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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur le cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2021-2027)

5 février 2020 : Cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2021-2027) ( rapport )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 5 février 2020 sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 273 (2019-2020) présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, par MM. Jean Bizet et Simon Sutour, sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027.

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons aujourd'hui, en application de l'article 73 quinquies, alinéa 2 du Règlement, sur le rapport de M. Jean-François Rapin, la proposition de résolution européenne présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, par MM. Jean Bizet et Simon Sutour, sur le cadre financier pluriannuel, prévu pour les années 2021 à 2027.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Notre commission a eu l'occasion à plusieurs reprises d'évoquer ce sujet important, notamment lors de l'examen du projet de loi de finances et de l'évaluation du montant de la contribution française au budget européen, dont notre collègue Patrice Joly est rapporteur spécial. L'adoption du prochain cadre financier fixera les plafonds de dépenses annuels de l'Union européenne et déterminera l'évolution du montant de notre contribution nationale pour les sept prochaines années, ainsi que le volume des dépenses européennes dont notre pays pourrait bénéficier.

Comme vous le savez, il y a maintenant plus de dix-huit mois, en mai 2018, la Commission européenne a présenté ses propositions relatives au prochain cadre financier, ouvrant ainsi le bal des négociations entre les États membres. L'exercice est difficile, car la procédure d'adoption requiert l'unanimité des États membres au Conseil. Ces négociations ne sont en réalité que le premier « round », car il nous faudra ensuite adopter le volet « ressources » de l'Union qui, contrairement au volet « dépenses », devra être ratifié par l'ensemble des États membres, et prendra en France la forme d'un projet de loi d'approbation.

La Commission européenne a proposé un budget pour la période 2021-2027 s'élevant à 1 135 milliards d'euros en crédits d'engagement, ce qui correspond à 1,11 % du revenu national brut (RNB) de l'Union. Afin de comparer ce montant au volume de l'actuel cadre financier pluriannuel, il est nécessaire de neutraliser la participation du Royaume-Uni et les modifications de l'architecture budgétaire proposées. Sous ces réserves méthodologiques, en euros constants de 2018, c'est-à-dire corrigés de l'inflation, et en crédits d'engagement, le volume proposé par la Commission européenne est supérieur de 5 % à l'actuel cadre financier pluriannuel.

En réalité, cette légère progression masque de grandes disparités entre les politiques de l'Union européenne. En effet, la Commission européenne a souhaité renforcer les crédits alloués aux « nouvelles priorités », telles que la recherche, la sécurité, le contrôle des frontières ou encore Erasmus, dont les crédits d'engagement augmentent respectivement de 30 %, 23 %, 207 % et 92 %. La France souscrit au financement de ces priorités qui visent à répondre aux défis de l'Union européenne.

En revanche, la Commission européenne a proposé d'importantes coupes budgétaires pour les politiques traditionnelles, à savoir la politique agricole commune (PAC), la politique maritime et la politique de cohésion, qui voient leurs crédits d'engagement diminuer respectivement de 15 % et de 10 %.

Dans quelle mesure ces réductions affecteraient-elles la France si les propositions de la Commission européenne étaient adoptées sans modification ? La direction du budget nous a indiqué que l'enveloppe allouée à la France au titre de la politique de cohésion serait de 16 milliards d'euros, soit une réduction de 5 % en euros constants. La France recevrait 46,6 milliards d'euros au titre du premier pilier de la PAC, soit une réduction de 8,6 %, et une enveloppe de 7,5 milliards d'euros pour le second pilier, soit une baisse de 12 %. Il convient de souligner l'importance de ces réductions budgétaires.

Par ailleurs, la Commission européenne a formulé plusieurs propositions visant à introduire un panier de nouvelles ressources propres, composé d'une fraction de 20 % des recettes du marché d'échange des quotas carbone, une contribution de 3 % sur l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS), et d'une contribution calculée sur la quantité d'emballages plastiques non recyclés par les États membres.

À la suite de mes échanges avec la direction du budget, je souhaiterais formuler deux observations quant à ce panier de nouvelles ressources. D'une part, les recettes potentielles issues de ces nouvelles ressources ne sont pas réellement de nature à réduire la part des contributions nationales des États membres. Par exemple, elles pourraient ne rapporter que 3 milliards d'euros environ par an pour les quotas carbone. La mise en oeuvre d'ACCIS n'a pas fait l'objet d'un chiffrage précis, compte tenu des difficultés rencontrées pour sa mise en oeuvre depuis près de dix ans. D'autre part, ces ressources ne constitueraient pas réellement de « l'argent frais », au sens de ressource supplémentaire. Les recettes issues des quotas carbone sont aujourd'hui affectées aux budgets nationaux : il s'agirait donc uniquement d'une réaffectation au profit de l'Union européenne. De la même façon, la ressource « plastique » ne porte pas bien son nom : il s'agit en réalité de moduler les contributions nationales en fonction du taux de recyclage de chaque État membre.

