomplète

Quant aux indicateurs de performance du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », pour fournir quelques indications utiles pour le suivi des éléments de la « fonction de production » du ministère, ils sont marqués par leur insuffisance.

Des améliorations sont parfois intervenues ces dernières années. Ainsi en va-t-il pour l'issue des contentieux qui n'était informée que pour celui des étrangers mais peut désormais être appréciée pour une gamme plus étendue de litiges.

Néanmoins, certains indicateurs sélectionnent sans raison évidente des données qui ne sont que partiellement représentatives du problème administratif envisagé et délaissent des données importantes. C'est le cas dans le domaine de la gestion du personnel où manquent des données importantes sur les processus de restructuration des qualifications, de mobilité géographique ou fonctionnelle ou encore sur les éléments quantitatifs de productivité du travail. Ces lacunes sont particulièrement regrettables s'agissant d'une administration de réseau en phase de changement.

Dans sa note d'exécution budgétaire de 2018 consacrée à la mission, la Cour des comptes relève le contraste entre le dispositif de performances publié dans le cadre de l'information budgétaire et la diversité et la richesse des outils mobilisés par le responsable de programme dans le pilotage de ses missions. Cette observation avait pu être vérifiée par la commission des finances du Sénat à propos du programme 307. Le dispositif appliqué au programme 216 répondrait aux exigences de la direction du budget qui norme l'information à fournir sur les programmes supports des différentes missions du budget général. Ce processus n'est pas critiquable en soi, même s'il semble peu mobilisé dans les processus de détermination des choix budgétaires. Mais, il n'est pas nécessaire de réduire la documentation budgétaire aux seules exigences de la direction du budget.

Le Parlement n'est pas étranger aux préoccupations de cette direction, mais il lui serait utile de disposer en sus d'une image moins strictement quantitative des performances du programme 216.

Au total, un effort d'exhaustivité et de représentativité des objectifs et indicateurs de suivi des performances des actions publiques financées par la mission s'impose.

B. DES RÉSULTATS INFÉRIEURS AUX ATTENTES

Dans le contexte actuel du suivi de la performance, les résultats obtenus apparaissent pour le moins mitigés.

S'il est bien vrai que l'utilité sociale des actions financées par la mission n'est pas toujours susceptible d'être restituée par des indicateurs ponctuels, à dimension exclusivement quantitative et dont les niveaux dépendent en partie de facteurs extérieurs à l'action des responsables de programme, les indicateurs suivis n'en témoignent pas moins que les objectifs fixés ne sont pas atteints.

1. Les indicateurs de performance du programme 307 semblent traduire les difficultés certaines rencontrées dans l'accomplissement des missions évoquées, notamment dans le domaine de la sécurité civile

Des dix sous-indicateurs du programme 307, huit révèlent des résultats inférieurs aux attentes et présentent un niveau préoccupant.

Les objectifs de performance du programme 307 et leurs indicateurs

Objectif de performance n° 1 : Améliorer la prévention des crises

Indicateurs :

Taux d'établissement recevant du public soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité : 91,9 % ;

Taux d'exercice de sécurité civile réalisés dans les délais règlementaires sur les sites soumis à plan particulier d'intervention : 81,8 %

Taux de préfecture ayant réalisé au moins 4 exercices dans l'année : 65,3 %

Objectif de performance n° 2 : Optimiser les conditions de délivrance de titres fiables et l'efficacité des services de délivrance des titres :

Indicateurs :

Taux de dossier de fraude documentaire détectés pour la carte nationale d'identité, le passeport, le permis de conduire et le certificat d'immatriculation et, pour les seules préfectures, pour les titres de séjour : 1,3 %

Délais moyens de délivrance des titres :

Part des passeports biométriques délivrés en 15 jours : 53,2 %

Part des cartes nationales d'identité mises à disposition en 15 jours : 58,1 %

Part des permis de conduire délivrés en 19 jours : 96,6 %

Objectif de performance n ° 3 : Moderniser et rationaliser le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire

Indicateurs :

Taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture : 90,4 %

Taux de contrôle des actes budgétaires des collectivités locales et des établissements publics : 60 %

Taux d'actes transmis par le système @ctes : 60,5 %

Votre rapporteur spécial souhaite tout particulièrement que les cibles des indicateurs relatifs à la sécurité civile, qui pourraient être enrichis pour tenir compte des nouvelles menaces, soient toutes atteintes.

Les explications données aux difficultés rencontrées pour atteindre les objectifs fixés renvoient à des motifs difficilement palpables mais qui paraissent suggérer des problèmes sérieux de coordination des moyens de la sécurité civile et de niveaux des moyens disponibles.

Face aux fragilités de certains espaces mises en évidence par des événements tragiques, l'inadéquation des moyens et des objectifs évoquée au détour de l'information budgétaire doit susciter une réflexion d'ensemble sur une politique absolument nécessaire à la sécurité de nos compatriotes.

2. La mise en oeuvre du PPNG n'a pas tenu toutes ses « promesses » et s'est accompagnée d'une dégradation de l'accessibilité des services de délivrance des titres

Le Conseil constitutionnel a invalidé un article de la loi de finances pour 2019 prescrivant la remise d'un rapport sur le bilan du « plan préfecture nouvelle génération » résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement et que le Sénat n'avait pas adopté pour des raisons principalement formelles.

Elles n'équivalaient pas à juger sans intérêt une initiative à laquelle le Gouvernement serait bien inspiré de donner une suite, par exemple dans le cadre de sa réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial en vue de l'examen du PLF 2020.

Au demeurant, quelques informations figuraient sur ce point dans les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial pour le projet de loi de finances de 2019.

Il en ressortait que si le volet « suppressions d'emplois » du PPNG avait pu être mis en oeuvre moyennant les réserves mentionnées plus haut, le volet « redéploiement des emplois » n'avait pu l'être totalement.

On rappelle que le PPNG portait sur 4 000 emplois du réseau dont la partie correspondant aux emplois non supprimés devait être réallouée des opérations de guichet correspondant à la délivrance des titres, désormais abandonnées, aux missions considérées comme prioritaires : la lutte contre la fraude documentaire, l'expertise juridique et le contrôle de légalité, la coordination territoriale et la sécurité.

Or, si globalement les guichets du réseau préfectoral ont bien été fermés aux usagers, les difficultés rencontrées de ce fait ont conduit à reporter la réaffectation des emplois ainsi libérés, les effectifs nécessaires devant en outre être recrutés et formés.

Au total, il était prévu, une fois armé le réseau des 58 centres d'expertise et de ressource titres (CERT) appelé à se substituer au réseau installé des préfectures et sous-préfectures dans la fonction de délivrance des titres, de positionner 603 emplois sur les priorités énoncées afin de porter les moyens consacrés à ces priorités de 2 391 ETP à 2 994 ETP à l'horizon 2020.

Les redéploiements encore à mettre en oeuvre à ce titre porteraient sur un peu plus de la moitié du plan.

Jusqu'à présent, l'augmentation des moyens correspondant aux priorités données au réseau aurait été principalement dirigée vers les préfectures (+ 173 ETP), les sous-préfectures bénéficiant de leur côté de 77 ETP supplémentaires. C'est dire que de nombreuses entités du réseau n'ont bénéficié d'aucun moyen supplémentaire.

En outre, les missions ont fait l'objet de renforcements différenciés. Pour la plupart, les nouveaux moyens ont été destinés à la lutte contre la fraude (+ 89) et au contrôle de légalité et expertise juridique (+ 48), les questions de sécurité et gestion de crise n'étant que fort peu renforcées (+ 11 ETP), de même que la coordination des politiques publiques (+ 25 ETP).

Il est évidemment difficile d'apprécier le bien-fondé des orientations et des allocations de moyens données à un réseau positionné sur l'ensemble du territoire jusqu'à un niveau fin, celui de l'arrondissement, où, dans des parties entières du territoire, correspondant au « monde rural » le sous-préfet se trouve quelque peu seul pour mettre en oeuvre des missions, dont certaines sont impalpables.

Néanmoins, à ce stade, le constat objectif peut être fait que les gains de productivité prévus dans le cadre de l'abandon des fonctions de guichet n'ont pu être aussi importants que prévu et que le renforcement des moyens des missions prioritaires, dont il faut penser sans erreur manifeste qu'il a pu être considéré comme stratégique par les responsables du ministère de l'intérieur, n'a pu être conduit à son terme.

En attendant, la fermeture des guichets du réseau, même tempérée par des mesures non anticipées (la création de points numériques pouvant bénéficier de l'appui de « médiateurs », le développement considérable du centre d'appels de l'agence nationale des titres sécurisés), s'est traduit par l'affaiblissement d'une administration de proximité que la maturité du numérique, notamment sa pénétration en tout point du territoire et auprès de toute personne quel que soit son âge, moins aboutie que supposée, n'a pu entièrement compenser, malgré l'engagement des mairies sélectionnées pour offrir un point d'entrée indispensable à nos concitoyens, dans leurs démarches pour obtenir les titres qui leur sont nécessaires.

En outre, la fermeture des guichets a conduit à mettre en place des technologies de remplacement dont l'efficacité n'a pas toujours été au rendez-vous, obligeant à recourir à des emplois en plus grand nombre que prévu et qu'il a bien fallu recruter et former. Même si des nuances doivent sans doute être apportées, il existe très certainement une relation entre cette désorganisation et la détérioration des résultats obtenus dans le domaine de la délivrance des titres sécurisés.

Les cibles ne sont pas atteintes et les délais de délivrance s'allongent, excepté pour les permis de conduire.

Encore faut-il rappeler que les indicateurs n'enregistrent que des délais moyens, qui semblent affectés d'une très large dispersion, et qu'ils ne rendent pas compte des délais nécessaires à la délivrance de l'ensemble des catégories de titres et qu'en particulier, ne sont pas restitués les délais de délivrance des certificats d'immatriculation qui ont connu un allongement considérable en 2018 pour les certificats d'immatriculation demandés en dehors du réseau des concessionnaires ou autres intermédiaires privés.

3. Le programme 216, des inquiétudes sur le contentieux, l'informatique et l'immobilier

En ce qui concerne le programme 216, l'un des enjeux majeurs est de mieux maîtriser les contentieux traités par le ministère. Les cibles fixées ne sont pas complètement atteintes, mais peu s'en faut.

La performance doit cependant être appréciée en fonction d'une cible qui fixe le taux de réussite devant les juridictions saisies à un niveau de l'ordre de 80 % qui admet un taux de « déconvenue» relativement élevé.

L'exécution 2018 a été une nouvelle fois marquée par un niveau de dépenses de contentieux en excès par rapport aux ouvertures de la loi de finances initiale (91,5 millions d'euros contre 80 millions d'euros) alors même que ces dernières avaient été sensiblement « sincérisées », ce dont votre rapporteur spécial se félicite. Des reports de crédits ont pu compléter les ressources en cours de gestion, mais des redéploiements internes ont été nécessaires.

Au total, l'année 2018 a été moins impactée que l'exercice précédent par des contentieux présentés comme exceptionnels concernant pour la plupart le versement de dotations aux collectivités territoriales par l'État. Il faut souhaiter que ce mouvement se poursuive.

En revanche, le niveau des indemnisations versées à la suite de refus de concours de la force publique, même s'il baisse, reste élevé (33,4 millions d'euros). Le RAP indique que l'analyse juridique des services permettra de réduire cette charge. Il serait peut-être un peu illusoire de souscrire totalement à cette prévision puisqu'aussi bien la responsabilité de l'Etat est en ce domaine sans doute moins corrélée avec une expertise technique qu'avec des orientations décidées sur d'autres motifs.

Quant aux autres chefs de mise en jeu de responsabilité de l'État (droit des étrangers, attroupements, protection des fonctionnaires), il peut être hasardeux d'en prévoir l'évolution dans un contexte très tendu.

Le RAP mentionne que des évolutions concernant les dépenses de contentieux ont été mises en oeuvre à la suite du rapport de l'inspection générale de l'administration de février 2018 qui a préconisé de mieux responsabiliser les directions fonctionnelles du ministère de l'intérieur. La logique de cette préconisation est de « sortir » un certain nombre de charges liées au contentieux du programme 216. Le RAP n'indique pas si ce processus a commencé de s'appliquer en 2018, mais le rapport du contrôleur budgétaire et comptable ministériel ne mentionne que peu d'évolutions.

Votre rapporteur spécial souhaite qu'il ne résulte pas de cette évolution une nouvelle déperdition de l'information budgétaire avec l'éclatement des charges de contentieux dans les différents documents budgétaires correspondants au point que s'en perde la trace.

Quant aux systèmes informatiques, l'année 2018 a été marquée par une réduction des charges correspondantes (- 10 millions d'euros, soit - 12,2 %). L'explosion des dépenses informatiques en 2017 passées de 543 euros par poste en 2016 à 1 537 euros a fait place à un retour à un niveau de dépenses moins inhabituel (743 euros) mais qui paraît élevé. En outre, de nouvelles charges très lourdes devraient être supportées à l'avenir. Le projet de réseau radio du futur qui s'intègre dans la démarche initiée par le comité « Action publique 2022 » n'a « coûté » qu'un million d'euros en 2018 mais est évalué au total à 166,3 millions d'euros.

La durée d'indisponibilité moyenne des applications informatiques a enregistré une baisse appréciable. Mais, elle demeure élevée, particulièrement pour certaines applications informatiques. La portée de l'indicateur d'indisponibilité des applications reste difficile à apprécier. En premier lieu, le résultat de l'indicateur (près de 27 heures d'indisponibilité) ne peut être mis en cohérence avec les informations présentées par le RAP que sous certaines conditions de pondération non explicitées et qui viennent réduire le sens de l'indicateur.

De la même manière, la maîtrise des opérations immobilières, dont les indicateurs varient avec une forte ampleur d'une année sur l'autre, semble perfectible au vu des dépassements de délais et de budgets dont ces indicateurs témoignent. On ne saurait oublier, par ailleurs, les interrogations sur l'état des emprises immobilières des préfectures et des sous-préfectures et leur niveau d'utilisation.

Au total, malgré une diminution des écarts entre les durées de réalisation des grands projets et les durées prévues, ces derniers demeurent à un haut niveau (17,7 %) et contribuent sans doute au dépassement des enveloppes nécessaires à ces projets par rapport aux enveloppes prévues à l'origine, dépassement qui atteint près de 10 %, et qu'il convient de réduire.

C. UNE CONTRAINTE D'EMPLOIS QUI POSE PROBLÈME

Comme on l'a relevé, la mission AGTE n'appartenait pas au groupe des missions prioritaires défini par la précédente loi de programmation pluriannuelle des finances publiques sous l'empire de laquelle la mission se trouvait encore en 2017.

Même si cette catégorie ne figure plus explicitement dans la nouvelle loi de programmation, les faits parlent d'eux-mêmes : la mission AGTE est appelée à contribuer plus que d'autres aux économies de dépenses budgétaires retracées dans la nouvelle loi de programmation pluriannuelle à l'horizon 2022.

À l'échéance de 2020, elle devra à nouveau réduire ses dépenses.

Or, outre que cette mission finance des interventions régaliennes essentielles, elle se trouve confrontée quotidiennement aux contraintes les plus urgentes du moment. Elle est ainsi sollicitée pour améliorer la sécurité des Français et pour fournir une réponse adaptée à des flux d'immigration en forte hausse, et qui présentent des difficultés particulières de traitement. Ainsi en va-t-il, par exemple, dans le domaine de l'asile.

L'exécution pour 2018 dans le prolongement des exercices précédents illustre les tensions entre une programmation budgétaire théorique et le poids des réalités. Elles devraient alourdir durablement les perspectives d'emplois de la mission et ainsi des dépenses de personnel susceptibles d'en découler.

La gestion réelle des emplois (cf. supra) a été marquée par des besoins apparus du fait des circonstances, dont il y a tout lieu de penser qu'elles ne seront pas transitoires. Outre les emplois nécessaires pour accompagner la dématérialisation des procédures de délivrance des titres sécurisés, en plus grand nombre qu'escompté, il a fallu créer 319 emplois pérennes, dont 170 en 2018, pour renforcer les effectifs des guichets uniques de demande d'asile (les GUDA), ces moyens supplémentaires devant être complétés par le recrutement de contractuels.

La substitution d'emplois précaires, ou pérennisés ou renouvelés d'année en année, aux emplois classiques du ministère conduit à s'inquiéter de voir l'État employeur s'affranchir de règles qu'il impose aux autres agents économiques, mais, également, compte tenu des motifs de ces recrutements, en particulier l'accueil des étrangers, de la capacité réelle des personnels appelés à traiter des demandes complexes à réunir toutes les conditions de technicité nécessaires.

La contrainte d'emplois appliquée au programme 307 se traduit par un retrait de la présence physique de l'État sur l'ensemble du territoire.

L'exécution 2018 ne fait sur ce point que prolonger les évolutions des exercices précédents. En lien avec le déploiement du réseau des CERT et avec les besoins en effectifs des GUDA, les emplois de l'échelon régional ont été renforcés tandis que les moyens des préfectures et sous-préfectures ont été une nouvelle fois amputés.

Répartition territoriale des emplois du programme 307 en 2018

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2018

Répartition territoriale des emplois du programme 307 en 2017

Source : rapport annuel de performances de la mission pour 2017

Les intentions affichées par le Premier ministre de franchir une nouvelle étape de déconcentration tout comme les annonces du Président de la République consécutives au « grand débat national » relatives à l'exigence de maintenir un État de proximité paraissent a priori tout à fait incompatibles avec la poursuite de l'attrition des services préfectoraux.

En outre, la compatibilité entre les objectifs consistant à raccourcir les délais de traitement des demandes d'asile et le maintien des infrastructures de traitement de ces demandes, notamment, de leur positionnement parcimonieux sur le territoire (seuls existent 34 points d'entrée au tire des demandes d'asile) doit être posée.

MISSION « AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES »
ET CAS « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » - MM. Alain Houpert et Yannick Botrel, rapporteurs spéciaux

La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) comprend trois programmes budgétaires distincts :

- le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » (2 244 millions d'euros de dépenses en 2018) correspond principalement à la composante nationale des interventions en faveur du développement rural portées au niveau européen par le FEADER ;

- le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » (552,4 millions d'euros de dépenses en 2018) couvre pour l'essentiel, en dépit de son intitulé, des interventions visant à assurer l'intégrité des animaux et végétaux, ne réservant qu'une partie de ses interventions à la sécurité sanitaire des aliments elle-même ;

- le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » (645,8 millions d'euros de dépenses en 2018) est le programme support du ministère de l'agriculture et réunit la plupart des moyens nécessaires à couvrir les coûts de gestion des missions du ministère (hors éducation).

Par ailleurs, la mission concourt au financement d'une dizaine d'opérateurs, principalement à partir du programme 149, sans compter un nombre difficile à déterminer de partenaires auxquels se trouvent déléguées des missions du ministère et qui sont financés par ce dernier ou directement par les exploitants agricoles.

La mission AAFAR n'est qu'un financeur second de l'agriculture française qui bénéficie de transferts publics, mal circonscrits, mais frôlant sans doute les 20 milliards d'euros par an.

Ces dernières années, la programmation budgétaire avait été marquée par une forme d'insincérité budgétaire consistant à ne pas inscrire en loi de finances initiale les crédits nécessaires à des dépenses certaines. L'exécution du budget 2018 prête moins le flanc à la critique de ce point de vue même si elle n'a pas été totalement purgée de ces pratiques.

Par ailleurs, des dépenses considérables avaient dû être supportées par la mission sans profit pour l'économie agricole, du fait de dysfonctionnements dans l'administration des interventions européennes, qui, de surcroît, avaient gravement perturbé le cours normal des paiements des aides à l'agriculture. L'exercice 2018 bénéficie, à cet égard, d'une forme de normalisation, qui, encore incomplète, doit être confortée.

Après avoir navigué sur les sommets d'une vague largement subie, la mission AAFAR redescend en 2018 vers des eaux apparemment plus tranquilles. Ce pourrait être une bonne nouvelle si l'on pouvait être assuré qu'il ne s'agit pas d'un nouveau creux de vague appelé à être perturbé par de nouvelles tempêtes et si l'agriculture française pouvait durablement s'accommoder d'un calme plat budgétaire que ni sa situation économique ni les transitions auxquelles elle est appelée ne justifient.

I. L'EXÉCUTION DES CRÉDITS EN 2018, LA MISSION AAFAR SORT DE LA TEMPÊTE NON SANS DOMMAGES À RÉPARER

L'exécution des crédits de la mission révèle en 2018 un reflux considérable des dépenses par rapport au sommet atteint l'an dernier. On doit se féliciter que les facteurs exogènes qui avaient lourdement pesé sur les charges de la mission aient atténué leur emprise, offrant l'aubaine d'une exécution budgétaire apparemment plus sereine.

Toutefois, les conditions d'un retour à une consommation des crédits plus conformes aux prévisions de la loi de finances initiale ne peuvent être jugées pleinement satisfaisantes, en particulier parce qu'elles ont pesé sur le revenu des agriculteurs.

A. APRÈS LE FORT EXCÉDENT DES DÉPENSES DE L'EXERCICE PRÉCÉDENT, UNE EXÉCUTION PLUS CALME EN 2018

1. Une exécution en ligne avec les crédits ouverts par la loi de finances de l'année...

Si l'an dernier les crédits ouverts en loi de finances initiale (3,3 milliards d'euros) avaient été largement dépassés par des dépenses effectives de 4,6 milliards d'euros, contraignant à des mouvements de crédits considérables en cours d'année, les dépenses de l'exercice 2018 n'ont excédé les ouvertures de la loi de finances de l'année que de 13,1 millions d'euros.

Dans ces conditions, les mouvements de crédits ont été globalement modestes, même s'ils se sont soldés par une sous-consommation de 2,8 % des crédits disponibles (100,7 millions d'euros sur un total de 3 543 millions d'euros) en fin d'exercice.

Les reports de l'exercice précédent ont atteint un niveau significatif (123,4 millions d'euros) avec une concentration sur le programme 149 (+ 99,7 millions d'euros hors reports de fonds de concours). Il s'est agi principalement de crédits destinés à indemniser les exploitants victimes de la crise de l'influenza aviaire (+ 29 millions d'euros) et de couvrir les dotations allouées aux jeunes agriculteurs (+ 46 millions d'euros). Le programme 206 consacré à la sécurité sanitaire a bénéficié de 6,2 millions d'euros de reports.

Des fonds de concours ont été rattachés pour 16,6 millions d'euros, dont 13,6 millions d'euros au programme 206 correspondant pour une part prépondérante à des rattachements tardifs de l'Union européenne pour couvrir des dépenses liées à l'influenza aviaire.

Enfin, la loi de finances rectificative a procédé à l'annulation de 26,4 millions d'euros de crédits, réduisant les crédits reportables en 2019 d'autant (20 % des crédits non consommés).

Cette décision doit être mise en regard de la budgétisation initiale pour 2019. Cette dernière est marquée par une forte baisse des crédits ouverts, qui avec 2 921 millions d'euros impliquent une baisse des dépenses de 15,1 % (- 521 millions d'euros), au sein de laquelle la réduction de la dotation destinée à couvrir les dépenses imprévues (- 100 millions d'euros, soit moins un tiers par rapport à la budgétisation de 2018) doit être soulignée.

Source : Cour des comptes. Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2018

2. Le respect de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 mais...

La loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2018-2022 inscrit les crédits de la mission sur une trajectoire fortement baissière avec des crédits ouverts en 2020 inférieurs de 340 millions d'euros par rapport au disponible de début de période.

Plafonds de crédits de paiement de la loi de programmation
des finances publiques 2018-2022

(en milliards d'euros)

Loi de finances initiale 2017

Loi de finances initiale 2017 au format 2018

2018

2019

2020

3,15

2,79

3,18

2,88

2,84

Source : loi de programmation pluriannuelle des finances publiques 2018-2022

Le Gouvernement explique que cette évolution proviendrait de la réorganisation des allègements de cotisations sociales accordés aux employeurs de travailleurs saisonniers. Les charges correspondantes se sont élevées en 2018 à 482,6 millions d'euros de sorte qu'à périmètre constant les crédits disponibles pour financer les autres charges de la mission excèderaient en 2020 de 142,6 millions d'euros les crédits ouverts en 2018, ouvrant à une progression de 2,5 % par an des dépenses de la mission.

La programmation pluriannuelle des crédits d'une mission aussi sensible à des aléas de gestion comme de conditions économiques des destinataires des dépenses devrait être considérée plus comme une norme régulatrice que comme une norme contraignante.

Ce n'est toutefois pas la lettre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Si, pour 2018, le plafond des crédits de paiement fixé par cette loi a pu être respecté à quelques dizaines de millions d'euros près, les restes à payer18(*) ainsi que la révision par le Parlement des conditions de suppression de l'allègement des cotisations sur les travailleurs saisonniers (maintien de l'exonération jusqu'à 1,20 SMIC) conduisent à exprimer des doutes sur les exercices à venir.

En ce qui concerne les restes à payer sur engagements19(*) à fin 2018, ils s'élèvent encore à 1,3 milliard d'euros, malgré la mise en oeuvre d'une procédure de désengagement ayant réduit les engagements du programme 149 de 507,5 millions d'euros en 2018.

État des restes à payer

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'agriculture et de l'alimentation

L'échéancier des engagements à régler n'est pas documenté mais l'on peut faire l'hypothèse que la fin de la programmation européenne de la PAC pourrait se traduire par des décaissements significatifs.

Quant à la modification apportée aux allègements de cotisations sociales sur les travailleurs saisonniers, elle devrait se traduire en 2019 par une surcharge budgétaire de l'ordre de 140 millions d'euros partiellement gagée par une réduction des crédits du programme 149 de 30 millions d'euros, pour un total de l'ordre de 110 millions d'euros.

Dans ces conditions, les marges de progression de la dépense apparaissent d'ores et déjà préemptées.

3. Une forte réduction des dépenses par rapport à l'exercice précédent

Alors que les ouvertures de crédits de la loi de finances de l`année ont été sensiblement équivalentes à celles de l'exercice précédent, les dépenses de la mission ont baissé de plus d'un quart par rapport à 2017.

Comme annoncé lors de l'examen de la loi de finances pour 2018 par votre commission des finances, les dépenses de la mission ont nettement rétrogradé par rapport à l'exercice précédent...

Avec un niveau de dépenses de 4,6 milliards d'euros en crédits de paiement et une consommation des autorisations d'engagement du même ordre, les dépenses de la mission AAFAR avaient connu une explosion en 2017 par rapport à l'année précédente où les crédits de paiement avaient été consommés à hauteur de 3,2 milliards d'euros environ.

L'augmentation des dépenses jouxtait les 40 % pour les crédits de paiement, soit une aggravation nominale de 1 479 millions d'euros, qui représentait un peu plus de 15 % de l'augmentation des dépenses nettes du budget général (hors dette et pensions) entre 2016 et 2017, pour un budget pesant 1,4 % des crédits ouverts en loi de finances initiale (même périmètre).

L'exercice 2018 a vu une évolution à rebours, avec un retour à des dépenses proches, mais supérieures de plus de 200 millions d'euros20(*), de celles effectuées en 2016.

Données relatives à l'exécution des crédits de la mission en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du sénat d'après les données du RAP 2018

Par rapport à l'an dernier, les dépenses baissent de 1,2 milliard d'euros, soit un repli de 25 %.

La variation des dépenses a été très contrastée selon les programmes concernés, le programme 149 en concentrant la majeure partie avec une baisse de 1 113,7 millions d'euros (soit un abattement d'un tiers par rapport à 2017).

La réduction des dépenses a également touché le programme 206 (- 73,1 millions d'euros après une augmentation de 74,5 millions d'euros en 2017), pour un repli de 11,7 %, tandis que les dépenses de conduite et pilotage des politiques du programme 215 ont connu une réduction plus modérée (- 1,1%).

Du point de vue des évolutions des dépenses par nature, les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'intervention, dont le poids dans les dépenses de la mission s'allège de près de 9 points, passant de plus de 80 % à 71,4 % du total, ont connu les réductions les plus importantes.

De leur côté, les dépenses de personnel directement payées par les crédits de titre 2, c'est-à-dire hors les contributions versées par le budget pour rémunérer les personnels des opérateurs, ont diminué, mais plus modérément, de 2,1 %.

Évolution des dépenses de la mission par titre
entre 2017 et 201821(*)

(en millions d'euros)

 

2017

2018

Variation 2018/2017 (en valeur)

Variation 2018/2017 (en %)

Dépenses de personnel

880,4

862,3

- 18,1

- 2,1

Autres dépenses

3 756,0

2 579,8

- 1 176,2

- 31,3

Dont :

       

Dépenses de fonctionnement

1 474,8

918,6

- 556,2

- 37,7

Dépenses d'investissement

9,1

8,3

- 0,8

- 8,8

Dépenses d'intervention

2 260,7

1 524,1

- 736,6

- 32,6

Dépenses d'opérations financières

11,3

128,9

+ 117,6

X 11,4

Total

4 636,3

3 442,1

-1 194,2

- 25,8

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du rapport annuel de performances de la mission pour 2018

Les dépenses d'opérations financières enregistrent, à 128,9 millions d'euros, une très forte progression. Elle résulte de la nécessité de couvrir les besoins du fonds national de gestion des risques agricoles (FNGRA) pour 75 millions d'euros et de l'Agence de services et de paiement (voir infra) pour 45 millions d'euros.

En ce qui concerne les dépenses de personnel, qui représentent près du quart des dépenses de la mission, la réduction des ETPT consommés, très significative, n'a pas tous ses prolongements dans la baisse des dépenses de titre 2.

L'évolution des emplois s'est inscrite en baisse (- 585 ETPT) dans un contexte marqué par des recrutements exceptionnels réalisés ces dernières années et, en particulier, en 2016, illustrés dans le tableau ci-dessous.

Consommation d'emplois
par le programme 215 en 2016

Source : RAP 2016

Le programme 206 a connu une très faible augmentation de sa consommation d'ETPT qui est passée de 4 651 ETPT en 2017 à 4 653 ETPT en 2018 (+ 2), évolution due à la consommation d'emplois d'apprentis (10) auparavant portés par le programme 215.

En ce qui concerne le programme 215, qui avait perdu 390 ETPT en 2017, passant de 8 448 à 8 058 unités, il en perd à nouveau 587 (7 471 ETPT consommé en 2018), soit un repli de 977 ETPT par rapport à 2016 (- 11,5 %) en deux ans.

Le programme avait dû embaucher des centaines d'agents (340 ETPT en 2015 et 505 ETPT en 2016 notamment) pour faire face aux difficultés de gestion des aides agricoles (plan FEAGA) mais aussi à la grave crise d'influenza aviaire de sorte que le repli constaté en 2018, après celui de l'an dernier, doit être relativisé.

Au total, les ETPT mobilisés par la mission ont diminué passant de 12 709 ETPT à 12 124 ETPT, soit une baisse de 4,6 %.

Cette diminution ne se retrouve pas à due proportion dans les évolutions salariales. Les coûts salariaux ne baissent que de 2,1 %, les ETPT économisés relevant pour leur quasi-totalité de catégories d'emplois et de statuts aux rémunérations peu élevées (- 611 ETPT de catégories B et C administratifs ou techniques pour le programme 215) tandis que la consommation d'ETPT administratifs de catégorie A a augmenté de 134 unités entre 2017 et 2018.

Cette discordance traduit un renchérissement du coût unitaire du travail associé à divers autres facteurs : requalification des effectifs ; impact de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique ; effet du GVT.

B. UNE RÉDUCTION DES DÉPENSES FAVORISÉE PAR DES FACTEURS EXOGÈNES ET PAR DES REPORTS DE CHARGES À PAYER

La réduction des dépenses du programme 149 entre 2017 et 2018 (- 1 113,7 millions d'euros), principal déterminant de la baisse des dépenses de la mission, peut être attribuée à deux facteurs : l'allègement largement exogène de charges exceptionnelles supportées en 2017, pour au moins 1 203,2 millions d'euros ; le report de charges de l'exercice 2018 sur l'exercice 2019, pour un montant difficile à déterminer mais qui jouxte, sans doute, 400 millions d'euros.

a) Des facteurs exogènes
(1) Un changement de périmètre... et puis s'en va

La programmation initiale des crédits pour 2018 a enregistré l'effet de plusieurs modifications du périmètre de la mission.

La plus significative a été la « fermeture » d'une ligne de crédits ouverte en 2017 pour compenser la réduction des cotisations versées à la caisse centrale de mutualité sociale agricole du fait de la baisse de 7 points du taux des cotisations d'assurance maladie des exploitants agricoles. Elle avait impliqué un ressaut des dotations de l'ordre de 480 millions d'euros.

La compensation sur crédits de la réduction du taux de cotisation d'assurance maladie des exploitants agricoles n'aura eu qu'une brève existence. Du fait des changements apportés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 au système de financement de la protection sociale (l'augmentation de 1,7 point de la CSG compensée par des réductions de cotisations sociales), qui ont été appliqués aux agriculteurs, la loi de finances pour 2018 a entériné la suppression de la charge correspondant à la réduction du taux de la cotisation d'assurance maladie.

Près de 40 % de la baisse de la dépense de la mission peuvent être attribués à cette modification du périmètre des dépenses prises en charge par le budget agricole.

La réforme de la contribution des exploitants agricoles à leur assurance-maladie a consisté à adopter un barème de cotisations progressif (de 1,5 % à 6,5 % jusqu'à 1,1 plafond annuel de la sécurité sociale) avec un plafonnement du taux de cotisation au-delà (43 000 euros).

