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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR » (M. PHILIPPE ADNOT, RAPPORTEUR SPÉCIAL)

Le périmètre « enseignement supérieur » de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) regroupe les programmes 150 (« Formations supérieures et recherche universitaire ») et 231 (« Vie étudiante »).

1. L'effort budgétaire en faveur de l'enseignement supérieur se poursuit

La loi de finances pour 2019 a doté les programmes « Formations supérieures et recherche universitaire » et « Vie étudiante » de crédits en progression de 0,40 % en autorisations d'engagement (AE) et de 0,93 % en crédits de paiement (CP) par rapport à 2018, pour atteindre 16,23 milliards d'euros en AE et 16,32 milliards d'euros en CP.

Cette hausse est toutefois plus faible que celle constatée entre 2017 et 2018 (avec une augmentation d'1,02 % en AE et d'1,29 % en CP). Elle correspond essentiellement à une progression des crédits du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », qui ont augmenté de 64,2 millions d'euros en AE (+ 0,48 %) et 155 millions d'euros en CP (+ 1,15 %) entre 2018 et 2019. Elle s'explique principalement par la hausse de la subvention pour charges de service public (SCSP) des établissements d'enseignement supérieur et de recherche, pour la poursuite du financement des mesures nationales relatives à la masse salariale à hauteur de 41,7 millions d'euros et la mise en oeuvre du Plan « étudiants » à hauteur de 98,1 millions d'euros.

S'agissant du programme 231 «  Vie étudiante », il n'a bénéficié que d'une très légère hausse de l'ordre de 0,6 million d'euros en AE (+ 0,02 %) et subit une diminution de ses CP de l'ordre de 5 millions d'euros (- 0,2 %) entre 2018 et 2019. Des moyens nouveaux ont été déployés à hauteur de 25,1 millions d'euros (revalorisation de la subvention du réseau des oeuvres et augmentation des bourses sur critères sociaux), compensés, en partie, par la suppression de l'allocation de retour au premier emploi qui a généré 22 millions d'euros d'économies.

Ces tendances se trouvent confirmées en exécution. Les crédits consommés en 2019 par le programme 150 progressent de 0,45 % en AE et 0,85 % en CP par rapport à l'exécution 2018, contre 2,08 % en AE et 2,06 % en CP entre 2017 et 2018.

Exécution des crédits des programmes relatifs à l'enseignement supérieur en 2019

(en millions d'euros et en %)

Intitulé du programme

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Écart exécution 2019 / exécution 2018

Écart exécution 2019 / LFI 2019

150

Formation supérieure

AE

13 420,74

13 532,01

13 480,51

0,45 %

- 0,38 %

CP

13 404,38

13 614,54

13 517,71

0,85 %

- 0,71 %

231

Vie étudiante

AE

2 643,75

2 700,10

2 645,61

0,07 %

- 2,02 %

CP

2 650,57

2 701,48

2 665,75

0,57 %

- 1,33 %

Total « Enseignement supérieur »

AE

16 064,49

16 232,11

16 126,12

0,38 %

- 0,65 %

CP

16 054,95

16 316,02

16 183,46

0,80 %

- 0,81 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Ces résultats témoignent de l'absence de tout dérapage budgétaire et révèlent une amélioration de l'exécution des crédits du programme 231, de l'ordre de 1,33 % contre 2,1 % en 2018. La principale raison de cette sous-exécution concerne la sous-consommation des aides spécifiques (cf. infra).

S'agissant de la gestion budgétaire, si le total des annulations de crédits, opérées en loi de finances rectificative272(*) (- 108,8 millions d'euros), s'est révélé plus élevé qu'en 2018 (- 81,90 millions d'euros), la réalité des programmes 150 et 231 est différente. En effet, les crédits du programme 150 ont été annulés à hauteur de 73,3 millions d'euros (contre 25,2 millions d'euros en 2018). A contrario, les annulations en loi de finances rectificative ont diminué pour le programme 231 (34,9 millions d'euros en 209 contre 56,4 millions d'euros en 2018).

Le rapporteur spécial regrette ainsi, qu'en raison de ces annulations de crédits, certaines dépenses prévues pour l'exercice 2019 du programme 150 aient été reportées, comme des actions portant sur la masse salariale telles que l'ajustement des emplois de professeurs des universités-praticiens hospitaliers (PU-PH) et des emplois de personnel de santé dans les universités.

Mouvements de crédits opérés au sein des programmes 150 et 231 en 2019

(en millions d'euros)

 N°

LFI 2019

Reports entrants

Fonds de concours et attribution de produits

Mouvements de fin de gestion (LFR)

Transfert

Crédits consommés

Écart crédits consommés / LFI 2019

Taux d'exécution crédits consommés / crédits prévus en LFI

150

13 614,54

32,16

+ 1,49

- 73,26

- 0,14

13 517,71

- 0,71 %

99,29 %

231

2 701,48

9,53

+ 0,04

- 34,92

0

2 665,75

- 1,33 %

98,68 %

Total

16 316,02

41,69

+1,53

- 108,18

- 0,14

16 183,46

- 0,81 %

99,19 %

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Par ailleurs, le rapporteur observe que les modalités de droit commun de la réserve n'ont pas été appliquées au programme 150, comme les années précédentes. En effet, les subventions pour charges de service public (SCSP) des opérateurs du programme se voient appliquer non pas un taux de réserve, mais une mise en réserve forfaitaire. En 2019, cette réserve s'est élevée à 30 millions d'euros, un montant équivalent à celui de 2018, qui est en baisse par rapport à 2016 et 2017, où cette réserve s'élevait à 70 millions d'euros.