Toutefois, ces propositions n'en demeurent pas moins intéressantes et constituent des pistes de réflexion afin de diversifier et augmenter les ressources propres de l'Union européenne et de contenir la progression de la part des contributions nationales.

Enfin, la Commission européenne propose deux évolutions qui pourraient avoir des conséquences significatives sur le montant de notre contribution nationale. Profitant du retrait du Royaume-Uni, elle propose la suppression totale des rabais au cours du prochain cadre financier pluriannuel, et l'abaissement à 10 % du taux de retenue appliqué au titre des frais de perception des droits de douane. Sur ce dernier point, il faut relever que lorsque les droits de douane reversés par un État membre au budget de l'Union augmentent, sa contribution nationale diminue, car il s'agit d'une ressource d'équilibre. Ainsi, cette proposition se traduirait pour la France par une diminution d'environ 230 millions d'euros par an en moyenne de sa contribution nationale.

Comme vous le savez, les propositions de la Commission européenne n'ont pas fait l'unanimité. Le Parlement européen s'est exprimé à plusieurs reprises en faveur d'un niveau de dépenses plus élevé, fixé à 1,3 % du RNB de l'Union européenne. Afin de faire progresser les négociations, la présidence finlandaise du Conseil a proposé une nouvelle « boîte de négociations » en décembre dernier, sans pour autant convaincre les États membres. Si cette nouvelle proposition satisfait certaines de nos demandes, notamment en augmentant de 10 milliards d'euros l'enveloppe allouée au second pilier de la PAC, elle est très insatisfaisante sur d'autres sujets, en particulier sur le fonds européen de la défense pour lequel une réduction de moitié est proposée. Une proposition de résolution européenne sur ce sujet sera d'ailleurs examinée aujourd'hui par la commission des affaires étrangères et de la défense.

Aujourd'hui, le temps presse. Maintenant que les incertitudes liées au Brexit tendent à se dissiper, et que la nouvelle Commission européenne a pris ses fonctions, un accord rapide est nécessaire pour éviter les retards rencontrés au début de l'actuelle programmation financière. Le nouveau président du Conseil européen, Charles Michel, tiendra le 20 février un sommet réunissant les États membres pour tenter de trouver un accord.

La présente proposition de résolution européenne s'inscrit dans ce contexte particulier. Il a semblé indispensable que le Sénat formalise sa position sur ces négociations. Depuis leur début, le Sénat a adopté plusieurs résolutions européennes sectorielles, relatives à la PAC, la politique de cohésion, le budget dédié à la recherche, ou encore la politique spatiale. Je ne reviendrai pas sur le contenu de ces résolutions qui ont fait l'objet d'un large consensus, et dont la teneur est reprise dans la présente proposition de résolution européenne.

Au-delà de l'exercice de synthèse, la présente proposition de résolution vise à prendre position sur de nouveaux sujets tels que les ressources propres, ou encore l'instrument budgétaire de convergence et de compétitivité. Son équilibre général est le fruit d'un travail de compromis, pour lequel je tiens à saluer nos collègues Jean Bizet et Simon Sutour.

Comme je l'ai déjà exprimé devant la commission des affaires européennes, ma conviction est la suivante : ce que nous n'accomplirons pas au niveau de l'Union européenne, nous devrons nécessairement le prendre en charge au niveau de chaque budget national, en particulier dans des domaines aussi stratégiques que la recherche, l'innovation, et la défense. La véritable « valeur ajoutée européenne » constitue ce que nous pourrions faire à l'échelle nationale, mais de manière moins pertinente et moins efficace qu'en unissant nos financements à l'échelle européenne. En matière de politique spatiale par exemple, sur laquelle j'ai réalisé un rapport d'information avec notre collègue André Gattolin, nous avons tous en tête la réussite du savoir-faire européen au travers des projets Galileo et Copernicus.