Lors de la présentation de la mesure, l'impact de la modulation du barème avait été estimé à 356 millions d'euros sur la base d'une comparaison avec la législation en vigueur en 2015, avant la baisse du taux de cotisation évoquée plus haut.

Cependant, appréciée par rapport à l'état des cotisations appliquées en 2017, un ressaut de charges de l'ordre de 135 millions d'euros doit être constaté. Il a été concentré sur les agriculteurs disposant d'un revenu supérieur au seuil de la cotisation d'assurance-maladie minorée par la baisse de 7 points du taux de cotisation.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent qu'au-delà des économies budgétaires procurées par la suppression de l'allègement de cotisation-maladie cette mesure devait se traduire par un alourdissement global des charges sociales des exploitations, qui appelle un bilan précis.

Le Gouvernement a justifié la suppression de la réduction de la cotisation d'assurance-maladie par la vocation exceptionnelle que cette dernière revêtait dans le cadre d'un plan conjoncturel de soutien à l'élevage. La situation de l'élevage ne paraît pas telle que les motifs conjoncturels allégués puissent être considérés comme anachroniques.

(2) La baisse des dépenses de refus d'apurement

Ces dernières années, la mission a été lestée par des dépenses sans aucun bénéfice pour les exploitants agricoles, les dépenses correspondant aux refus d'apurement prononcés par la Commission européenne.

En 2017, ces dépenses avaient atteint 721 millions d'euros, dont 138 millions d'euros payés en anticipation sur le calendrier de règlement qui devait voir l'exercice 2018 supporter cette charge.

En 2018, les dépenses correspondantes se sont élevées à 177,8 millions d'euros.

La réduction enregistrée sur ce poste a ainsi contribué à une baisse des dépenses de la mission de 543,2 millions d'euros.

(3) L'impact d'une surcharge budgétaire lors de l'exercice précédent

En 2017, le rattrapage significatif, quoique trop partiel (voir infra), du paiement des aides surfaciques qui avait été suspendu au cours des exercices précédents (campagnes 2015 et 2016) en raison des défaillances de l'infrastructure des paiements agricoles avait conduit à constater des dépenses au titre de l'action n° 24 « Gestion équilibrée et durable des territoires » du programme 149 de 638,2 millions d'euros (elle n'avait été dotée que de 380,6 millions d'euros en loi de finances initiale).

Parmi les dépenses de cette action figurent l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) et les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), deux lignes qui n'avaient supporté aucune charge en 2016, mais occasionné 588,2 millions d'euros de dépenses en 2017.

En 2018, la consommation de ces deux lignes s'est élevée à 404,9 millions d'euros, dégageant une économie de 183,3 millions d'euros.

Au total, les dépenses de l'action n° 24 ont rétrogradé de 180 millions d'euros.

b) Des reports de charges

La mission AAFAR est régulièrement marquée par des reports de charges budgétaires dont l'ampleur a été particulièrement large ces dernières années du fait des difficultés de comblement des impasses financières constatées à la suite des refus d'apurement européen mais aussi en raison des retards de paiement des aides aux exploitants.

La réduction de l'ampleur des refus d'apurement en 2018 et de leurs effets déstabilisants pour le programme 149 ainsi que le retour à un calendrier normal de versement des aides européennes entamé en 2017 pour une partie des aides surfaciques du second pilier de la PAC ont réduit les tensions sur l'exécution des crédits.

Néanmoins, des reports de charges sont documentés par la Cour des comptes.

Ils portent, en premier lieu, sur la dette du ministère de l'agriculture envers la caisse centrale de mutualité sociale agricole. Le chiffrage de cette dette est compliqué par certaines approximations concernant la charge réelle de compensation des exonérations de cotisations sur les salaires des travailleurs saisonniers (le dispositif TO-DE). Compte tenu de la précocité de certaines récoltes (en particulier, les vendanges) la dépense correspondante devrait être de 540 millions d'euros, soit nettement plus que la consommation constatée à fin 2018 (482 millions d'euros). Dans ces conditions, la dette nette de l'État envers la MSA pourrait être de 122 millions d'euros. Les conditions de règlement de cette dette restent à préciser, avec des effets sur les charges de la mission très différents selon qu'elle sera réglée sur crédits budgétaires ou par affectation de recettes fiscales.

En second lieu, les besoins de financement des interventions du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) au titre de la sécheresse subie en 2018 restent à provisionner pour une partie importante. Pour faire face aux indemnisations, le fonds a été doté de 75 millions d'euros en exécution. Lors de la discussion budgétaire le ministre de l'agriculture avait estimé que le coût de la sécheresse de 2018 pourrait atteindre 400 millions d'euros. À ce jour, cette estimation semble avoir été révisée à la baisse. Les 42 départements ayant fait l'objet d'une reconnaissance d'état de calamité laissent augurer une charge de 200 millions d'euros. Mais, des évolutions pourraient intervenir de sorte que les besoins complémentaires pourraient dépasser assez largement la barre des 120 millions d'euros.

Quant aux charges correspondant à des interventions prioritaires dans le cadre de la politique agricole du pays, dont le paiement a été reporté lors des exercices précédents du fait des dysfonctionnements de la chaîne de paiement agricole, leur montant, qui n'est identifiable dans aucun document budgétaire, ni le RAP annexé au projet de loi de règlement, ni le compte général de l'État, est sans doute significatif au regard des conditions dans lesquelles le rattrapage des versements aux agriculteurs créanciers a été effectué.

Le compte général de l'État fait état d'un montant d'engagements non réglés pour les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et l'agriculture biologique, de 333 millions d'euros fin 2018, mais, compte tenu de l'expansion des besoins provenant notamment du nombre significatif de conversions nouvelles en agriculture biologique, cette estimation, qui semble basée sur les engagements initialement programmés, ne fournit pas d'éléments précis sur la situation des charges à payer.

À ce jour, 10 % des demandes d'aides de la campagne 2016 restent à payer et 25 % des dossiers de la campagne 2017.

c) Une exécution qui paraît déjà grever la programmation budgétaire pour 2019

Le budget voté pour 2019 comporte une réduction des crédits du programme 149 de 28 % avec, en particulier, une baisse de la dotation pour dépenses imprévues de 100 millions d'euros (elle passe de 300 millions d'euros à 200 millions d'euros).

Compte tenu d'une charge déjà acquise de refus d'apurement de 120 millions d'euros, qui pourrait se trouver alourdie par le dénouement des très nombreux audits en cours, et vu les reports de charges de l'exercice 2018, le niveau des reports de crédits de 66 millions d'euros de l'exercice 2018 vers l'année 2019 annonce une exécution budgétaire pour 2019 largement préemptée par les besoins non couverts en 2018.

En réalité, aucune marge ne paraît d'ores et déjà disponible pour faire face à de nouveaux aléas, sauf à tabler sur des conditions d'effacement de la dette sociale de l'État empruntant la voie de nouvelles affectations de taxes.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A. LA MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES (AAFAR), UN VECTEUR BUDGÉTAIRE PERFECTIBLE

Les documents annexés aux lois de finances répondent à des fonctionnalités différentes, les unes normatives, faisant écho au principe de spécialité budgétaire qui s'applique au vote et à l'exécution des crédits, les autres, informatives. Ces dernières ont été développées dans le prolongement de l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances qui a souhaité améliorer l'information du Parlement sur les politiques publiques qu'il dote en moyens financiers.

Sur ces deux plans, la mission AAFAR apparaît largement perfectible.

1. Une mission aux limites de la lisibilité et de la conformité avec la loi organique sur les lois de finances

À partir de 2017, la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » qui comportait alors quatre programmes a été restructurée par fusion des crédits du programme 154 consacré au développement de l'agriculture et de ceux du programme 149 qui regroupait jusqu'alors les crédits de la politique de la forêt. Puis, la mission a réintégré en 2018 les crédits de la pêche et de l'aquaculture. Ce ne sont là que deux événements renforçant une impression générale d'illisibilité, qui, au demeurant, s'accompagne d'interrogations plus juridiques, sur la conformité de la mission avec les principes de notre droit budgétaire.

Désormais, la mission est structurée autour de trois programmes :

- le programme 149 (désormais intitulé « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture ») regroupe la majeure partie des dépenses de la mission, tout en agrégeant des crédits consacrées à des politiques publiques diverses et spécifiques ;

- le programme 206 est spécifiquement dédié aux actions destinées à assurer la sécurité et la qualité sanitaires de l'alimentation ;

- enfin, le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » est un programme transversal de soutien aux actions des services.

Les poids budgétaires de ces programmes sont très inégaux, le programme 149 concentrant les deux tiers des dotations de loi de finances initiale contre 16 % pour le programme 206 et 18,8 % pour le programme 215.

La coagulation de crédits concourant à des politiques publiques - qui, pour pouvoir être subsumées par une problématique d'ensemble portant sur la production de ressources naturelles, n'en obéissent pas moins à des fonctionnalités très différentes et s'inscrivent dans des problématiques socioéconomiques fort diversifiées -, dans un unique programme gagné par une sorte d'obésité progressive, n'est pas de nature à améliorer la lisibilité de la mission.

Cette dernière est également altérée par la multiplication des dotations allant à un nombre considérable de délégataires des missions du ministère de l'agriculture, qu'ils soient des opérateurs ou des organismes liés à l'État par des conventions plus ou moins actualisées et contrôlées, mais aussi par le choix de ne pas isoler les dépenses d'administration propres aux différentes interventions mises en oeuvre par le ministère, ce dernier ne procédant, et encore que partiellement, à une telle individualisation que pour ses actions de contrôle de la sécurité sanitaire « de la fourche à la fourchette ».

En soi, le défaut de lisibilité des masses budgétaires confiées au ministère de l'agriculture et de l'alimentation, défaut qui s'aggrave chaque année, pose un problème de rang constitutionnel.

En outre, au regard des prescriptions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la confusion de crédits de vocations disparates au sein du programme 149 mériterait d'être reconnue comme contrevenant à la lettre et à l'esprit de la LOLF.

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur la conformité de la confusion des crédits pour la forêt avec ceux consacrés à l'économie agricole avec les termes de l'alinéa 6 de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relatif aux programmes budgétaires dans la mesure où les objets de ces politiques publiques ne sont pas nécessairement les mêmes.

Rappelant qu'ils avaient exprimé le souhait que les services concernés sollicitent les parlementaires des commissions des finances des deux chambres, pour avis, avant d'engager de telles démarches, ils ne peuvent que constater que l'inclusion réalisée en 2018 des crédits de la pêche et de l'aquaculture dans le programme 149 s'est affranchie de cette ferme recommandation.

Vos rapporteurs spéciaux demandent en ce sens au Gouvernement un recalibrage des programmes composant la mission et souhaitent être consultés sans délai.

2. Une information très insatisfaisante sur les concours publics à l'agriculture

La vocation des documents budgétaires annexés aux projets de loi de finances est de constituer le support de l'autorisation parlementaire tant dans son objet que dans l'information qu'implique un vote tout à fait éclairé.

Les crédits de la mission AAFAR ne correspondent structurellement qu'à une (faible) partie des concours publics à l'agriculture22(*), qui, en 2017, se seraient élevés à 20,6 milliards d'euros.

L'examen du projet de loi de règlement devrait offrir l'occasion d'appréhender au plus près la contribution de la mission aux concours publics soutenant in fine les revenus agricoles, objectif d'autant plus légitime que les dépenses de la mission sont, pour une part importante, la contrepartie nationale d'interventions européennes.

Or, cette information n'est pas rendu disponible dans le rapport annuel de performances de la mission annexé au projet de loi de règlement.

Les délais de confection des comptes nationaux agricoles sont en cause. À la date d'examen du projet de loi de règlement seuls sont disponibles les comptes prévisionnels de l'agriculture publiés mi-novembre 2018. Quant aux concours publics à l'agriculture, le dernier document mobilisable date du début juillet 2018 et porte sur l'année 2017.

Vos rapporteurs spéciaux réitèrent leur demande que la commission des comptes de l'agriculture de la Nation puisse tenir compte du calendrier d'examen parlementaire des opérations budgétaires sur crédits nationaux pour organiser ses travaux.

Il conviendra d'exposer les résultats de ces travaux dans les rapports de performances annexés aux projets de loi de règlement.

Il est du reste étonnant que ceci ne soit pas fait à ce jour puisqu'aussi bien le premier indicateur de performance de la mission suppose cette information disponible. Il consiste à présenter l'évolution du poids des concours publics dans l'excédent brut des exploitations agricoles et se trouve renseigné, mais sous la forme très agrégée d'un ratio dont l'utilité est des plus réduite.

Dans ces conditions vos rapporteurs spéciaux souhaitent que les composantes de cette information soient suffisamment développées à l'avenir.

À ce stade, les données permettant de situer l'exécution budgétaire de 2018 dans le contexte plus large des concours à l'agriculture sont trop fragmentaires et, quand elles existent, souvent trop incomplètes pour qu'il soit possible de fournir une information précise sur la structure des financements publics fléchés vers l'agriculture.

Dans ce contexte, l'évaluation publiée par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire fournit cependant un point de repère précieux.

Concours publics à l'agriculture

(en milliards d'euros)

Source : MAA, Cour des comptes - Les crédits budgétaires sont présentés en exécution. Ceux du poste « autres crédits MAA » regroupent les programmes 142, 143 et le compte d'affectation spéciale « développement agricole et rural ». Les dépenses fiscales sont nettes de la part de taux réduit de TICPE ne bénéficiant pas aux agriculteurs (cf. supra). Les allègements de charges n'incluent pas les dispositifs faisant l'objet d'une inscription budgétaire sur la mission AAFAR

Quelques observations s'imposent toutefois.

Si l'on se reporte aux seules données publiées par les comptables nationaux, en ce qui concerne les concours publics à l'agriculture sur dotations budgétaires nationales, qui, pour 2018, ne sont pas disponibles, le périmètre utilisé par les comptables nationaux pose problème dans la mesure où un certain nombre d'interventions semblent exclues sans justification évidente mais aussi parce que les données publiées ne permettent pas d'identifier les ministères de provenance des financements. Dans la mesure où, pour certaines politiques agricoles (développement de l'agriculture biologique, sécurité sanitaire des aliments...), le budget du ministère de l'agriculture n'est sollicité que pour partie, il faut demander que la présentation des concours publics à l'agriculture permette d'articuler les informations comptables avec les informations budgétaires.

En outre, certaines données budgétaires paraissent établies sur des bases provisoires.

Ainsi semble-t-il en aller pour les crédits correspondant à la compensation des allègements de cotisations sociales sur les travailleurs saisonniers (TO-DE), qui auraient été consommés au-delà des inscriptions portées en loi de règlement avec une charge budgétaire réelle de l'ordre de 540 millions d'euros dès 2018 au lieu des 480,7 millions d'euros mentionnés dans le RAP.

En ce qui concerne les dépenses sur crédits européens (le budget de la PAC), elles apportent 8,9 milliards d'euros à l'agriculture française, dont, théoriquement, 7,2 milliards d'euros au titre du premier pilier et 1,7 milliard d'euros en contrepartie du second pilier. Cependant, des réorientations sont susceptibles d'intervenir entre les deux enveloppes européennes et ces dernières années les impasses de financement constatées sur les interventions du second pilier ont occasionné de tels arbitrages, qui sont loin d'être anodins puisqu'ils suscitent des modifications de la répartition des aides publiques à l'agriculture. Il est plus que regrettable que la contribution du budget européen à l'agriculture française, qui est la première bénéficiaire de la PAC, soit totalement passée sous silence dans le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement. Ce regret n'est pas uniquement politique, il est également technique dans la mesure où l'exécution des crédits européens et nationaux sont étroitement liées.

Quant aux « dépenses fiscales et sociales », elles auraient totalisé de l'ordre de 6,6 milliards d'euros en 2017, soit une fois et demi les dépenses budgétaires imputées sur la mission AAFAR.

Mais, les informations fournies par la documentation budgétaire manquent de fiabilité et d'exhaustivité.

Ainsi, si le RAP documente 2,9 milliards d'euros de dépenses fiscales, cette estimation paraît assez loin de rendre compte de l'effet des dispositifs en vigueur sur le revenu agricole. Nombre de dépenses fiscales ne sont pas chiffrées tandis que des évolutions très marquées ne sont pas justifiées.

Force pourtant est d'observer que les dépenses fiscales, qui sont exposées dans un tableau sommaire occupant 5 pages d'un rapport de performances de 228 pages, représentent une masse financière supérieure à celle des crédits consommés à partir du programme 149 auquel elles sont rattachées et ont augmenté de 123 millions d'euros quand, de leur côté les dépenses dudit programme ont baissé de 1 113 millions d'euros.

Deux dépenses fiscales énergétiques qui représentent près de 80 % des dépenses fiscales en faveur de l'agriculture et de la forêt ?

Deux dépenses fiscales sur les produits énergétiques, le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gazole et le remboursement partiel en faveur des agriculteurs de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, représentent près de 80 % des dépenses fiscales rattachées à la mission. La première de deux dépenses fiscale s'est élevée à plus de 2 milliards d'euros en 2018 (en hausse de 7 %), soit presque la totalité des dépenses du programme. Pourtant, aucune indication sur le nombre de ses bénéficiaires, et moins encore sur leur qualité, n'est fournie. Or le rattachement de cette dépense fiscale à la mission ressort comme peu justifié selon la Cour des comptes. Cette dernière relève que l'estimation incluse dans le RAP comprend la totalité de la dépense fiscale alors que la réduction du taux de la taxe profite essentiellement au secteur du BTP. La Cour des comptes estime que seuls 42 % de cette dépense fiscale sont fléchés vers l'agriculture, soit un montant rattachable à la mission de 850 millions d'euros plutôt que les 2 milliards d'euros mentionnées. Cette anomalie doit au plus vite être corrigée. Le déficit informationnel sur les dépenses fiscales de la mission caractérise également la seconde de ces dépenses, estimée à 240 millions d'euros en 2018 (soit une hausse de 25 %), le nombre et la qualité des bénéficiaires n'étant pas fournis.

Enfin, en ce qui concerne les allègements de cotisations sociales, dont la prise en compte au titre des crédits budgétaires fluctue sur la base d'arrangements purement institutionnels (voir infra), ils ne sont pas exposés dans les documents budgétaires lorsqu'ils ne sont pas compensés sur les crédits de la mission.

B. UN IMPACT PLUS MODÉRÉ EN 2018 DE DIFFICULTÉS RÉCURRENTES D'ADMINISTRATION QUI MÉRITENT UNE ATTENTION SOUTENUE

1. La charge des refus d'apurement a été considérablement allégée par rapport aux exercices précédents, mais de nouvelles déconvenues ne sont pas à exclure

L'exécution des crédits en 2018 fait état d'une charge au titre des refus d'apurement européen de 177,8 millions d'euros nets correspondant à divers événements, dont une sanction financière de 178 millions d'euros au titre d'un apurement comptable exigible du fait des retards de paiement de la campagne 2015. La dépense consécutive aux refus d'apurement, qui a bénéficié d'un paiement anticipé en 2017 d'une tranche exigible en 2018 pour 138 millions d'euros (soit un total de passif de 322,8 millions d'euros en 2018) témoigne, malgré cette opération de paiement anticipé, d'une réduction très nette par rapport aux montants des dépenses correspondantes constatées ces dernières années.

Évolution des refus d'apurement
entre 2009 et 2018

Source : Cour des comptes

La moyenne annuelle de la charge budgétaire liée aux refus d'apurement sur la période 2009-2018 a atteint environ 300 millions d'euros avec une contribution importante des charges constatées à ce titre en fin de période. En effet, la moyenne annuelle de la charge de refus d'apurement a été de l'ordre de 500 millions d'euros au cours des années 2014 à 2018.

Dans ce contexte, l'année 2015 a été particulièrement néfaste avec la notification par la Commission européenne de la décision ad hoc 47 pesant 1,146 milliard d'euros qui a été la composante principale des charges supportées ces dernières années.

Vos rapporteurs spéciaux ont consacré un rapport23(*) à la chaîne de paiements agricoles, publié au mois de janvier de l'année en cours, qui, sur la base d'une enquête confiée par votre commission des finances à la Cour des comptes sur les paiements agricoles et de la consultation de diverses sources, a été l'occasion de relever les points de vulnérabilité de notre chaîne de paiements agricoles et de formuler 9 recommandations principales, auxquelles ils renvoient.

Dans le cadre du présent projet de loi de règlement, force est d'observer que les dépenses engagées, ainsi que le concours des exploitants à cet effet, pour mettre à jour notre registre parcellaire graphique, qui fonde la plupart des aides aux agriculteurs (les aides surfaciques) ont permis de désamorcer des motifs récurrents de sanctions financières, sans toutefois (voir infra) les éliminer tous.

Il n'en reste pas moins que le montant des charges consécutives aux refus d'apurement, qui, cette année sont principalement dues à l'application des règles sur les délais de paiement (et non à des refus d'apurement de conformité) a conduit en 2018 à gaspiller près de 200 millions d'euros sur les retours européens de la France, appelant à une vigilance constante sur une meilleure administration des aides européennes.

D'ores et déjà, une tranche de 120 millions d'euros de refus d'apurement devrait impacter l'exécution budgétaire en 2019, d'autres notifications pouvant intervenir23(*).

Au-delà, il conviendra de mettre en oeuvre le « choc de simplification » que l'ensemble des parties prenantes semblent appeler de leurs voeux, afin de se prémunir contre les conséquences sans doute excessives que tire la Commission européenne, des manquements qu'elle est conduite à constater lors de ses audits. Les conditions d'administration de la politique agricole commune, sa « faisabilité », méritent d'être une composante à part entière de la prochaine PAC.

De la même manière, il conviendra de clarifier la distribution des responsabilités entre l'État, son opérateur, l'Agence de services et de paiement (ASP), et les régions.

2. Un coût d'administration élevé des interventions agricoles de la PAC

Le coût d'administration des aides versées aux exploitants a été particulièrement élevé ces dernières années du fait des recrutements nécessités par le traitement des mesures mises en oeuvre pour pallier les dysfonctionnements de la chaîne régulière des paiements agricoles et pour rattraper les retards accumulés mais aussi des investissements nécessaires pour améliorer le registre parcellaire graphique (les prestations courantes de l'Institut national de l'information géographique et forestière ; ex IGN) coûtant chaque année 8 millions d'euros) et les outils informatiques mobilisés par l'ASP.

Le RAP pour 2018 ne documente pas le coût de gestion des aides de la PAC en cours d'année - les dotations versées à l'ASP pour plus de 45 millions d'euros en 2018 destinées à mettre à niveau ses outils informatiques pris en défaut devant la diversité extrême des droits des exploitants devraient l'alourdir sans que ces investissements puissent nécessairement être amortis puisqu'aussi bien une nouvelle PAC s'annonce-, mais il illustre les difficultés rencontrées pour les maîtriser.

Coût de gestion des aides de la PAC

Source : rapport annuel de performances 2018

Les cibles ne sont régulièrement pas atteintes, les coûts de gestion des dispositifs non surfaciques du second pilier étant particulièrement lourds. Nul doute qu'une décomposition des coûts de gestion des aides surfaciques du second pilier désormais intégrés dans le premier indicateur montrerait que l'administration des interventions correspondantes suppose des coûts supérieurs aux aides surfaciques du premier pilier (hors prise en compte des pénalités afférentes).

Encore faut-il observer que l'indicateur ne tient pas compte d'un ensemble de coûts imputés à d'autres entités nationales ou européennes, qu'il s'agisse des coûts supportés par les Agences de l'eau ou le ministère des finances au titre de ses missions de contrôle ou de ceux couverts par le prélèvement sur ressources au profit du budget européen liés aux contrôles de la Commission européenne ou de la Cour des comptes européenne. Il conviendrait d'ajouter encore les coûts croissants exposés par les Régions dans le cadre de l'exercice de leur responsabilité en tant qu'autorité de gestion.

En bref, un empilement de coûts résultant de la superposition des intervenants grèvent la gestion des aides européennes sans résultats appréciables en termes de qualité de l'administration d'aides qui ont donné lieu aux sanctions financières rappelées plus haut et dont certaines exigibles depuis des années sont encore en attente de liquidation à ce jour.

3. Un retour mais encore incomplet au calendrier normal de versements des aides

Les dysfonctionnements de la chaîne des paiements agricoles n'ont pas seulement valu des pénalités financières très lourdes imputées sur le budget de la mission AAFAR ces dernières années, elles ont également entraîné des retards dans le paiement des aides au point que certaines d'entre elles n'avaient tout simplement pas été budgétées dans les lois de finances.

Pour accompagner les exploitants des avances de trésorerie remboursables ont été mises en place jusqu'en 2017. À leur propos, quelques observations peuvent être faites, l'une pour relever que les conditions monétaires qui ont prévalu au cours de la période récente ont eu l'heureux effet de réduire la charge financière pour le budget de l'État desdites avances, circonstance indépendante de l'action directe de l'État et dont le renouvellement ne serait pas assuré si, d'aventure, de nouvelles avances remboursables devaient être nécessaires, l'autre pour souligner que toutes les aides n'ont pas pu donner lieu à une même couverture par les avances remboursables. Pour certaines des aides (les mesures agroenvironnementales et climatiques - MAEC -, les aides bios...), l'absence de référence claire a gêné la mise en place d'avances remboursables. Enfin, outre les difficultés occasionnées aux exploitants par un mécanisme soumis au plafonnement de minimis et lourd à mobiliser, il faut rappeler que le taux d'avance n'a jamais été de 100 %, des marges plus ou moins importantes selon le type d'aide étant appliquées par l'administration.

En toute hypothèse, le retour à un calendrier normal de versement des aides est une bonne nouvelle pour les exploitants, mais qui se trouve quelque peu ternie par deux considérations.

En premier lieu, tous les retards de paiement ne sont pas rattrapés. Si, pour la campagne 2015, les paiements ont été démarrés en 2017 et achevés en 2018, les aides de la campagne 2016 (hors aides du 1er pilier de la PAC, qui, sous l'aiguillon d'une réglementation menaçant d'un dégagement d'office les crédits européens non exécutés en bon temps, ont fait l'objet d'un retour à paiement prioritaire) n'ont été payées qu'à hauteur de 90 % des dossiers (pour un montant de l'ordre de 300 millions d'euros, les dossiers les plus difficiles restant à régler). En ce qui concerne la campagne 2017, 75 % des dossiers auraient été payés. Quant à la campagne 2018, s'agissant des MAEC et des aides bio, les paiements auraient été de 50 % pour les premières et de 30 % pour les secondes.

Vos rapporteurs spéciaux insistent pour que les aides correspondant à des priorités fortes de la politique agricole du pays ne fassent pas l'objet d'une attention de second ordre.

À cet égard, la réglementation européenne qui aboutit à accorder une priorité d'exécution aux aides de premier pilier introduit un biais de sélection incohérent avec les objectifs affichés de la PAC. Il convient d'en obtenir l'assouplissement.

Cet objectif s'impose d'autant plus que la pression exercée par le règlement financier européen nourrit une seconde crainte quant aux rattrapages des paiements réalisés à ce jour, celle qu'ils puissent avoir été effectués dans des conditions ne garantissant pas entièrement leur conformité, et qu'ainsi ils alimentent d'éventuelles sanctions financières subséquentes. Certes, le ministère de l'agriculture a pu se baser sur les efforts entrepris pour améliorer les infrastructures de paiement. Néanmoins, l'extrême diversité des points de contrôle prescrits et l'application de corrections forfaitaires par la Commission peuvent toujours entretenir des incertitudes sur l'issue de contrôles appliqués à des volumes déjà considérables d'opérations en temps normal et rendus pléthoriques lorsque s'y ajoute le traitement du stock.

C. UN NIVEAU DE SUBVENTIONS RIGIDE DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DES CONTRAINTES ÉCONOMIQUES FORTES

1. La contribution des subventions aux résultats économiques des exploitations est vitale pour de nombreuses exploitations et pleinement justifiée par les caractéristiques particulières de l'agriculture française...

Les exploitations bénéficient de soutiens publics importants. La subvention moyenne atteint 32 000 euros avec une dispersion toutefois marquée.

Dans ce total, les aides liées à la politique de développement rural à laquelle la mission contribue représentent un tiers.

Source : commission des comptes de l'agriculture

La France se singularise par une polarisation des soutiens autour des exploitations de taille moyenne24(*) du fait des caractéristiques des exploitations agricoles.

Ces interventions sont nécessaires puisque, sans elles, 30 % des exploitations connaîtraient un excédent brut d'exploitation négatif. Cette proportion demeure importante après versement des subventions, mais elle n'est plus que de 6 %.

Source : SSP, RICA

L'agriculture française est exposée à des contraintes économiques d'autant plus prégnantes que le modèle d'agriculture promu par la politique agricole française est diversifié et tend vers une transition agro-écologique renforcée.

2. ... mais les interventions stagnent

À cet égard, l'exécution du budget agricole en 2018, moins tributaire des chaos observés les années précédentes, conduit à retrouver, une fois dissipée l'illusion budgétaire concomitante, une déplaisante réalité, celle d'une forme de stagnation des interventions destinées à soutenir les capacités de l'agriculture française à se renforcer.

Les dépenses d'intervention retrouvent leur niveau de 2013 traduisant une forme d'inertie de la politique mise en oeuvre.

L'exercice 2018 est d'ailleurs marqué par un niveau très élevé de désengagement d'autorisation d'engagement finalement non consommées (plus de 500 millions d'euros), dont une grande partie semble correspondre à des projets d'investissement restés sans concrétisation, constat qui appelle une analyse approfondie de la programmation et de la conduite des interventions prévues en ce sens.

Les dépenses d'intervention du programme 149
(2012-2018)

(en milliards d'euros)

Source : Cour des comptes ; note d'exécution budgétaire 2019

Cette stagnation entretient sans doute une relation étroite avec l'attrition de la base productive agricole. Si cette dernière est moins marquée sous l'angle des surfaces cultivées, elle a été très forte sous celui du nombre des exploitants. De 2000 à 2010, il s'est replié de 3 % par an puis de 2010 à 2016, de 1,9 % l'an. Ce recul a principalement touché les petites exploitations (moins de 25 000 euros de production par an) qui ne représentent plus que 31 % du total (contre 36 % en 2010).

Dans ces conditions, la sous-exécution des crédits destinés à l'installation (- 5,1 millions d'euros en autorisations d'engagement, - 7,4 millions d'euros en crédits de paiement) dont une partie a été redéployée vers la lutte contre la prédation du loup, dont les coûts fortement croissants n'assurent pas l'efficacité, peut être tout particulièrement déplorée.

D. DES OPÉRATEURS EN DIFFICULTÉ

1. La politique forestière et l'ONF

La gestion durable de la forêt et le développement de la filière bois (action n° 26) étaient dotés de crédits correspondant à 11,4 % des autorisations d'engagement du programme 149 en loi de finances et à 12,1 % des crédits de paiement.

Données sur la programmation budgétaire
de l'action n° 26 du programme 149

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Loi de finances initiale 2017

268,5

276,4

Loi de finances initiale 2018

242,1

270,3

Évolution

- 26,4

- 6,1

Consommation 2017

245,8

241,3

Consommation 2018

171,9

268,6

Évolution

- 73,9

27,3

Taux d'exécution des dotations 2017

91,5%

87,3%

Taux d'exécution des dotations 2018

71,0%

99,4%

Source : commission des finances du Sénat

La programmation des dotations en faveur de la forêt est fréquemment quelque peu sacrifiée tandis que la consommation des crédits accentue cette regrettable tendance.

En 2018, les crédits de paiement ont été mieux préservés qu'il n'est habituel. En revanche, les autorisations d'engagement déjà amputées en loi de finances initiale ont subi un taux de non-consommation très pénalisant.

Le bras armé de la politique forestière, l'Office national des forêts, rencontre des difficultés considérables. Le contrat d'objectifs et de performance (COP) 2016-2020 fixait à l'établissement des objectifs de redressement fondés sur une maximisation de ses recettes propres et sur une maîtrise de sa masse salariale.

La subvention pour charges de service public qui fait l'objet d'un montage complexe a été renforcée en exécution (+ 18,2 millions d'euros par rapport à 2017). Néanmoins, le résultat de l'exercice s'est à nouveau soldé par une perte (4,8 millions d'euros)25(*) et l'ONF a dû s'endetter un peu plus pour assurer les investissements nécessaires à sa mission.

Au total, l'endettement de l'ONF avoisine 330 millions d'euros pour un chiffre d'affaires de 606 millions d'euros, soutenu par un prix du bois relativement élevé (même si une stagnation doit être relevée). Il est heureux que les taux d'intérêt permettent de financer cette dette à relativement bon compte. Mais, en soi, la situation de l'ONF n'est tenable que moyennant une approche plus réaliste des capacités d'exploitation du bois prélevé en France. Hormis certaines espèces très recherchées, les débouchés sont médiocres et les coûts d'exploitation de la forêt posent un problème de viabilité.

Vos rapporteurs spéciaux suivront avec attention les résultats de la mission interministérielle diligentée en cours d'année pour dessiner l'avenir de l'établissement.

2. L'ASP et la modernisation de ses outils

Parmi les facteurs identifiés comme ayant causé les dysfonctionnements de la chaîne de paiements agricoles figurent des problèmes de configuration des systèmes informatiques de l'ASP.

Une mise à niveau s'est imposée dont le retard a aggravé les difficultés rencontrées pour assurer les paiements des aides.

L'année 2018 a vu l'affectation à l'ASP d'une partie des crédits dévolus théoriquement aux dépenses imprévisibles (les 300 millions d'euros de la ligne budgétaire ouverte à ce titre dans le budget pour 2018), emploi qui constitue une anomalie au vu de la destination de cette enveloppe budgétaire.

