Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi modifiant la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution et prorogeant le mandat des membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet

11 décembre 2019 : Protection des droits sur internet ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI

Article 1er
(tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution)
Coordinations

L'article 1er du projet de loi vise à actualiser le tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 201061(*). Ce tableau précise la liste des commissions parlementaires chargées de rendre un avis sur certaines nominations du Président de la République62(*).

Dispositions de l'article 1er du projet de loi (PJL)

Alinéas de l'article 1er du PJL

Emplois concernés

Motifs de coordination

1 et 2

Président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)

Changement de dénomination de l'ARJEL, qui s'intitule désormais l'Autorité nationale des jeux

3

Président - directeur général de la Française des jeux

Suppression de la liste des emplois concernés, en raison de la privatisation de la Française des jeux

4 et 5

Président du conseil de surveillance, président du directoire et président délégué du directoire de la SNCF

Réorganisation de la gouvernance de la SNCF

Source : commission des lois du Sénat

Outre l'amendement rédactionnel COM-6 de son rapporteur, la commission a adopté plusieurs amendements de coordination.

Ces amendements tirent les conséquences de l'ajout à la liste des emplois soumis au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution :

- du président de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et du directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), qui feraient l'objet d'un avis préalable de la commission compétente en matière de libertés publiques (amendement COM-7 du rapporteur ; amendements COM-3 rect. et COM-4 de Jean-Yves Leconte) ;

- des présidents du conseil d'administration de la société nationale SNCF et de SNCF Réseau et du directeur général de cette dernière société, qui feraient l'objet d'un avis préalable de la commission en charge des transports (amendement COM-9 de Didier Mandelli, au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable).

La commission a adopté l'article 1er
du projet de loi ainsi modifié.

Article 2
Prolongation des mandats de six membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI)

L'article 2 du projet de loi vise à prolonger le mandat de six membres de la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet (HADOPI), dans l'attente de sa fusion avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA).

1. Le projet de fusion entre la HADOPI et le CSA

1.1. Les missions et l'organisation de la HADOPI

Créée en 200963(*), la Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur Internet est une autorité publique indépendante chargée de lutter contre le piratage en ligne.

Dotée d'un budget annuel de 9,45 millions d'euros, la HADOPI remplit trois missions complémentaires :

- encourager le développement de l'offre légale d'oeuvres musicales, cinématographiques et audiovisuelles sur Internet ;

- protéger les droits d'auteurs et les droits voisins64(*) attachés à ces oeuvres ;

- assurer une mission de régulation et de veille technique en matière de protection et d'identification des oeuvres.

Pour protéger le droit d'auteur sur Internet, la HADOPI met en oeuvre un dispositif de « réponse graduée »65(*) : sur la base des coordonnées transmises par les opérateurs, elle envoie des avertissements aux titulaires d'un abonnement à Internet dont la connexion a été utilisée pour mettre à disposition des oeuvres protégées par un droit d'auteur ou un droit voisin. Si la HADOPI n'est pas autorisée à suspendre des abonnements à Internet66(*), elle doit saisir l'autorité judiciaire après trois avertissements demeurés infructueux. Les contrevenants sont passibles d'une amende allant jusqu'à 1 500 euros pour les personnes physiques et 7 500 euros pour les personnes morales67(*).

En 2018, la HADOPI a ainsi envoyé 1,2 million de « premiers » avertissements et transmis 1 045 dossiers à la justice.

Le dispositif de « réponse graduée » devant la HADOPI

Source : HADOPI

La HADOPI comprend un collège et une commission de protection des droits (CDP), cette dernière étant chargée de mettre en oeuvre le dispositif de « réponse graduée ».

La composition de la HADOPI68(*)

Le collège de la HADOPI est composé de neuf membres, nommés pour une durée de six ans non renouvelable, dont :

- un membre du Conseil d'État, un membre de la Cour de cassation et un membre de la Cour des comptes (ces membres disposant chacun d'un suppléant) ;

- un membre du Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique (qui dispose également d'un suppléant) ;

- cinq personnalités qualifiées, dont deux nommées par le président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat et trois nommées sur proposition conjointe des ministres chargés des communications électroniques, de la consommation et de la culture.

Le président de la HADOPI est élu par les membres du collège parmi les magistrats nommés par le Conseil d'État, la Cour de cassation et la Cour des comptes. Sa nomination n'est pas soumise à l'avis préalable des commissions permanentes.

