EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Extension du pouvoir général
de police du maire à la protection de l'environnement
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Cet article vise à étendre le pouvoir de police administrative générale du maire à la protection de l'environnement. La commission a souhaité recentrer le dispositif sur une extension du pouvoir de police spéciale du maire relative à la circulation des véhicules motorisés à tous les véhicules ou piétons, dès lors qu'elle est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. |
I. La situation actuelle - Le pouvoir pourtant étendu du maire en matière de police ne lui permet pas de limiter l'accès à certains sites dans un objectif de protection de l'environnement ou de protection du caractère des lieux.
La police administrative a pour objet de prévenir et de mettre fin, par des activités matérielles ou l'édiction d'actes réglementaires, aux atteintes à l'ordre public.
Le maire est investi d'un pouvoir de police administrative générale 5 ( * ) au niveau communal , qu'il exerce sous le contrôle du préfet.
La police municipale a pour objet, en vertu de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales , d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques . Ce même article liste de manière détaillée mais non exhaustive un certain nombre de missions de police municipale , qui se caractérisent par leur grande diversité.
La police municipale comprend ainsi par exemple tout ce qui concerne la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques (éclairage, enlèvement des encombrants...), le soin de réprimer les rixes, les attroupements ou encore les troubles de voisinage de nature à compromettre la tranquillité publique, le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, cafés ou autres lieux publics, ou encore le soin de prévenir, « par des précautions convenables » et de faire cesser, « par la distribution des secours nécessaires » , les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature.
Le juge administratif contrôle les mesures prises par le maire dans le cadre de ses pouvoirs de police administrative : ces mesures doivent répondre au moins à l'un des objectifs énoncés par l'article L. 2212-2 (bon ordre, sûreté, sécurité et salubrité publiques) et doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées au but à atteindre .
Le maire dispose également d'un pouvoir de police administrative spéciale 6 ( * ) . Il exerce un grand nombre de polices spéciales comme celle des funérailles, des édifices menaçant ruine, de la circulation sur les routes nationales et départementales au sein de l'agglomération, des cours d'eau, ou encore de la circulation dans les espaces naturels .
L'article L. 2213-4 prévoit en effet que le maire peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation est de nature à compromettre la tranquillité publique, la qualité de l'air, la protection des espèces animales ou végétales, la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. Au titre de ce pouvoir de police spéciale, il peut également soumettre à des prescriptions particulières relatives aux conditions d'horaires et d'accès à certains lieux et aux niveaux sonores admissibles les activités s'exerçant sur la voie publique, à l'exception de celles qui relèvent d'une mission de service public.
Le maire est seul titulaire du pouvoir de police administrative générale au niveau communal, qu'il exerce de plein droit, en l'absence de police spéciale.
La jurisprudence a en effet établi que les interventions du maire au titre de la police générale ne pouvaient pas empiéter sur celles prescrites dans le cadre de son pouvoir de police spéciale qu'il détient dans certaines matières 7 ( * ) , ni sur une police spéciale détenue par une autre autorité.
Or, il apparaît :
- d'une part, comme le montre la jurisprudence, que le maire ne peut utiliser son pouvoir de police administrative générale pour protéger les espaces naturels ou culturels patrimoniaux des atteintes liées à une « hyper-fréquentation » touristique ;
- d'autre part que son pouvoir de police spéciale de la circulation dans les espaces naturels est limité à la seule activité de circulation des véhicules terrestres.
II. Le dispositif envisagé - une extension du périmètre de la police municipale à la prévention des atteintes à la protection des espèces, des espaces naturels et des sites protégés.
L'article 1 er :
- ajoute la protection de l'environnement à la définition de l'ordre public général ;
- complète la liste prévue par l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, par une nouvelle mission de police municipale visant à « prévenir les atteintes de nature à compromettre la protection des espèces animales ou végétales et de leurs habitats, des espaces naturels ou du caractère des sites bénéficiant d'un régime de protection en raison de leur dimension esthétique, écologique ou culturelle » .
III. La position de la commission - le recentrage du dispositif sur l'objectif affiché par la proposition de loi de réguler la fréquentation excessive de certains sites protégés lorsqu'elle serait de nature à compromettre leur caractère ou leurs écosystèmes.