Au total, les transferts au profit de l'ASP ont excédé de 22 millions d'euros les dotations initialement prévues (soit une surcharge de 17 %), notamment du fait du complément évoqué.

Les données des audits des systèmes informatiques de l'agence montrent que des améliorations sont intervenues ces dernières années mais également que beaucoup reste à faire.

Il est très difficile d'estimer les besoins à couvrir qui paraissent très substantiels. Par ailleurs, deux questions se posent relatives à la faisabilité d'une mise à niveau en l'état. La prochaine politique agricole commune est à ce stade peu anticipable mais un nouveau tour de configuration des systèmes devra intervenir. En outre, la multiplicité des conditions de paiement est actuellement si extrême que la direction de l'établissement estime devoir faire face à des process ne se prêtant pas à un traitement de masse standard, configuration qui confère la plus grande efficience aux systèmes informatiques. Dans ces conditions, il y a lieu d'anticiper la réitération de coûts d'adaptation élevés dans l'avenir.

3. L'ANSES, une forte augmentation des dépenses de fonctionnement et un financement reposant de plus en plus sur une activité d'autorisation de mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques au modèle problématique

Les charges courantes de l'ANSES sont rapportées pour 142 millions d'euros dans le format du compte financier (89 millions d'euros pour les charges de personnel ; 53 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement).

Par rapport à 2017, les premières augmentent de 1,6 % et les secondes de 6,2 %. Cette dernière augmentation n'est pas justifiée dans l'information budgétaire disponible.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que les postes de charges publiques dont l'évolution dépasse la norme d'accroissement des dépenses de l'État fassent systématiquement l'objet d'une information précise sur les dynamiques correspondantes, tant en programmation qu'en exécution.

Comparées avec des points de départ plus éloignés dans le temps (l'exercice 2015) les charges de l'ANSeS s'inscrivent sur une pente d'augmentation de près de 10 % sur la période. Les dépenses de personnel ont été à peu près contenues (+ 1,2 %), un allègement significatif des cotisations de retraite (- 1 million d'euros, soit - 9,4 % en trois ans) ayant favorisé ce résultat.

En revanche, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 27,8 % en trois ans, ce qui apparaît considérable.

Les motifs de cette évolution ne sont pas exposés, mais il est permis de l'associer, du moins en partie, à la montée en charge de la mission de délivrance des autorisations de mise sur le marché d'un certain nombre des produits destinés à conforter les rendements agricoles.

Le RAP pour 2018 fait état de la mise en oeuvre, en cours d'année, du « modèle économique produits réglementés » qui est censé permettre d'accompagner la gestion des autorisations de mise sur le marché (AMM). Ce modèle qui repose sur la diversification des recettes de l'ANSeS avec une montée en charge des produits de la fiscalité sur les produits phytopharmaceutiques, mais aussi d'autres ressources propres, dans l'équation financière de l'établissement, semble à ce jour déficitaire.

Les perspectives d'augmentation des recettes correspondantes sont floues, d'autant que le Gouvernement entend limiter l'utilisation de ces produits. Quant aux charges correspondantes, leur flexibilité n'est pas assurée. La pertinence du « modèle » reste ainsi à démontrer.

Vos rapporteurs spéciaux expriment à ce stade deux inquiétudes :

- l'une, de principe, qui résulte du constat qu'une agence sanitaire puisse se trouver en porte-à-faux du fait de la confusion de ses activités de contribution à la conception et à la mise en oeuvre de la réglementation sanitaire avec des intérêts financiers impliquant un certain essor des recettes assises sur l'utilisation des produits réglementés ;

- l'autre, plus pragmatique, correspond à l'impact sur les financements consacrés aux activités traditionnelles d'une agence sanitaire (évaluation et expertise) des missions d'administration des AMM confiées à l'ANSeS si ces missions devaient se traduire par un déficit récurrent.

4. L'INAO confronté aux charges de sécuriser la différenciation qualitative des produits

L'institut national de l'origine et de la qualité (INAO) a bénéficié en 2018 d'une subvention pour charges de service public stable par rapport à 2017 mais légèrement en deçà de la prévision de la loi de finances initiale.

Un nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) aurait dû s'appliquer au cours de l'exercice mais le contrat précédent 2015-2017 a été prolongé. Un audit conduit dans la perspective du renouvellement du COP a identifié des marges de progrès de l'action de l'INAO.

La perspective d'une diversification des signes permettant de différencier les produits agricoles (et d'en assurer ainsi une meilleure commercialisation) est une tendance lourde de la stratégie agricole qui appelle une maîtrise sans failles. C'est tout particulièrement le cas avec les objectifs fixés dans le domaine de l'agriculture biologique.

Jusqu'à présent cette dernière pèse assez peu sur les charges de l'INAO, qui a bénéficié d'une large externalisation des opérations de certification des productions correspondantes. Le budget 2018 paraît assez insensible à l'extension des surfaces et des fermes converties à l'agriculture biologique.

Cette situation apparaît peu tenable à terme. Le développement de l'agriculture biologique exigera un renforcement des moyens que lui consacre l'INAO qui, en l'état actuel, ne sont pas à la hauteur.

À son tour, cette perspective posera le problème du financement de l'établissement qui est assuré pour un quart par des droits perçus sur les produits bénéficiant de signes de qualité mais sans que l'agriculture biologique ne contribue encore, sous cette forme, aux charges qu'elle implique pour l'INAO.

E. LA SÉCURITÉ SANITAIRE DE L'ALIMENTATION, UNE POLITIQUE PUBLIQUE À CONSOLIDER

Le programme 206 de la mission AAFAR est consacré à la sécurité et à la qualité sanitaire de l'alimentation.

Vos rapporteurs spéciaux, il y a deux ans, ont consacré à la politique publique destinée à garantir la sécurité sanitaire des aliments un rapport de contrôle et d'évaluation26(*) qui avait pu souligner les besoins de consolidation d'une politique publique évidemment essentielle.

Y avait aussi été mise en exergue l'illisibilité budgétaire de cette politique et certaines ambiguïtés de l'information budgétaire apportée par le programme 206 de la mission.

Pour l'essentiel, vos rapporteurs spéciaux renvoient aux soixante-et-une recommandations exposées dans leur rapport auxquelles la considération de l'exécution des crédits en 2018 apporte une justification supplémentaire.

Données relatives à l'exécution du programme 206
« Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » en 2018

 

Exécution 2017

Crédits votés en LFI 2018

Crédits consommés en 2018

Crédits consommés 2018/2017 (en %)

Crédits consommés/crédits votés en LFI en 2018 (en %)

Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

27,4

30,7

25,7

- 6,2%

- 16,3

Lutte contre les maladies animales

180,7

99,6

113,1

- 37,4%

13,5

Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

22,7

20,4

20,6

- 9,3%

0,9

Actions transversales

74,6

75,3

74,8

3,0%

- 0,6

Élimination des cadavres et des sous-produits animaux

2,6

3,8

3,2

23,1%

- 15,8

Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation

313,4

318,6

311,2

- 0,7%

- 2,3

Qualité de l'alimentation et offre alimentaire

4,1

3,7

3,8

- 7,3%

2,7

Total

625,5

552,1

552,4

- 11,7%

100

Source : commission des finances du Sénat à partir des données du rapport annuel de performances de la mission pour 2018

a) Après les errements de la programmation budgétaire de 2017...

En 2017, les crédits ouverts en loi de finances initiale dans le cadre du programme 206 avaient été fixés à un niveau supérieur de 4,1 % à celui de la loi de finances initiale pour 2016, mais à un niveau inférieur de plus de 8 % par rapport aux dépenses finalement constatées lors de cette année.

Plus encore que cela n'avait été le cas en 2016, la programmation budgétaire témoignait ainsi d'un « volontarisme » déconcertant au vu des défis sanitaires de toutes sortes dont l'intensification ne pouvait manquer d'être anticipée par les autorités sanitaires.

C'est d'ailleurs sur ce dernier motif que la programmation budgétaire avait reçu un avis défavorable du contrôleur budgétaire et comptable ministériel.

L'impasse budgétaire était donc parfaitement prévisible justifiant totalement le jugement d'insincérité porté par votre rapporteur spécial Alain Houpert et finalement repris par la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire pour 2017.

Au demeurant, la nécessité de procéder à des ajustements de crédits était vite apparue en cours d'année. Des crédits supplémentaires avaient été ouverts pour 148,1 millions d'euros, dont la majeure partie dès le décret d'avance du 20 juillet 2017. 101,4 millions d'euros de crédits d'intervention ont alors été ouverts. Si la plupart des crédits supplémentaires avaient été inscrits pour financer des dépenses de fonctionnement et d'intervention, 18,2 millions d'euros ont abondé les dotations du titre 2, soit une ouverture supplémentaire représentant plus de 6 % des crédits initiaux.

En lieu et place de la baisse des dépenses envisagée à hauteur de 8 % (soit 45,3 millions d'euros), les dépenses de sécurité sanitaire de l'alimentation avaient excédé celles effectuées en 2016 de 13,5 % (+ 74,5 millions d'euros).

Au total, la dérive par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale avait atteint près de 120 millions d'euros (23,4 % des crédits ouverts).

Le taux de consommation des crédits de paiement avait atteint 95,7 % laissant un solde disponible de 26,7 millions d'euros, dont 13,6 millions d'euros au titre des versements du budget européen pour contribuer au financement de la lutte contre l'influenza aviaire, arrivés tardivement et rattachés « en fonds de concours tardifs », reportés sur l'exercice 2018.

b) ... le retour à une situation budgétaire plus satisfaisante en 2018 mais des perspectives incertaines pour 2019

La programmation des crédits en loi de finances initiale a été globalement respectée en exécution. Les reports de crédits mis en place en 2018 ont conduit à un disponible supérieur aux consommations si bien que des annulations de crédits sont intervenues en fin d'année pour un montant de l'ordre de 8 millions d'euros.

Le taux de consommation des crédits a été conforme aux ouvertures ne laissant pas de marges de reports sur l'année 2019, année pour laquelle une réduction des ouvertures en loi de finances initiale (- 2,8 % en crédits de paiement) a été programmée.

Le retour à une programmation plus conforme à la charge des dépenses effectives peut être attribué à l'action n° 02 du programme « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » et, plus particulièrement, à la réduction des dépenses au titre de l'indemnisation des propriétaires dont les animaux sont abattus dans le cadre des mesures appliquées lors des crises sanitaires. En 2018, ces dernières dépenses se sont élevées à 18,2 millions d'euros du fait de l'influenza aviaire, de la tuberculose bovine et de la fièvre catarrhale ovine. L'an dernier ces indemnisations avaient atteint plus de 48 millions d'euros. En outre, d'autres dépenses, plus opérationnelles, correspondant à ces crises ont été réduites en 2018.

Les modalités selon lesquelles les opérations budgétaires sont restituées ne permettent pas d'appréhender la contribution précise des différentes catégories de dépenses associées à des crises, non plus que les restes à payer corrélatifs, d'autant que de nombreuses erreurs d'imputation sont commises chaque année.

Vos rapporteurs souhaitent qu'à l'avenir une information budgétaire plus fonctionnelle soit mise en place, qui permette d'appréhender l'impact sur le programme 206 des crises au cours de l'exercice et pour les années suivantes.

À ce stade, on peut juste indiquer que le fait que la programmation des dépenses en 2018 a permis d'assurer les charges payées au cours de l'exercice rompant ainsi avec les déséquilibres majeurs de l'an dernier provient largement de l'absence de constatation de dépenses de crise majeures au cours de l'exercice mais sans pour autant en tirer des enseignements sûrs pour l'avenir.

À cet égard, une partie importante des copieux restes à payer du programme en fin d'exercice 2018 (57,3 millions d'euros) est attribuable aux charges de l'action n° 02 (32 millions d'euros). Il est, au demeurant, possible compte tenu de la durée des procédures que les charges correspondant aux indemnisations des propriétaires d'animaux n'aient pas toutes été engagées à ce jour.

Dans ces conditions, la combinaison de la programmation des crédits de l'action en 2019 (- 15,1 millions d'euros) et de l'absence de marges de reports de l'exercice 2018 (4,4 millions d'euros), envisagée dans un contexte de recrudescence de risques sanitaires inquiétants, conduit à exprimer des doutes sur la soutenabilité des moyens confiées à la direction générale de l'alimentation pour assumer ses missions dans ce domaine.

c) Une exécution budgétaire qui matérialise certains déséquilibres de l'action publique de sécurité sanitaire des aliments

L'action publique mise en oeuvre sous l'égide de la direction générale de l'alimentation tend à s'inscrire dans des logiques diversifiées alliant la prévention des crises et la réaction à celles-ci une fois déclenchées.

Chacun de ces objectifs se trouve lui-même compartimenté, la prévention pouvant s'attacher à modifier en profondeur les modalités de la production agricole ou, de façon plus routinière, à exercer une surveillance constante des productions primaires ou des processus plus proches de la mise à disposition des produits alimentaires sur le marché.

En régime courant (c'est-à-dire quand les crises ne suscitent pas de lourdes dépenses indemnitaires), l'essentiel de l'effort budgétaire porte sur la surveillance en continu de la santé des végétaux (un peu) et des animaux (beaucoup), les moyens de prévention les plus en amont et les plus proches de l'assiette du consommateur se trouvant moins développés.

L'exécution 2018 ne dément pas cette configuration constante. Hors titre 2, la surveillance des végétaux (10,6 % des dépenses) mobilise nettement moins de moyens que celle des animaux (46,6 %) tandis que les interventions sur les stades de l'aval de la chaîne alimentaire (en particulier, l'inspection en abattoir) ne concentre que 8,5 % des moyens.

La faiblesse des moyens mis en oeuvre à ce dernier stade a fait l'objet d'une prise de conscience puisque ces dernières années des effectifs supplémentaires avaient été recrutés pour assurer une plus forte surveillance des abattoirs de volailles.

Cependant, l'exécution du programme 206 en 2018 n'a pas été au rendez-vous du comblement de notre déficit en moyens de contrôle.

Les audits européens sont régulièrement l'occasion d'identifier des manquements aux obligations de contrôle imposées à la France. Si une augmentation de l'enveloppe consacrée à la prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires, de 4,1 millions d'euros, a dû être inscrite en 2018 à la suite d'avertissements concernant la lutte contre les salmonelles en élevage et du besoin d'améliorer l'application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires27(*), le constat récurrent que la France peine à respecter ses obligations européennes n'est pas susceptible de sortir sérieusement modifié de l'exécution 2018.

C'est d'ailleurs très largement que les cibles du programme 206 ne sont pas atteintes.

Les défaillances sont manifestes dans le domaine du suivi des contrôles. Le dispositif de performances du programme en rend compte malgré la dilution de l'information à laquelle il aboutit du fait de l'agrégation excessive d'éléments de gestion qu'il conviendrait de décomposer à ce stade, afin de fournir une information plus proche de celle accessible au responsable du programme.

En ce qui concerne l'information contenue dans le RAP, si le suivi des constats de non-conformité semble s'améliorer (83 % de suites données contre 72 % seulement en 2016), on est assez loin d'un suivi systématique, qui devrait s'imposer. Par ailleurs, l'amélioration traduite par l'indicateur vaut ce que vaut ce dernier, étant observé que sous le pavillon des « suites données aux inspections non conformes » peuvent se cacher bien des marchandises.

Dans la version plus détaillée de l'indicateur qui a été un temps accessible et à laquelle il convient de revenir, on pouvait ainsi relever que les mises en demeure adressées par les services ne donnaient lieu à réitération du contrôle que dans moins de 70 % des cas alors même que la cible de 95 % apparaît déjà très permissive. Les établissements agréés ayant fait l'objet d'une inspection défavorable ne faisaient l'objet d'un suivi renforcé que dans 88 % des cas (contre une cible également fixée à 95 %).

Encore faut-il qu'ils soient inspectés. Or, si pour les abattoirs l'obligation européenne d'une inspection permanente est peu ou prou mise en oeuvre, il est loin d'en aller de même pour les établissements situés plus en aval de la production. Les conditions dans lesquelles un transformateur de produits laitiers a pu poursuivre ses activités malgré la persistance de résultats défavorables de ses examens d'autocontrôle suggèrent une défaillance de la supervision publique.

À cet égard, on observera qu'alors que les résultats des autocontrôles des opérateurs sont désormais beaucoup plus largement diffusables aux services de l'État, les moyens correspondants d'en assurer un suivi ne sont pas à ce jour réunis.

Quant à la qualité des prélèvements, si le RAP estime que les résultats obtenus sont très satisfaisants, vos rapporteurs spéciaux inclinent plutôt à estimer qu'un taux de déperdition de plus de 20 % correspondant au pourcentage de prélèvements insusceptibles d'être exploités n'est pas acceptable.

Le volet de performances du programme comporte encore un autre motif de perplexités avec le suivi du plan Ecophyto. Tout en se félicitant que ce dernier soit suivi dans le cadre de la mission AAFAR, vos rapporteurs spéciaux relèvent qu'on pourrait y voir une entorse à la logique. Le ministère de l'agriculture et de l'alimentation n'est responsable financièrement de ce plan que de façon très seconde, secondaire même, si l'on exclut du champ les crédits destinés à l'agriculture biologique28(*), puisqu'il n'apporte que 325 000 euros de crédits au dispositif contre 41 millions d'euros par le ministère de l'écologie et ses opérateurs, les Agences de l'eau. Mais, il est vrai que les agriculteurs sont, de loin, les premiers contributeurs au financement de l'action publique en ce domaine avec la redevance pour pollutions diffuses. En toute hypothèse, la préoccupation principale est bien dans ce domaine de devoir constater l'échec massif d'un projet par ailleurs enrichi au fil du temps de nouveaux objectifs, parmi lesquels la fin de l'utilisation du glyphosate à échéance de 3 ans. Cet objectif annoncé en 2018, qui n'est pas partagé par l'ensemble des représentants de la profession agricole, suppose une politique publique particulièrement vigoureuse à laquelle l'année budgétaire 2018, année de son annonce, n'a apporté aucun prolongement appréciable.

d) Les moyens de la politique de sécurité sanitaire de l'alimentation sont illisibles et la nomenclature budgétaire ne respecte pas la loi organique relative aux lois de finances

Vos rapporteurs spéciaux doivent ici répéter leur insatisfaction face au maintien de conditions de budgétisation de la politique de sécurité sanitaire des aliments qui enfreignent gravement la lisibilité budgétaire souhaitée par la loi organique relative aux lois de finances.

La nomenclature budgétaire n'offre pas de lisibilité de la politique publique de sécurité sanitaire de l'alimentation, ce diagnostic pouvant s'appuyer sur la dissémination des données budgétaires tant au sein du programme 206 que dans la documentation budgétaire générale. En cela, elle manque au respect de la loi organique relative aux lois de finances.

Dans ces conditions, il est impossible d'appréhender la dynamique de la dépense destinée spécifiquement à assurer la protection des consommateurs contre les risques sanitaires de l'alimentation, et, plus généralement, de l'effort public consacré à la sécurité sanitaire des aliments.

Vos rapporteurs spéciaux ont pu mettre en évidence les problèmes posés par la définition du périmètre de cette politique publique.

Schématiquement, on rappellera que le programme 206 comprend des interventions visant à assurer l'intégrité sanitaire des matières premières animales et végétales, interventions dont le poids dans les dépenses du programme est très largement majoritaire, mais aussi d'autres interventions plus proches du risque sanitaire lié à la consommation des aliments. Si les premières interventions ont une vocation marquée de préservation de l'intégrité des cheptels et des végétaux, elles ne sont cependant pas étrangères à la problématique générale de sécurité sanitaire de l'alimentation. Dans une conception où celle-ci va « du champ à l'assiette », la nomenclature budgétaire ne retient pas sans raison les différentes actions du programme 206 comme concourant à la sécurité et à la qualité sanitaires de l'alimentation. Pour autant, les crédits ouverts n'en financent pas moins des interventions hétéroclites dont certaines n'ont qu'un lien très ténu avec les objectifs affichés par l'intitulé du programme.

Ce constat conduit à juger que le programme 206 n'est pas conforme à la loi organique relative aux lois de finances qui a entendu préserver le principe de spécialité des crédits tout en en enrichissant la conception par une prise en compte plus systématique de leur destination fonctionnelle de moyens au service d'une politique publique donnée.

Dans ces conditions et au-delà même du contenu de la mission budgétaire, vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'exprimer leur refus de décerner un certificat de qualité à la présentation budgétaire des interventions nécessitées par la politique de sécurité sanitaire des aliments, qui est sérieusement défectueuse.

Sur ce point, une série d'observations complémentaires s'imposent.

En premier lieu, doit être évoquée l'extrême fragmentation des moyens déployés, éparpillés dans plusieurs missions budgétaires. Celle-ci reflète l'interministérialité des interventions de l'État, qui témoigne d'une superposition des services opérationnels qui est loin d'être optimale.

Du point de vue de l'information budgétaire, il serait, à tout le moins, justifié d'entreprendre l'élaboration d'un document de politique transversale unifiant les crédits de la politique publique de sécurité sanitaire des aliments.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent, en outre, que les crédits de personnel du programme se trouvant agglomérés dans une action dédiée (l'action n° 6), il est impossible de disposer d'une vue satisfaisante de l'affectation des personnels (et des crédits correspondants) aux différentes catégories d'intervention financées par le programme.

En témoignent les données fournies à vos rapporteurs spéciaux pour rendre compte des personnels spécifiquement dédiés à la surveillance de la qualité sanitaire des aliments dans le cadre de leur contrôle sur la politique de sécurité sanitaire des aliments, qui n'apparaissent pas comme tels dans la nomenclature budgétaire.

Ainsi, selon ces données, les effectifs affectés par la DGAL à la sécurité sanitaire des aliments stricto sensu, dans le cadre de l'action 3 du programme 206, se seraient élevés en 2015, à 1 844 ETPT (soit environ 2 820 agents) sur les 4 511 ETPT du programme 206, soit 40,9 % des ETPT du programme.

Il apparaît ainsi nécessaire de mieux imputer les emplois et les crédits de rémunération aux différentes interventions opérationnelles du programme, en particulier à celles concourant spécifiquement à la sécurité sanitaire de l'alimentation.

Vos rapporteurs spéciaux suggèrent enfin que l'information budgétaire fasse l'objet d'une amélioration sur un point particulier. Il s'agit des produits tirés des nombreux prélèvements obligatoires appliqués dans le champ de la politique sanitaire de l'alimentation.

Une présentation systématique de ces prélèvements (dont certains attendent depuis des années la détermination de leurs taux) devrait être fournie dans le cadre des documents budgétaires d'autant que certains d'entre eux résultant directement des obligations européennes contractées par la France ont un lien très direct avec les interventions financées sur les crédits du programme 206.

Sur ce point, l'annonce de la mise en oeuvre d'une taxe sanitaire appelée de ses voeux par le comité action publique 2022 n'a pas prospéré en 2018.

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL »

A. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CASDAR » qui a été créé par la loi de finances pour 2006.

Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural orientées par les priorités du programme national de développement agricole et rural (PNDAR). Celui-ci, qui couvre actuellement les années 2014 à 2020, a pour priorité de « conforter le développement et la diffusion de systèmes de production innovants et performants à la fois du point de vue économique, environnemental et sanitaire » en s'inscrivant dans le cadre de « Projet agro-écologique pour la France ».

L'importance des enjeux est évidente dans un contexte où les innovations doivent permettre d'améliorer des modes de production présentant des coûts de toute nature et exposés à des risques qu'il importe de réduire.

1. Le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », deux programmes aux destinataires propres

La mission repose sur deux programmes : le programme 775 « Développement et transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

Les crédits du programme 775 (voir infra) sont principalement destinés aux chambres d'agriculture et aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR). Il s'agit de diffuser des bonnes pratiques et des connaissances.

Quant au programme 776, davantage orienté vers la recherche appliquée29(*), il finance des recherches réalisées par une pluralité d'acteurs, au premier rang desquels les instituts techniques agricoles et FranceAgriMer. Par ailleurs, le pilotage de la recherche passe aussi pour une proportion de 35 % par la procédure d'appel à projets.

Le schéma ci-dessous illustre l'emploi des ressources du CAS en 2017. Compte tenu de l'inertie de la gestion des interventions financées par le compte, il donne un aperçu fiable de la structure des dépenses de 2018.

On y observe que chaque programme est dirigé vers des partenaires propres et prépondérants : les chambres d'agriculture pour le programme 775 (60 % des dépenses) et les instituts techniques agricoles pour le programme 776.

Dans les deux cas, FranceAgrimer se voit déléguer une partie des disponibilités de chaque programme.

Budget de la programmation PNDAT

Source : rapport d'activité du CASDAR pour 2017 ; ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la forêt et des affaires rurales

2. Après des déconvenues récurrentes par rapport aux prévisions de recettes du compte, une meilleure anticipation, mais une charge non négligeable pour les exploitants

Le CASDAR, alimenté jusqu'en 2015 par une fraction (85 %) du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, prévue à l'article 302 bis MB du code général des impôts, en perçoit depuis la totalité.

La taxe sur le chiffre d'affaires des exploitations agricoles

La taxe est due par les exploitants agricoles au titre de leurs activités agricoles, à l'exclusion de ceux placés en dehors du régime de la TVA, sous le régime du remboursement forfaitaire agricole. Elle est assise sur le chiffre d'affaires de l'année précédente ou du dernier exercice clos auquel sont ajoutés les paiements accordés aux agriculteurs au titre des soutiens directs attribués en application du règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009, à l'exclusion du chiffre d'affaires issu des activités de sylviculture, de conchyliculture et de pêche en eau douce. Le tarif de la taxe est composé d'une partie forfaitaire comprise entre 76 euros et 92 euros par exploitant et d'une partie variable fixée à 0,19 % jusqu'à 370 000 euros de chiffre d'affaires et à 0,05 % au-delà.

Évolution de la recette du CASDAR

(en millions d'euros)

Source : rapport d'activité du CASDAR pour 2017 ; ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la forêt et des affaires rurales

Après l'extension de l'affectation de recettes, les prévisions (147,5 millions d'euros en 2016 et 2017) ont été systématiquement déjouées avec une moins-value de recettes de 16,7 millions d'euros en 2016 et de 14,1 millions d'euros (dont 15,3 millions d'euros pour la seule taxe, des recettes diverses de 1,3 million d'euros ayant été constatées) en 2017.

Pour l'exercice 2018, la prévision de recettes a été ajustée avec davantage de réalisme à 136 millions d'euros, évolution conforme aux recommandations de vos rapporteurs spéciaux.

Le produit de la taxe a été un peu meilleur que prévu permettant de financer le CAS à hauteur de 136,2 millions d'euros auxquels se sont ajoutées des recettes diverses pour 311 639 euros.

L'augmentation des recettes de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitations agricoles affectées au compte s'est ainsi élevée entre 2017 et 2018 à 3,1 %.

Cette évolution traduit l'amélioration du chiffre d'affaires des exploitants agricoles en 201730(*) après la très nette dégradation de 2016.

La production des exploitations « moyennes et grandes » a augmenté de 6 % en 2017, accroissement qui ne se répercute que partiellement dans les produits de la taxe, en raison notamment de son barème dégressif et largement forfaitaire.

Ces deux caractéristiques limitent l'élasticité du produit de la taxe dans les périodes de croissance de l'assiette mais, à l'inverse, elles altèrent l'ampleur des stabilisateurs automatiques lorsque la conjoncture agricole se retourne.

Par ailleurs, force est de constater que plusieurs intervenants majeurs de la filière agroalimentaire, qui in fine, sont susceptibles de tirer parti des interventions financées par le CAS sont totalement exonérés de cette taxe, que les agriculteurs redevables ne sont souvent pas en position de répercuter dans leurs prix de vente. Or, même si la charge unitaire moyenne de la taxe apparaît modérée (de l'ordre de quelques dizaines d'euros), le niveau très faible des revenus agricoles impose une retenue fiscale rigoureuse.

Vos rapporteurs spéciaux sont ainsi amenés à s'interroger sur l'imposition qui alimente le CAS, d'autant qu'au-delà de son affectation formelle au compte d'affectation spéciale, qui l'exonère de tout écrêtement, les modalités effectives de son emploi l'assimilent à une recette affectée.

Par ailleurs, comme c'est structurellement le cas (voir le tableau ci-dessous), le CAS a, à nouveau connu une inflation de son solde cumulé qui tend vers la moitié des recettes annuelles tirées de la taxe affectée.

Exécution et prévision des recettes du CASDAR
et dépenses constatées31(*)

(en millions d'euros)

Année

Recettes LFI

Recettes constatées

Exécution (CP)

Solde cumulé

2006

134,46

145,96

99,70

46,26

2007

98,00

102,05

101,34

46,97

2008

102,50

106,30

98,47

54,8

2009

113,50

110,56

112,34

53,02

2010

114,50

104,89

111,21

46,7

2011

110,50

110,44

108,38

48,72

2012

110,50

116,76

114,35

51,13

2013

110,50

120,58

106,98

64,73

2014

125,50

117,10

132,40

49,43

2015

147,50

137,10

131,30

55,23

2016

147,5

130,8

129,2

56,83

2017

147,5

133,4

128,1

62,13

2018

136

136,5

131,2

67,6

Source : commission des finances du Sénat

Dans ces conditions, les interrogations sur les conditions de financement du CAS, la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles pouvant se révéler lourdement procyclique en raison de la volatilité des conditions économiques de l'activité agricole, persistent ainsi que celles sur ses effets redistributifs et les conditions concrètes de son recouvrement.

3. Un taux de consommation des crédits peu satisfaisant

La gestion des crédits de paiement peut être résumée comme suit pour 2018.

Dépense et gestion des crédits du CASDAR

(en millions d'euros)

 

Programme 775

Programme 776

Total

LFI

65

71

136

LFR

   

0

Reports

11,5

43,9

55

Crédits disponibles

76,5

114,5

191

Crédits consommés

62,2

69,01

131,2

Crédits non consommés

14,3

45,5

59,04

Source : ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

Le taux de consommation des crédits ressort comme satisfaisant hors crédits reportés.

La gestion des projets soutenus par le CAS implique, tout particulièrement pour le programme 776, un dépassement de l'annualité budgétaire. Ils sont conduits sur une durée souvent supérieure à l'année et mobilisent une séquence de versements qui l'excède.

Dans ce contexte, des reports et des restes à payer interviennent à chaque fin d'exercice.

C'est ainsi que pour l'exercice 2018, les crédits ouverts en cours d'année et non consommés sont équivalents en quasi-totalité aux crédits nécessaires à l'exécution d'engagements déjà décidés.

B. AMÉLIORER LES INFORMATIONS SUR LES PERFORMANCES ATTEINTES ET RECOURIR DAVANTAGE AUX APPELS À PROJETS POUR CONTRER LA LOGIQUE D'ABONNEMENT AUX AIDES

L'évaluation à mi-parcours du programme national de développement agricole et rural réalisée par le CGAAER publié en 2017 avait formulé 7 recommandations déclinées en une quarantaine de suggestions d'actions concrètes.

Vos rapporteurs spéciaux saluent cette initiative qui permet de disposer d'une visibilité renforcée sur les difficultés à surmonter pour améliorer la portée du PNDAR et la contribution des interventions du CAS à son succès.

Ils appellent à ce que l'évaluation ne reste pas sans suite.

En l'état, la justification au premier euro des deux programmes du CASDAR présente, une fois de plus, un caractère lacunaire.

Pour le programme 775, le rapport annuel de performances ne fournit pas d'information suffisamment détaillée sur l'utilisation des crédits destinés au réseau des chambres d'agriculture, à la fédération des coopératives agricoles et aux organismes nationaux de vocation agricole et rurale (ONVAR).

L'indicateur utilisé consiste à suivre les effectifs desdits organismes consacrés par eux à atteindre les grands objectifs du programme national de développement agricole et rural. On se doute bien que là est leur pente naturelle et qu'il n'est pas très difficile de fournir au logiciel censé accueillir les déclarations des organismes les données permettant d'extérioriser des résultats probants.

Il résulte de ce manque d'information une impossibilité de savoir si les crédits du programme servent aux projets de développement plus qu'aux structures qui sont censées les porter.

Le ministère de l'agriculture indique procéder à des évaluations des actions financées par le truchement du compte mais, outre que cette évaluation paraît orientée plutôt vers un contrôle de conformité que vers une évaluation des impacts seule à même de fonder une appréciation de la valeur ajoutée des financements publics, le programme ne comporte aucun indicateur permettant d'en rendre compte.

Cette lacune doit être corrigée, objectif fixé par vos rapporteurs spéciaux d'autant plus aisément atteignable que le ministère de l'agriculture publie un compte rendu d'activité du CASDAR riche en informations sur les programmes soutenus mais qu'il conviendrait de compléter par l'adoption d'une démarche évaluative.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent avec satisfaction l'orientation consistant à développer des « projets pilotes régionaux » destinés à l'animation des groupements d'intérêt économique et environnemental (GIEE) faisant intervenir les partenaires de terrain et pouvant favoriser, de ce fait, un effet de levier susceptible de démultiplier les moyens consacrés à chaque projet. Cette évolution correspond par ailleurs à l'esprit même des interventions financées par le programme qui porte notamment sur la diffusion de bonnes pratiques à partir de pilotes.

Il restera à vérifier que l'émergence d'une matrice régionale débouchera effectivement sur un renforcement des ressources et qu'elle aboutira à la préservation des équilibres locaux d'intervention du CASDAR.