Pour autant, l'équation budgétaire est complexe à résoudre. Les finances publiques de l'ensemble des États membres de l'Union européenne sont soumises à de fortes contraintes. Or, le retrait du Royaume-Uni, l'un des principaux contributeurs nets au budget européen, entraîne une perte de ressources estimée à 10 milliards d'euros environ par an. S'il semble difficile, dans ce contexte, de réduire à court terme la part des contributions nationales dans le financement de l'Union, celles-ci doivent suivre une trajectoire maîtrisée. Je vous rappelle que la direction du budget estime que les propositions de la Commission européenne se traduiraient déjà par un ressaut de la contribution annuelle de la France de près de 7 milliards d'euros, soit une augmentation annuelle de près de 30 %. Les orientations du Parlement européen pourraient se traduire par un ressaut de 8,6 milliards d'euros.

Dans cette perspective, outre des amendements rédactionnels, les amendements que je vous propose ne modifient pas l'équilibre de la proposition de résolution, mais visent à la compléter sur les aspects qui sont au coeur de la compétence de notre commission, en rappelant que les dépenses de l'Union doivent s'inscrire dans une démarche de performance budgétaire et en insistant sur la nécessité de se mobiliser davantage en matière de lutte contre la fraude aux fonds européens afin d'éviter les « points de fuite » du budget européen et d'engager plus efficacement des dépenses ; en insistant davantage sur le contexte particulier dans lequel s'inscrivent ces négociations, à savoir la perte du financement du Royaume-Uni ; en faisant de la fin des mécanismes de compensation ou « rabais » une priorité avant même la recherche de nouvelles ressources, sachant que certains États membres y sont opposés, alors que ce système de correction n'a plus lieu d'être après le départ du Royaume-Uni ; en prenant acte du fait que la contribution assise sur l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés est désormais exclue par les États membres du panier de nouvelles ressources propres ; enfin, en regrettant plus fermement le manque d'ambition de l'instrument budgétaire pour la convergence et la compétitivité.

M. Jean Bizet. - Je salue le rapport de notre collègue Jean-François Rapin, membre comme moi à la fois de la commission des affaires européennes et de la commission des finances. Je ne sais pas si Charles Michel, le 20 février prochain, réussira son pari, l'exercice du cadre financier pluriannuel devenant de plus en plus difficile, cette année plus encore avec le départ du Royaume-Uni. Le Parlement européen, vous le savez, peut le rejeter ou l'accepter, mais pas l'amender. Le plafond de 1,3 % du RNB semble inatteignable, les vingt-sept n'étant pas prêts à accepter une telle augmentation, mais celui de 1,11 % serait déjà honorable. Je regrette par ailleurs l'absence de ressources propres dignes de ce nom ; le rapport Monti n'a guère eu de répercussion.

La baisse des fonds de cohésion reste malgré tout limitée. En revanche, les crédits de la PAC doivent être comparés aux concours publics à l'agriculture des autres « États-continents », qui augmentent régulièrement. C'est une question stratégique. La proposition finlandaise d'ajouter 10 milliards d'euros sur le second pilier, qui suppose un cofinancement national, ne me satisfait pas. Il conviendrait d'augmenter plutôt le premier pilier. Le second pilier concerne l'environnemental, or les transferts entre les deux piliers sont possibles. Nos amis Polonais, par exemple, se focalisent sur le premier pilier ; l'environnemental n'entre pas dans leur réflexion profonde. Des distorsions de concurrence intraeuropéennes sont ainsi en train de naître. Le transfert de ces 10 milliards d'euros sur le premier pilier serait intéressant pour le monde agricole.

La question de la suppression des rabais est posée, ce qui est courageux politiquement puisque cinq États membres, dont l'Allemagne et les Pays-Bas, y sont opposés. Il serait pourtant irrationnel de les maintenir après le départ du Royaume-Uni.

Enfin, compte tenu de la baisse des fonds publics, je tiens à saluer la pertinence des fonds européens pour les investissements stratégiques, qui permettent de mobiliser de l'argent privé, sécurisé par le cautionnement de fonds publics. C'est une excellente approche.

Mes chers collègues, je fais pleinement confiance au rapporteur pour amender et porter cette proposition de loi européenne.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette PPRE apparaît dans un « timing » parfait, quasiment au lendemain du « Brexit ». Je veux souligner, à mon tour, la baisse d'un certain nombre de crédits, notamment ceux de la défense, de la politique spatiale, de la cohésion des territoires ou encore du premier pilier. Cela pose la question des ressources propres de l'Union. Je sais bien qu'elle n'est pas très populaire, mais il me semble que la TVA, un impôt commun à tous les États membres, serait un bon instrument.

