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Projet de loi de finances rectificative pour 2019

14 novembre 2019 : Projet de loi de finances rectificative pour 2019 ( rapport - première lecture )

II. LES OBJECTIFS BUDGÉTAIRES DU GOUVERNEMENT SONT MAINTENUS ET PARAISSENT ATTEIGNABLES

A. LES OBJECTIFS BUDGÉTAIRES DU GOUVERNEMENT NE SONT PAS MODIFIÉS PAR RAPPORT AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2020

Sur le plan budgétaire, les grands objectifs gouvernementaux ne sont pas modifiés par rapport au projet de loi de finances pour 2020 : le Gouvernement continue ainsi de faire l'hypothèse d'une amélioration de 0,1 point de PIB du solde structurel, tandis que le solde effectif se dégraderait de 0,6 point sous l'effet du surcoût temporaire lié à la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Ce dernier s'établirait à - 73,8 milliards d'euros, contre - 73,9 milliards d'euros dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020.

Tableau de synthèse de l'article liminaire

(en points de PIB)

 

Exécution 2018

Prévision 2019

Solde structurel (1)

- 2,3

- 2,2

Solde conjoncturel (2)

0,0

- 0,0

Mesures exceptionnelles (3)

- 0,2

- 0,9

Solde effectif (1 + 2 + 3)

- 2,5

- 3,1

Source : article liminaire du projet de loi de finances rectificative pour 2019

La décomposition de l'ajustement structurel fait toutefois apparaître une légère évolution par rapport au projet de loi de finances pour 2020.

Décomposition de l'ajustement structurel 2019

(en points de PIB potentiel)

 

PLF 2020

PLFR 2019

Ajustement structurel

0,1

0,1

Effort structurel

0,1

0,0

dont mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires (*)

- 0,3

- 0,3

dont effort en dépense

0,3

0,3

dont clé en crédits d'impôts

0,1

0,1

Composante non discrétionnaire

0,0

0,1

(*) nettes des crédits d'impôt et hors mesures exceptionnelles et temporaires

Note méthodologique : l'écart entre l'effort structurel et la somme de ses composantes s'explique par l'arrondi au dixième des différentes valeurs.

Source : commission des finances du Sénat (d'après l'avis du Haut Conseil des finances publiques n° HCFP-2019-4 relatif au projet de loi de finances rectificative pour l'année 2019)

Aussi minime soit-il, l'ajustement structurel ne serait plus porté par un effort structurel de redressement des comptes publics, finalement nul sur l'exercice, mais par la composante non discrétionnaire du solde structurel qui, comme son nom l'indique, ne dépend pas de l'action gouvernementale. Autrement dit, des recettes plus fortes qu'escompté devraient venir compenser un léger dérapage des dépenses.

Du solde public effectif à l'effort structurel

Le solde structurel correspond au solde public effectif corrigé de l'impact des mesures exceptionnelles et temporaires et de l'effet du cycle économique - ce dernier étant appréhendé en calculant le déficit qui aurait été observé si l'écart de production avait été ramené à zéro, compte tenu de la sensibilité des recettes et des dépenses à la croissance.

L'ajustement structurel correspond à l'évolution du solde structurel d'une année sur l'autre. Un ajustement structurel de 0,5 point signifie ainsi que le déficit structurel a été réduit de 0,5 point de PIB.

Le concept d'effort structurel a pour objectif de mieux appréhender la part de l'évolution du solde structurel réellement imputable au Gouvernement.

En effet, par construction, le solde structurel est conçu comme un résidu entre le solde effectif et sa part conjoncturelle, de sorte que tous les éléments qui ne figurent pas explicitement dans le solde conjoncturel sont considérés comme étant de nature structurelle. En particulier, le solde structurel ne permet pas d'exclure les incidences de l'évolution de l'élasticité des prélèvements obligatoires, pourtant sensible aux évolutions conjoncturelles et qui échappe au contrôle du Gouvernement.

Traditionnellement, l'effort structurel se décomposait en deux facteurs :

l'effort structurel en dépense, qui mesure l'écart entre la progression de la dépense publique et la croissance potentielle : il correspond ainsi à l'évolution structurelle de la part de la dépense publique dans la richesse nationale ;

l'effort structurel en recettes, qui correspond aux mesures nouvelles portant sur les prélèvements obligatoires perçus par l'ensemble des administrations publiques, hors mesures ponctuelles et temporaires.

La différence entre l'effort et l'ajustement structurels provenait dès lors de deux origines :

- d'une part, la « composante non discrétionnaire », qui regroupe les effets liés aux fluctuations des élasticités des différents prélèvements obligatoires et la contribution de l'évolution des recettes hors prélèvements obligatoires ;

- d'autre part, la « clé en crédits d'impôts » : en effet, le coût en comptabilité nationale des crédits d'impôt remboursables tels que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et le crédit d'impôt recherche (CIR) correspond à la créance acquise, tandis que leur coût mesuré au sens de l'effort en recettes correspond au montant budgétaire effectivement restitué ou imputé. La clé en crédits d'impôts permet ainsi de prendre en compte l'écart entre ces deux mesures dans la décomposition de l'ajustement structurel.

Depuis la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, la clé en crédits d'impôts est désormais incluse dans la mesure de l'effort structurel.

Source : rapport n° 625 (2018-2019) relatif au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018 (tome 1) d'Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances et déposé le 3 juillet 2019, p. 17

L'effort structurel primaire - qui permet de neutraliser la variation du poids de la charge de la dette dans le calcul de l'effort structurel, dès lors que celle-ci n'est pas imputable à la politique gouvernementale - serait même négatif (- 0,2 point).

Le constat d'une absence de redressement de la situation structurelle des comptes publics s'en trouve ainsi conforté.