Quant au développement des conventions avec les ONVAR32(*), présenté par le ministère de l'agriculture comme correspondant à l'émergence d'un « CASDAR-ONVAR », si l'on peut y voir une diversification bienvenue des partenariats mobilisés par le dispositif, il est regrettable que la communication du ministère aille jusqu'à suggérer qu'une sorte de droit de tirage automatique puisse lui être associé.

L'élaboration d'un véritable projet national d'optimisation agro-économique des exploitations agricoles doté des moyens et d'une gouvernance adaptée s'impose. Il faut aujourd'hui dissiper l'éclatement des actions entreprises en ce domaine dont témoigne l'agencement des ressources du ministère de l'agriculture qui couvrait une dispersion budgétaire trop forte des moyens et de leur gestion (voir, à ce propos, la superposition des crédits dans les différents programmes de la mission AAFAR et dans le CASDAR).

S'agissant du programme 776, l'information est, là aussi, insuffisante.

Le RAP décrit insuffisamment les projets sélectionnés dans le cadre des procédures d'appel à projets et les actions d'accompagnement thématiques innovantes.

Pour le programme 776, l'indicateur unique33(*) se décline en deux sous-indicateurs de moyens : le premier repose sur la « part des financements portant principalement sur des problématiques de développement durable pour la compétitivité de l'agriculture » et le second sur la « part de financements impliquant une unité mixte technologique (UMT) ou un réseau mixte thématique (RMT) » rapportés à l'ensemble des financements du programme.

Au regard des cibles, les résultats visés sont mieux qu'atteints en 2018.

Néanmoins, la significativité du premier sous-indicateur n'est guère satisfaisante. Il n'est pas difficile de « verdir » des projets de recherche appliquée quand les objectifs du PNDAR sont énoncés en des termes tellement généraux que leur référentiel comporte une élasticité si forte qu'il est sans lisibilité autre que conjecturale.

Vos rapporteurs spéciaux attendent davantage de précisions dans l'énoncé et le suivi des objectifs poursuivis.

Ce n'est pas trop demander que le ministère de l'agriculture s'attache à restituer les résultats des recherches appliquées financées par les exploitations agricoles, qui, de leur côté, ont droit à cette information.

Parmi les constats réalisés dans le cadre de l'évaluation du PNDAR évoquée plus haut il était mentionné que l'articulation entre le FEADER et le CAS restait à réaliser.

Cette observation semble pouvoir être étendue aux contreparties nationales du FEADER financées par la mission AAFAR.

À l'heure où la thématique de l'agro-écologie oriente fortement les choix publics dans le domaine de l'agriculture, il est nécessaire de renforcer la programmation de la recherche, ce qui passe par une information plus satisfaisante du Parlement.

Toujours, en ce sens, vos rapporteurs spéciaux, prenant acte de la priorité accordée au développement de l'agriculture sous mode de production biologique, souhaitent appeler l'attention sur la nécessité de renforcer les capacités d'action de l'Institut technique de l'agriculture biologique, d'autant que les contributions des agriculteurs passés au bio aux recettes du CAS sont en expansion.

MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
ET COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
« PRÊTS À DES ÉTATS ÉTRANGERS » - MM. Yvon Collin et Jean-Claude Requier,
rapporteurs spéciaux

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION ET DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS EN 2018

1. La mission « Aide publique au développement » : une exécution en ligne avec la loi de programmation des finances publiques

La mission « Aide publique au développement » regroupe les crédits des principaux programmes concourant à la politique française d'aide publique au développement :

- le programme 110 « Aide économique et financière au développement », mis en oeuvre par le ministère de l'économie et des finances ;

- le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères et du développement international.

En 2018, les crédits de la mission « Aide publique au développement » ont représenté le quart du total de l'aide publique versée par la France34(*), et 37 % des crédits budgétaires dédiés à cette politique.

Exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement »
en 2018, à périmètre courant

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés 2017

Crédits votés LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Exécution 2018 / Exécution 2017

Exécution 2018 / LFI 2018

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Aide économique et financière au développement (110)

2 154,1

932,0

840,5

961,4

1 100,0

929,2

51,1 %

99,7 %

130,9 %

96,7 %

Solidarité à l'égard des pays en développement (209)

1 529,1

1 560,2

1 843,4

1 739,1

1 801,3

1 703,6

117,8 %

109,2 %

97,7 %

98,0 %

Mission

3 683,2

2 492,2

2 683,9

2 700,5

2 901,3

2 632,8

78,8 %

105,6 %

108,1 %

97,5 %

Source : commission des finances du Sénat

En 2018, les crédits exécutés de la mission se sont élevés à 2,9 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 2,6 milliards d'euros en crédits de paiement. Le taux d'exécution des crédits votés en loi de finances initiale est respectivement de 108,1 % et de 97,5 %. Le taux d'exécution des crédits de paiement marque ainsi une légère amélioration par rapport à l'exercice 2017, pour lequel il s'était élevé à 96 %.

Taux d'exécution des crédits de la mission « Aide publique au développement » (en CP)

Source : commission des finances du Sénat

L'exécution des crédits de paiements en 2018 est globalement conforme, quoique légèrement inférieure, au plafond défini par la loi de programmation des finances publiques35(*), et qui était fixé à 2,68 milliards d'euros (soit un écart de 1,8 %).

Trajectoire de la mission « Aide publique au développement »
prévue par la LPFP 2018-2022

(en milliards d'euros, crédits de paiement)

Exécution 2018

LPFP 2018

LPFP 2019

LPFP 2020

Progression exécution/LPFP 2020

2,63

2,68

2,81

3,10

17,9 %

Source : commission des finances du Sénat

Par ailleurs, l'exercice a été marqué par plusieurs mouvements en cours de gestion, justifiant notamment la sur-exécution de 8,1 % des autorisations d'engagement de la mission, par rapport à la loi de finances initiale.

Sur le programme 110, la loi de finances rectificative36(*) a procédé à une ouverture de 527 millions d'euros en autorisations d'engagement justifiée par les prêts accordés à l'Association internationale de développement (AID) et au Fonds international de développement (FIDA), pour un montant respectif de 500 millions et 27 millions d'euros.

Pour rappel, l'AID constitue le guichet concessionnel de la Banque mondiale. Ses ressources sont constituées tous les trois ans par appels de fonds des États contributeurs. La loi de finances initiale avait anticipé l'opération de prêt par l'Agence française de développement en le faisant porter par le programme 85337(*). Toutefois, un changement de doctrine comptable (cf. ci-après) a nécessité de modifier le canal de financement de ce prêt, se traduisant ainsi par une majoration des autorisations d'engagement du programme 110.

Sur le programme 209, le principal mouvement provient de la révision à la baisse de la contribution de la France au fonds européen de développement (FED). Alors que la contribution initialement prévue s'élevait à 859 millions d'euros, l'actualisation des prévisions de décaissements du fonds l'a ramenée en exécution à 796 millions d'euros, soit une réduction de 64 millions d'euros.

Cette marge de manoeuvre budgétaire a été en partie annulée par la loi de finances rectificative. Celle-ci a ainsi procédé à l'annulation de 37 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 33 millions d'euros de crédits de paiement sur le programme 209.

Les 31 millions d'euros restant ont été mobilisés pour financer le programme humanitaire à destination de la Syrie, annoncé en cours d'exercice budgétaire par le Président de la République, Emmanuel Macron. Ainsi, ce plan, d'un montant de 50 millions d'euros, ne correspond pas en réalité à une nouvelle mesure budgétaire. D'après la direction du budget, son financement est composé de :

- 5 millions d'euros de crédits existants et initialement destinés à la Syrie ;

- 31 millions d'euros de crédits de paiement provenant de la minoration de la contribution de la France au FED ;

- 14 millions d'euros de crédits de paiement provenant de dégel.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2018 sur la mission
« Aide publique au développement »

(en millions d'euros et en crédits de paiement)

Programme

LFI 2018

Reports
entrants

Décrets
d'avance

Vire-ment
ou
transfert

LFR de fin de gestion

Fonds de concours et attributions de produits

Reports sortants

Crédits disponi-bles

Exécu-tion 2018

Écart
consommé/
prévu

Prog. 110

961,4

60,7

-

-  0,6

-4,0

-

-

1 017,4

929,2

- 8,7 %

Prog. 209

1 739,1

3 150,1

-

- 3,0

-26,7

0,2

-

1 712,7

1 703,6

- 0,5 %

Mission

2 700,5

63 800,1

-

- 3,7

-30,7

0,2

-

2 730,2

2 632,8

- 3,6 %

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

2. L'exécution du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est marquée par une sous-exécution importante des autorisations d'engagement

Le compte de concours financiers regroupe pour sa part des prêts à des États étrangers qui concourent à la politique française d'aide publique au développement, à l'exception du programme concernant la Grèce :

- le programme 851 permet de financer l'achat par des pays étrangers de matériels et services d'entreprises françaises ;

- le programme 852 permet de refinancer les dettes de certains pays envers la France ;

- le programme 853 porte le versement à l'Agence française de développement de la « ressource à condition spéciale » (RCS) qui lui permet d'octroyer des prêts à des États étrangers à des conditions concessionnelles ;

- le programme 854 était destiné à porter la contribution de la France au plan de soutien en faveur de la Grèce, finalement confié au Fonds européen de stabilité financière (FESF).

545 millions d'euros ont été exécutés en autorisations d'engagement et 1,2 milliard d'euros en crédits de paiement, pour un taux d'exécution global respectivement de 34 % et 74 %, contre 79 % et 74 % en 2017.

Le faible taux d'exécution des autorisations d'engagement provient d'une sous-utilisation de ces crédits par les programmes 851 et 852.

Concernant le programme 851, sur les 800 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale, la moitié devait être consacrée à des prêts à l'Iran, permettant de financer des projets d'infrastructure faisant appel à des biens et services français. Toutefois, compte tenu des tensions diplomatiques entre les États-Unis et l'Iran, ces projets ont été ajournés. Par conséquent, la loi de finances rectificative a annulé 400 millions d'euros d'autorisations d'engagement sur ce programme. En dépit de cette annulation, le taux de consommation de ces crédits, c'est-à-dire le rapport entre les crédits exécutés et les crédits disponibles après l'adoption de la loi de finances rectificative, ne s'élève qu'à 30 %.

Ce faible taux masque néanmoins la progression de la consommation de ces crédits depuis 2017. En effet, en 2018, 120 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été exécutés sur le programme, soit quatre fois plus que l'année précédente. La montée en charge de ce programme est justifiée par le Trésor par le développement des prêts non concessionnels, « qui concentrent l'essentiel de la demande, et sont sans coût à terme pour l'État »38(*).

Concernant le programme 852, aucun traitement de dettes n'a été réalisé en 2018. D'après la direction du budget, ceci s'explique à la fois par la baisse tendancielle du stock de dettes pour lesquelles une décision de traitement a déjà été prise, et une dégradation de la soutenabilité de la dette de certains pays de l'initiative « Pays pauvres très endettés » (IPPTE).

Les 268 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale avaient vocation à bénéficier au Congo, à l'Irak, à la Somalie, et au Zimbabwe. La direction du budget a toutefois indiqué à vos rapporteurs spéciaux que des traitements de dette significatifs devraient intervenir dans les prochaines années, en particulier pour la Somalie et le Soudan.

Le programme 854, destiné à porter les prêts consentis à la Grèce depuis 2010, est en sommeil depuis 2012.

Exécution des crédits du compte de concours financiers
« Prêts à des États étrangers » en 2018

(en millions d'euros)

Programme

Crédits exécutés 2017

Crédits votés LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Exécution 2018 / Exécution 2017

Exécution 2018 / LFI 2018

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

851 - Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la vente de biens et de services concourant au développement du commerce extérieur de la France

197,0

268,0

800,0

353,1

120,1

208,2

61 %

78 %

15 %

59 %

852 - Prêts à des États étrangers pour consolidation de dettes envers la France

0,2

0,2

268,5

268,5

-

-

0 %

0 %

0 %

0 %

853 - Prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers

1 392,0

225,0

545,0

1 033,0

425,0

1 008,0

31 %

448 %

78 %

98 %

854 - Prêts aux États membres de l'Union européenne dont la monnaie est l'euro

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

1 589,2

493,2

1 613,5

1 654,6

545,1

1 216,2

34 %

247 %

34 %

74 %

Source : commission des finances du Sénat

Le montant des recettes du compte de concours financier est de 1,19 milliard d'euros en 2018, alors que la loi de finances initiale l'avait évalué à 388 millions d'euros, soit une hausse de près de 800 millions d'euros.

Cette augmentation des recettes provient exclusivement du programme 853, en raison du remboursement par l'Agence française de développement du prêt que l'État lui avait octroyé afin de porter la contribution de la France à l'Association internationale de développement (AID). Ce prêt concessionnel, d'un montant de 800 millions d'euros, est porté à l'AFD sur une durée de 40 ans, à taux nul. Le coût de la bonification de ce prêt est pris en charge par l'État.

Pour rappel, trois leviers permettent à l'AFD d'accorder des prêts :

la ressource de marché sous forme d'émissions obligataires. Les prêts sont accordés à conditions de marché ;

les crédits de bonification du programme 110, lorsqu'elle lève elle-même des ressources sur les marchés, à un taux d'intérêt qui dépend de ses conditions de financement. Elle utilise ensuite des crédits de bonification pour abaisser ce taux pour le bénéficiaire final, et ainsi octroyer un prêt concessionnel ;

la « ressource à condition spéciale » (RCS), correspondant aux prêts du programme 853. Dans ce cas, elle ne lève pas de ressources sur les marchés mais elle utilise directement la ressource prêtée par l'État pour réaliser son prêt39(*).

En l'espèce, le prêt à l'AID devait initialement être porté par le programme 853, et être ainsi considéré comme une opération financière. Or, ces crédits risquaient d'être comptabilisés comme de la dépense publique au sens de Maastricht par Eurostat et l'INSEE.

Ainsi, afin d'éviter que ce prêt ne participe au montant du déficit public, la direction du budget et la direction générale du trésor se sont accordées, en cours de gestion, sur la nécessité de basculer ce prêt vers le programme 110. Ainsi, l'Agence française de développement a levé les ressources sur les marchés et a bénéficié des crédits budgétaires de la mission pour « bonifier » le prêt.

Le coût de bonification ayant été estimé à 500 millions d'euros, les autorisations d'engagement du programme 110 ont été majorées de ce montant en loi de finances rectificative. Le basculement comptable du programme 853 au programme 110 est budgétairement neutre pour le programme 853.

Cette évolution de doctrine devrait se traduire, à l'avenir, par une raréfaction des recours au compte de concours financier pour octroyer des prêts.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La trajectoire à la hausse de l'aide publique au développement appelle à la vigilance

Le Président de la République, Emmanuel Macron, a fixé une trajectoire ambitieuse de l'aide publique au développement pour les prochaines années. Lors de la conférence des Ambassadeurs le 29 août 2018, il a concrétisé cette ambition en fixant pour objectif que l'aide publique au développement atteigne 0,55 % de notre revenu national brut en 2022.

Cet objectif s'est traduit par une hausse conséquente des crédits de la mission dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Néanmoins, vos rapporteurs spéciaux souhaitent appeler à la vigilance du Gouvernement sur plusieurs points.

Premièrement, l'exécution doit être en phase avec la prévision. Or, vos rapporteurs spéciaux constatent que les taux d'exécution de la mission sont inférieurs à ceux réalisés au début des années 2000. Si les aléas en cours de gestion sont inévitables, vos rapporteurs spéciaux considèrent que l'amélioration de l'exécution des crédits votés par le Parlement est garante de l'engagement effectif en faveur d'une hausse de l'aide publique au développement.

Deuxièmement, la progression des engagements ne doit pas préempter de façon excessive les marges de manoeuvre pour l'avenir. En effet, les « restes-à-payer », c'est-à-dire les engagements non couverts par des crédits de paiements, progressent, et s'établissent à 7,6 milliards d'euros pour la mission fin 2018. La loi de programmation des finances publiques prévoit une concentration de la hausse des crédits de paiement en fin de cycle. A l'occasion de l'examen de la loi de finances pour 2018, vos rapporteurs spéciaux avaient déjà souligné que cette concentration pouvait être facteur de risque pour la mise en oeuvre concrète de la programmation.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux rappellent que le projet de loi de programmation et d'orientation devra nécessairement apporter des précisions chiffrées sur la progression des montants alloués chaque année d'ici 2022 à l'aide publique au développement. A quelques mois de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, il aurait été souhaitable d'en disposer plus en amont de la programmation.

2. La volatilité de la contribution de la France au Fonds européen de développement reste un facteur d'incertitude de la mission

La volatilité de la contribution au FED constitue un risque budgétaire pour la mission « Aide publique au développement », ces crédits représentant 30 % de l'ensemble des crédits de paiement exécutés en 2018, et près de 15 % des crédits du ministère de l'Europe et des affaires étrangères.

Ce constat, relayé par la Cour des comptes40(*), s'explique par deux facteurs :

- d'une part, la difficulté pour la Commission européenne d'anticiper le rythme de décaissement des projets, ce qui tient à la nature même du FED ;

- d'autre part, l'évolution des clés de contribution des États membres.

Certes, la minoration de la contribution de la France en cours d'exercice a permis en 2018 de mobiliser des marges de manoeuvres budgétaires, mais la contribution à un fonds multilatéral ne saurait constituer une ressource budgétaire stable.

Prévisions et exécutions de la contribution au FED

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que la Commission européenne a proposé en mai 2018 d'intégrer le FED dans le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne. Cette intégration devrait permettre de mieux piloter cet instrument de la politique d'action extérieure de l'Union européenne.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux regrettent le manque d'informations relatives aux frais de gestion du FED41(*), ainsi qu'à la répartition géographique de ses décaissements. En effet, en 2018, l'affectation géographique de 11 % des décaissements du FED n'est pas connue42(*).

3. Le dynamisme du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF) n'a pas bénéficié au développement

Pour rappel, la taxe sur les transactions financières (TTF), prévue à l'article 235 ter ZD du code général des impôts, a été créée par la première loi de finances rectificative pour 201243(*). Elle est assise sur les opérations d'achat d'actions de sociétés françaises dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d'euros au 1er janvier de l'année d'imposition. Initialement fixé à 0,2 %, son taux a été porté à 0,3 % en 2017.

Elle constitue, avec la taxe de solidarité sur les billets d'avion (TSBA), les deux taxes affectées à l'aide publique au développement.

La loi de finances pour 2018 prévoyait l'affectation d'une part de TTF à l'Agence française de développement, et d'une part au Fonds de solidarité pour le développement (FSD). Le montant de ces parts s'élevait respectivement à 528 millions d'euros et 270 millions d'euros, le reste du produit de la taxe étant affecté au budget général de l'État.

Or, la part reversée au budget de l'État a été réévaluée à la hausse en cours de gestion en raison, d'après la direction du budget, du dynamisme des encaissements de recettes constaté en août. Ainsi, la part affectée au budget général de l'État est passée d'un montant évaluatif de 693 millions d'euros en loi de finances à 802 millions d'euros en exécution44(*), soit une progression de 15 %. Par conséquent, le dynamisme de la TTF n'a pas bénéficié au financement de l'aide publique au développement, ce qui est quelque peu contradictoire avec la volonté de mobiliser des moyens ambitieux pour celle-ci.

Par ailleurs, d'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, sur les 270 millions d'euros affectés à l'AFD, seuls 70,4 millions d'euros ont fait l'objet d'un décaissement en 2018. La rebudgétisation de ces crédits au sein de la mission « Aide publique au développement » à partir de 2019, recommandée depuis plusieurs exercices par vos rapporteurs spéciaux, devrait permettre un meilleur pilotage de cette ressource.

Répartition du produit de la TTF en 2018

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

MISSION « ANCIENS COMBATTANTS,
MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » - M. Marc Laménie, rapporteur spécial

I. UNE EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION CONFORME EN 2018 AUX DIFFÉRENTES NORMES DE PROGRAMMATION BUDGÉTAIRE

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » dotée de 2,461 milliards d'euros, en loi de finances initiale (contre 2,538 milliards d'euros en 2017), a finalement occasionné 2,433 milliards d'euros de dépenses en 2018.

Elle a ainsi dégagé une économie de 28 millions d'euros par rapport à la programmation budgétaire initiale, s'ajoutant aux économies programmées en loi de finances initiale (77 millions d'euros) malgré une modeste extension du périmètre de la mission et des revalorisations très mesurées de certaines allocations versées aux anciens combattants et aux victimes de la persécution nazie.

La mission comporte trois programmes d'ampleur très inégale :

- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale » ;

- le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » ;

- le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » ;

- le programme 158 « Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale ».

Le tableau ci-dessous détaille la diversité des dotations des différents programmes de la mission.

S'en détache la prédominance du programme 169 (95 % des dotations) qui regroupe les différents transferts en dépenses en faveur du monde combattant.

Crédits ouverts par la loi de finances initiale
de l'année 2018

(en millions d'euros)

Intitulé du programme

Autorisations d'engagement (AE)

Crédits de paiement (CP)

En % du total (CP)

167

Liens entre la Nation et son armée

42,8

42,7

1,7 %

169

Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

2 316,8

2 317,7

94,2 %

158

Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

100,8

100,8

4,1 %

Total

2 460,4

2 461,2

100 %

Source : Rapport annuel de performances 2018

A. LES OUVERTURES DE CRÉDITS DE LA LOI DE FINANCES INITIALE ONT ÉTÉ RESPECTÉES ET PRESQUE INTÉGRALEMENT CONSOMMÉES

La programmation budgétaire de la loi de finances initiale a été respectée, les dépenses étant légèrement inférieures aux crédits ouverts.

1. Les crédits finalement disponibles ont globalement respecté les autorisations initiales

Globalement, les modifications de crédits intervenues en cours d'année n'ont apporté que très peu d'évolutions à la programmation initiale, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Mouvements infra annuels de crédits

(en millions d'euros)

 

P 167

P 169

P 158

Total

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

LFI

42,8

42,7

2 316,9

2 317,7

100,80

100,80

2 460,5

2 461,2

Total des mouvements de crédits

- 1,2

- 0,1

- 21,0

- 21,0

1,9

1,9

- 20,3

- 19,2

Dont

 

 

 

 

 

 

 

 

Reports

0,11

1,14

0,1

0,1

 1,9

 1,9

2,2

3,24

Virements

 

 

 

 

       

Transferts

 

 

   

 

 

   

Décrets d'avance

               

Répartition dépenses accidentelles

 

 

 

 

 

 

 

 

Annulations (LFR du 10 décembre 2018)

1,3 

1,3

21,2

21,2

0

0

22,5

22,5

Fonds de concours (pour mémoire)

0,06

0,06

0,1 

0,1 

 

 

0,16

0,16

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits finalement disponibles ont assez largement respecté les ouvertures de la loi de finances initiale (99,2 % des crédits initiaux ont été ouverts) malgré un bilan consolidé négatif des mouvements nets de crédits mis en oeuvre en cours d'année :

- 3,2 millions d'euros de crédits de paiement ont été reportés, la plupart sur le programme 158 ;

- quant aux annulations de crédits, elles ont atteint 22,5 millions d'euros, dont, essentiellement, 21,2 millions d'euros en crédits de paiement sur le programme 169.

2. Les crédits disponibles ont été consommés en quasi-totalité mais moyennant quelques nuances

Les dépenses ont atteint 2 432,8 millions d'euros pour un total de crédits de paiement ouverts en début d'exercice de 2 461,2 millions d'euros, réduits en gestion à 2 441,9 millions d'euros, une fois pris en compte les fonds de concours et les annulations de crédits.

Exécution des crédits de la mission en 2018

(en millions d'euros)

Programme

 

Crédits exécutés en 2017

Crédits votés en LFI 2018

Crédits disponibles en 2018

Crédits exécutés en 2018

Exécution 2018/Exécution 2017 (en %)

Exécution 2018/LFI 2018 (en %)

167

AE

36,2

42,8

41,6

40,9

+ 13

- 4,4

CP

35

42,7

42,5

40,4

+ 15,4

- 5,4

169

AE

2 379,4

2 316,8

2 295,8

2 295,7

- 3,5

- 1,0

CP

2 374,3

2 317,7

2 296,7

2 296,6

- 3,3

- 1,0

158

AE

94

100,8

102,7

95,8

+ 2

- 4,9

CP

94

100,8

102,7

95,9

+ 2

- 4,9

Total

AE

2 509,6

2 460,4

2 440,1

2 432,4

- 3,1

- 1,1

CP

2 503,3

2 461,2

2 441,9

2 432,9

- 2,8

- 1,1

Note : les crédits disponibles en 2018 cumulent les crédits de la loi de finances initiale, les attributions de produits et rattachements de fonds de concours et les mouvements de crédits consolidés intervenus au cours de l'année

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Dans ce contexte, où, globalement, les conditions d'exécution des dotations ont dégagé des taux de consommation élevés, on doit mentionner quelques nuances.

Ainsi, le programme 158, qui ne concentre que 4 % des moyens de la mission, a connu un taux d'exécution des crédits initiaux plus faible, à 95,1 %, que la moyenne.

Il en est allé de même pour le programme 167 pour lequel la consommation des crédits n'a atteint que 94,6 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année.

Finalement, l'exécution la plus tendue a concerné les crédits du programme 169.

Cependant, la mécanique budgétaire qui voit la plus grande partie des dépenses du programme 169 de la mission fléchées vers le compte d'affectation spéciale « Pensions » (le programme 743 de ce compte) doit être prise en compte. Les dépenses constatées sur ce programme ont été légèrement inférieures aux sorties du programme 169 de sorte que l'avoir du ministère des armées au sein de la trésorerie du compte a été amélioré de l'ordre de 8 millions d'euros.

3. Les opérations de fin de gestion n'ont pas été à la hauteur de la contribution théorique attendue de la réserve de précaution mais elles se traduisent par une forte contrainte sur l'exercice à venir

Du fait des besoins constatés, la réserve de précaution, qui avait d'abord été fixée à 3 % des dotations ouvertes en loi de finances initiale pour les crédits hors titre, 2 a été largement dégelée en gestion.

Sur les 72,4 millions d'euros gelés, 65 % de crédits ont été rendus disponibles en cours de gestion (46,9 millions d'euros concernant pour la plupart les crédits du programme 169).

Votre rapporteur spécial relève que l'exécution des crédits de la mission justifie pleinement les appréciations tendant à souligner le caractère artificiel des conditions dans lesquelles la réserve de précaution était mise en oeuvre lors de la précédente période de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Il se félicite que davantage de réalisme ait pu être introduit dans la nouvelle programmation, tout en regrettant, au plan symbolique, que perdure le gel des droits conférés aux anciens combattants et victimes de guerre, qui, pour virtuel qu'il doive être, représente pour le moins une maladresse par laquelle l'État jette le doute sur des engagements solennels au nom d'une norme technique à la portée pratique rien moins qu'évidente.

Dans ce contexte, il est à remarquer qu'une partie de la réserve de précaution a alimenté les annulations de crédits mentionnées plus haut.

Les marges laissées libres par l'exécution ont été globalement annulées, avec un niveau net des annulations de crédits de 19,3 millions d'euros (compte tenu de reports entrants de 3,2 millions d'euros et d'annulations de 22,5 millions d'euros).

Si ces annulations ont principalement concerné des dépenses de guichet (programme 169) et peuvent être ainsi considérées comme de simple constatation, l'annulation portant sur les autorisations d'engagement du programme 167 doit toutefois être signalée. Malgré son niveau modéré (1,3 million d'euros), elle a entraîné une réduction non négligeable des capacités d'engagement du responsable de programme puisqu'atteignant 2,8 % de l'ouverture initiale.

Quant aux annulations des crédits du programme 169 (une annulation brute de 21,2 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année), elles témoignent d'un calibrage très serré de la gestion budgétaire de ce programme. L'annulation en cause a presque totalement asséché les reports de crédits mobilisables pour boucler un exercice 2019 budgété en-deçà de la consommation de 2018 à hauteur de 134 millions d'euros (- 5,8 % sous les dépenses constatées au cours de ce dernier exercice).

Dans ces conditions, il semble que les gestionnaires de la mission comptent sur les disponibilités ouvertes par une « créance » de 32,98 millions d'euros (11,9 millions d'euros au titre de la retraite du combattant ; 21,05 millions d'euros au titre de la PMI) détenue par le ministère sur la trésorerie du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Toutefois, ce disponible représente moins de 1,9 % des dépenses correspondant aux deux allocations considérées, ce qui, compte tenu de la trajectoire de budgétisation de 2019, conduit à estimer peu « précautionneuse » la gestion malthusienne de la réserve de précaution de 2018.

B. LES DÉPENSES DE LA MISSION SE SONT INSCRITES EN DESSOUS DU PLAFOND FIXÉ PAR LA PROGRAMMATION TRIENNALE DES FINANCES PUBLIQUES

Malgré un niveau élevé de consommation des crédits, la mission a respecté la norme de dépense de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022.

Observation de méthode

L'article 15 de la loi de programmation en vigueur, qui détermine la valeur des « plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements » comporte une certaine dose d'approximation.

Pour ce qui concerne sa dimension formelle45(*), compte tenu de la coexistence de plusieurs conceptions des plafonds de crédits alloués aux missions budgétaires (s'agit-il des plafonds des lois de finances initiales, des lois de finances initiales corrigées par les lois de finances rectificative, des plafonds législatifs ou de ces derniers complétés par les crédits ouverts en gestion au titre, par exemple, des attributions de produits qui, dans certains cas, peuvent atteindre des niveaux élevés quoique variables d'un exercice à l'autre ?), il existe une marge d'interprétation du sens de la norme.

Il serait sans doute plus simple, étant donné l'objectif poursuivi, de se référer à un concept de dépenses par exercice.

Dans le cadre de l'examen de la loi de règlement il paraît convenable, en l'état actuel des choses, de se référer aux dépenses constatées en comptabilité budgétaire sans omettre les reports de crédits. L'esprit de la loi de programmation des finances publiques est bien d'identifier la norme de dépense appliquée à chaque mission budgétaire.

Comparaison entre le plafond de la loi de programmation pluriannuelle
et l'exécution des crédits en 2018

(en millions d'euros)

Plafond de la loi de programmation des finances publiques

2 460

Crédits ouverts en 2018

2 461,2

Changement de périmètre

2,45

Contribution au CAS « Pensions »

0,4

Crédits ouverts périmètre de la loi de programmation des finances publiques

2 458,5

Exécution hors CAS « Pensions »

2 432,5

Marges sous le plafond 2018

29,95

Source : commission des finances du Sénat d'après le programme annuel de performances pour 2018 et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (2018-2022)

Les crédits initialement ouverts comme les dépenses finalement réalisées se sont inscrits sous la barre de la loi de programmation des finances publiques.

La consommation des crédits a laissé une marge de près de 30 millions d'euros qui a été presque totalement « économisée » dans la perspective de l'exercice à venir.

La loi de programmation dessine une trajectoire franchement baissière du plafond de crédit de la mission, ce dernier devant passer de 2,540 milliards d'euros en 2017 à 2,250 milliards d'euros en 2020 soit une réduction de 11,5 % entre ces deux échéances.

Trajectoire des plafonds de crédits de la mission dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022

(en milliards d'euros)

Loi de finances pour 2017

Loi de finances pour 2017 (format 2018)

2018

2019

2020

2,54

2,54

2,46

2,34

2,25

Source : loi de programmation des finances publiques 2018-2022

Par rapport à la trajectoire de la loi de programmation, la budgétisation de 2019 comporte une forme de surenchère en amplifiant encore la baisse des crédits ouverts plus forte par rapport à la programmation.

L'exécution 2018 contribue à cette inflexion en ménageant un « acquis de décroissance » supérieur à ce qui avait été anticipé.

Néanmoins, au-delà de la question de la reproductibilité de cet acquis, l'essentiel est bien de souligner que la programmation des crédits de la mission dépend d'un « volontarisme » auquel votre rapporteur spécial ne peut souscrire puisqu'il repose sur une sourde altération des politiques de mémoire et de reconnaissance de la Nation aux anciens combattants et aux victimes des persécutions nazies.

Votre rapporteur spécial renvoie sur ces différents points aux développements consacrés à la budgétisation de la mission pour 2019.

C. UNE DIMINUTION DES DÉPENSES CONCENTRÉE SUR LE PROGRAMME 169

D'un point de vue budgétaire, l'évolution des dépenses de la mission est déterminée par le programme 169 du fait de son poids relatif.

Or, les dépenses de ce programme s'inscrivent sur une tendance spontanément baissière moyennant quelques écarts à la tendance résultant principalement de revalorisations irrégulières des allocations correspondant à la dette viagère.

La mission, du fait de la réduction de la population couverte par les engagements viagers du programme 169, dégage ainsi régulièrement chaque année des économies qu'on peut qualifier « d'économies de constatation »46(*) même si les revalorisations, généralement modérées, des prestations qui en constituent l'essentiel des charges doivent également être prises en compte.

L'exécution 2018 confirme cette tendance.

Retour sur l'évolution des dépenses de la mission en 2015, 2016 et 2017

En 2015, la mission avait dégagé des économies de 152,5 millions d'euros (soit une baisse de l'ordre de 5 % par rapport aux dépenses de 2014) principalement concentrées sur les crédits prévus au programme 169 dont les dépenses avaient accusé un repli de 210 millions d'euros. La baisse des dépenses de la mission aurait été sensiblement plus forte (elle aurait même dépassé 7 %) en dehors d'un événement exceptionnel : l'accord conclu entre la France et les États-Unis pour solder la dette de réparation envers certaines victimes de la déportation reconnue par la France. Cet accord avait, en effet, conduit à inscrire une dotation exceptionnelle de 54,5 millions d'euros au titre de 2015, de sorte qu'en dehors de l'impact ponctuel de cet accord les économies réalisées en 2015 se seraient élevées à 207 millions d'euros, soit un repli des dépenses de 6,8 %.