La commission de protection des droits (CDP) est composée de trois personnes, nommées pour une durée de six ans non renouvelable : un membre du Conseil d'État, un membre de la Cour de cassation et un membre de la Cour des comptes. Chaque membre dispose d'un suppléant.

Les membres de la commission de protection des droits ne peuvent pas siéger au sein du collège de la HADOPI, ce qui renforce leur indépendance.

Sur le plan des ressources humaines, la Haute autorité comprend 52 agents, dont 62 % relèvent de la catégorie A. La plupart sont des agents contractuels de droit public.

1.2. L'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), un projet pour fusionner la HADOPI et le CSA

Le Gouvernement envisage de fusionner, d'ici janvier 2021, la HADOPI et le CSA au sein d'une nouvelle instance, l'ARCOM.

Cette fusion est prévu par le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l'ère du numérique, présenté en conseil des ministres le 5 décembre dernier.

Le projet de fusion de la HADOPI et du CSA

À compter du 26 janvier 2021, l'ARCOM remplirait les missions actuellement dévolues à la HADOPI et au CSA.

Comme le souligne la HADOPI dans son avis du 24 octobre 201969(*), il s'agirait en réalité d'une « absorption » de la Haute autorité par le CSA :

le mandat des neufs membres du collège de la HADOPI et des trois membres de la commission de protection des droits serait interrompu de plein droit, parfois plusieurs années avant leur échéance ;

les sept membres du CSA seraient appelés à siéger au sein de l'ARCOM, sans modification de l'échéance « normale » de leur mandat. Les deux membres du CSA nommés en 2015 par le président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat devront donc être remplacés, leur mandat arrivant à échéance le 25 janvier 2021.

Le président de l'ARCOM serait nommé par le Président de la République, après avis des commissions de la culture.

Un membre de l'ARCOM serait spécialement chargé de mettre en oeuvre le dispositif de « réponse graduée », en lieu et place de l'actuelle commission de protection des droits de la HADOPI. Ce membre serait choisi par le Président de la République, parmi les trois membres du collège de l'ARCOM relevant du Conseil d'État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes. L'avis des commissions parlementaires ne serait pas requis.

2. La prolongation du mandat de certains membres de la HADOPI

D'ici janvier 2021, les mandats de six membres de la HADOPI doivent arriver à échéance, dont ceux du président du collège et de la présidente de la commission de protection des droits.

Mandats arrivant à échéance d'ici janvier 2021

Mandats arrivant à échéance le 28 janvier 2020

- Présidente de la commission de protection des droits et son suppléant (nommés par le Premier président de la Cour de cassation)

Mandats arrivant à échéance le 30 juin 2020

- Président du collège de la HADOPI et son suppléant (nommés par le vice-président du Conseil d'État) ;

- Deux membres du collège nommés sur proposition conjointe des ministres chargés des communications électroniques, de la consommation et de la culture.

L'article 2 du projet de loi vise à prolonger le mandat de ces six membres de la HADOPI jusqu'au 25 janvier 2021, soit la veille de la fusion entre la Haute autorité et le CSA.

En conséquence :

- les mandats de deux membres (un titulaire et un suppléant) de la commission de protection des droits de la HADOPI seraient prolongés d'un an ;

- les mandats de quatre membres (trois titulaires et un suppléant) du collège seraient prolongés de six mois.

Cette disposition dérogerait à l'article L. 331-16 du code de la propriété intellectuelle, qui prévoit que les membres de la HADOPI sont nommés pour une durée de six ans, non renouvelable.

Au travers de cet article, le Gouvernement poursuit deux objectifs.

Il souhaite, d'une part, préserver le travail de préfiguration mené par la HADOPI et le CSA pour préparer leur fusion.

Dans son avis du 24 octobre dernier, le collège de la HADOPI a considéré qu'il était « indispensable » que le président actuel « fasse partie de cette mission [...] et qu'en conséquence son mandat à la tête de l'institution soit prolongé jusqu'à la dissolution de celle-ci. L'absence d'une telle disposition ne manquerait pas de créer de fortes inquiétudes parmi les agents de la HADOPI, qui sont déjà légitimement préoccupés par leur devenir professionnel et soucieux de voir leurs intérêts portés d'une manière constante dans le dialogue institutionnel entre le CSA et la HADOPI destiné à préparer la fusion »70(*).

Le Gouvernement souhaite, d'autre part, éviter de nommer de nouveaux membres à la HADOPI, pour des mandats qui prendraient fin six ou douze mois plus tard, au moment de la création de l'ARCOM.