La commission partage pleinement le constat selon lequel certains élus se retrouvent démunis face aux conséquences de plus en plus importantes de « l'hyper-fréquentation » touristique de certains sites naturels sur les écosystèmes, sur les milieux, ou, plus largement sur tout ce qui fait le « caractère » de ces sites protégés. Elle convient également que les outils juridiques existants présentent des lacunes.
Elle a en revanche souscrit à la proposition du rapporteur de « recentrer » le dispositif de la proposition de loi sur une extension du pouvoir de police spéciale que le maire a en matière de régulation de la circulation des véhicules sur certaines voies ou certains secteurs de la commune dès lors qu'elle est de nature à compromettre les espaces naturels, les espèces ou les sites . Le rapporteur a en effet, au cours de ses auditions, été sensible aux inquiétudes de certains acteurs quant aux conséquences potentiellement trop larges d'une extension du pouvoir de police administrative générale du maire à la protection de l'environnement.
Bien qu'intéressante d'un point de vue juridique , notamment au regard des conséquences qui pourraient être tirées des dispositions constitutionnelles de la Charte de l'environnement, cette évolution serait, d'une part, bien plus large que l'objectif poursuivi par la proposition de loi , qui se limite aux cas « d'hyper-fréquentation » des espaces naturels dont les conséquences seraient néfastes pour ces espaces protégés, et, d'autre part pourrait faire naître des difficultés non maîtrisées .
En effet, les maires, dotés d'une nouvelle responsabilité, pourraient se trouver poursuivis pour inaction fautive , d'autant que leurs moyens pour assurer ce nouveau pouvoir de police sont bien souvent trop limités.
En outre, une mauvaise interprétation de ce nouveau pouvoir, qui s'inscrirait en réalité « en creux » des autres pouvoirs de police spéciale (très nombreux) en matière d'environnement détenus par d'autres autorités, pourrait laisser penser que le maire est désormais compétent d'une manière générale en matière d'environnement.
La commission a ainsi adopté l'amendement COM-13 du rapporteur réécrivant l'article 1 er afin d'étendre le pouvoir de police spéciale du maire prévu par l'article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales à l'accès et à la circulation de tous types de véhicules et aux piétons. Ainsi, si la sur-fréquentation de certaines voies ou de certains secteurs de la commune est de nature à compromettre le caractère du site, ses milieux et ses écosystèmes, le maire sera fondé à prendre un arrêté motivé en réglementant l'accès. Cette mesure de police sera toujours encadrée par le contrôle du juge , qui en appréciera la nécessité et la proportionnalité.
Cet amendement renvoie également à un décret le soin, notamment, de prévoir une consultation des organes de gouvernance - diverses et variées - des espaces protégés et sites en question , dans la mesure où ce nouvel outil juridique du maire ne pourrait être véritablement efficace que dans le cadre d'un « projet de territoire » concerté avec l'ensemble des acteurs concernés (élus locaux, gestionnaires de sites, etc.).
La commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 2
(supprimé)
Extension des missions des agents de police municipale
à l'exécution des tâches relevant de la compétence
du maire en matière de protection de l'environnement
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Cet article étend les missions des agents de police municipale à l'exécution des tâches relevant de la compétence du maire en matière de protection de l'environnement. Par cohérence avec sa réécriture de l'article 1 er , la commission a supprimé cet article, qui n'a plus d'utilité. |
I. La situation actuelle - Les agents de police municipale exécutent les tâches relevant de la compétence du maire en matière de prévention, de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques.
L'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure définit les missions des agents de police municipale .
Ces missions sont tout d'abord des missions de police administrative . À ce titre, « sans préjudice de la compétence générale de la police nationale et de la gendarmerie nationale, ils exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques » . Ils exécutent également les arrêtés de police du maire.
Les agents de police municipale exécutent également des missions de police judiciaire . Ils constatent par exemple par procès-verbal les contraventions aux arrêtés municipaux ou à certaines dispositions du code de la route.
Placés sous l'autorité du maire, ils sont compétents sur le territoire de leur commune.
II. Le dispositif proposé - Une extension des compétences de police administrative des agents de police municipale à l'exécution des tâches relevant de la compétence du maire en matière de protection de l'environnement.