En 2016, les dépenses de la mission ont poursuivi leur diminution mais dans des proportions plus mesurées. Les économies constatées s'étaient élevées à 129,7 millions d'euros, soit un niveau proche de l'année précédente. Toutefois, cette évolution pouvait être qualifiée de partiellement « faciale » du fait de l'accord mentionné qui avait occasionné une dépense non-récurrente. Une fois neutralisé son impact, les économies structurelles dégagées en 2016 pouvaient être estimées à 74,1 millions d'euros, soit un niveau beaucoup plus faible qu'en 2015. En bref, le rythme de réduction des charges de la mission avait nettement décéléré en 2016.

Avec 86,7 millions d'euros, l'année 2017 avait dégagé des économies du même ordre et ainsi confirmé la contraction des économies réalisées sur la mission par rapport à une tendance historique généralement calée sur les données démographiques.

Ainsi que l'a illustré le tableau récapitulant les données d'exécution des crédits par programme en 2018 (voir supra), les économies réalisées sur les dépenses de la mission se sont à nouveau concentrées en 2018 sur les dépenses du programme 169.

L'allègement des charges dudit programme se reflète dans la baisse des dépenses d'intervention de la mission qui proviennent pour 91 % d'entre elles du programme 169.

Évolution des consommations de crédits par titre

(en millions d'euros)

 

Crédits exécutés en 2017

Crédits votés en LFI 2018

Crédits exécutés en 2018

Exécution 2018/ Exécution 2017

Exécution 2018 / Crédits ouverts en LFI 2018

Titre 6
(dépenses d'intervention)

2 408,1

2 360,7

2 335,4

- 72,7

- 25,3

Autres titres

95,3

104

97,3

+ 2

- 6,7

dont :

         

Titre 3
(dépenses de fonctionnement)

93,6

98,7

93,6

0

- 5,1

Total

2 503,4

2 464,7

2 432,7

- 70,70

- 32

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

De fait, les dépenses du programme 169, qui se sont inscrites en baisse de 77,8 millions d'euros par rapport à 2017 (elles se situent en deçà des ouvertures de crédits de la loi de finances initiale à hauteur de 21 millions d'euros), diminuent de 3,3 %.

Quant aux deux autres programmes de la mission, leurs dépenses ont augmenté par rapport à 2017, de 13 % pour le programme 167, en lien avec le déroulement des commémorations de la Grande Guerre, et de 2 % pour le programme 158 du fait d'une certaine dynamique intrinsèque d'indemnisations bénéficiant d'une indexation particulière (voir infra).

II. UN AFFADISSEMENT DE L'EFFORT DE LA NATION ENVERS LES ANCIENS COMBATTANTS

La structure des dépenses du programme 169 peut être déclinée à partir des quatre grandes actions suivantes correspondant à des regroupements de prestations de nature homogène :

l'administration de la dette viagère qui compte les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et les prestations rattachées, ainsi que la retraite du combattant ;

la gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité : soins médicaux gratuits et appareillage des mutilés, remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, remboursement des prestations de sécurité sociale accordées aux invalides... ;

les interventions au titre de la solidarité : majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et des victimes de guerre, subventions aux associations, action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et subventions versées à cet organisme, Institution nationale des Invalides ;

les actions en faveur des rapatriés.

À ces allocations financées sur des crédits budgétaires, il faut ajouter les transferts réalisés à partir des régimes dérogatoires du droit commun des prélèvements obligatoires.

Le tableau ci-après, qui présente les principales évolutions des dépenses du programme entre 2017 et 2018, montre l'influence prédominante de la dette viagère sur les tendances de la dépense en niveau.

Évolution des dépenses du programme 169 entre 2017 et 2018

(en milliers d'euros et en %)

 

Exécution en 2017

Exécution en 2018

Évolution 2018/2017
(en millions d'euros)

Évolution 2018/2017
(en %)

Administration de la dette viagère

1 875,4

1 807,8

- 67,7

- 3,6

Pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre

1 134,4

1 069,4

- 65

- 5,7

Retraite du combattant

741

738,4

- 2,6

- 0,4

Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité

138,9

132,2

- 6,7

-4,8

Soins médicaux gratuits

52

47,9

- 4,1

- 7,9

Remboursement des réductions de transport

2,5

2,3

- 0,2

-8

Remboursements des prestations de sécurité sociale aux invalides

84,3

82

- 2,3

- 2,7

Solidarité

341,2

337,1

- 4,1

- 1,2

Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre

244,7

237

- 7,4

- 3,1

Pécules

ND

ND

   

Subventions aux associations

2

3,4

1,4

+ 70

Action sociale de l'ONACVG

26,4

26,4

0

0

Subventions versées à l'ONACVG

58

57,4

- 0,6

- 1

Institution nationale des Invalides

12,1

12,9

0,8

6,6

Actions en faveur des rapatriés

18,9

19,4

0,5

+ 2,6

Total

2 374,4

2 296,6

- 77,8

- 3,3

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

C'est la simple traduction de la répartition des charges du programme, les poids en crédits de chacune de ces grandes têtes de chapitre diffèrant nettement.

Crédits de paiement du programme 169 consommés en 2018 (M€)

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2018

La dette viagère mobilise 81 % des dotations suivie des actions dites de solidarité (12 %) tandis que les interventions au titre des droits complémentaires ne représentent que 6 % des crédits, contre 1 % pour les interventions en faveur des rapatriés.

Dans ce contexte, si la baisse des dépenses a atteint 77,8 millions d'euros entre 2017 et 2018, le repli des dépenses liées à la rente viagère (-67,7 millions d'euros) en a été le principal facteur représentant près de 9/10e de la contraction des charges du programme.

La réduction des dépenses liées à la dette viagère traduit principalement les effets d'une baisse régulière du nombre des bénéficiaires des allocations correspondantes. Il n'y aurait pas là en soi matière à mettre en évidence un affadissement de l'effort de la Nation en faveur de ses anciens combattants.

Si cette appréciation doit être formulée c'est sur la base d'une négligence trop fréquente d'assurer une revalorisation des allocations dispensées aux anciens combattants, hésitations largement vérifiées au cours de l'année 2018, mais aussi des hésitations à élargir la reconnaissance due aux anciens combattants.

A. UN RECUL DES CHARGES DE LA DETTE VIAGÈRE FAVORISÉ PAR UNE FAIBLE REVALORISATION DES DROITS

1. Un exercice 2018 marqué une nouvelle fois par un déficit de revalorisation des principales allocations de reconnaissance aux anciens combattants tempéré pour la seule retraite du combattant par l'effet de mesures acquises

Les différents postes de dépense du programme 169 figurés dans le graphique ci-après font ressortir la part prépondérante des pensions militaires d'invalidité (46,6 % du total), suivies des charges liées à la retraite du combattant (32,2 %), les dépenses liées à divers droits accordés aux anciens combattants comptant pour un peu plus de 21 % des dépenses du programme.

Crédits de paiement du programme 169 consommés en 2018

Source : RAP pour 2018

Les modalités de revalorisation des deux principales allocations de reconnaissance, les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant, suivent un régime marqué par le rôle majeur du « rapport constant ».

Modalités de revalorisation des pensions correspondant
aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant

Depuis 2005, la valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI) est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État, à la date de cette évolution, et non plus de manière rétroactive comme dans le dispositif en vigueur auparavant, suivant ainsi les règles du rapport constant.

Quant au montant de la retraite du combattant, il est fixé par référence à un nombre de points d'indice de PMI, déterminé à l'article L. 256 du CPMIVG. Il peut donc varier sous l'effet de deux facteurs : le nombre de points d'indice de PMI et la valeur de celui-ci.

D'autres allocations de reconnaissance, en particulier celles versées aux anciens membres des forces supplétives de la guerre d'Algérie et à leurs conjoints survivants, sont quant à elles indexées sur l'évolution des prix.

En 2018, le jeu du rapport constant a une fois de plus conduit à une indexation de la valeur du point PMI très modérée, largement inférieure à l'inflation, tandis qu'aucune revalorisation nouvelle de la retraite du combattant n'a été décidée.

Séquence de l'évolution de la valeur du point PMI

Revalorisation du point d'indice PMI

Jusqu'au 31 décembre 2016

1er janvier 2017

1er avril 2017

Valeur du point d'indice PMI

14,40 €

14,42 €

14,45 €

Source : Cour des comptes

La retraite du combattant a toutefois profité de la revalorisation de 2 points intervenue au 1er septembre 2017, qui a exercé des effets en année pleine en 2018 suscitant un certain dynamisme, mais transitoire, des charges correspondantes et une revalorisation de la valeur unitaire de la retraite du combattant.

Revalorisation de la retraite du combattant

Jusqu'au 31 décembre 2016

1er janvier 2017

1er avril 2017

1er septembre 2017

Nombre de points d'indice

50

50

50

52

Valeur du point d'indice MPI

14,40 €

14,42 €

14,45 €

14,45 €

Montant annuel en €

720

721

722,5

751,4

Source : Cour des comptes

En année pleine, l'application de la revalorisation de 2 points de la retraite du combattant a conduit à en augmenter le montant unitaire de 4,6 %.

Ce dernier effet rend compte de l'essentiel du différentiel de charges entre les deux allocations qui a vu les dépenses résultant des pensions militaires d'invalidité (PMI) reculer de 5,7 % (un peu plus que la baisse de 4,5 % des effectifs pensionnés) tandis que les charges liées à la retraite du combattant ne fléchissaient que de 0,4 %, soit nettement moins que la réduction des effectifs qui atteint 6,04 %.

Les évolutions ici décrites confirment pour l'une (la valeur du point de PMI) et n'infirment pas pour l'autre (la valeur de la retraite du combattant dont la relative résistance en 2018 n'est due qu'à des mesures acquises) une tendance à un décrochage de la valeur réelle de ces deux allocations, plus ou moins tempéré, mais par à coups, par des attributions de points, gnéralement lors des échéances électorales, qui ne suffisent pas à combler les retards pris.

En ce qui concerne l'indexation du point de PMI, même s'il faut tenir compte des effets que pourrait receler l'intégration de certaines primes dans le traitement indiciaire des fonctionnaires (effet neutralisé en 2018 par la suspension du protocole « PPCR »), l'absence régulière de toute revalorisation du point d'indice de la fonction publique pèse sur sa dynamique. Quant à la retraite du combattant, la séquence récente de ses revalorisations parle d'elle-même.

Séquence des augmentations de la retraite du combattant
entre 2007 et 2012

Alors qu'il s'élevait à 37 points au 1er juillet 2007, soit 495,06 euros à la valeur du point à cette date, il a été revalorisé chaque année entre 2008 et 2012 :

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2008 : 39 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2009 : 41 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2010 : 43 points, soit 592,97 euros ;

- un point supplémentaire au 1er juillet 2011 : 44 points, soit 595,55 euros ;

- quatre points supplémentaires au 1er juillet 2012 : 48 points, soit 665,28 euros.

Depuis cette date, la retraite du combattant n'avait connu pour seule revalorisation que celle liée à l'évolution de la valeur du point de PMI, particulièrement modérée du fait du gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique pendant six ans.

2. Un déclin particulièrement net de la population des bénéficiaires des deux allocations de reconnaissance pour les titulaires de la retraite du combattant qui s'est confirmé en 2018

Entre 2010 et 2018, le nombre des allocataires des pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre s'est replié de 102 264 unités, soit près de 33,1 %, ce repli atteignant 399 659 personnes pour les bénéficiaires de la retraite du combattant (environ - 29,8 %).

Évolution des effectifs des Pensions militaires d'invalidité
et des Retraites du combattant de 2007 à 2018

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2018

Afin d'élargir la perspective temporelle, on peut rappeler que, sur le long terme, la réduction du nombre des bénéficiaires des deux prestations n'a pas été concomitante.

Jusqu'à la moitié des années 2000 (voir le graphique ci-dessous), le contingent des titulaires de la retraite du combattant s'est accru, dans des proportions importantes d'ailleurs.

Ce n'est qu'au-delà de cette date (voir le tableau ci-dessous) que leur nombre a rejoint la tendance à la baisse du nombre des bénéficiaires de pensions militaires d'invalidité.

Évolution du nombre des bénéficiaires des rentes viagères

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2017

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2010

Quoi qu'il en soit, désormais, la pente de la décrue des titulaires de la retraite du combattant tend à s'accentuer tandis que celle des pensionnés invalides suit une tendance au repli plus régulière.

L'exercice 2018 confirme ces observations.

Par rapport à 2017, les titulaires de pensions militaires d'invalidité reculent de près de 4,5 % tandis que pour les bénéficiaires de la retraite du combattant le repli dépasse 6 %.

La baisse du nombre des titulaires de la retraite du combattant est d'autant plus forte que cette allocation n'ouvre pas de droit à réversion, contrairement aux pensions militaires d'invalidité dont près de 30 % des bénéficiaires le sont au titre des droits dérivés. En outre, elle semble inéluctable en l'état, le nombre des cartes du combattant attribuées chaque année étant loin de couvrir les décès (185 720 cartes ont été attribuées entre 2010 et 2017 pour un cumul de sorties nettes du dispositif de l'ordre de 340 000 personnes).

3. Un effet de composition influence l'évolution de la charge des pensions d'invalidité

Si la baisse de la population titulaire des pensions d'invalidité est quelque peu freinée par l'existence de droits dérivés, l'augmentation de la part relative dans le total des titulaires de droit des bénéficiaires de réversion, conduit à réduire le montant unitaire des pensions versées.

Ce dernier a reculé de 0,8 % en 2018, prolongeant une baisse qui a atteint 8 % depuis 2010.

Un autre effet de composition a sans doute joué en 2018. La répartition des pensions militaires d'invalidité suit une hiérarchie des niveaux de pensions accusée, certains grands invalides de guerre voyant leurs pensions très nettement supérieures au niveau moyen. Dans ces conditions, en fonction des niveaux des pensions sorties du stock, une discordance entre les évolutions de la population pensionnée et le montant des pensions versées peut se produire.

B. LES ÉCONOMIES SUR LES MAJORATIONS DES RENTES MUTUALISTES ONT ÉTÉ NETTEMENT PLUS CONTENUES SI BIEN QUE LEUR POIDS DANS LES DÉPENSES DU PROGRAMME 169 CONTINUE DE S'ALOURDIR...

1. Une déformation lente des interventions de la mission...

Face à une réduction des charges d'allocations viagères qui, structurellement, avoisine les 5 %, les charges liées aux rentes mutualistes ont tendance à connaître un repli plus modéré, de sorte que leur poids relatif dans les dépenses en faveur des anciens combattants se renforce.

La rente mutualiste du combattant

La rente (ou retraite) mutualiste du combattant est un système de rente par capitalisation créé par la loi du 4 août 1923, qui a posé pour la première fois le principe du versement d'une majoration financée par l'État, en plus de la rente constituée par les anciens combattants et leurs ayants cause du conflit 1914-1918. Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont permis, successivement, d'en étendre le bénéfice à tous les titulaires de la carte d'ancien combattant, aux victimes de guerre (veuves, veufs, orphelins ou ascendants des civils ou militaires décédés en opération) et aux titulaires du titre de reconnaissance de la nation (TRN). Ce dispositif a été maintenu par l'article L. 222-2 du code de la mutualité.

L'adhésion doit avoir lieu dans un délai de dix ans à compter de l'attribution de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation. Au-delà, la majoration spécifique est réduite de moitié.

Les majorations s'appliquent au montant de la rente résultant des versements personnels et sont versées par les mutuelles et les sociétés mutualistes aux souscripteurs et remboursées par l'État l'année suivante. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité à un plafond, dit « plafond majorable ». Le plafond annuel majorable des rentes mutualistes du combattant a été fixé par l'article 101 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007) à 125 points de pension militaire d'invalidité, soit 1 806,25 euros au 1er janvier 2018, en augmentation très modérée du fait de l'ampleur de l'indexation du point de PMI.

La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond majorable. Les versements effectués pour constituer la rente sont déductibles du revenu imposable, dans la limite de la constitution d'une rente majorée égale à ce même plafond. En cas de décès, ils peuvent être transmis à un bénéficiaire hors droits de succession. Au-delà du plafond majorable, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Onze organismes gèrent la rente mutualiste du combattant, dont la Caisse autonome de retraite des anciens combattants (CARAC) avec 181 191 adhérents, la France Mutualiste avec 104 846 adhérents, CNP Assurances, avec 49 870 adhérents et MUTEX, avec 26 673 adhérents.

Après un repli, en 2017, de 5,8 millions d'euros par rapport à 2016 (- 2,3%) parallèle à la décrue du nombre des bénéficiaires, les majorations de rentes mutualistes ont connu en 2018 un recul plus accusé, de 7,7 millions d'euros (soit -3,1 %).

Un regard rétrospectif sur les trois plus importantes catégories de dépenses du programme 169 (les PMI, la retraite du combattant et les majorations des rentes mutualistes versées par l'État), qui concentrent plus de 89 % du total des dépenses, fait ressortir des évolutions notables.

Entre 2010 et 2018, le nombre des bénéficiaires de ces dépenses a diminué de 584 361 unités (cette grandeur est le résultat de l'addition de la baisse des bénéficiaires de chaque intervention, sachant qu'une même personne peut bénéficier de plusieurs d'entre elles).

Les reculs relatifs les plus significatifs ont concerné les titulaires de pensions militaires d'invalidité (- 33 % en 2018 par rapport à 2010) et des retraites du combattant (- 30 %).

En revanche, le nombre de bénéficiaires des majorations des rentes mutualistes versées par l'État, s'ils sont moins nombreux en 2018 qu'en 2010, n'a diminué que de 19,5 %.

La baisse tendancielle du nombre des bénéficiaires de chacune des interventions n'a pas eu de prolongements identiques sur leurs coûts si bien que l'élasticité des charges budgétaires aux évolutions concernant les bénéficiaires de ces trois interventions ressort fortement dispersée.

De date à date, les dépenses des pensions militaires d'invalidité ont régressé de 35,8 % soit un peu plus que la population des bénéficiaires. En revanche, pour la retraite du combattant, du fait des revalorisations mentionnées plus haut, le différentiel entre la réduction des bénéficiaires et celle des dépenses a montré une certaine inélasticité de celles-ci par rapport aux évolutions de la population (- 6,4 % contre - 30 % pour la population des bénéficiaires).

Mais c'est pour la majoration des rentes mutualistes que les dépenses se révèlent à long terme les plus rigides par rapport aux modifications du nombre des bénéficiaires.

Celui-ci a diminué de 19,5 % tandis que les charges liées au régime de majoration ont légèrement augmenté depuis 2010.

Évolution des effectifs et des dépenses des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2018

(en nombre de bénéficiaires et en milliers d'euros)

 

2010

2018

2018/2010
(en %)

2018/2010
(en nombre)

Pensions militaires d'invalidité

       

Effectifs

308 940

206 676

- 33

- 102 264

Dépenses

1 766 641

1 064 811

- 35,8

- 701 830

Retraite du combattant

       

Effectifs

1 339 730

940 071

- 30,0

- 399 659

Dépenses

798 393

733 269

- 6,4

- 65 124

Majoration des rentes mutualistes

       

Effectifs

423 356

340 918

- 19,5

- 82 438

Dépenses

226 300

237 025

+ 0,6

+ 10 725

Total

       

Effectifs

2 072 026

1 487 665

- 28,2

- 584 361

Dépenses

2 791 334

2 035 501

- 27,1

- 756 229

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2018

Ces évolutions différenciées proviennent du sort très contrasté connu par les valeurs unitaires de chacune des interventions envisagées.

Évolution de la valeur unitaire annuelle des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2018

(en euros)

 

2010

2018

2018/2010 (en %)

2018/2010 (en valeur)

Pensions militaires d'invalidité

5 476

5 033

- 8,1

- 443

Retraite du combattant

584

756

29,4

+ 172

Majoration des rentes mutualistes

581

683

17,4

+ 101

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2018

En particulier, la valeur de la pension militaire d'invalidité moyenne s'est fortement repliée tandis que, pour les deux autres chefs de dépenses, une revalorisation est intervenue. Alors que le coût moyen par bénéficiaire des majorations des rentes était de l'ordre de 581 euros en 2010, il s'est élevé à 683 euros en 2018.

Dans ces conditions, le poids des charges budgétaires liées aux majorations des rentes mutualistes dans le total des dépenses du programme ne cesse de s'alourdir. Il s'élevait à 8 % en 2010 et représente en 2018 10,3 % des dépenses du programme.

2. ... qui n'est pas sans susciter quelques interrogations

La contribution de l'État aux rentes mutualistes aboutit, pour les bénéficiaires, à un quasi-doublement de la valeur de la retraite du combattant qu'ils perçoivent, lorsqu'ils sont titulaires de la carte du combattant.

Néanmoins, le nombre des bénéficiaires de ces deux catégories de dépenses est très inégal puisque les prestataires de la retraite du combattant (près d'un million) excèdent de près de 600 000 ceux qui bénéficient des majorations des rentes mutualistes par l'État (340 000 en 2018) alors même que la population potentiellement concernée par ces dernières est plus importante.

Cette situation reflète une sous-utilisation de la faculté ouverte aux ayants droit de se constituer un complément de retraite disposant d'un soutien élevé de l'État, sous-utilisation qui appelle une élucidation. En l'état, le taux de mobilisation du dispositif est un peu inférieur à 25 %.

À ce stade, votre rapporteur spécial se limitera à relever qu'elle conduit à des économies significatives. Leur quantification dépend de l'horizon retenu. Instantanément, l'économie de charges s'élève à 40 millions d'euros, chiffre associé à un taux de pénétration de 100 % dans la population des militaires de 50 ans et plus (58 000 personnes supplémentaires bénéficieraient alors des majorations). Mais, l'on pourrait également considérer les engagements de l'État sur la base d'une souscription par la totalité des bénéficiaires potentiels du dispositif qui sont au nombre de 1,7 million à comparer aux 340 000 bénéficiaires actuels. Dans cette hypothèse, les engagements de l'État au titre des rentes mutualistes seraient alourdis de plusieurs centaines de millions d'euros et le dispositif serait à long terme le premier chef de dépenses du programme 169.

Les dynamiques divergentes entre les charges de la dette viagère et celles liées aux majorations des rentes mutualistes illustrent un processus plus global de déformation de l'effort de la nation au bénéfice de ses anciens combattants vers des interventions moins « universelles » adressées à des sous-populations.

III. LES CRÉDITS DE LA MISSION SONT LOIN DE RENDRE COMPTE DE L'EFFORT PUBLIC CONSACRÉ À LA RECONNAISSANCE DE LA NATION ENVERS SES ANCIENS COMBATTANTS

Il convient de compléter le paysage suggéré par les crédits de la mission par la mention de deux circuits de financement complémentaires, constitués, l'un, par des dépenses rattachables aux actions financées par la mission mais prises en charge par d'autres missions budgétaires, l'autre, par des transferts effectués au profit des anciens combattants et victimes de guerre à travers les dépenses fiscales correspondant aux divers avantages fiscaux qui leur sont réservés.

Une demande de meilleure information budgétaire

Les informations budgétaires communiquées par les ministères ont connu une régression considérable ces toutes dernières années dès lors que les documents annexés aux projets de loi de finances ne comportent plus d'indication permettant d'apprécier les moyens totaux des politiques publiques rattachées à une mission budgétaire, mais qui peuvent bénéficier d'autres concours que ceux spécifiés par une mission particulière. L'amélioration de l'information sur les dépenses mobilisées par chacune des politiques publiques financées à travers le budget de l'État a été au coeur de la loi organique sur les lois de finances de 2001. De ce point de vue, la suppression récente des tableaux récapitulant les coûts budgétaires complets d'une politique donnée constitue un recul regrettable qu'il convient d'inverser au plus tôt.

A. DES DÉPENSES EFFECTIVES SUPÉRIEURES AUX DÉPENSES DIRECTES ET INSUFFISAMMENT RECENSÉES

En ce qui concerne les crédits « déversés » par d'autres missions budgétaires, ils correspondent principalement aux dépenses de personnel acquittées par le ministère de la défense pour organiser la journée défense et citoyenneté et le service militaire volontaire.

L'attrition de l'information budgétaire déplorée plus haut conduit à avancer quelques estimations.

Le montant du soutien fourni par la mission « Défense » (chiffres pour 2019) peut être estimé à 90,2 millions d'euros pour la journée défense citoyenneté et 48,5 millions d'euros pour le service militaire volontaire pour un total de 138,7 millions d'euros.

Dans ces conditions, les dépenses complètes de la mission se seraient élevées, en réalité, à 2 571,5 millions d'euros, marquant un repli de 1,4 % par rapport aux dépenses de 2017 contre un recul facial de 3,3 %.

Votre rapporteur spécial s'interroge toutefois, une fois encore, sur l'exhaustivité des dépenses extérieures prises en compte pour donner une vision plus complète des dépenses publiques liées à l'accomplissement des objectifs assignés aux crédits de la mission.

En plus des concours apportés à l'Institution nationale des invalides par le ministère de la santé, il convient de considérer les contributions des collectivités territoriales dont un recensement mériterait de figurer dans les documents budgétaires afin de mieux rendre compte de l'effort public consacré aux différentes politiques publiques financées par la mission, mais aussi celles, sans doute beaucoup plus modestes, des services sollicités pour accompagner les politiques financées par la mission (réparations au titre des spoliations, diffusion de la mémoire par les services de l'enseignement public...).

Enfin, l'action des associations et des bénévoles mérite ici d'être saluée.

B. LES TRANSFERTS PUBLICS AU PROFIT DES ANCIENS COMBATTANTS DÉPASSENT DE BEAUCOUP LES DÉPENSES PUBLIQUES DU FAIT DE RÉGIMES FISCAUX AVANTAGEUX

Quant aux transferts réalisés au bénéfice des anciens combattants à travers les régimes fiscaux dérogatoires qui leur reconnaissent des avantages particuliers, ils sont évalués par le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement à 743 millions d'euros, soit 30,5 % des dépenses budgétaires de la mission, en hausse de 0,9 % (contre une baisse des dépenses sur crédits de 3,3 %).

Dans ces conditions, l'effort public consolidé consacré aux différents objectifs poursuivis par la mission doit a minima être relevé d'à peu près un tiers par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale une fois les dépenses fiscales additionnées aux dépenses publiques qu'ils permettent d'engager.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que les prescriptions détaillées de dépenses de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques ne s'appliquent pas aux dépenses fiscales47(*) si bien que leur niveau, quoiqu'élevé, ne conduit pas à réviser l'appréciation portée plus haut sur le respect du triennal par les consommations de crédits.

La dynamique des dépenses fiscales tranche avec celle des crédits.

Les six dépenses fiscales inventoriées dans le rapport annuel de performances passent de 736 millions d'euros en 2017 à 743 millions d'euros en 2018.

Depuis 2010 leur croissance a été particulièrement forte. Alors, les cinq dépenses fiscales recensées s'élevaient à 430 millions d'euros. Dans un contexte de quasi-homogénéité entre le champ de l'évaluation de ces transferts entre 2010 et 2018, on relève ainsi une augmentation de 72,7 % du poids des dépenses fiscales en huit ans.

Avec 313 millions d'euros en plus, elles ont considérablement atténué la baisse de 991 millions d'euros constatée sur les dépenses de la mission au cours de cette période.

Encore faut-il observer que seules quatre des six dépenses fiscales recensées dans le rapport annuel de performances sont évaluées tandis que l'inventaire des transferts alloués aux anciens combattants et à leurs ayants droits par la Cour des comptes conduit à constater que le recensement proposé par la documentation budgétaire continue d'être incomplet.

Exemples de dépenses fiscales et sociales
non mentionnées par les documents budgétaires selon la Cour des comptes

L'impôt sur le revenu (IR)

Le projet annuel de performances (PAP) ne fait pas figurer :

- la part des dépenses fiscales découlant des dispositifs prévus par le programme 158 qui correspondrait à 3,5 % de la dépense n° 120126 ; le ministère de la défense, la direction du budget et le Secrétariat général du Gouvernement ont indiqué qu'ils étaient disposés à répartir la dépense fiscale qui figure aujourd'hui au titre du programme 169 entre les deux programmes 158 et 169 et à rattacher les montants correspondants dans le PAP. Des travaux seront entrepris à ce sujet ;

- l'exonération d'impôt sur le revenu des PMI reversées aux ayants droit des militaires et anciens combattants décédés, en vertu des dispositions du CPMIVG ;

- pour le programme 158, les indemnités versées aux ayants droit des victimes de spoliation qui sont exonérées d'IR.

Les droits de mutation

Le PAP ne mentionne pas l'exonération dont bénéficie le capital versé aux victimes de spoliations qui serait soumis au droit d'enregistrement (programme 158).

Les droits de succession

Le PAP ne mentionne pas que :

- la transmission du capital de la rente mutualiste, lorsqu'il a été opté pour le régime réservé viagèrement, se fait hors droit de succession dans la limite de la fiscalité actuelle ;

- pour les ayants droit des victimes de spoliations, les indemnités versées postérieurement au décès du bénéficiaire ne constituent pas un patrimoine taxable.

Les prélèvements sociaux

Certaines aides bénéficient d'exonérations de prélèvements sociaux :

- les PMI, la retraite du combattant, la retraite mutualiste des anciens combattants (dans la mesure où elle bénéficie de la majoration de l'État) et les allocations de reconnaissance servies aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et leurs veuves sont exonérées de CSG et de CRDS. Cette exonération est d'ailleurs codifiée par l'article L. 136-2-III-3° du code de la sécurité sociale. Le coût de ces avantages est difficile à évaluer en raison des modulations susceptibles d'intervenir. Compte tenu de l'augmentation des taux de la CSG en 2018, il devrait s'alourdir par rapport aux données suivantes appréciées par la Cour des comptes sur la base de différents échanges : le coût de l'exonération pour les retraites mutualistes avait été estimé, en 2013, à 80 millions d'euros ; quant à la retraite du combattant, l'exonération avait été estimée à 67 millions d'euros ;

- les sommes perçues par les orphelins des victimes de la barbarie, les orphelins des victimes d'actes d'antisémitisme pendant la Seconde guerre mondiale et par les victimes de spoliations ne sont pas soumis à prélèvements sociaux.

Bien que ces deux exonérations ne relèvent pas de la loi de finances initiale stricto sensu, et ne doivent pas figurer dans le PAP à ce titre, mais du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les montants correspondants viennent augmenter le coût global de cette politique. Ils pourraient donc être mentionnés dans les documents budgétaires pour porter à la connaissance de la représentation nationale le coût de cette politique.

On mentionnera encore, pour mémoire, que les rapports de performances non plus que les projets annuels de performances ne comprenaient pas les différentes exonérations d'impôt sur la fortune prévues au profit :

-  des sommes allouées aux ayants droit des victimes de persécutions antisémites en vertu de l'article 885 K du code général des impôts ;

-  de la rente mutualiste, dont la valeur de capitalisation n'était pas imposable ;

-  de l'ensemble des aides financières versées aux orphelins et aux victimes de spoliations n'entrent pas dans le champ de l'ISF.

Source : à partir de la note d'analyse budgétaire 2015. Cour des comptes

La montée en puissance des transferts fiscaux dans le total des expressions de la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants conjointe avec celle des majorations accordées aux rentes mutualistes conduit à une concentration des manifestations de soutien de la Nation à ses anciens combattants dans un contexte où les allocations les plus « universelles » n'ont bénéficié ces dernières années que de revalorisations ponctuelles.

IV. QUELQUES OBSERVATIONS COMPLÉMENTAIRES À PARTIR DE L'EXÉCUTION 2018

A. UNE ANNÉE 2018 SANS VÉRITABLE ÉLAN NOUVEAU POUR LES ANCIENS COMBATTANTS MAIS...

Si l'exécution des crédits au cours de l'exercice 2018 porte la marque de mesures acquises de revalorisation de la retraite du combattant, aucune nouvelle revalorisation n'a été mise en oeuvre sur ce point au cours d'une année où seule se seront appliqués les effets d'une indexation marginale du point de PMI.

Le bilan des mesures adoptées en loi de finances en 2017 et 2018 traduit un faible effort de revalorisation des droits des anciens combattants excepté pour les anciennes forces supplétives des combats algériens, mais avec des effets difficilement palpables.

Bilan législatif 2017 et 2018

La loi de finances pour 2017 a apporté quelques modifications au code des pensions militaires et des invalides de guerre (CPMIVG) :

- l'article 53 du projet de loi de finances (article L. 141-19 du CPMIVG) a étendu le bénéfice du supplément de pension accordé à certains conjoints ou partenaires survivants d'un ayant droit aux personnes relevant de cet état âgées de moins de 40 ans et ayant au moins un enfant à charge (avec un impact de 130 000 euros en 2017) ;

- l'article 55 a amélioré les pensions de réversion dues aux ayants cause des militaires tués dans l'exercice de leurs fonctions sur le territoire national et de plusieurs catégories d'agents de la sécurité civile décédés en service et cités à l'ordre de l'armée (coût de 100 000 euros) ;

- L'article 51 du projet de loi de finances pour 2018 a ouvert aux militaires radiés des cadres ou rayés des contrôles avant l'application d'un décret de juillet 1962 réformant les règles de cumul des allocations des anciens combattants et à leurs ayants cause le bénéfice du cumul d'une pension de retraite et d'une pension militaire d'invalidité liquidée au taux du grade.

Si cette dernière mesure est susceptible d'avoir un effet financier non négligeable (6 millions d'euros), elle ne peut être considérée autrement que comme la réparation bienvenue mais tardive d'une inégalité choquante.