Si l'on s'attaquait à la fraude massive à la TVA - problème sur lequel, avec Philippe Dallier nous nous alarmons depuis des années, mais le Gouvernement semble le découvrir - nous pourrions peut-être disposer d'un levier. La bonne application de la TVA au e-commerce représenterait notamment un gisement de ressources considérable pour les États.

M. Patrice Joly. - Dans le désordre mondial actuel, nous avons besoin d'une Europe forte. Le budget européen est victime d'un effet de ciseaux, avec simultanément la survenance du « Brexit » et l'émergence de politiques nouvelles, comme la lutte contre les désordres écologiques. Les priorités proposées nous inquiètent, notamment pour les territoires ruraux, avec la baisse des crédits consacrés à la PAC. Or les exploitations ont justement besoin d'être accompagnées dans leur conversion pour faire face aux nouveaux enjeux.

Nous avons également identifié des risques de fracture territoriale avec la baisse des crédits de la cohésion et du développement rural.

Le Pacte vert doit avoir pour vocation de prendre en compte les aspects sociaux derrière les enjeux écologiques. À cet égard, nous insistons pour que le Fonds de transition ait une véritable fonction sociale.

Il est absolument nécessaire de mettre en oeuvre des politiques contracycliques. La présidente de la Commission européenne a notamment évoqué un système d'assurance chômage européen. Qu'en est-il exactement ?

Enfin, nous avons besoin de garanties sur le Fonds social européen, notamment à la suite des fusions de plusieurs programmes évoquées pour le prochain cadre financier pluriannuel.

M. Bernard Delcros. - Je m'inquiète également des équilibres à l'intérieur de ce budget et de la baisse des crédits affectés à la PAC des 1er et 2e piliers, ou au Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Les enjeux sociaux de la mutation agricole sont essentiels. Le message envoyé est très mauvais. La société a besoin de sa ruralité. Ces équilibres peuvent-ils encore évoluer ?

M. Marc Laménie. - Notre pays fait partie des principaux pays contributeurs, il convient de la souligner. A-t-on une estimation du montant de la fraude à la TVA et aux fonds européens ?

Mme Nathalie Goulet. - Je reviens sur la fraude à la TVA. Il faudrait que la résolution impose aux États d'avoir des logiciels de détection précoce. La France est en retard à ce sujet.

Au-delà, il y a un problème plus général de fraude aux fonds européens, notamment dans ses relations avec des pays tiers voisins. Nous devrions consacrer un passage à l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), qui est le plus à même de lutter efficacement contre la fraude aux subventions.

M. Yannick Botrel. - Je m'interroge sur les clés de répartition entre les 1er et 2e piliers de la PAC, notamment au regard de la position de la Pologne. J'aimerais comprendre le mécanisme. La France dispose-t-elle d'une marge de manoeuvre ?

M. Éric Bocquet. - Dispose-t-on d'éléments de bilan du cadre financier pluriannuel en cours et des précédents ? En clair, existe-t-il l'équivalent de notre loi de règlement ?

Comme mes collègues, je suis très inquiet sur la PAC. Plus globalement, ce cadre s'inscrit dans le dogme généralisé de la maîtrise des finances publiques, que nous ne partageons pas.

Enfin, s'agissant du Brexit, je pense que le plus dur est devant nous. Dans les mois qui viennent, la bagarre va être intense, car le Royaume-Uni va se défendre bec et ongles.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Monsieur le rapporteur général et Mme Nathalie Goulet, notre collègue Patrice Joly a rappelé, dans un récent rapport d'information, que la fraude aux fonds européens conduisait à un préjudice annuel de 390 millions d'euros, mais la fraude est très largement sous-estimée. Pour la fraude à la TVA, l'estimation est encore plus difficile à faire.

Patrice Joly, avant d'imaginer avoir une stratégie d'aménagement du territoire sur le plan européen, il faudrait d'abord que nous en ayons une au plan national... Je suis un « enfant » de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar), qui existait encore quand j'ai débuté ma carrière politique, et je ne cesse de regretter sa disparition.

Nathalie Goulet, pour répondre à vos préoccupations, je proposerai tout à l'heure une rectification de l'un de mes amendements, ce qui devrait vous satisfaire.

Éric Bocquet, chaque année, la Commission européenne publie des rapports financiers, ainsi que la Cour des comptes européenne. Concernant le précédent cadre financier pluriannuel (2007-2013), l'une des principales leçons est la forte progression des « restes à liquider » de l'Union. L'Union européenne peine à exiger et consommer ses crédits.