L'article 2 étend, à l'article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure, les missions de police administrative des agents de police municipale à l'exécution des tâches relevant de la compétence du maire et que celui-ci leur confie en matière de protection de l'environnement.
III. La position de la commission - une suppression de l'article, par cohérence avec la réécriture de l'article 1 er .
À l'initiative du rapporteur ( amendement COM-14 ), la commission a supprimé cet article, dans la mesure où il découlait de l'extension du pouvoir de police générale du maire. L'article 1 er ayant été réécrit, l'article 2 n'est plus nécessaire.
La commission a supprimé cet article.
Article 3
(supprimé)
Extension du pouvoir de rappel à l'ordre du
maire
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Cet article, qui découle de l'article 1 er de la proposition de loi, vise à étendre le pouvoir de rappel à l'ordre du maire. Par cohérence avec la réécriture de l'article 1 er , la commission a supprimé cet article. |
I. La situation actuelle - Le maire dispose d'un pouvoir de rappel à l'ordre verbal à l'encontre de toute personne compromettant l'ordre public.
L'article L. 132-7 du code de la sécurité intérieure donne le pouvoir au maire de procéder verbalement à un rappel à l'ordre à l'encontre d'une personne qui commet des faits susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques et de le convoquer en mairie
II. Le dispositif proposé - une extension de ce pouvoir de rappel à l'ordre à l'encontre de toute personne auteure de faits susceptibles de contrevenir à la protection de l'environnement.
L'article 3 prévoit d'étendre ce pouvoir de rappel à l'ordre du maire au rappel des dispositions qui s'imposent pour se conformer à l'ordre et la tranquillité publics « ainsi qu'aux exigences relatives à la protection de l'environnement » à l'encontre de toute personne auteure de faits susceptibles de « contrevenir à la protection de l'environnement » .
III. La position de la commission - une suppression de l'article, par cohérence avec la réécriture de l'article 1 er .
La commission a supprimé cet article ( amendement du rapporteur COM-15) , qui découlait de l'extension des pouvoirs de police administrative générale du maire et qui n'est donc plus nécessaire.
La commission a supprimé cet article.
Article 4
(supprimé)
Extension du pouvoir de police administrative du
préfet en cas de carence du maire
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L'article 4 vise à étendre le pouvoir de police administrative du préfet en cas de carence du maire. Par cohérence avec la réécriture de l'article 1 er , la commission a supprimé cet article. |
I. La situation actuelle - les cas où le préfet dispose des pouvoirs de police municipale.
L'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales énonce les cas où le préfet dispose des pouvoirs de police municipale . Ils concernent notamment :
- la carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs (« après une mise en demeure du maire restée sans résultat ») ;
- les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dont le champ d'application excède le territoire d'une commune.
II. Le dispositif envisagé - une extension des cas de substitution du préfet au maire pour exercer la police municipale à la protection de l'environnement
L'article 4 étend le périmètre des cas où le préfet assure la police municipale afin d'inclure la protection de l'environnement.
En cas de carence du maire, le préfet peut prendre les mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques, « ainsi qu'à la protection de l'environnement ».
Le préfet est également compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques « ou à la protection de l'environnement » dont le champ d'application excède le territoire d'une commune.
III. La position de la commission - une suppression de l'article, par cohérence avec la réécriture de l'article 1 er .
La commission a supprimé cet article ( amendement du rapporteur COM-16) , qui découlait de l'extension des pouvoirs de police administrative générale du maire et qui n'est donc plus nécessaire.
La commission a supprimé cet article.
* 5 Un pouvoir de police administrative est général lorsque l'autorité de police exerce son pouvoir sur un territoire donné, à destination de toute activité ou de toute personne, sans texte d'habilitation spéciale.
* 6 Un pouvoir de police administrative est spécial lorsque la finalité, le contenu ou les modalités de mise en oeuvre sont déterminées par un texte précis.
* 7 Conseil d'État, 5 avril 1996, SARL Le Club Olympique et autres, Rec. CE 1996, p. 1054 : pouvoir de police générale du maire dans le cadre du maintien de la sécurité publique et pouvoir de police spéciale du maire en matière de police des établissements recevant du public (R 123-52 Code de la construction et de l'habitation et L 1331-25 et suivants Code de la santé publique).