Finalement, seul le nouveau tour de revalorisation des allocations de reconnaissance au bénéfice des forces supplétives décidée par la loi de finances de l'année dans le prolongement d' une précédente mesure de la loi de finances pour 2017 peut être considérée comme significative d'une certaine volonté politique.

Les mesures en faveur des anciens des forces supplétives
et de leurs ayants droit

L'article 54 du projet de loi de finances pour 2017 a revalorisé l'allocation de reconnaissance versée aux conjoints et ex-conjoints survivants, non remariés, d'anciens membres des formations supplétives (pour un coût de 570 000 euros).

L'article 50 du projet de loi de finances pour 2018 a prolongé cette revalorisation de sorte qu'en deux ans les allocations de reconnaissance accessibles aux populations concernées ont été majorées de 200 euros, pour être portées à un niveau de 3 663 euros (ou 2 555 euros si le titulaire du droit opte pour une allocation de complément d'un capital).

La traduction concrète de ces mesures supposera un effort de liquidation des droits qui implique de surmonter des difficultés pratiques importantes.

Dans ce contexte où les motifs de satisfaction sont rares, l'année 2018 aura au moins permis de résister, avec plus ou moins d'efficacité, aux projets de renforcement de l'austérité budgétaire que la direction du budget semble souhaiter amplifier48(*) au détriment des anciens combattants en remettant en cause les allocations de reconnaissance de la Nation jugées par elle inadaptées aux conditions nouvelles d'exercice de la mission militaire marquées par sa professionnalisation. Elle a permis également, après la déception causée par le refus de la secrétaire d'État d'étendre aux militaires présents sur le territoire algérien entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964 le bénéfice de la carte du combattant, de cheminer vers l'adoption d'une mesure demandée de longue date.

B. UN PROGRAMME 167 MARQUÉ PAR LES DÉPENSES OCCASIONNÉES PAR LA COMMÉMORATION DU CENTENAIRE DE LA GRANDE GUERRE ET QUI INSPIRE UNE DÉCEPTION CERTAINE SUR LE FRONT DE LA JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ

Les dépenses du programme 167 (40,3 millions d'euros) ont augmenté de 5,3 millions d'euros par rapport à 2017 (soit une hausse de 15,1 %).

Les dépenses occasionnées par la Journée défense et citoyenneté et imputées à la mission ont été contenues (- 6,8 %). Ce résultat semble traduire une certaine désaffection envers un dispositif pourtant obligatoire puisque les prévisions de fréquentation avaient été fixées à 804 000 jeunes pour une réalisation plus limitée que prévu, de 770 245 jeunes.

On ne peut donc s'en féliciter.

Quant aux dépenses de la politique de mémoire, elles ont été polarisées sur la commémoration de la Grande Guerre, l'année 2018 ayant été un temps évidemment fort de celle-ci.

Les actions de mémoire ont quelque peu pâti de l'augmentation des subventions nécessitées par ces cérémonies exceptionnelles, par ailleurs particulièrement justifiées.

Votre rapporteur spécial signale, à ce propos, tout particulièrement l'hommage national rendu au lieutenant-colonel Beltrame auquel il s'autorise ici à manifester une reconnaissance émue.

Le cycle des commémorations du premier conflit mondial a permis d'associer largement les forces vives du pays, de nombreux projets décentralisés ayant été conduits avec la participation des jeunes. Par ailleurs, malgré quelques couacs, le sensationnalisme a pu être évité.

Quant à l'attention portée aux lieux de mémoire et aux sépultures de guerre son niveau reste problématique au vu des objectifs. Une fois de plus 2018 aura vu reportée la mise en oeuvre des travaux d'aménagement du site du mémorial opérations extérieures (OPEX) tant attendu.

C. LES SOUTIENS APPORTÉS À L'INSTITUTION NATIONALE DES INVALIDES, UNE STABILITÉ AVANT UN PLUS FORT ENGAGEMENT ?

La loi de règlement témoigne de la stabilité de la subvention versée par la mission à l'Institution nationale des Invalides (INI). Celle-ci s'est établie à 12,09 millions d'euros.

Cette subvention représente un peu plus d'un tiers des ressources de l'INI qui est par ailleurs attributaire d'une dotation annuelle de financement versée par le ministère de la santé (11,9 millions d'euros) et s'efforce de développer des ressources propres (11,4 millions d'euros en 2018).

L'exécution 2018 a dégagé des résultats d'exploitation plus favorables que l'an dernier. L'INI a pu extérioriser un bénéfice (498 000 euros) dont une partie a permis d'abonder le fonds de roulement de l'établissement, en augmentation de 342 000 euros.

Si ces résultats sont à saluer, il convient de les replacer dans le contexte d'une équation financière alourdie par le projet de modernisation du rôle de l'INI.

Si certaines charges récurrentes pourront être allégées du fait de la réorientation des activités vers une offre de soins moins irréaliste (ainsi de la fermeture du bloc opératoire), la lourdeur des pathologies traitées ainsi que les besoins des pensionnaires ne permettront pas d'optimiser beaucoup des charges de personnel qu'il convient de calibrer en fonction des situations des usagers.

Dans le même temps, le programme d'investissement de l'INI comporte des enjeux importants puisqu'il représente au minimum 50 millions d'euros. En l'état des informations de votre rapporteur spécial, il serait financé à hauteur de 10 à 15 millions d'euros par le fonds de roulement, le reste étant pris en charge par une dotation du ministère de la défense. En ce sens, 800 000 euros ont été attribués à l'INI en 2018, soit environ un quart des dépenses d'investissement de l'exercice.

La capacité d'autofinancement de l'INI est à ce jour fortement sollicitée sans réduction de son fonds de roulement et la reproduction du résultat opérationnelle constaté en 2018 n'est pas assurée tandis que de nouveaux investissements devraient peser davantage à l'avenir.

Dans ces conditions et puisque l'INI est de plus en plus intégré à une offre de soins ouverte sur l'ensemble de la patientèle, qu'elle soit d'origine militaire ou civil, votre rapporteur spécial est conduit à maintenir sa perplexité devant le principe apparemment adopté d'une exclusivité de la participation des budgets militaires au financement du projet concernant l'établissement.

D. UN LOURD PROBLÈME D'ADMINISTRATION DES DROITS

Les délais nécessaires à la conclusion de certaines procédures conditionnant l'ouverture des droits offrent un problème récurrent qui a été aggravé ces dernières années par l'ouverture de nouveaux droits.

En ce qui concerne les délais moyens de traitement des dossiers de pension militaire d'invalidité, un gain de 40 jours ressort de l'indicateur de performance correspondant.

Il faut certes s'en féliciter mais le délai de traitement des demandes demeure très élevé : 220 jours sont nécessaires. Quant au stock de dossiers déposés avant le 1 er janvier 2016, le rapport de performances indique qu'il a été réduit de 46 % sans autre indication. Il reste que, fin 2018, 8 789 dossiers demeuraient sans réponse des services. Compte tenu du nombre des décisions rendues en 2018 (9 439), on pourrait s'attendre à un objectif plus ambitieux que celui retenu par le responsable de programme qui, compte tenu d'un flux de demandes de l'ordre de 7 000, indique ne pas descendre en-deçà d'un stock « incompressible » de 5 000 dossiers. Il est vrai que des difficultés sérieuses paraissent entourer d'incertitudes le traitement de la phase médico-sociale du dispositif, une insuffisance de moyens localement importante grippant la procédure.

En ce qui concerne la procédure de délivrance de la carte du combattant, la situation est encore pire. Chaque agent n'a traité que 968 dossiers en moyenne en 2018 contre un flux espéré de 1 100 dossiers. Or, le nombre des demandes consécutives à l'octroi par l'article 87 de la loi de finances pour 2015 de la carte de combattant sous condition d'une participation aux opérations extérieures de 4 mois a suscité un nombre de demandes de l'ordre de 150 000 auxquelles s'est ajouté, par anticipation de la disposition de la loi de finances pour 2019 sur la présence en Algérie, un flux complémentaire qui pourrait s'élever à 50 000 demandes. Dans ces conditions, un agent ne peut traiter que moins de 0,5 % des dossiers en stock, situation qui justifierait pour assurer la bonne administration de l'ensemble, la réunion de 200 ETP. Or, déjà largement inférieur à ces besoins, les ETP disponibles ont encore été réduit passant de 49 à 46.

Votre rapporteur spécial demande afin de ne pas affecter de virtualité les droits ouverts par le Parlement que le Gouvernement présente un plan de recrutement permettant de donner toute sa traduction à ces droits.

E. L'ILLUSTRATION EN 2018 DE L'IMPÉRATIF D'UN PLUS FORT ENGAGEMENT POUR HONORER LA DETTE DE RÉPARATION DES VICTIMES DE SPOLIATIONS ANTISÉMITES 

Même si le programme 158 placé sous l'autorité du secrétaire général du Gouvernement et qui regroupe plusieurs catégories d'interventions publiques en faveur des victimes, et de leurs ayants droits, de crimes perpétrés pendant la seconde guerre mondiale (victimes de spoliations, de déportation et d'actes de barbarie), n'a pas consommé toutes les dotations ouvertes par la loi de finances initiale, il est le seul des trois programmes de la mission à avoir justifié des ouvertures nettes de crédits en gestion.

Les crédits non consommés à la fin de l'exercice ont été reportés en totalité.

Cette séquence budgétaire illustre la persistance de besoins encore élevés au titre de la réparation des crimes commis pendant l'Occupation, notamment du fait des spoliations antisémites.

Votre rapporteur spécial a consacré un rapport49(*) à cette question en 2018 par lequel il a souhaité rompre avec le discours ambiant quelque peu lénifiant qui aurait pu avoir pour prolongement extrêmement inapproprié la fin de la mission confiée à la commission d'indemnisation des victimes de spoliations (la CIVS).

L'année 2018 a vu la publication d'un décret (n° 2018-829) le 1er octobre élargissant la mission de la CIVS pour la rendre plus proactive afin de mieux assurer le rétablissement des droits des spoliés.

La tâche est considérable ainsi que l'a exposé votre rapporteur spécial et ne se bornera pas aux seules oeuvres dites « MNR » qui ont sans doute détourné l'attention de bien d'autres circuits de spoliation.

Il faut se féliciter qu'un consensus entre le Parlement et le Gouvernement ait pu se faire autour de la nécessité de construire une « CIVS augmentée ». Il faut que les dispositifs pratiques qui doivent accompagner ce consensus soient mis en place, ce qui réclamera sans doute un nouveau pas vers un consensus plus « interne » aux services administratifs mais également aux opérateurs du marché de l'art.

À ce stade, votre rapporteur spécial rappelle que le stock des dossiers en instance et les parts réservées appellent des solutions dont l'exécution du budget en 2018 ne porte que marginalement la trace et que la programmation budgétaire de 2019 n'annonce pas.

MISSION « COHÉSION DES TERRITOIRES » - MM. Philippe Dallier et Bernard Delcros,
rapporteurs spéciaux

I. L'EXÉCUTION DES PROGRAMMES DE LA MISSION

La mission « Cohésion des territoires » est issue de la fusion en 2018 des missions « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires ». Elle est composée de six programmes distincts :

- le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » met en oeuvre la politique d'hébergement et de veille sociale ;

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » porte plus de 80 % des crédits de la mission à travers le versement des aides personnelles au logement ;

- le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » finance les aides à la pierre et plusieurs actions relatives au logement, à la construction, à l'urbanisme et à l'aménagement ;

- le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire »  comprend le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et les dépenses de fonctionnement et de personnel du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) ;

- le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE), dont les crédits proviennent de différents ministères, finance des plans gouvernementaux interministériels répondant à certains enjeux territoriaux particuliers comme la qualité de l'eau en Bretagne, le programme exceptionnel d'investissements (PEI) en faveur de la Corse, le plan gouvernemental pour le Marais poitevin, le plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe et, depuis 2018, une nouvelle action en faveur du littoral méditerranéen, « Plan littoral 21 »;

- le programme 147 « Politique de la ville » porte les moyens de l'État consacrés aux quartiers prioritaires de la politique de la ville et au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU).

En 2018, le périmètre du programme 112 a évolué : le financement des nouveaux contrats de ruralité et des Pactes État-métropole a été transféré vers le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements. » Les crédits de paiement du programme 112 doivent permettre de solder jusqu'à 2020 les restes à payer des engagements pris en 2017.

A. LA DIMINUTION MARQUÉE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES

La loi de finances initiale pour 2018 prévoyait, pour l'ensemble de la mission, 17 650,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17 687,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ces crédits sont en diminution par rapport à 2017 de 1 142,6 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 6,1 %, et de 894 millions d'euros en crédits de paiement, soit 4,8 %. Cette diminution s'explique presque intégralement par la réduction des crédits budgétaires consacrés aux aides au logement (voir infra).

Exécution des crédits de la mission en 2018

(en millions d'euros et en %)

Programme

Prévision
2017

Exécution
2017

Exécution 2017 / prévision en %

Prévision
2018

Exécution
2018

Exécution 2018 / prévision

Exécution 2018 / exécution 2017

en millions d'euros

en %

en millions d'euros

en %

177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

AE

1 741,7

2 071,0

+ 18,9 %

1 953,7

2 075,2

+ 121,5

+ 6,2 %

+ 4,2

+ 0,2 %

CP

1 741,7

1 963,0

+ 12,7 %

1 953,7

2 099,5

+ 145,8

+ 7,5 %

+ 136,4

+ 7,0 %

109 - Aide à l'accès au logement

AE

15 469,4

15 515,0

+ 0,3 %

14 256,2

14 346,2

+ 90,0

+ 0,6 %

- 1 168,8

- 7,5 %

CP

15 469,4

15 515,0

+ 0,3 %

14 256,2

14 346,2

+ 90,0

+ 0,6 %

- 1 168,7

- 7,5 %

135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

AE

864,9

541,1

- 37,4 %

744,0

694,0

- 49,9

- 6,7 %

+ 152,9

+ 28,2 %

CP

819,3

611,3

- 25,4 %

734,0

685,0

- 49,0

- 6,7 %

+ 73,6

+ 12,0 %

112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

462,8

322,6

- 30,3 %

208,7

152,2

- 56,6

- 27,1 %

- 170,5

- 52,8 %

CP

258,0

214,9

- 16,7 %

267,6

240,4

- 27,2

- 10,2 %

+ 25,5

+ 11,8 %

162 - Interventions territoriales de l'État

AE

52,7

43,3

- 17,8 %

58,9

49,2

- 9,7

- 16,5 %

+ 5,9

+ 13,5 %

CP

49,3

47,1

- 4,4 %

47,3

55,7

+ 8,4

+ 17,8 %

+ 8,6

+ 18,2 %

147 - Politique de la ville

 

AE

514,7

366,4

- 28,8 %

429,0

400,2

- 28,8

- 6,7 %

+ 33,8

+ 9,2 %

CP

429,7

368,6

- 14,2 %

429,0

399,2

- 29,8

- 6,9 %

+ 30,6

+ 8,3 %

Total programmes

 

AE

19 106,2

18 859,5

- 1,3 %

17 650,5

17 717,0

+ 66,5

+ 0,4 %

- 1 142,6

- 6,1 %

CP

18 767,4

18 720,0

- 0,3 %

17 687,8

17 826,0

+ 138,2

+ 0,8 %

- 894,0

- 4,8 %

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

La mission « Cohésion des territoires » est la mission qui connaît la deuxième plus forte baisse de crédits du budget général, après la mission « Travail et emploi », hors remboursements et dégrèvements et hors fonds de concours et attributions de produits50(*).

À la fin de l'exercice 2018, le niveau d'exécution des crédits de la mission par rapport aux prévisions en loi de finances initiale est de 100,4 % pour les autorisations d'engagement et 100,8 % pour les crédits de paiement. L'écart est toutefois beaucoup plus important au niveau des programmes, dans la mesure où la masse très importante des crédits d'aides personnelles au logement du programme 109 détermine l'évolution globale de la mission.

Taux d'exécution des crédits de paiement par rapport aux prévisions en loi de finances initiale

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

S'agissant du programme 112, le niveau des autorisations d'engagement consommées a été divisé par deux par rapport à 2017. Cette baisse résulte en partie d'une diminution des autorisations ouvertes en loi de finances initiale, mais également d'une sous-exécution de 27 % des autorisations votées en loi de finances initiale (LFI).

Les autorisations d'engagement du programme 162 ont également été sous-consommées : seules 83,5 % des autorisations ont effectivement été engagées. La consommation des crédits de paiement est en revanche supérieure de 17,8 % aux crédits votés en loi de finances initiale. L'importance des différences rencontrées s'explique par la nature très spécifique du programme 162. En effet, celui-ci réunit des dépenses d'investissements pluriannuelles dont la temporalité dépend de l'avancement des différents projets. De plus, 5,2 millions d'euros de CP et d'AE en provenance programme 149 ont abondé la sous-action relative au plan de lutte contre les algues vertes.

Globalement, les mouvements de crédit en cours de gestion ont été plus modérés en 2018 qu'en 2017, année marquée par d'importantes annulations de crédit sur les aides à la pierre (programme 135) et la politique de la ville (programme 147), tandis que la sous-budgétisation des crédits d'hébergement d'urgence avait conduit à ouvrir 275 millions d'euros en crédits de paiement sur le programme 177.

En 2018, aucun décret d'avance n'a été pris et les mouvements réglementaires les plus notables, de nature technique, concernent le programme 147 « Politique de la ville » (voir infra).

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2018

(en millions d'euros)

   

Ouverts LFI
(hors FDC et ADP)

Prévus LFI,
(y. c.
FDC et ADP)

Ouverts après la LFI

Total crédits ouverts

Crédits consom-més

Écart consommé
/
ouvert

   

Reports de la gestion précédente

Mouvements
réglemen-taires

FDC et ADP

LFR

Total

177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables

 

AE

1 953,7

1 953,7

64,6

- 0,2

 

+ 60,2

+ 124,7

2 078,4

2 075,2

- 3,1

CP

1 953,7

1 953,7

96,2

- 0,2

 

+ 60,2

+ 156,2

2 109,9

2 099,5

- 10,5

109 - Aide à l'accès au logement

 

AE

14 256,2

14 256,2

0,0

   

+ 90,0

+ 90,0

14 346,2

14 346,2

+ 0,0

CP

14 256,2

14 256,2

0,0

   

+ 90,0

+ 90,0

14 346,2

14 346,2

+ 0,0

135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat

 

AE

318,1

744,0

23,7

 

823,4

- 13,2

+ 833,8

1 151,9

694,0

- 457,9

CP

308,1

734,0

109,2

 

440,5

- 9,4

+ 540,2

848,3

685,0

- 163,4

112 - Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

AE

194,3

208,7

1,2

+ 0,2

7,4

- 5,2

+ 3,6

197,9

152,2

- 45,7

CP

253,2

267,6

6,5

+ 0,2

7,4

- 7,0

+ 7,1

260,4

240,4

- 20,0

162 - Interventions territoriales de l'État

AE

33,9

58,9

1,4

+ 5,2

20,0

- 1,0

+ 25,5

59,4

49,2

- 10,3

CP

27,3

47,3

20,1

+ 5,2

17,0

- 0,8

+ 41,4

68,8

55,7

- 13,0

147 - Politique de la ville

 

AE

428,6

429,0

0,1

- 15,7

0,3

- 12,3

- 27,6

401,0

400,2

- 0,9

CP

428,6

429,0

0,5

- 15,7

0,3

- 12,3

- 27,2

401,4

399,2

- 2,2

Total mission

 

AE

17 184,8

17 382,8

91,0

- 10,5

851,1

+ 118,4

+ 1 050,0

18 234,8

17 717,0

- 517,9

CP

17 227,1

17 372,8

232,5

- 10,5

465,2

+ 120,6

+ 807,9

18 035,0

17 826,0

- 209,0

Source : commission des finances du Sénat d'après le rapport annuel de performances et l'annexe 1 au projet de loi de règlement pour 2018. FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produit.

B. LE NIVEAU TOUJOURS TRÈS ÉLEVÉ DES DÉPENSES FISCALES

D'après l'annexe 1 au projet de loi de règlement, 92 dépenses fiscales sont rattachées à la mission « Cohésion des territoires », pour un coût total estimé de 14,5 milliards d'euros en 2018, soit 81,4 % du montant des crédits de paiements consommés la même année.

Le montant des dépenses fiscales indiqué dans les documents budgétaires doit toutefois être considéré avec beaucoup de prudence. Pour 14 dépenses fiscales, le coût estimé est remplacé par la mention « å ». Pour 21 autres dépenses fiscales, le coût estimé en 2018 n'est pas encore connu : le total indiqué supra reprend donc le montant constaté en 2017. C'est le cas notamment de la déduction d'impôt sur le revenu pour dépenses de réparation et d'amélioration51(*) dont le coût était en 2017 de 1,8 milliard d'euros. Toutefois, le coût en 2017 lui-même n'est pas connu pour 12 dépenses fiscales rattachées à la mission.

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES RELATIFS AU LOGEMENT ET À L'URBANISME (M. PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL)

Les programmes suivis par votre rapporteur spécial sont les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville », qui représentent 98,9 % des crédits consommés en 2018 par la mission « Cohésion des territoires ».

A. LE PROGRAMME 177 : LES DIFFICULTÉS DE LA POLITIQUE DE L'HÉBERGEMENT

1. Une gestion budgétaire en voie d'amélioration...

Le programme 177 a connu en 2018 une sur-exécution par rapport à la prévision en loi de finances initiale de 121,5 millions d'euros, soit 6,2 %, en autorisations d'engagement (contre 18,9 % en 2017) et de 145,9 millions d'euros, soit 7,5 %, en crédits de paiement (contre 12,7 % en 2017). Les dépassements ont donc été mieux contenus en 2018 qu'au cours de l'exercice précédent.

Les ouvertures de crédits en loi de finances rectificative révèlent la tension persistante dans la gestion du programme avec un montant de 60,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ces ouvertures ont permis de combler des insuffisances régionales relatives à l'hébergement d'urgence et de rembourser des crédits gagés en cours de gestion au profit de l'aide au logement temporaire destinée aux gens du voyage.

Elles sont toutefois nettement moins importantes qu'en 2017, année au cours de laquelle le Gouvernement avait dû prendre deux décrets d'avance, ouvrant au total sur ce programme, loi de finances rectificative comprise, des crédits supplémentaires de 276,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 274,6 millions d'euros en crédits de paiement.

Les reports de crédits sont en diminution : si les reports entrants, c'est-à-dire de l'exercice 2017 vers l'exercice 2018, sont encore de 64,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 96,2 millions d'euros en crédits de paiement, les reports sortants vers l'exercice 2019 sont limités à 3,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10,5 millions d'euros en crédits de paiement.

L'exécution de ce programme permet à cet égard de confirmer l'utilité d'adopter et de promulguer la loi de finances rectificative de fin de gestion dès la première quinzaine de décembre et non, comme c'était le cas généralement jusqu'en 2017, dans les tous derniers jours de l'année.

Au cours de l'exercice 2017, en effet, des crédits obtenus par la loi de finances rectificative de la fin du mois de décembre52(*) n'avaient pu, pour des raisons techniques, être consommés au cours de cet exercice et l'ont été par conséquent au début de 2018. En revanche, les crédits ouverts par la loi de finances rectificative du 10 décembre 201853(*) ont pu être délégués dès le lendemain de la promulgation de la loi auprès des budgets opérationnels de programme (BOP), pour mise en paiement avant la fin de l'année.

Comparaison de l'exécution du programme 177 en 2017 et 2018

En millions d'euros

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires. Le montant total des crédits ouverts prend également en compte, en 2017, des fonds de concours apportés à hauteur de 0,4 million d'euros et, en 2018, des transferts de crédits à hauteur de 0,2 million d'euros correspondant à une contribution à des dépenses prises en charges à titre principal par d'autres ministères.

2. ... mais une délimitation du programme budgétaire insuffisamment aboutie

La Cour des comptes met en cause, une nouvelle fois, le recours aux crédits du programme 177 pour l'accueil de demandeurs d'asile et de réfugiés, qui devrait relever des programmes 303 « Immigration et asile » et 104 « Intégration et accès à la nationalité française » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Si les centres d'accueil et d'orientation (CAO), mis en place à partir de l'année 2015 pour mettre des migrants à l'abri, ne sont plus financés par le programme 177 depuis le 1er janvier 2017, les centres d'hébergement d'urgence pour migrants (CHUM) d'Île-de-France ont continué en 2018 à être financés par ce programme. Le projet de loi de finances pour 2019 a mis fin à cette situation en transférant la gestion de ces centres aux programmes 303 et 104 à compter de l'exercice 2019.

Toutefois la séparation entre les deux dispositifs demeure incomplète : ainsi les demandeurs d'asile occupaient-ils 5,3 % des places dans les dispositifs d'hébergement généralistes en octobre 2018, soit 7 155 places pour un montant de 59,3 millions d'euros, places qui n'étaient donc pas utilisables pour les publics visés par ces dispositifs. Le programme 177 finance également une aide à l'accompagnement et à l'installation des réfugiés à hauteur de 9,6 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial est conscient de la difficulté de séparer de manière absolue l'enjeu de l'hébergement d'urgence, soumis au principe d'inconditionnalité de l'accueil54(*), de celui de la mise à l'abri des migrants et des réfugiés, et approuve les progrès réalisés au cours des années passées.

Il s'associe toutefois à la recommandation de la Cour des comptes de limiter les financements croisés entre ces deux missions. À tout le moins, le Gouvernement devrait être en mesure, lors de la présentation de la prochaine loi de finances, de présenter au Parlement un recensement exhaustif des dispositifs d'asile auxquels contribue en pratique le programme 177, en indiquant pour chacun d'entre eux le nombre de places concerné, les montants budgétaires constaté en 2018, estimé en 2019 et prévisionnel pour 2020 et la raison pour laquelle ces dispositifs ne sont pas financés par la mission « Immigration, asile et intégration ».

3. Les limites du programme « Logement d'abord »

Le programme « Logement d'abord », lancé par le Gouvernement à l'automne 2017, n'a pas produit en 2018 tous les résultats escomptés.

Le nombre de nuitées d'hôtels a continué à progresser et semble même accélérer, passant de 45 751 en 2017 à 48 198 en juin 2018.

Évolution du nombre de nuitées d'hôtel

Source : commission des finances, à partir des réponses aux questionnaires budgétaires et des notes d'exécution budgétaire de la Cour des comptes. L'augmentation pour 2018 est estimée en extrapolant sur l'ensemble de l'année le chiffre atteint au mois de juin.

Votre rapporteur spécial constate que la mise en oeuvre, depuis 2015, d'un plan national de réduction des nuitées hôtelières n'a pas permis de réduire le nombre de nuitées, ni même de le stabiliser. Cette forme d'hébergement est pourtant très insatisfaisante, en raison de son coût élevé comme de l'impossibilité d'y assurer un suivi adapté des personnes hébergées.

Or le nombre de nuitées d'hôtels serait encore plus élevé si on y incluait les hôtels qui ont été rachetés et transformés en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS). Selon les réponses aux questionnaires budgétaires reçues en septembre 2018, deux appels d'offres ont permis l'ouverture de 3 675 places sur le programme 177 (l'objectif initial étant de 5 000) et de 5 351 places sur le programme 303.

Votre rapporteur spécial soutient ces opérations de rachat d'hôtels, car les locaux sont alors transformés et adaptés aux besoins des personnes hébergées, qui peuvent bénéficier d'un meilleur suivi. Toutefois elles ne sauraient remplacer le modèle des CHU et des CHRS, en particulier parce que les hôtels rachetés sont souvent situés dans des zones périphériques, mal desservies par les transports en commun.

S'agissant du logement adapté, 1 378 places supplémentaires seulement ont été créées en pension de famille. Votre rapporteur spécial craint que l'objectif de création de 10 000 places sur le quinquennat soit difficile à atteindre.

L'intermédiation locative55(*) progresse difficilement, notamment parce que les délais de captation et d'adaptation des logements sont plus longs que prévus. M. Julien Denormandie, ministre chargé du logement, a ainsi indiqué lors de son audition devant la commission des finances sur le présent projet de loi de règlement qu'il était particulièrement difficile de trouver des propriétaires prêts à participer au dispositif.

Or le plan « Logement d'abord » a pour objectif de créer 40 000 places supplémentaires en intermédiation locative sur la période 2018-2022, dans le cadre budgétaire du programme 17756(*). Le rapport annuel de performances annexé au présent projet de loi de règlement indique que 6 155 places ont été créées au cours de l'année 2018, ce qui correspond à l'objectif fixé pour cette année-là ; toutefois, l'atteinte de la cible sur le quinquennat suppose que près de 8 500 places soient créées chacune des années suivantes. Les objectifs du Gouvernement reposent donc sur une montée en charge considérable qui aboutirait finalement à un doublement de l'offre existante57(*), alors même qu'on peut craindre que les logements les plus faciles à capter aient déjà été identifiés et intégrés au dispositif.

4. Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS)

L'année 2018 a vu la montée en charge du mécanisme de la « tarification plafond » dans les CHRS, qui devait conduire à une économie globale par la mise en oeuvre d'une convergence tarifaire entre ces établissements.

Si votre rapporteur spécial a appelé depuis plusieurs années à une rationalisation des coûts dans l'hébergement d'urgence58(*), il doit constater que la mise en place des tarifs plafonds s'apparente en fait à un « rabot ». Un groupe de travail constitué par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale a ainsi constaté que, loin des objectifs initiaux, des établissements vertueux eux-mêmes ont subi une diminution de leur budget59(*).

Or les économies budgétaires réalisées apparaissent limitées. Les crédits des CHRS, fixés en 2018 à 627,2 millions d'euros en crédits de paiement en loi de finances initiale, ont été consommés à un niveau de 639,1 millions d'euros suite au transfert en cours de gestion de crédits complémentaires, ce qui correspond à une diminution de 18,7 millions d'euros, soit 2,8 %, par rapport à l'exécution en 2017. Dans le même temps, le nombre de places est resté quasiment stable : il s'établissait à 44 627 au 30 juin 2018 contre 44 691 places à la fin 201760(*).

Votre rapporteur spécial est surtout contraint de constater que les CHRS ne contribuent pas suffisamment à la fluidité des parcours de logement. La part des personnes sortant de CHRS et accédant à un logement adapté était de 11% seulement en 2018, contre 14 % en 2016 et 12 % en 2017, alors même que la cible était fixée au niveau très ambitieux de 18 %. La part des personnes accédant à un logement autonome est, elle, de 40 %, en hausse par rapport à 2016 (31 %) mais en diminution par rapport à 2017 (43 %).

B. LE PROGRAMME 109 : LA RÉDUCTION DES AIDES AU LOGEMENT FINANCÉE PAR LES BAILLEURS SOCIAUX

L'une des principales orientations budgétaires du présent Gouvernement a consisté à diminuer de manière marquée les crédits consacrés à la politique du logement, qu'il s'agisse des aides à la pierre (programme 135, voir infra) ou, s'agissant du programme 109, des aides à la personne.

1. Une importante diminution des crédits

En conséquence des mesures prises au cours de l'année 2017, les crédits consommés sur le programme 109 sont passés de 15,5 milliards d'euros en 2017 à 14,3 milliards d'euros en 2018, soit une baisse de 1,3 milliard d'euros ou 7,5 %.

Ces sommes correspondent à la dotation d'équilibre versée par l'État au fonds national d'aide au logement (FNAL), également alimenté par le produit de plusieurs cotisations versées par les employeurs61(*). Les ressources totales du FNAL se sont élevées à 17,2 milliards d'euros en 2018, contre 18,4 milliards d'euros en 2017, soit une diminution de 1,2 milliard d'euros qui correspond à la baisse de la dotation de l'État.

Évolution des crédits de paiements du programme 109 « Aide au logement »

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

La diminution entre 2017 et 2019 ans devrait être de 2,1 milliards d'euros, soit 13,4 %, selon les prévisions faites dans la dernière loi de finances initiale. Il est toutefois probable que cette diminution ne se réalise pas.

La diminution de 900 millions d'euros prévue au titre de l'année 2019 est en effet liée à la mise en oeuvre d'un mécanisme de « contemporanéité du versement des aides au logement », c'est-à-dire que celles-ci seraient versées en fonction du revenu actuel et non de celui perçu il y a deux ans. Or les doutes émis par votre rapporteur spécial au sujet de la réalité de cette économie dès 2019 ont été confirmés par le report de la mise en oeuvre de cette réforme très complexe.

Votre rapporteur spécial s'inquiète donc tout particulièrement pour la soutenabilité de ce programme en 2019. Aucune réponse n'est donnée à ce jour sur la manière dont le Gouvernement assurera le paiement des aides au logement jusqu'à la fin de l'année 2019. Une ouverture de crédits pourrait devenir nécessaire par décret d'avance ou dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année. Il serait en effet inenvisageable de laisser encore croître la dette du FNAL à l'égard des organismes de sécurité sociale (voir infra).

Risque de soutenabilité du programme 109 en 2019

En millions d'euros

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires

2. Des mesures d'économie excessives sur lesquelles il sera nécessaire de revenir

Les mesures d'économies relatives aux aides personnelles au logement, ayant produit un effet en 2018, sont de plusieurs natures.

Votre rapporteur spécial constate que, selon les estimations faites par la Cour des comptes, la mise en extinction de l'APL « Accession », à laquelle il s'était opposé, ne semble avoir produit en 2018 que des effets très limités. Quant à la mesure du gel des paramètres de dépenses et de ressources, qui comprend en particulier la non-revalorisation de l'APL au 1er octobre 2018, elle ne produira son plein effet qu'en année pleine en 2019.