M. Jean Bizet. - Je me permets de rebondir sur deux points.

S'agissant du développement du e-commerce et de la progression de la fraude à la TVA concomitante, la Commission européenne devrait creuser le sujet, car il y a des gisements de ressources considérables.

En réponse à Bernard Delcros, les crédits du 1er pilier vont directement dans la poche des agriculteurs avec les droits de paiement uniques. Ceux du 2e pilier sont destinés à l'aménagement rural, mais c'est tout aussi important. À mon sens, il faudrait impliquer davantage la Banque européenne d'investissement (BEI) dans ce domaine, car elle permet de mobiliser des capitaux privés lorsque les fonds publics manquent. Ils peuvent ainsi constituer un effet de levier pour accompagner le développement rural. Cette approche est intelligente pour pallier la baisse des crédits à laquelle nous devrions faire face. Je vous conseille à cet égard d'aller voir ce qui se fait en région Nouvelle-Aquitaine.

EXAMEN DU TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE

Article unique

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à intégrer dans les visas le rapport d'information relatif au prochain cadre financier pluriannuel réalisé par notre collègue Patrice Joly.

L'amendement COM-5 est adopté.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à souligner plus directement que le contexte politique, institutionnel et budgétaire du Brexit contraint les ressources de l'Union européenne.

L'amendement COM-6 est adopté.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-7 vise à rappeler l'importance de la lutte contre la fraude aux fonds européens. Je propose de le rectifier pour tenir compte des observations de Mme Goulet sur le rôle de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).

L'amendement COM-7 rectifié est adopté.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-8 tend à intégrer les politiques non coopératives en matière fiscale à la réflexion sur la mise en place d'une conditionnalité dans l'accès aux fonds européens.

L'amendement COM-8  est adopté.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié présenté par notre collègue Victorin Lurel a pour objet de mieux intégrer la dimension ultramarine.

M. Victorin Lurel. - Il s'agit de mieux préciser la place des régions ultrapériphériques (RUP) et des pays et territoires d'outre-mer (PTOM), ainsi que de souligner l'importance de l'octroi de mer. La délégation aux outre-mer s'est récemment déplacée à Bruxelles sur ce sujet. Les inquiétudes sont nombreuses sur la politique de cohésion.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Je suis favorable à cet amendement.

L'amendement COM-1 rectifié est adopté ; les amendements COM-2 rectifié, COM-3 et COM-4 rectifié deviennent sans objet.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-9 modifie quelques termes employés au sujet de la PAC, et s'aligne sur une rédaction utilisée dans une résolution européenne du Sénat précédemment adoptée.

L'amendement rédactionnel COM-9  est adopté.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-10 souligne le manque d'optimisme et de volontarisme de l'instrument budgétaire de convergence et de compétitivité tel qu'il est présenté à ce stade des négociations.

L'amendement COM-10 est adopté.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-11 vise à inscrire la suppression des rabais comme une priorité pour faire face à l'augmentation du niveau de dépenses de l'Union européenne, avant même la création de nouvelles ressources propres.

L'amendement COM-11 est adopté.

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-12 prend acte de la proposition finlandaise de ne pas prendre en compte l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) dans les nouvelles ressources de l'Union pour les années 2021 à 2027.

Mme Nathalie Goulet. - Pourrai-je déposer un amendement pour aborder les problèmes que soulève la politique de voisinage, notamment avec des pays comme le Liban et l'Ukraine ?

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Le délai limite pour déposer des amendements est malheureusement expiré.

M. Vincent Éblé, président. - Nous allons adopter la résolution maintenant. Cette suggestion vient un peu tard, mais il reste la possibilité à un groupe politique qui le souhaiterait de demander l'inscription en séance publique de cette proposition de résolution dans les délais prévus par notre réglement.

L'amendement COM-12 est adopté.

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Sort de l'amendement

M. RAPIN, rapporteur

5

Adopté

M. RAPIN, rapporteur

6

Adopté

M. RAPIN, rapporteur

7 rect.

Adopté avec modification

M. RAPIN, rapporteur

8

Adopté

M. LUREL

1 rect.

Adopté

M. THÉOPHILE

2 rect.

Satisfait

M. THÉOPHILE

3

Satisfait

M. THÉOPHILE

4 rect.

Satisfait

M. RAPIN, rapporteur

9

Adopté

M. RAPIN, rapporteur

10

Adopté

M. RAPIN, rapporteur

11

Adopté

M. RAPIN, rapporteur

12

Adopté

À l'issue du débat, la commission des finances a adopté la proposition de résolution européenne, ainsi modifiée.