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Projet de loi de finances rectificative pour 2019

14 novembre 2019 : Projet de loi de finances rectificative pour 2019 ( rapport - première lecture )

III. LES DÉPENSES DES MINISTÈRES RESTENT DYNAMIQUES

Depuis 2018, le projet de loi de finances rectificative est déposé en vue d'une publication au début du mois de décembre, contre une publication à la fin du mois de décembre précédemment. Il n'est donc plus nécessaire au Gouvernement, sauf événement exceptionnel concernant l'exécution du budget, de présenter un décret d'avance. Le schéma de fin de gestion, c'est-à-dire les annulations et ouvertures de crédits à mettre en oeuvre en fin d'année, est donc entièrement compris dans la loi de finances rectificative.

A. LES DÉPENSES DES MINISTÈRES ENTRAÎNENT DES OUVERTURES ET DES ANNULATIONS DE CRÉDIT SIGNIFICATIVES

Les évolutions des crédits des missions sont significatives. Les ouvertures de crédit résultent notamment des mesures d'urgence de décembre 2018 et du retard pris par la réforme du mode de versement des aides au logement, tandis que les annulations de crédit portent en majorité sur les crédits mis en réserve.

Les ouvertures et annulations de crédits de paiement sur les missions

(en millions d'euros)

Lecture : Le solde entre les ouvertures et les annulations de crédits est de + 818,8 millions d'euros sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et de - 13,9 millions d'euros sur la mission « Enseignement scolaire ».

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet de loi de finances rectificative pour 2019

Au total, malgré l'absence de décret d'avance pour la deuxième année consécutive, les ouvertures de crédits sur le budget général sont proches du niveau atteint en 2017, année dont l'exécution budgétaire avait été particulièrement heurtée, nécessitant la prise de deux décrets d'avance.

Ouvertures et annulations de crédits de 2017 à 2019

(en milliards d'euros)

AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement.

Source : commission des finances du Sénat, à partir des projets de loi de finances rectificative et décrets d'avance de 2017 à 2019

1. Les remboursements et dégrèvements et les conséquences des mouvements sociaux ont requis des crédits plus élevés que prévu en loi de finances initiale

Le montant total des ouvertures de crédit est de 10,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 10,5 milliards d'euros en crédits de paiement.

Une importante ouverture de crédits concerne la mission « Remboursements et dégrèvements », à hauteur de 7,7 milliards d'euros, au titre des impôts d'État. Selon le projet de loi de finances rectificative, cette ouverture résulte d'une révision à la hausse des prévisions de remboursements et dégrèvements portant sur la TVA (+ 3,4 milliards d'euros) et sur l'impôt sur les sociétés (+ 3,0 milliards d'euros).

Votre rapporteur général s'étonne aussi bien de la croissance, année après année, du montant des remboursements et dégrèvements que de l'évolution de leur estimation en cours d'année. Pour mémoire, les ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives sur les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État se sont élevées à un montant compris entre 4,5 à 4,7 milliards d'euros lors de chacune des années 2016 à 2018.

Les autres motifs importants d'ouvertures de crédits sont l'impact plus élevé que prévu des mesures d'urgence prises en décembre 2018 et les difficultés de mise en place de la réforme du versement des aides au logement.

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » connaît ainsi une ouverture de crédits de 838,6 millions d'euros en raison d'une montée en puissance plus élevée que prévu de la revalorisation de la prime d'activité, liée à l'augmentation du champ des bénéficiaires potentiels mais aussi à celle du taux de recours effectif. Selon un rapport remis au Parlement par le Gouvernement en juillet 2019, le nombre de foyers allocataires supplémentaires liés à la réforme est ainsi estimé à 1 250 000, dont 700 000 étaient déjà éligibles à la prime d'activité avant la réforme et 550 000 le sont devenus avec la réforme.

Une ouverture de crédits de 627,0 millions d'euros est également nécessaire sur la mission « Cohésion des territoires ». En effet, le projet de versement en quasi-temps réel (« contemporanéisation ») des aides au logement, qui devait être mis en place courant 2019, a été reporté pour des raisons techniques au 1er janvier 2020, de sorte que les économies attendues de cette réforme, de 1,4 milliard d'euros environ en année pleine, ne peuvent être perçues au titre de l'année en cours. La même mission fait l'objet d'une ouverture de crédits de 178,2 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence afin, notamment, de pérenniser 6 000 places de renforts hivernaux.

Les autres ouvertures de crédits correspondent à des budgétisations insuffisantes déjà constatées au cours des années précédentes.

Sur la mission « Défense », 214,2 millions d'euros sont ouverts en crédits de paiement sur les crédits hors masse salariale afin de couvrir les surcoûts non provisionnés des opérations extérieurs (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) assurées par les armées. Même moins élevées que par le passé (l'ouverture de crédits avait été de 404,2 millions d'euros dans la loi de finances rectificative pour 2018), ces nouvelles sous-budgétisations sont regrettables..

S'agissant de la mission « Sécurités », la mobilisation importante des forces de sécurité au cours des mouvements sociaux ainsi que pour l'organisation du sommet du G7 entraîne une ouverture de crédits de 211,4 millions d'euros sur les dépenses de personnel.

Enfin, la mission « Immigration » souffre une nouvelle fois de l'insuffisante anticipation des besoins en matière d'asile, avec une ouverture de crédits de 126,2 millions d'euros.