Les principales mesures d'économie sont toutefois la mise en oeuvre de la réduction de loyer de solidarité, qui a produit une économie budgétaire de 800 millions d'euros, et l'effet en année pleine de la diminution de cinq euros des aides personnelles au logement mise en oeuvre le 1er octobre 2017, pour un rendement de 391 millions d'euros, l'un et l'autre conformes aux prévisions.

Pour mémoire, la réduction de loyer de solidarité (RLS) consiste en une diminution du loyer des logements sociaux pour des ménages remplissant des conditions de ressources, liée à une diminution des aides au logement pour les ménages qui bénéficient de la RLS.

Il convient de rappeler que l'intention initiale du Gouvernement était de donner à cette mesure une portée beaucoup plus importante, puisqu'elle devait entraîner une économie budgétaire de 1,5 milliard d'euros sur les aides au logement. L'examen du projet de loi de finances par l'Assemblée nationale avait permis d'étaler la montée en charge du dispositif sur trois ans. Le Sénat avait pour sa part supprimé le dispositif de la RLS et réintroduit celui de l'APL « Accession ». L'Assemblée nationale avait ensuite, sur la proposition du Gouvernement62(*), rétabli la suppression de l'APL « Accession » et la création de la RLS avec une montée en charge prévue de 800 millions d'euros en 2018 et 2019 et de 1,5 milliard d'euros en 2020.

Les difficultés rencontrées par le secteur suite à la mise en place de la RLS, régulièrement rappelées par votre rapporteur spécial mais longtemps sous-estimées par le Gouvernement, ont finalement conduit celui-ci à rencontrer les représentants des bailleurs sociaux au cours des premiers mois de 2019, par application d'une clause de « revoyure ». À l'issue de cette phase de concertation, le Gouvernement a accepté de limiter l'impact de la RLS à 1,3 milliard d'euros en 2020, dans le cadre d'un accord signé le 25 avril 2019 avec l'Union sociale de l'habitat (USH).

L'accord du 25 avril prévoit notamment la fixation du rendement final de la RLS à 1,3 milliard d'euros, et non 1,5 milliard comme prévu précédemment ; la baisse de la cotisation des bailleurs sociaux au fond national des aides à la pierre (FNAP), compensée par une augmentation de la contribution d'Action logement ; le retour de la TVA à 5,5 % sur certains types de logements sociaux ; des remises commerciales de la Caisse des dépôts et consignations et la mise en place par celle-ci d'une enveloppe de 800 millions d'euros de titres participatifs.

Source : commission des finances, à partir de l'accord du 25 avril

Votre rapporteur spécial sera bien entendu très attentif à la mise en oeuvre, dans le cadre du prochain projet de loi de finances, des mesures permettant de préserver la soutenabilité à long terme de la situation des organismes de logement social.

3. La croissance de la dette du FNAL malgré une faible surconsommation des crédits

Il n'est pas surprenant, en soi, que le programme 109 nécessite des ouvertures de crédits en cours de gestion. Il doit en effet assurer l'équilibre du FNAL, dont les dépenses (aides personnelles au logement) comme les ressources autres que budgétaires (cotisations des employeurs, notamment) dépendent de la situation économique et non pas de décisions discrétionnaires. Elles ne peuvent donc pas être prévues à l'euro près lors de la préparation du budget.

En 2017, l'exécution de ce programme avait été particulièrement heurtée. L'ouverture de crédits nouveaux dans le cadre de la seconde loi de finances rectificative n'avait pu être limitée à 45,6 millions d'euros que parce que le Gouvernement avait réduit en cours d'année le montant des aides au logement de cinq euros, outil de régulation budgétaire dont votre rapporteur spécial avait regretté le caractère brutal63(*).

En 2018, l'exécution du programme 109 a été plus conforme aux prévisions et à l'autorisation parlementaire, puisqu'aucune mesure de ce type n'a été prise en cours d'année. La loi de finances rectificative de fin d'année a tout de même ouvert des crédits nouveaux à hauteur de 90 millions d'euros, montant plutôt limité puisqu'il correspond à 0,6 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Toutefois cette meilleure sincérité n'a pas permis de réduire la dette du FNAL vis-à-vis des organismes payeurs, comme le fait observer la Cour des comptes. Cette dette s'établit à 304 millions d'euros en fin d'année, en augmentation de 50 millions d'euros. Pour mémoire, cette dette, qui était de 171 millions d'euros à la fin 2014, avait augmenté à 400 millions d'euros environ en 2015 avant de diminuer à 258 millions d'euros fin 2016.

Votre rapporteur spécial avait regretté, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour l'année 2015, une pratique consistant alors à afficher une sous-exécution du programme64(*) en laissant croître la dette du FNAL, de manière à respecter optiquement les normes de dépense budgétaire. Si rien ne permet de conclure à un retour de cette pratique, il appelle à un assainissement de la situation du FNAL vis-à-vis des organismes de Sécurité sociale, qui passe nécessairement par une résorption progressive de la dette.

C. LE PROGRAMME 135 : LE RÔLE MINORITAIRE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES PARMI LES AIDES À LA CONSTRUCTION

Le programme 135 porte notamment les crédits consacrés aux aides à la pierre.

Il relève d'une gestion budgétaire atypique, de sorte que le montant des crédits indiqué dans les documents budgétaires donne une vision peu exacte de l'effort réel des politiques de l'État en faveur de la construction et de la rénovation de l'habitat.

1. Les dépenses fiscales constituent le principal financement public des objectifs du programme 135

D'une part, ces politiques passent pour l'essentiel par les dépenses fiscales. Pas moins de 50 dépenses fiscales sont en effet rattachées au programme 135 à titre principal, pour un coût total estimé en 2018 à 11,4 milliards d'euros. On peut y rajouter 4 dépenses fiscales rattachées à ce programme de manière subsidiaire, pour un coût estimé à 1,8 milliard d'euros65(*).

Votre rapporteur spécial s'étonne particulièrement du chiffrage indiqué par les documents budgétaires pour la dépense fiscale « Taux de TVA réduit pour les logements sociaux ». Il rappelle en effet que, pour compenser une mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) plus progressive que prévu dans le projet initial du gouvernement, la loi de finances pour 2018 a, sur sa proposition, prévu de remonter provisoirement ce taux de 5,5 % à 10 % pour la plupart des opérations menées par les organismes de logement social. Le gain lié à cette mesure a été évalué à 870 millions d'euros en 2018, 1,05 milliard d'euros en 2019 et 690 millions d'euros à compter de 202066(*). Il paraît donc peu compréhensible que le coût estimé de cette dépense fiscale reste absolument constant dans les documents budgétaires67(*).

Les services du ministère de l'économie et des finances et le cabinet du ministre de l'action et des comptes publics, interrogés sur ce point, indiquent seulement que les données disponibles n'ont pas permis de simuler l'incidence du passage du taux de TVA de 10 % spécifiquement sur cette dépense en 2018 et 2019. La méthode de chiffrage serait en cours d'adaptation pour ces dépenses fiscales.

Compte tenu de l'impact important de cette réforme, aussi bien pour le secteur du logement social que pour l'équilibre des finances publiques, votre rapporteur spécial considère qu'il est anormal que, 18 mois après l'adoption de la loi de finances pour 2018, le Gouvernement ne transmette au Parlement aucun élément sur l'impact de cette réforme. Un chiffrage réaliste devra nécessairement être fourni dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2020. La question du taux de TVA des logements sociaux devra en effet être réexaminée à cette occasion, comme s'y est encore engagé le Gouvernement dans l'accord conclu avec les organismes de logement social le 25 avril dernier (voir infra).

2. Les crédits budgétaires proviennent en majorité des organismes du secteur du logement

Les crédits budgétaires consommés en 2018 ont été de 694 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 685 millions d'euros en crédits de paiement, soit 6 % seulement du montant des dépenses fiscales.

Or ces crédits affichés ne correspondent pas à l'effort budgétaire réel de l'État. Les crédits de paiement consommés au titre du programme 135 comprennent en effet :

- d'une part des reports de la gestion précédente à hauteur de 109,2 millions d'euros. Ces reports sont liés au fonctionnement particulier du programme (voir infra) ;

- d'autre part des fonds de concours à hauteur de 440,5 millions d'euros. Ces fonds de concours proviennent principalement du fonds national des aides à la pierre (FNAP), qui est abondé par une contribution de l'État à hauteur de 38,8 millions d'euros, des cotisations versées par les organismes de logement social (à hauteur de 375,3 millions d'euros) et par Action Logement (50 millions d'euros), ainsi que par le produit de la majoration du prélèvement « SRU »68(*).

En outre, la contribution de l'État au budget du FNAP est comptée deux fois dans les crédits budgétaires : la première fois parmi les crédits ouverts en loi de finances initiale, au titre de l'action 1 « Construction locative et amélioration du parc », et la deuxième fois lorsqu'ils sont reversés par le FNAP par voie de fonds de concours au profit de la même action69(*).

Ainsi, sur 809,5 millions d'euros ouverts au total en 2018 en neutralisant ce double compte, 401,7 millions d'euros, soit 49,6 %, provenaient de fonds de concours (hors contribution de l'État mentionnée précédemment), tandis que 298,6 millions d'euros, soit 36,9 %, avaient été ouverts en lois de finances70(*), et 109,2 millions d'euros, soit 13,5 %, ont été reportés depuis l'exercice précédent. Sur ces crédits ouverts, seulement 685 millions d'euros ont été consommés, le reliquat, soit 163,4 millions d'euros, étant reporté à l'année 2019.

Origine des crédits ouverts sur le programme 135

En millions d'euros

Source : commission des finances, à partir des documents budgétaires.

Dans la mesure où les crédits reportés depuis l'exercice précédent proviennent eux-mêmes en grande partie du produit d'une cotisation des bailleurs sociaux qui n'a pu être utilisée en fin d'exercice précédent (voir infra), on peut considérer que moins de la moitié des crédits affichés dans le programme 135 proviennent réellement de l'État.

Force est ainsi de constater que l'État fait le choix de soutenir les politiques visées par le programme 135 principalement par des dépenses fiscales et par des cotisations des bailleurs sociaux et des employeurs, c'est-à-dire des ressources sur lesquelles il a, par définition, moins de prise que sur des crédits budgétaires.

Ces ressources sont soumises à un risque de tarissement en cas de retournement du cycle économique. En cas de nouvelle crise majeure, on pourrait craindre que le secteur du logement social ne soit plus en mesure de remplir le rôle d'amortisseur qu'il a joué lors de la crise financière de 2008 : les bailleurs sociaux avaient alors été en mesure de reprendre de nombreux programmes immobiliers que les promoteurs privés ne pouvaient plus réaliser.

Loin de s'atténuer, la tendance s'accentue d'année en année, puisque l'État a graduellement diminué les crédits budgétaires attribués au fonds national des aides à la pierre, jusqu'à les annuler dans le budget 2019. Le programme est ainsi marqué par une déconnexion croissante entre le montant des crédits de paiement voté en loi de finances initiale et celui réellement consommé, une fois pris en compte les fonds de concours.

Crédits votés en loi de finances initiale
et consommés en exécution

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, à partir des lois de finances initiales et des lois de règlement.

3. Les aides à la pierre : une activité moins soutenue que prévu et une gestion budgétaire atypique

Le fonds national des aides à la pierre (FNAP) avait, dans son projet de budget pour 2018, prévu des dépenses d'un montant de 486,8 millions d'euros, dont 470,0 millions d'euros devaient faire l'objet d'un transfert à l'État par un fonds de concours consacré aux opérations nouvelles et aux démolitions71(*). Or le niveau de dépenses effectif a été de 440,5 millions d'euros, dont 423,7 ont été versés par le fonds de concours précité72(*).

Certaines recettes, comme l'indique la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire, ont été moins importantes que prévu mais c'est aussi l'incapacité de certains territoires à engager des dossiers qui n'a pas permis de répondre aux objectifs fixés par le conseil d'administration du FNAP. En particulier, le montant de logements financés en prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) a été de 34 930, alors que la cible était de 40 000 logements. Un montant de 46,3 millions d'euros en autorisations d'engagement a ainsi été annulé par un décret du 7 février 2019.

Le niveau important des reports constitue également une difficulté de gestion de ce programme qui a été identifiée lors de l'audition « pour suite à donner » de la Cour des comptes relative à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) organisée le 3 mars dernier devant la commission des finances73(*) : le recouvrement de la cotisation additionnelle n'a lieu qu'à l'automne, de sorte que, compte tenu des délais de traitement et de transit par le FNAP, les fonds correspondants ne peuvent plus être utilisés pour l'exercice en cours et sont reportés. Le directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) a reconnu devant la commission qu'il serait « souhaitable d'accélérer les choses ».

Dans sa note d'exécution budgétaire, la Cour indique que l'une des raisons de ce retard est le contrôle effectué par la direction du budget sur les rattachements des crédits du FNAP au programme 135, de sorte que l'arrêté de rattachement n'est publié qu'une vingtaine de jours après la décision de versement. Or la nécessité de ce contrôle n'apparaît pas clairement.

Plus généralement, la Cour note la tension qui s'exerce entre la règle de l'annualité budgétaire et la nécessité de programmer les crédits d'aide à la pierre sur plusieurs années, tout en respectant la règle de bonne gestion selon laquelle le montant annuel des nouvelles opérations programmées ne peut être supérieur au montant total des versements effectués par le fonds au profit de l'État au cours de l'exercice.

Ce constat rejoint celui fait par votre rapporteur spécial dans le cadre du contrôle budgétaire qu'il a mené au cours de l'année 2018 sur le fonds national des aides à la pierre74(*). Il avait alors recommandé de sécuriser les fonds sur le plan pluriannuel et de simplifier et stabiliser les règles de répartition et d'utilisation de ces fonds.

La Cour souligne enfin le nombre élevé d'erreurs d'imputation des charges à payer (par exemple au niveau de l'enregistrement des factures) dans Chorus. Elle indique que, selon une étude du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) de décembre 2017, le délai moyen de traitement des factures et pièces justificatives communiquées par les bailleurs est de six mois, même si certains services déconcentrés s'efforcent de payer en priorité les bailleurs les plus fragiles.

4. L'ANAH : cibler la qualité

L'Agence nationale pour l'habitat (ANAH) est un opérateur doté en 2018 de 110 millions d'euros de crédits budgétaires en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, mais majoritairement financé par le produit de la mise aux enchères des quotas carbone qui lui a rapporté 550 millions d'euros. L'ANAH a indiqué avoir financé en 2018 la rénovation thermique de 94 081 logements, soit une hausse de 17 % par rapport à 2017, dont 62 345 « passoires thermiques » dans le cadre du programme « Habiter mieux »75(*).

Votre rapporteur spécial note que, si ce dernier résultat constitue une augmentation de près de 20 % environ par rapport à 2017, il n'a toujours pas permis d'atteindre l'objectif ambitieux fixé à 75 000 pour l'année 2018.

En outre, il insiste une nouvelle fois sur la nécessité de maintenir le niveau de qualité des rénovations qui a contribué à l'appréciation positive portée par la Cour des comptes sur le programme « Habiter mieux » dans une enquête réalisée à la demande de la commission des finances du Sénat76(*).

À cet égard, si la nouvelle aide « Habiter mieux Agilité »77(*) a profité à plus de 9 000 ménages pour sa première année d'application en 2018, c'est avec le dispositif complet de rénovation qu'il convient de viser la cible de 75 000 rénovations de « passoires thermiques » par an. La trésorerie très importante accumulée par l'Agence grâce, notamment, à la très forte croissance du prix du carbone en 2018 doit lui permettre de maintenir le niveau de qualité nécessaire.

D. LE PROGRAMME 147 : LES RÉSULTATS TOUJOURS INSUFFISANTS DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

L'exécution du programme 147 a été moins heurtée en 2018 qu'en 2017, année au cours de laquelle il avait connu d'importantes annulations de crédit78(*). Il n'y a pas eu de mouvement de crédit important en cours d'année et les crédits annulés en loi de finances rectificative ont porté sur ceux qui avaient été mis en réserve.

1. Une année de transition en attendant le lancement des opérations du nouveau programme de renouvellement urbain

Les crédits de paiement ont été consommés à hauteur de 399,2 millions d'euros, pour un montant ouvert en loi de finances initiale de 428,6 millions d'euros. Cet écart s'explique principalement par :

- une annulation de crédits de 12,3 millions d'euros en loi de finances rectificative ;

- un transfert de crédits de 15,7 millions d'euros à destination d'autres ministères au titre de la mise à disposition d'agents par ces ministères.

Les crédits du programme 147 sont dans l'ensemble stables sur les années 2016 à 2018, après une diminution au cours des années précédentes. Les crédits consommés sont toutefois systématiquement inférieurs aux crédits ouverts, même si le taux de consommation a été plus élevé en 2018, à un niveau de 93,1 %, qu'au cours des quatre années précédentes où il variait entre 85 % et 92 %.

Évolution des crédits ouverts et consommés sur le programme 147

En millions d'euros

Source : commission des finances, à partir des données des projets de loi de règlement.

Dès l'année 2019, les crédits consommés devraient augmenter dans la mesure où le nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU)79(*) entre progressivement en phase opérationnelle.

2. L'ANRU et le démarrage ralenti du NPNRU

S'agissant du programme national de rénovation urbaine (PNRU)80(*), dont les engagements sont clos depuis la fin 2015, 91 % des 30 000 opérations étaient soldées à la fin 2018, année au cours de laquelle 328 millions d'euros ont été payés.

L'engagement du NPNRU, en revanche, a été plus lent que prévu. Depuis la création de ce programme par la loi de programmation pour la ville de 201481(*), le lancement effectif a été ralenti, notamment par le manque de crédits de l'État. Si ces crédits sont désormais assurés depuis 2018, les dépenses de l'Agence relatives à ce programme étaient au mois d'octobre 2018 de 25 millions d'euros en autorisations d'engagement et 24 millions d'euros en crédits de paiement, alors que le budget initial de l'Agence prévoyait des autorisations d'engagement de 464 millions d'euros et des crédits de paiement de 108 millions d'euros82(*). Il faut toutefois noter que l'adoption tardive de la loi ELAN83(*) a pu ralentir l'engagement des crédits.

3. Une dette liée aux ZFU en augmentation

La Cour des comptes met en cause l'augmentation de la dette à l'égard de l' Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) liée à l'exonération de charges en zone franche urbaine (ZFU).

Seules les entreprises entrées dans le dispositif avant le 1er janvier 2015 bénéficient du dispositif, qui a été supprimé au profit des exonérations de droit commun lors de la transformation du dispositif des zones franches urbaines en zones franches urbaines - territoire entrepreneur (ZFU-TE).

Or un nombre d'entreprises plus élevé que prévu continue à rester dans le dispositif ZFU, de sorte que les crédits prévus au programme 147 ne sont plus suffisants pour rembourser le manque à gagner à l'ACOSS. Les paiements effectifs se révélant chaque année nettement supérieurs au chiffrage initial, la dette s'est accrue progressivement de 5,4 millions d'euros en 2015 à 37,7 millions d'euros en 2018.

À titre d'exemple, cette dépense a été chiffrée à 21,5 millions d'euros seulement en loi de finances initiale pour 2018. Or le montant effectif des paiements a été de 30,9 millions d'euros. Le manque à gagner de 9,4 millions d'euros a été comblé principalement par des redéploiements de crédits.

Votre rapporteur spécial s'inquiète de l'augmentation persistante de cette dette. L'augmentation des crédits en 2019 et 2020 risque donc de servir à combler cette dette et non pas seulement à financer des projets de rénovation urbaine.

4. Une performance insuffisante pour réduire l'écart entre les quartiers de la politique de la ville et les autres territoires

La Cour des comptes note que la part des jeunes en provenance des quartiers prioritaires pris en charge par l'EPIDe84(*) est de 30 % seulement, au lieu des 50 % prévus ; ce programme étant financé aux deux tiers par le programme 102 « Aide au retour à l'emploi » et au tiers par le programme 147, elle suggère de faire assurer l'intégralité de son financement au programme 102 pour en faciliter la gestion, tout en maintenant le critère de localisation des jeunes en quartier prioritaire.

Votre rapporteur spécial met l'accent, une nouvelle fois, sur l'indicateur 3.1 « Écart de revenu et d'emploi entre les QPV et celui des agglomérations environnantes »85(*) : il s'agit d'un indicateur important pour la mesure de la réussite des politiques de la ville, mais insuffisant car, au-delà d'un revenu global, il devrait aussi vérifier l'évolution de la mixité sociale au sein des QPV, par exemple en étudiant dans quel sens évolue la proportion de ménages aisés et de ménages pauvres.

En outre, cet indicateur évolue de manière négative et n'atteint pas ses objectifs. Le rapport de revenu entre les QPV et leur agglomération a en effet diminué en passant de 47,5 % en 2015 à 47,1 % en 2016 et 46,4 % en 2017 alors que, pour cette année-là, l'objectif était fixé à 50 %. Votre rapporteur spécial s'étonne que le même objectif ait été fixé pour les exercices 2018, année pour laquelle les chiffres ne sont pas encore disponibles, et 2020, alors qu'aucune mesure particulière n'est présentée pour inverser la courbe.

Il constate que, malgré l'ensemble des politiques menées en faveur des quartiers depuis la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine en 2003, il demeure toujours aussi difficile de réduire l'écart entre ces quartiers et le reste de leur agglomération.

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » ET 162 « INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L'ÉTAT » (RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. BERNARD DELCROS)

A. LE PROGRAMME 112, UN PROGRAMME EN PERTE DE VITESSE

1. Les dépenses fiscales associées au programme 112 ont un rôle essentiel pour maintenir l'égalité entre les territoires

Dix-huit dépenses fiscales sont rattachées au programme 112 pour un coût total de 464 millions d'euros en 2018. En hausse de 5 millions d'euros par rapport à 2017, les dépenses fiscales représentent près du double du montant des crédits de paiement du programme.

Principales dépenses fiscales du programme 112

(en millions d'euros)

Les dispositifs d'exonération sur les bénéfices dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) représentent moins de la moitié des dépenses fiscales du programme 112. Elles constituent un atout pour l'attractivité des territoires ruraux et c'est la raison pour laquelle votre rapporteur spécial mène une mission de contrôle à laquelle ont été associés la sénatrice Frédérique Espagnac et le sénateur Rémy Pointereau en tant que co-rapporteurs.

2. La baisse très marquée du niveau des autorisations d'engagement risque de conduire à moyen terme à une réduction de l'enveloppe accordée au programme 112

Après une hausse marquée des autorisations d'engagement en 2017 afin de permettre la mise en oeuvre des contrats de ruralité (212 millions d'euros d'autorisations d'engagement en 2017) et des pactes État-métropoles (30 millions d'euros), l'année 2018 se caractérise par une forte réduction du niveau des autorisations d'engagement.

Évolution des autorisations d'engagement
entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

La diminution des autorisations d'engagement et l'augmentation concomitante des crédits de paiement conduisent à faire diminuer les restes à payer du programme. Cette évolution témoigne d'une perte de dynamisme et de la diminution globale des crédits alloués aux nouveaux contrats territoriaux pour le programme 112.

Les dépenses du programme relèvent pour l'essentiel d'une logique de contractualisation pluriannuelle. Ainsi, 64% des CP du programme couvrent des engagements souscrits avant 2018. Les contrats de plan État-région (CPER pour 108,5 millions d'euros en CP), les contrats de ruralité (41,5 millions d'euros) et les pactes État-métropole (2,9 millions d'euros) représentent plus des deux tiers de la consommation des crédits de paiement du programme. La baisse du niveau global des autorisations d'engagement, si elle est satisfaisante du point de vue de la liquidation des restes à payer, montre un désengagement progressif de l'État et la diminution à moyen terme des crédits consacrés à la contractualisation avec les collectivités territoriales.

3. Le transfert des contrats de ruralité vers le programme 119 en 2018 a conduit à la disparition de toute enveloppe dédiée

La loi de finances pour 2018 a transféré le financement des nouveaux contrats de ruralité du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vers le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements ». Les crédits de paiement prévus sur le programme 112 jusqu'en 2020 servent uniquement à couvrir les restes à payer des engagements pris en 2017. Le Pacte État-métropole a également été transféré vers le programme 119.

Votre rapporteur avait déjà souligné à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2018 le manque de cohérence d'un tel transfert. La mission Cohésion des territoires est en effet la mieux indiquée pour offrir un financement spécifique aux différents types de contrats conclus par l'État avec les collectivités et en assurer le suivi et l'évaluation. De plus, le transfert vers le programme 119 masque en réalité une diminution globale des crédits : si la DSIL a bien été augmentée de 45 millions d'euros en 2018, elle a diminué de ce même montant en 2019. Il en résulte une diminution des moyens accordés en particulier aux territoires ruraux.

De plus, les crédits la DSIL ne font pas l'objet d'affectation a priori. La sortie du programme 112 a donc eu pour conséquence la suppression de tout fléchage des financements vers les contrats de ruralité, ce qui marque à l'évidence un recul de la ruralité dans le spectre des priorités nationales.

4. La consommation des autorisations et des crédits du programme 112 s'est beaucoup éloignée des montants votés en loi de finances initiale

(en millions d'euros)

Niveau de consommation des crédits

LFI 2018

Exécution 2018

Pourcentage d'exécution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Engagements territoriaux FNADT -CPER

121

102

121,1

108,5

100,08%

106,37%

FNADT hors CPER et hors services publics

9,8

20,7

7

18

71,43%

86,96%

PAT

15

20,7

14,4

19

96,00%

91,79%

Contrats de ruralité

0

44,2

0

41,5

/

93,89%

Pacte État-métropoles

0

15,2

0

2,9

/

19,08%

Services au public dont MSAP

10,7

12,3

17,4

18,5

162,62%

150,41%

Source : commission des finances du Sénat d'après la note d'analyse d'exécution budgétaire de la Cour des comptes

L'exécution des crédits a été très inégale entre les différentes actions du programme. Après une année 2017 largement perturbée par les annulations de crédit, les annulations pour 2018 se sont pour l'essentiel limitées aux réserves de précaution, soit 5,24 millions d'euros en autorisations d'engagement et 7,01 millions en crédits de paiement.

La sous-consommation des crédits est cependant préoccupante. En effet, seulement 78,31 % des autorisations d'engagements et 70,00 % des crédits de paiement ont été consommés. Ces taux très faibles s'expliquent en partie par les difficultés de gestion et de pilotage pluriannuel de la dépense. Ils trahissent surtout une mauvaise estimation des besoins de financement par les gestionnaires.

La sous-consommation des crédits des contrats de ruralité et du pacte État-métropoles s'explique également en partie par le transfert des nouvelles autorisations et crédits vers le programme 119 et par une mauvaise appréciation des restes à liquider en 2018.

A l'inverse, les crédits en faveur des maisons de services au public (MSAP) du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) ont fait l'objet d'une très forte surconsommation de 162,6% en AE et de 150,4% des CP. L'objectif de 1000 MSAP a été largement atteint (1350 MSAP) mais au prix d'un financement qui n'est plus paritaire. L'État, qui devait intervenir à parité avec les opérateurs pour financer la moitié des investissements avec les porteurs de projet, a finalement financé plus de la moitié du coût total des MSAP.

B. LE PROGRAMME 162, UN PROGRAMME COMPOSITE QUI N'ATTEINT PAS SES OBJECTIFS ET DONT L'EXÉCUTION EST ÉLOIGNÉE DE LA LOI DE FINANCE INITIALE

Les autorisations d'engagement par action
du programme 162

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

La part prépondérante qu'occupe le Programme exceptionnel d'investissement (PEI) en faveur de la Corse explique que les crédits ouverts par fonds de concours représentent près de 70% des CP consommés du programme. En effet, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) a abondé l'action 04 à la fois au titre des reports de crédits de fonds de concours pour 20 millions d'euros en CP et en permettant l'ouverture par voie de fonds de concours de 20 millions d'euros d'AE et 17 millions d'euros de CP à la fin de l'année.

1. L'exécution des crédits du programme 162 est très éloignée des autorisations et crédits votés en loi de finances initiale

L'exécution des autorisations
d'engagement du programme 162

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

L'exécution des crédits de paiement
du programme 162

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

La consommation des autorisations d'engagement est très contrastée entre les différentes actions du programme. Les AE et les CP ont été très largement dépassées pour l'action 02 du fait d'un transfert de gestion de 5,2 millions d'euros en AE et en CP depuis le programme 149 dans le cadre du plan de lutte contre les algues vertes. Ces transferts nuisent à la clarté et la sincérité budgétaires du programme.

La forte sous-consommation d'AE du programme exceptionnel d'investissement (PEI) en Corse s'explique principalement par les retards dans la mise en oeuvre des différents projets de l'action.

Les crédits de paiement de la nouvelle action « Plan littoral 21 » ont été sous-exécutés, du fait d'un lancement moins rapide que prévu des études préalables. Cette sous-exécution a notamment permis d'abonder l'action 06 relative au Marais poitevin.

La sur-exécution des crédits de paiement du PEI Corse résulte des conditions spécifiques de gestion du fonds de concours abondé par l'AFITF. À la suite de retards en 2017 dans la mise à disposition des crédits de paiement ouverts par la voie du fonds de concours, 20 millions d'euros en CP ont été reportés sur l'exercice 2018. Au total, l'AFITF a contribué à hauteur de 37 millions d'euros en CP et 21 millions d'euros en AE en 2018 au PEI Corse. Les CP ouverts par fonds de concours n'ayant pas été entièrement consommés, 11,6 millions d'euros ont été reportés sur l'exercice 2019.

2. La quasi-totalité des objectifs de performance du programme ne sont pas atteints

Dans l'ensemble, les objectifs assignés aux différentes actions du programme ne sont pas atteints :

- L'action relative aux algues vertes en Bretagne n'atteint pas ses objectifs : au lieu d'une diminution de 5,5mg/L de la concentration moyenne en nitrate des cours d'eau en Bretagne, on assiste à une augmentation pour atteindre 39,2 mg/L. Le rapport annuel de performance indique que cette hausse serait due à une forte pluviométrie en début d'été.

- Les indicateurs du PEI Corse ne permettent pas d'évaluer l'efficacité des nombreuses dépenses: l'indicateur très parcellaire de gain de temps de parcours sur les axes routiers en Corse est resté inchangé en 2018 du fait des retards dans la mise en service de la déviation de Propriano.

- Les indicateurs d'exposition à la chlordécone des populations de Martinique et de Guadeloupe donnent également des résultats très négatifs. Les taux de non-conformité des aliments sont entre 2 et 6 fois supérieures aux objectifs assignés.

Le programme 162 n'atteint donc pas ses objectifs. C'est pourquoi votre rapporteur spécial déplore une inadéquation entre les moyens déployés et les objectifs du programme.

Les moyens affectés à la lutte contre les algues vertes ne sont pas proportionnés à l'ampleur de l'objectif. Le volet préventif du plan de lutte ne représente en effet que 2,6 millions d'euros, soit un montant très en deçà de la problématique des pollutions agricoles en Bretagne.

Votre rapporteur spécial s'inquiète également du cumul des retards pour les projets du PEI Corse, cette action ayant justement vocation à « combler les retards de développement de l'île ». Il recommande d'améliorer le pilotage du programme d'investissement et le suivi des projets.

Concernant le plan de lutte contre la chlordécone, compte tenu de l'augmentation des taux de non-conformité, votre rapporteur spécial ne peut que relever à nouveau à quel point les moyens de l'action n'apparaissent pas en adéquation avec les enjeux sanitaires et environnementaux du sujet.

MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT » - M. Didier Rambaud, rapporteur spécial

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018

Le plafond des crédits de paiements (CP) de la mission « Conseil et contrôle de l'État » inscrit dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 202286(*) était fixé à 0,52 milliard d'euros87(*), hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

Contrairement au montant inscrit en loi de finances pour 2018, de l'ordre de 0,518 milliard d'euros, les crédits exécutés en 2018 ont dépassé ce plafond, atteignant 0,528 milliard d'euros hors contribution de la mission au CAS « Pensions », laquelle s'élève à 136,78 millions d'euros.

1. Un taux d'exécution élevé et stable, en raison de la forte rigidité des crédits

Le montant total des CP exécutés atteint 665,0 millions d'euros, soit une hausse de 3,1 % par rapport à 2017, tandis que la loi de finances prévoyait une progression de 2,2 % des crédits. Cet écart s'explique par un plus fort taux d'exécution, atteignant 99,5 %, contre 99,3 % en 2017 et se traduisant par une saturation du montant total des crédits inscrits en loi de finances pour 2018.

Même s'il atteint son niveau maximal depuis 2014, ce taux demeure relativement proche des valeurs enregistrées au cours des années précédentes, se situant systématiquement au-dessus de 97,5 %. La gestion des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » est en effet sujette à une forte rigidité en raison de la prépondérance des dépenses de titre 2, qui représentent 84,4 % des crédits exécutés.

Évolution de la consommation des crédits de la mission
de 2014 à 2018 (en CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La consommation des crédits pour chaque programme se situe très légèrement en deçà de l'autorisation budgétaire votée en loi de finances pour 2018, à l'exception notable du programme 340, pour lequel près de 30 % des crédits de paiement (CP) n'ont pas été consommés, contre 20 % en 2017.