L'article 2 du projet de loi éviterait ainsi « de nommer un nouveau président pour une durée très limitée » et « d'exposer la HADOPI au risque de connaître une période de plusieurs semaines de latence, qui précède habituellement la désignation de son président » 71(*).

Pour le Conseil d'État, cet article ne méconnaît aucune exigence conventionnelle ou constitutionnelle : il est justifié « par un intérêt général suffisant et ne prolonge les mandats [des membres de la HADOPI] que pour des durées raisonnables »72(*).

La commission a précisé que cette disposition concernerait tous les membres de la HADOPI dont le mandat expire le 28 janvier 2020 ou le 30 juin 2020, titulaires comme suppléants (amendement COM-8 du rapporteur).

La commission a adopté l'article 2 du projet de loi ainsi modifié.

Article 3 (nouveau)
(art. L. 2102-8, L. 2102-9-1 [nouveau], L. 2111-16 et L. 2133-9 du code des transports)
Modalités de nomination des dirigeants de la société nationale SNCF et de SNCF Réseau

L'article 3 du projet de loi vise à préciser les modalités de nomination du président du conseil d'administration et du directeur général de la société nationale SNCF, d'une part, et de SNCF Réseau, d'autre part.

Il résulte de l'adoption de l'amendement COM-10 de Didier Mandelli, présenté au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Ces quatre dirigeants seraient nommés par le Président de la République, après avis des commissions en charge des transports73(*).

En accord avec la jurisprudence constitutionnelle74(*), ils devraient respecter des exigences complémentaires, fixées par le code de transports.

Concernant SNCF Réseau, l'Autorité de régulation des transports (ART) bénéficierait d'un droit de blocage sur la nomination du directeur général mais également sur celle du président du conseil d'administration. L'ART pourrait s'y opposer si elle constate un risque de conflits d'intérêts, notamment par rapport aux entreprises de transport de voyageurs.

Exigences complémentaires pour les dirigeants de la SNCF

Poste

Autorité chargée de proposer la nomination au Président de la République

Conditions à respecter

Base juridique

(code des transports)75(*)

Société nationale SNCF (société mère)

Président du conseil d'administration

Conseil d'administration de la société mère, avec un pouvoir de blocage de l'ART

Représenter l'État au conseil d'administration de la société mère

L. 2102-8

Directeur général

-

L. 2102-9-1

SNCF Réseau

Président du conseil d'administration

Conseil d'administration de SNCF Réseau, avec un pouvoir de blocage de l'ART

Représenter l'État au conseil d'administration de SNCF Réseau

L. 2111-16 et L. 2133-9

Directeur général

-

Source : commission des lois du Sénat

La commission a adopté l'article 3 du projet de loi ainsi rédigé.

*

* *

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 61 Loi relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

* 62 Voir, en annexe, la liste exhaustive des emplois concernés et des commissions compétentes.

* 63 Loi n° 2009-669 du 12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet.

* 64 Les droits voisins bénéficiant à des personnes physiques ou morales jouant un rôle d'intermédiaire entre le créateur et son public. Voir, pour plus de précisions, le rapport n° 243 (2018-2019) fait par David Assouline sur la proposition de loi tendant à créer un droit voisin au profit des agences de presse et des éditeurs de presse.

* 65 Article L. 331-25 du code de la propriété intellectuelle.

* 66 Conseil constitutionnel, 10 juin 2009, Loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet, décision n° 2009-580 DC.

* 67 Article R. 335-5 du code de la propriété intellectuelle.

* 68 Articles L. 331-16 et L. 331-17 du code de la propriété intellectuelle.

* 69 Avis de la HADOPI sur le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la souveraineté culturelle à l'ère du numérique, 24 octobre 2019, p. 2.

* 70 Avis précité de la HADOPI du 24 octobre 2019, p. 2 et 3.

* 71 Étude d'impact du projet de loi, p. 18.

* 72 Avis nos 398968 et 398980 du Conseil d'État sur le projet de loi organique et le projet de loi, rendus le 5 novembre 2019.

* 73 Voir le commentaire de l'article unique du projet de loi organique pour plus de précisions.

* 74 Conseil constitutionnel, 3 mars 2009, Loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, décision n° 2009-577 DC.

* 75 Dans sa version résultant de l'ordonnance n° 2019-552 du 3 juin 2019 portant diverses dispositions relatives au groupe SNCF.