2. Les annulations de crédit, hors charge de la dette et remboursements et dégrèvements, portent principalement sur les crédits mis en réserve

Le montant total des annulations de crédit est de 6,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 4,9 milliards d'euros en crédits de paiement.

Les annulations portent en premier lieu, à hauteur de 1,7 milliard d'euros, sur le programme « Charge de la dette » de la mission « Engagements financiers de l'État ». Cette annulation de crédits était prévisible, car la prévision du niveau des taux sous-jacente au projet de loi de finances pour 2019 était particulièrement conservatrice, comme l'avait fait alors observer votre rapporteur général5(*).

Une autre annulation de 592 millions d'euros porte sur les remboursements et dégrèvements d'impôts locaux. Cette annulation, portant sur des crédits évaluatifs votés en loi de finances initiale à un montant de 19,9 milliards d'euros, appelle peu de commentaires.

S'agissant des missions portant les politiques publiques, le projet de loi de finances rectificative indique que le montant total des annulations, hors masse salariale, est de 1,7 milliard d'euros sur des crédits mis en réserve et de 0,7 milliard d'euros sur des crédits non mis en réserve.

Les annulations les plus importantes ont porté sur les crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur », à hauteur de 322,4 millions d'euros, mais correspondent surtout à l'annulation de la réserve initiale sur certains programmes, ainsi qu'à des crédits de projets immobiliers devenus sans objet.

S'agissant de la mission « Défense », elle connaît une annulation de crédits de 284,2 millions d'euros en crédits de paiement, portant sur des crédits mis en réserve, et surtout de 1,4 milliard d'euros en autorisations d'engagement. Cette dernière annulation est surtout due, d'une part, au décalage des affectations sur tranches fonctionnelles du Service industriel de l'aéronautique (SIAé) et, d'autre part, au décalage sur 2020 de certains marchés pluriannuels.

Les annulations de crédits portant sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », à hauteur de 212,5 millions d'euros, portent principalement sur des crédits en réserve.

L'annulation de crédits de 202,3 millions d'euros en crédits de paiement concernant la mission « Action et transformation publiques » témoigne du retard de mise en oeuvre du programme d'investissements porté par cette mission, qui repose principalement sur des appels à projet.

Enfin, la mission « Aide publique au développement » connaît une annulation conséquente de 308,4 millions d'euros en autorisations d'engagements, dont 261,4 millions d'euros au titre des bonifications de prêts de l'Agence française de développement (AFD). Le Gouvernement justifie cette annulation par les moindres besoins liés à l'environnement de taux bas.

3. Les crédits des investissements d'avenir prévus en 2017 sont en partie utilisés pour financer des projets nouveaux

La montée en puissance du programme d'investissements d'avenir (PIA) s'accompagne selon le projet de loi de finances rectificative d'importants redéploiements de fonds, à hauteur de 1 085,1 millions d'euros en autorisations d'engagements et de 643,3 millions d'euros en crédits de paiement. Ces redéploiements ont notamment pour objet de financer un projet européen sur les batteries électriques, à hauteur de 295 millions d'euros, ou d'apporter un complément au financement du plan « Nano 2022 ».

Sans porter de jugement sur la pertinence du soutien public à apporter à tel ou tel projet, l'utilisation du PIA relève ainsi d'une pratique de débudgétisation d'autant plus contestable que les politiques soutenues varient d'une année à l'autre alors que l'autorisation parlementaire n'a réellement porté que sur les autorisations d'engagement accordées lors du lancement du projet dans le cadre de la loi de finances pour 2017.

4. Au total, les dépenses ne sont qu'en apparence inférieures d'un milliard d'euros à la norme de dépenses pilotables

Comme l'indique l'exposé général du projet de loi de finances rectificative, les dépenses de l'État mesurées sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables seraient en 2019 de 261,8 milliards d'euros, soit une diminution de 1,0 milliard d'euros par rapport à l'objectif de 262,9 milliards d'euros fixé en loi de finances initiale6(*).

Or les dépenses pilotables seraient ainsi supérieures de 500 millions d'euros à ce qui était annoncé en septembre dernier dans le projet de loi de finances pour 2020, le Gouvernement prévoyant alors une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables à hauteur de 1,5 milliard d'euros.

Cette diminution de 1,0 milliard d'euros sur l'année est en fait due pour moitié à la constatation, comme indiqué supra, de besoins inférieurs de plus de 500 millions d'euros sur le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique », qui dépendent des évolutions du marché de l'électricité.

En outre, comme indiqué supra, le Gouvernement a recours à des véhicules tels que le PIA pour financer des programmes qui auraient pu relever des autres missions du budget général.

En tout état de cause, le respect formel de la norme de dépenses pilotables ne signifie pas un effort réel en dépenses de l'État, car l'objectif avait été fixé en loi de finances initiale à un niveau de 259,5 milliards d'euros au format 2018, supérieur de 2,6 milliards d'euros au plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour 2018-2022.


* 5  Rapport général n° 147 (2018-2019) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 novembre 2018.

* 6 L'article 8 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 définit la norme de dépenses pilotables. Celle-ci, pour les missions du budget général, exclut les contributions au compte d'affectation spéciale « Pensions » ainsi que les crédits consacrés aux investissements d'avenir et à la charge de la dette.