Évolution du taux de consommation des crédits par programme
entre 2017 et 2018 (en CP)

(en %)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Exécution des crédits de la mission par programme en 2018

(en millions d'euros et en %)

Programmes

Crédits exécutés 2017

Crédits prévus en LFI 2018*

Total crédits prévus 2018

Crédits exécutés 2018

Total crédits exécution 2018

Exécution 2018 / exécution 2017

Exécution 2018 / LFI 2018

Écart total exécution/
prévision 2018

T2

HT2

T2

HT2

T2

HT2

T2

HT2

T2

HT2

165

AE

323,1

77,2

337,6

82,9

420,6

333,8

72,3

406,1

3,3 %

- 6,8 %

- 1,1 %

- 12,9 %

- 14,5

- 3,4 %

CP

323,1

64,9

337,6

68,8

406,4

333,8

70,4

404,2

3,3 %

7,8 %

- 1,1 %

2,3 %

- 2,2

- 0,5 %

126

AE

35,4

5,8

34,7

6,0

42,1

36,3

6,2

42,5

2,4 %

6,4 %

4,4 %

3,1 %

0,3

0,7 %

CP

35,4

5,8

34,7

6,0

42,1

36,3

6,2

42,5

2,4 %

6,4 %

4,4 %

3,1 %

0,3

0,7 %

164

AE

187,4

26,4

192,6

27,9

220,6

190,7

24,6

215,4

1,8 %

- 7,4 %

- 1,0 %

- 11,9 %

- 5,2 

- 2,4 %

CP

187,4

27,7

192,6

26,5

219,1

190,7

27,3

218,0

1,8 %

- 1,7 %

- 1,0 %

3,0%

- 1,1 

- 0,5 %

340

AE

0,4

0,0

0,4

0,1

0,5

0,3

0,0

0,3

- 10,4 %

82,9 %

- 23,4 %

- 48,9 %

- 0,1

- 26,1 %

CP

0,4

0,0

0,4

0,1

0,5

0,3

0,0

0,3

- 10,4 %

59,2 %

- 23,4 %

- 76,0 %

- 0,1

- 29,0 %

Total

AE

546,3

109,4

565,4

116,9

683,7

561,2

103,1

664,3

2,7 %

- 6,1 %

- 0,7 %

- 11,8 %

- 19,5

- 2,8 %

CP

546,3

98,5

565,4

101,4

668,2

561,2

103,9

665,0

2,7 %

5,2 %

- 0,7 %

2,5 %

- 3,1 

- 0,5 %

* Crédits votés en LFI 2018 y compris fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La mission « Conseil et contrôle de l'État » se caractérise, en 2018, par une exécution régulière, la consommation se révélant très proche de la prévision, avec un écart de 19,5 millions d'euros en AE (soit 2,8 % des crédits votés) et 3,1 millions d'euros en CP (soit 0,5 % des crédits votés).

En valeur absolue, l'écart entre la consommation et la prévision des crédits de la mission est principalement porté par le programme 165  « Conseil d'État et autres juridictions administratives », pour lequel 14,5 millions d'euros en AE et 2,2 millions d'euros en CP n'ont pas été consommés, tandis qu'en exécution, le programmes 126 « Conseil économique, social et environnemental » a dépassé de 0,7 % le montant des crédits inscrits.

Concernant le programme 340 « Haut Conseil des finances publiques », si l'écart entre les crédits inscrits et les crédits consommés demeure limité en valeur absolue, de l'ordre de 0,1 million d'euros, il représente néanmoins près de 30 % des crédits votés en loi de finances initiale.

2. Une gestion régulière soutenue par un abondement de crédits

En 2018, la mission a bénéficié d'un solde positif de mouvements de crédits, avec un abondement de 3,33 % du montant des crédits inscrits (+ 22,28 millions d'euros en CP), portant le montant total des crédits ouverts à 690,43 millions d'euros en CP, et leur taux de consommation à 96,32 %.

Exécution des crédits de la mission en 2018
par programme

(en millions d'euros et en %)

Programme

Écart entre les crédits consommés / prévus*

Écart entre crédits ouverts / crédits prévus

Taux d'exécution consommés / prévus

Taux d'exécution consommés / ouverts

Conseil d'État et autres juridictions administratives (165)

- 2,20

17,12

96,56 %

92,39%

Conseil économique, social et environnemental (126)

0,31

0,33

100,73 %

99,96 %

Cour des comptes et autres juridictions financières (164)

- 1,08

4,84

99,51 %

97,36 %

Haut Conseil des finances publiques (340)

- 0,14

- 0,01

71,02 %

73,05 %

Total pour la mission

- 3,11

22,28

99,53 %

96,32 %

* Crédits votés en LFI 2018 y compris fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Le montant des reports sur 2018 de crédits votés en 2017 est particulièrement élevé. Représentant 22,32 millions d'euros en CP, ces reports expliquent la quasi-totalité de la variation entre les crédits votés et les crédits ouverts. Sur les 17 millions d'euros de reports entrants relatifs au programme 165, 15,4 millions d'euros correspondent au financement de l'opération de relogement du tribunal administratif de Marseille. Ces crédits n'ont en effet pas été utilisés en 2017, l'acte de vente des nouveaux locaux ayant été reporté de décembre 2017 à début 2018.

Par ailleurs, les annulations de crédits réalisées par la loi de finances rectificative pour 201888(*) demeurent très limitées, de l'ordre de 0,6 million d'euros, contre 6,4 millions d'euros en 2017. Portant intégralement sur des crédits de personnel (titre 2), elles résultent de recrutements effectués plus tardivement que prévu dans l'année. Les deux principaux programmes dérogeant à la règle de mise en réserve des crédits89(*), ces annulations de crédits, aussi minimes soient-elles, ont permis de contribuer au respect de la norme de dépenses de l'État.

Mouvements de crédits intervenus en gestion
pendant l'exercice 2018

(en millions d'euros)

Programme

Montant inscrit en LFI 2018

Reports entrants

Décrets d'annulation

Virement ou transfert

LFR de fin de gestion

Fonds de concours et attributions de produits

Crédits ouverts

Crédits consommés

Conseil d'État et autres juridictions administratives (165)

AE

420,56

18,87

 

0,02

 

0,10

439,55

406,10

CP

406,43

17,00

 

0,02

 

0,10

423,56

404,23

Conseil économique, social et environnemental (126)

AE

42,15

 

 

0,00

-0,16

0,48

42,48

42,46

CP

42,15

 

 

0,00

-0,16

0,48

42,48

42,46

Cour des comptes et autres juridictions financières (164)

AE

220,56

5,17

0,00

0,00

-0,42

- 0,05

225,25

215,37

CP

219,10

5,32

0,00

0,00

-0,42

- 0,05

223,94

218,02

Haut Conseil des finances publiques (340)

AE

0,47

 

 

 

-0,01

 

0,45

0,35

CP

0,47

 

 

 

-0,01

 

0,45

0,33

Total mission

AE

683,74

24,04

0,00

0,02

-0,60

0,53

707,74

664,27

CP

668,15

22,32

0,00

0,02

-0,60

0,53

690,43

665,04

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

L'exécution des crédits est conforme aux prévisions réalisées en loi de finances initiale pour 2018, traduisant pour chaque programme une budgétisation sincère, à l'exception du programme 340 « Haut Conseil des finances publiques » pour lequel 30 % des crédits inscrits n'ont pas été consommés, contre 20 % en 2017.

A. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

1. En dépit du renforcement de ses effectifs, la Cour nationale du droit d'asile présente un bilan dégradé par rapport à 2017

Dans son rapport sur le projet de loi de règlement pour 2017, votre rapporteur spécial se faisait l'écho des inquiétudes émises par le responsable du programme, qui redoutait un risque de prolongation des délais de jugement devant la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) en 2018.

En effet, après une hausse exceptionnelle en 2017 (+ 34 %), le nombre de recours enregistrés auprès de la Cour a continué de progresser en 2018, pour atteindre 58 671 recours (+ 9,5 %). Pour faire face à cet afflux de demandes, la loi de finances initiale pour 2018 a autorisé la création de 102 emplois supplémentaires et prévu une enveloppe de deux millions d'euros destinée à l'extension des locaux de la Cour et l'installation de nouvelles salles d'audience.

Malgré cette augmentation conséquente des moyens alloués à la Cour, force est de constater que les appréhensions de votre rapporteur spécial se sont révélées parfaitement justifiées. Ainsi, en 2018, le stock d'affaires a progressé de 47 %, passant de 25 511 à la fin de l'année 2017 à 36 868 à la fin de l'année 2018, ce qui s'est traduit par une dégradation du délai moyen constaté de jugement des affaires90(*), augmentant de 39 jours (+ 17 %), pour atteindre six mois et 15 jours.

Évolution du délai moyen constaté de jugement des affaires
à la Cour nationale du droit d'asile

(en jours)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

En pratique, tandis que le délai pour traiter les recours en procédure normale a été fixé à cinq mois par le législateur91(*), le délai moyen constaté atteint huit mois et quatre jours en 2018, contre six mois et 17 jours en 2017, soit un accroissement de 48 jours.

Le bilan est tout aussi alarmant concernant les recours en procédure accélérée, qui représentent une part croissante des décisions rendues par la Cour (43 % des décisions en 2018, contre 40 % en 2017 et 16,5 % en 2016) : le délai moyen constaté progresse de 42 jours entre 2017 et 2018 (+ 46 %), passant de deux mois et 28 jours à quatre mois et 11 jours, contre une cible initiale de cinq semaines.

Si ces résultats peu engageants résultent en très grande partie de la hausse spectaculaire du nombre de recours enregistré, votre rapporteur spécial relève que les nombreux mouvements sociaux ayant affecté le fonctionnement de la Cour en 2018 ont également contribué à la progression des délais, en multipliant le nombre de renvois. Il importe donc que les créations de poste prévues en loi de finances pour 2019 se traduisent par une amélioration des conditions de travail à la Cour et s'accompagnent d'une diminution des affaires en stock.

2. Malgré une hausse du contentieux, les juridictions administratives affichent une bonne maîtrise des délais de jugement

Les objectifs du principal indicateur de performance du programme ont globalement été respectés en 2018.

Si la durée moyenne de jugement devant le Conseil d'État augmente de quinze jours par rapport à 2017, pour atteindre sept mois et 27 jours en 2018, elle demeure inférieure à l'objectif fixé ainsi qu'à la prévision réalisée dans le projet annuel de performance pour 2018, s'élevant à neuf mois.

Les délais demeurent maîtrisés tant du côté des tribunaux administratifs que des cours administratives d'appel, malgré une hausse exceptionnellement forte du contentieux (+ 8 % en 2018). Tandis que le délai moyen constaté s'améliore dans les tribunaux administratifs (- 12 jours rapport à 2017), il progresse très faiblement dans les cours administratives d'appel (+ 3 jours).

Cette maîtrise des délais s'accompagne d'un travail de rajeunissement des stocks en première instance, le stock de dossiers de plus de deux ans diminuant de plus de 13 %, ce dont votre rapporteur spécial se félicite.

B. LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

1. Un recours aux attributions de produits pour compenser la hausse des dépenses de personnel

Les crédits ouverts sur le programme 126 ont fait l'objet d'une légère surconsommation en 2018, de l'ordre de 100,73 %, les dépenses de personnel et de fonctionnement se révélant supérieures aux montants inscrits en loi de finances initiale, respectivement de 4,38 % et 16,67 %.

Ces légers dépassements ont nécessité l'ouverture de crédits supplémentaires par voie d'attributions de produits. Issues des recettes de valorisation du Palais d'Iéna, les attributions de produits réalisées en 2018 s'élèvent à 2,58 millions d'euros, soit un montant supérieur à la prévision initiale de 2,1 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial regrette qu'en 2018, à nouveau, près des deux-tiers du montant des attributions de produits réalisées aient abondé les dépenses du titre 2, alors que le projet annuel de performance prévoyait l'ouverture de crédits d'attributions de produits sur les dépenses hors titre 2.

En effet, dans la mesure où, depuis 2018, l'État ne prend plus en charge le financement des opérations d'investissement, les attributions de produits revêtent une importance accrue pour le CESE, la rénovation du Palais d'Iéna devant être financée par les recettes issues de sa valorisation. Le recours récurrent aux attributions de produits pour couvrir les dépenses de personnel pourrait donc, à terme, entraver les travaux de rénovation.

2. Portée par le recrutement de personnel qualifié, une activité consultative en hausse

En 2018, l'activité du CESE s'est caractérisée par un rythme soutenu de production intellectuelle, avec 31 avis rendus, contre 27 en 2017, soit un chiffre supérieur à la cible 2020, fixée à 25 avis. Les retombées presse enregistrent également une nette augmentation (+ 10 %), en raison notamment des retombées presse liées à la réforme du CESE.

La progression de cette activité consultative est fortement liée au recrutement de personnel de catégories A+ et A. Ainsi, la loi de finances initiale pour 2018 prévoyait un repyramidage des emplois du CESE, conduisant au recrutement de six agents de catégorie A+ et quatre agents de catégorie A, en remplacement de dix emplois de catégorie C non pourvus. Toutefois, cette année encore, le schéma d'emploi a été sous-exécuté, à + 3 ETPT, portant la consommation d'emplois à 146, contre un plafond fixé à 150 ETPT.

C. LE PROGRAMME 164 « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

1. Une sous-consommation du plafond d'emplois persistante malgré la progression des dépenses de personnel

En exécution 2018, les dépenses de titre 2 ont progressé de 1,8 % par rapport à l'exécution 2017, sous l'effet de mesures catégorielles (revalorisation indemnitaire des magistrats des chambres régionales et territoriales des comptes et revalorisation de l'indemnité mensuelle de technicité pour l'ensemble du personnel) et de l'évolution de la structure du personnel. Ainsi, la part des agents de catégories A+ et A, déjà prépondérante, a continué de progresser en 2018 (+ 30 ETPT par rapport à 2017), tandis que la part des agents de catégorie de B et C a poursuivi sa baisse (- 21 ETPT par rapport à 2017). Cette évolution résulte de l'élargissement des missions de la Cour92(*), de la technicité accrue des métiers des juridictions financières, ainsi que de la rationalisation des fonctions support.

En parallèle, malgré un schéma d'emploi de + 9 ETPT, lui permettant d'atteindre 1 772 ETPT, la consommation d'emplois reste inférieure de 3,7 % au plafond prévu en loi de finances initiale pour 2018 (1 840 ETPT93(*)). Votre rapporteur spécial relève donc que, cette année encore, la consommation intégrale des crédits alloués à la masse salariale s'accompagne donc d'une sous-consommation du plafond d'emplois.

Pour la Cour des comptes94(*), cette situation appelle une révision du socle de la masse salariale, permettant de combler l'écart entre la budgétisation des crédits et le plafond d'emplois. Cependant, la création de 50 emplois supplémentaires sur la période 2019 - 202295(*) pour accompagner l'extension des compétences de contrôle de la Cour devrait permettre un réajustement progressif de la masse salariale.

2. Un effort de maitrise des dépenses de fonctionnement

Par rapport à 2017, les dépenses de fonctionnement ont baissé de 1,2 million d'euros en AE, pour s'établir à 24,35 millions d'euros en 2018. Cette évolution s'explique en premier lieu par la diminution, en 2018, des derniers frais induits par la réforme territoriale, notamment les activités d'équipement. Par ailleurs, la Cour mène depuis plusieurs années une politique active de renégociation des marchés d'expertise liés à la certification des comptes de l'État et du régime général de la sécurité sociale, permettant de réduire les coûts associés à ces activités. Enfin, des économies substantielles ont été réalisées grâce à un recours accru à la mutualisation des achats.

Si ces efforts sont louables, votre rapporteur spécial note que les gains générés par la politique d'optimisation des achats, engagée depuis plusieurs années, sont désormais en passe d'atteindre leur limite, nécessitant d'engager une réflexion quant aux futurs leviers de maîtrise de la dépense.

3. Une maquette budgétaire corrigée pour mieux mesurer l'effet des travaux de certification sur les comptes de l'État et de la sécurité sociale

Le calcul de l'indicateur du programme 164 permettant de mesurer l'effet sur les comptes des travaux de certification96(*) a été révisé dans le projet annuel de performance pour 2018.

Précédemment, la méthodologie retenue pour le calcul de cet indicateur, mesurant le taux « corrections réalisées/corrections demandées » constitué par la moyenne des taux mesurés pour la certification des comptes de l'État et pour la certification des comptes du régime général de la sécurité sociale, conduisait à une interprétation négative de la performance réalisée. En effet, depuis 2015, ce taux diminuait, non en raison d'une moindre prise en compte des corrections demandées, mais sous l'effet de la fiabilisation des comptes de l'État, se traduisant par une diminution du volume financier d'anomalies détectées par la Cour.

La nouvelle méthode de calcul de cet indicateur correspond, pour un exercice donné, au nombre de constats d'audit formulés par la Cour l'année suivante sur les comptes de l'État et du régime général de sécurité sociale.

En pratique, les prévisions reposent sur l'hypothèse d'une poursuite de la fiabilisation des comptes, entrainant une diminution du nombre de constats d'audit. La nouvelle méthode de calcul rend cette évolution plus lisible : tandis que 135 constats ont été réalisés en 2017, une cible de 117 constats était fixée pour 2018. La prévision actualisée annonce cependant 131 constats d'audits pour l'année 2018, témoignant des difficultés de l'administration pour répondre aux constats d'audit relevés sur les comptes.

D. LE PROGRAMME 340 « HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES »

1. Un taux de consommation des crédits en nette diminution

Atteignant près de 80 % en 2017, le taux de consommation des crédits inscrits au programme 340 a chuté à 71 % en 2018. Cette sous-consommation s'explique par une légère surbudgétisation des crédits de personnel d'une part, et par l'absence de recours à des prestations d'études en 2018 d'autre part. La dotation du titre 3, relative aux dépenses de fonctionnement, n'a ainsi été consommée qu'à hauteur de 25 % en CP.

2. La pertinence du programme toujours en question

Compte tenu du faible montant des crédits inscrits et de l'absence de réelle mesure de la performance - le programme ne comprenant qu'un seul indicateur, satisfait à 100 % chaque année - votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de l'existence de ce programme. Cette observation, réitérée depuis plusieurs années, est partagée par le Gouvernement et la Cour des comptes, mais toute modification portant sur l'existence du programme 340 ne pourra être réalisée qu'à travers une loi organique.

MISSION « CULTURE » - MM. Vincent Éblé et Julien Bargeton,
rapporteurs spéciaux

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2018

1. Une exécution conforme à la budgétisation initiale

L'exécution des crédits de la mission « Culture » a été conforme à la budgétisation votée en loi de finances initiale pour 2018. Les dépenses de la mission s'élèvent ainsi pour l'année 2018 à environ 2,97 milliards d'euros, en autorisations d'engagement et 2,91 milliards d'euros en crédits de paiement. Le taux d'exécution des crédits de la mission s'établit à 95,7 % pour les autorisations d'engagement et 98,9 % pour les crédits de paiement.

Exécution des crédits de la mission « Culture » par programme en 2018

(en millions d'euros et en %)

 

LFI 2018

Consommé 2018

Taux d'exécution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Patrimoines

932,09

904,69

899,76

898,25

96,53 %

99,29 %

Création

848,72

779,09

850,31

795,78

100,19 %

102,14 %

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

1 328,79

1 263,81

1 225,44

1 219,86

92,22 %

96,52 %

Total

3 109,60

2 947,60

2 975,51

2 913,90

95,69 %

98,86 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La consommation des crédits de paiement de la mission « Culture » est restée, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », conforme à la trajectoire définie par la programmation pluriannuelle97(*). Celle-ci avait prévu un montant de 2,73 milliards d'euros pour l'année 2018, l'exécution a été inférieure à ce montant de 27 millions d'euros.

Exécution des crédits de la mission « Culture », hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » par rapport à la programmation pluriannuelle

(en milliards d'euros, en crédits de paiement)

LPFP

Exécution

Écart

2,73

2,7

0,03

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les principales caractéristiques de l'exécution par programmes sont les suivantes :

- le taux d'exécution du programme « Patrimoines » est relativement élevé en 2018, proche de 100 % pour les crédits de paiement. Cette situation s'explique notamment par une consommation quasi intégrale des crédits destinés à l'entretien des monuments historiques et rendue possible par le dégel en fin de gestion des crédits mis en réserve initialement (cf. infra) ;

- le programme « Création » a connu, comme en 2017, une légère surexécution, puisque le taux d'exécution dépasse, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, le seuil de 100 %. Cette situation résulte de la nature des dépenses portées par le programme, en grande partie contraintes par des conventionnements passés avec des établissements culturels ;

- le taux d'exécution le moins élevé de la mission est celui du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». En effet, sont inscrits dans ce programme à la fois les crédits des politiques transversales de la mission « Culture » et les crédits support du ministère de la culture, dont les dépenses de personnel. C'est ce programme qui offre le plus de marges de gestion.

Exécution des crédits de la mission
par programme en 2018

(en millions d'euros et en %)

   

Crédits exécutés 2017

Crédits votés LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Évolution entre l'exéc. 2018 et l'exéc. 2017

Évolution entre l'exéc. 2018 et la LFI 2018

   
   

Total

Dont T2

Total

Dont T2

Total

Dont T2

Total

Dont T2

Total

Dont T2

Total

Dont T2

Total

Dont T2

Patrimoines

AE

931,5

 

932,1

 

899,8

 

-3,4%

 

-31,7

0,0

-3,5%

 

-32,3

0,0

CP

877,7

 

904,7

 

898,2

 

2,3%

 

20,5

0,0

-0,7%

 

-6,4

0,0

Création 

AE

780,5

 

848,7

 

850,3

 

8,9%

 

69,8

0,0

0,2%

 

1,6

0,0

CP

784,2

 

779,1

 

795,8

 

1,5%

 

11,6

0,0

2,1%

 

16,7

0,0

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture 

AE

1 196,0

696,8

1 328,8

711,4

1 225,4

709,0

2,5%

1,8%

29,4

12,2

-7,8%

-0,3%

-103,4

-2,4

CP

1 187,2

696,8

1 263,8

711,4

1 219,9

709,0

2,8%

1,8%

32,7

12,2

-3,5%

-0,3%

-43,9

-2,4

Total 

AE

2 908,0

696,8

3 109,6

711,4

2 975,5

709,0

2,3%

1,8%

67,5

12,2

-4,3%

-0,3%

-134,1

-2,4

CP

2  849,1

696,8

2 947,6

711,4

2 913,9

709,0

2,3%

1,8%

64,8

12,2

-1,1%

-0,3%

-33,7

-2,4

Source : commission des finances du sénat (d'après les documents budgétaires)

Les dépenses de personnel de la mission sont toutes rassemblées au sein du programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », pour un montant exécuté en 2018 de 708,99 millions d'euros, en augmentation de 1,75 % par rapport à l'année précédente. Le plafond d'emplois a été respecté, puisque le plafond exécuté s'élève à 10 922 ETPT, c'est-à-dire 210 ETPT inférieur au plafond d'emplois ministériel autorisé. La Cour des comptes appelle à une diminution de cet écart, tout en reconnaissant la difficulté du ministère de la culture à pourvoir l'ensemble des vacances de postes. Vos rapporteurs spéciaux ont souligné à plusieurs reprises par le passé le défaut d'attractivité des emplois du ministère de la culture en raison d'un décalage indemnitaire avec les autres ministères.

2. L'exécution 2018 du budget des opérateurs rattachés à la mission

De nombreux opérateurs sont rattachés à chacun des programmes de la mission : au total, 74 opérateurs sont répartis entre les programmes « Patrimoines », « Création » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le montant de l'ensemble des subventions qui leur sont versées (subventions pour charges de service public et dotations en fonds propres) s'établit en 2018 à 1,03 milliard d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 23 millions d'euros par rapport à l'année 2017.

Les écarts constatés en 2018 entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution sont principalement imputables :

- pour le Centre des monuments nationaux, à une subvention complémentaire destinée à l'entretien des monuments historiques (5,45 millions d'euros), une avance sur le montant des investissements de 2019 (19 millions d'euros en autorisations d'engagement et 15 millions d'euros en crédits de paiement), le début des opérations concernant la réhabilitation du château de Villers-Cotterêts (3,8 millions d'euros) et d'autres opérations non prévues pour un montant de 6,45 millions d'euros (dont 500 000 euros consacrés à la réparation de l'Arc de Triomphe en décembre 2018) ;

- pour l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), à un transfert de 29,6 millions d'euros au titre du financement du fonds national d'archéologie préventive. Ce transfert a lieu chaque année ;

- pour l'Opéra national de Paris, au versement de deux compléments de subvention d'investissement dans le cadre du projet de la salle modulable à Bastille. Le montant total de ces versements s'élève à 33,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 24,5 millions d'euros en crédits de paiement ;

- pour l'établissement public du parc et de la grande halle de la Villette, au versement de deux subventions spécifiques, l'une pour les travaux de modernisation et d'isolation acoustique du Zénith (3,6 millions d'euros) et l'autre pour les travaux relatifs à la construction d'un nouveau bâtiment d'exploitation du Parc (6,2 millions d'euros).

Montant des subventions versées aux opérateurs rattachés à la mission « Culture »
en 2017 et en 2018

(en millions d'euros)

 

Exécution 2017

Prévision LFI 2018

Exécution 2018

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Patrimoines

541,07

527,09

445,32

452,32

521,17

521,15

Création

302,56

303,18

280,75

281,35

341,51

326,61

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

183,37

178,60

162,89

192,89

186,58

184,26

Total

1 027,00

1 008,87

888,95

926,55

1 049,26

1 032,02

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

3. Les dépenses fiscales rattachées à la mission

Le soutien budgétaire aux politiques culturelles de la mission « Culture » est complété par un ensemble de dépenses fiscales qui sont rattachées à la mission, 22 au total, dont 14 pour le programme « Patrimoines ». Le montant exécuté de ces dépenses fiscales s'élève en 2018 à 302 millions d'euros. Ce montant est globalement stable par rapport à l'année 2017, et légèrement en dessous des prévisions initiales de la loi de finances pour 2018 qui estimait le montant total à 315 millions d'euros pour cette même année.

À nouveau cette année, la Cour des comptes souligne dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire que le pilotage des dépenses fiscales de la mission « Culture » pourrait être amélioré si le ministère de la culture pouvait disposer des données économiques et fiscales pertinentes. Vos rapporteurs spéciaux ont plusieurs fois appelé à une clarification de la répartition des bénéficiaires des dépenses fiscales dans le domaine culturel, y compris pour celles, importantes en montant, qui ne sont pas rattachées à la mission « Culture »98(*).

Évolution du montant des dépenses fiscales rattachées aux programmes
de la mission « Culture »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Une utilisation perfectible de la réserve de précaution

L'utilisation de la réserve de précaution dans le cadre de la mission « Culture » apparaît perfectible, à deux égards en particulier.

La réserve de précaution appliquée aux crédits de la mission, y compris aux subventions versées aux opérateurs qui lui sont rattachés, a été abaissée en 2018 de 8 % à 3 %. Néanmoins, cette réserve devrait, sauf aléas de gestion, être annulable selon la conception de la direction du budget. Deux exemples au sein de la mission « Culture » montrent que l'utilisation de cette réserve pourrait être améliorée par les gestionnaires du ministère de la culture.

Tout d'abord, le programme « Création » a bénéficié, dès le mois de juillet 2018, d'un dégel intégral des crédits mis en réserve. La raison de ce dégel à une date relativement précoce de l'année est imputée, selon la Cour des comptes99(*), à la demande des organisateurs de festivals d'été. Cette situation est d'autant plus regrettable que des besoins de fin de gestion, non prévus dans la loi de finances initiale, ont nécessité l'ouverture de crédits en loi de finances rectificative, pour un montant comparable, autour de 20 millions d'euros. Il s'agissait alors de financer l'aménagement de la salle modulable de l'Opéra de Paris.

Compte tenu des observations du responsable du programme qui estime que le financement intégral de l'ensemble des organismes culturels labellisés ne pourrait pas être assuré dans le cadre de l'enveloppe de crédits disponibles en début de gestion pour le programme « Création », la Cour des comptes recommande au ministère de prévoir un mécanisme qui pallierait l'annulation intégrale ou partielle des crédits mis en réserve.

La réserve de précaution est par ailleurs appliquée aux bourses sur critères sociaux, financées sur le programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », qui constituent pourtant une dépense inéluctable. La pratique d'une surbudgétisation de ces bourses, doublée d'une application de la mise en réserve en début de gestion, constitue pour le ministère de la culture une « niche budgétaire » qui permet aux gestionnaires du programme de bénéficier d'une certaine souplesse de gestion. C'est pourquoi la Cour des comptes maintient une recommandation formulée à plusieurs reprises depuis 2013 : « cesser la pratique consistant à appliquer la réserve de précaution sur les bourses sur critères sociaux, dépenses inéluctables ». Vos rapporteurs spéciaux y souscrivent.

2. Des investissements qui appellent à une vigilance renforcée

Vos rapporteurs spéciaux ont mis en évidence dans leurs précédents rapports, tant en loi de finances initiale qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement, la nécessité de maintenir une vigilance sur l'important programme d'investissements immobiliers du ministère de la culture.

L'exécution 2018 donne plusieurs indices du poids financier que les nombreux chantiers d'envergure engagés par le ministère et ses opérateurs vont faire peser sur le budget de la mission « Culture ». Si la soutenabilité de la mission n'est pas en question à court terme, il apparaît en revanche indispensable de veiller à ne pas déstabiliser l'équilibre de la mission en engageant de nouveaux projets.

Une première indication du poids financier croissant du programme d'investissements immobiliers sur la mission est l'augmentation du montant des restes à payer de la mission en 2018, qui correspondent au solde des engagements n'ayant pas donné lieu à consommation de crédits de paiement au 31 décembre 2018. Ceux-ci sont évalués pour l'exécution 2018 à 808,43 millions d'euros, ce qui constitue une augmentation de près de 58 millions d'euros en un an. La baisse constatée de ces restes à payer de 2012 à 2016 correspondait à la fin d'un cycle de grands chantiers culturels. Leur augmentation à compter de la fin de l'année 2017 est donc le signe d'une reprise des grands projets immobiliers qu'il convient de surveiller avec attention.

Si la part la plus importante de ces restes à payer correspond à des engagements portés par le programme « Patrimoines », on constate également une forte progression en 2018 du montant des restes à payer du programme « Création », qui augmentent de 52,09 millions d'euros en 2017 à 106,58 millions d'euros en 2018. Il s'agit d'un doublement du montant de ces engagements non couverts par des crédits de paiement, dont la part au sein de l'ensemble des restes à payer de la mission « Culture » a également doublé. Cette évolution reflète la relance des investissements du programme, en particulier la relocalisation du Centre national des arts plastiques à Pantin et la Cité du théâtre aux ateliers Berthier.

Évolution du montant des restes à payer de la mission « Culture »,
par programme, de 2012 à 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Par ailleurs, la dynamique de la politique d'investissements de la mission « Culture » se traduit également à travers l'augmentation constatée du montant des dépenses de titre 7, les dépenses d'opérations financières, qui correspondent aux dotations en fonds propres versées aux opérateurs de la mission. Ces dépenses s'ajoutent aux dépenses d'investissement, de titre 5, pour donner une image exhaustive de la politique de la mission « Culture » en la matière.

En 2018, les dotations en fonds propres versées aux opérateurs représentaient 211,64 millions d'euros en autorisations d'engagement, en augmentation de 28 millions d'euros en un an, et 194,52 millions d'euros en crédits de paiement, c'est-à-dire 30 millions d'euros de plus qu'en 2017.

Le lancement à l'automne 2018 du projet de réhabilitation du Château de Villers-Cotterêts et de création d'un laboratoire de la francophonie constitue en ce sens un nouvel investissement d'ampleur pour la mission « Culture », qui s'ajoute aux grands chantiers déjà engagés et dont il conviendra de suivre les coûts et les délais de mise en oeuvre.

3. Un contexte favorable à l'entretien et à la restauration des monuments historiques

Vos rapporteurs spéciaux observent que l'exécution budgétaire du programme « Patrimoines » en 2018 confirme la tendance favorable à l'entretien et à la restauration des monuments historiques. Ce contexte, porté par la mission sur le patrimoine en péril confiée à Stéphane Bern et par l'organisation du premier loto du patrimoine à l'occasion des journées européennes du patrimoine en septembre 2018, a permis la réalisation de projets de restauration et d'entretien de monuments historiques qui se traduit par un taux d'exécution des crédits dédiés au sein du programme « Patrimoines » en très nette augmentation. Les crédits de paiement consacrés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques ont ainsi été exécutés à 93,8 %, en augmentation de 10 points par rapport à l'année précédente.

Comparaison des crédits consacrés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques en 2017 et 2018 (hors grands projets)

(en millions d'euros et en %)

 

Prévisions LFI

Exécution

Taux d'exécution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

2017

313,08

293,20

260,09

245,60

83,1 %

83,8 %

2018

326,24

292,85

284,91

274,77

87,3 %

93,8 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Cette meilleure consommation des crédits votés en loi de finances initiale s'explique par le dégel intégral, en fin de gestion, des crédits du programme mis en réserve initialement, qui ont très majoritairement été affectés à l'entretien et la restauration des monuments historiques à travers le versement au Centre des monuments nationaux de crédits destinés au financement des opérations identifiées dans le cadre de la mission Bern.

Vos rapporteurs se satisfont de ce regain d'intérêt pour la préservation des monuments historiques et de la traduction qu'il a trouvé dans l'exécution du budget 2018. Ils souhaitent la poursuite de cette politique, notamment à destination du patrimoine des petites communes, parallèlement à la conduite des opérations de plus grande envergure, au premier rang desquelles la restauration de la Cathédrale Notre-Dame de Paris à la suite de l'incendie du 15 avril 2019.

MISSION « DÉFENSE » - M. Dominique de Legge, rapporteur spécial