En 2018, ce différentiel de 40 millions d'euros avait été redéployé pour couvrir une partie du glissement vieillesse technicité (GVT) des établissements n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE). Mais cela n'a pas été le cas sur l'exercice 2019, puisque le GVT n'a pas fait l'objet d'une compensation par le ministère, et a dû être financé par les établissements (cf. infra).

2. L'enseignement privé : un taux de mise en réserve dérogatoire compensé, en partie, par des redéploiements internes qui ne saurait masquer la situation financière difficile des établissements

Tandis que le taux de réserve appliqué au programme 150 lui est favorablement dérogatoire, le rapporteur relève que les crédits alloués aux établissements d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG), portés par l'action 04 du programme, se voient appliquer un taux de réserve de 7 %.

L'application de ce taux de 7 % compense le taux extrêmement faible appliqué sur les dotations aux établissements publics.

Toutefois, des redéploiements internes intervenus en fin de gestion ont permis de compenser ce taux de mise en réserve dérogatoire. Ainsi, les crédits consommés en 2019 s'élèvent à 81,7 millions d'euros en AE et en CP, sur les 81,9 millions d'euros ouverts en loi de finances initiale, pour le financement de quatre associations de formation initiale des enseignants de l'enseignement scolaire privé et de 60 EESPIG sous contrat.

Ces redéploiements internes ont ainsi permis aux établissements d'enseignement privé de bénéficier de marges de manoeuvre budgétaires bienvenues, mais ils ne suffisent pas à satisfaire le rapporteur spécial, pour deux raisons :

- d'abord car ces redéploiements interviennent en fin d'année et ne permettent pas une visibilité budgétaire nécessaire au bon pilotage des crédits de ces établissements ;

- ensuite, car la situation financière de ces établissements est fragile, comme le rapporteur a pu le noter à l'occasion du projet de loi de finances pour 2020. Ainsi, sur la période allant de 2009 à 2019, les effectifs étudiants en formation initiale reconnue par l'État, ont été multipliés par deux, passant de 56 500 étudiants en 2009 à 115 368 étudiants en 2018-2019, tandis que dans le même temps, l'effort budgétaire consenti en faveur des EESPIG n'a progressé que de 11 %.

Ce constat récurent a conduit le rapporteur, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, à présenter, comme les années précédentes, un amendement tendant à augmenter la dotation allouée à ces établissements. Cet amendement de crédits de 3,5 millions d'euros en autorisation d'engagements et en crédits de paiement n'a toutefois pas été conservé par l'Assemblée nationale.

Il le regrette et ne peut que réitérer son souhait de voir appliquer à ces établissements le taux de réserve normé de 3 %, dans le prochain projet de loi de finances pour 2021.

3. La mise en oeuvre de la loi orientation et réussite des étudiants : des moyens nouveaux dont le suivi doit être amélioré

Traduction législative du « Plan étudiants » visant à répondre à l'afflux d'étudiants dans l'enseignement supérieur et à l'échec massif en licence, la loi du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants273(*), dite loi ORE, a conduit à une augmentation des moyens budgétaires dévolus aux universités.

Principales mesures de la loi orientation
et réussite des étudiants (ORE) du 8 mars 2018

- Nouvelles modalités d'accès au 1er cycle (Parcoursup) ;

- Extension de l'accès prioritaire des meilleurs bacheliers ;

- Création d'un observatoire de l'insertion professionnelle dans chaque université ;

- Suppression du régime de sécurité sociale au profit d'un régime d'ayants-droits autonomes au régime de protection de leurs parents ;

- Instauration de la contribution vie étudiante et de campus (CVEC) ;

- Année de césure ;

- Organisation de la première année d'accès aux études de santé (PACES).

Source : commission des finances du Sénat

Ce sont ainsi 45 millions d'euros qui ont été accordés aux opérateurs, au titre de la mise en oeuvre de la loi ORE en 2018. Aux 15,5 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2018, 20 millions d'euros ont dû être ouverts par redéploiement de crédits en cours de gestion et 9,1 millions d'euros dégagés par le schéma de fin de gestion.

En 2019, les opérateurs ont bénéficié de 98,1 millions d'euros dont 64,7 millions d'euros de mesures nouvelles accordées en 2019. Ces crédits ont ainsi permis d'indemniser les personnels requis pour la mise en oeuvre du « Plan étudiants » (et notamment Parcoursup), et de financer des places supplémentaires dans les filières en tension et des dispositifs d'aide à la réussite.

Pour 2020, une enveloppe de 47 millions d'euros devrait être consacrée à la poursuite de la mise en oeuvre de la loi ORE.

Le rapporteur salue ces moyens nouveaux, mais s'inquiète du suivi de ces enveloppes financières. La Cour des comptes, dans une communication à l'Assemblée nationale sur un premier bilan de cette réforme, souligne le fait que les moyens accordés à la loi ORE sont « importants » mais « mal suivis » et qu'ils engagent « les finances publiques à long terme ». Ainsi la Cour a noté qu'« en dehors des investissements, les autres moyens attribués au titre de la loi ORE ont évolué au gré des demandes et des exercices budgétaires » et note que « malgré les outils que le MESRI indique avoir déployé, celui-ci ne dispose pas de données sur les emplois effectivement créés dans les universités au titre de la loi ORE ».274(*)

Le rapporteur spécial considère ainsi comme essentiel le suivi de ces moyens par le MESRI qui doit veiller à leur bonne utilisation par les établissements.

4. Les dépenses de personnel, un enjeu majeur pour le programme 150

Le suivi de la masse salariale des opérateurs financés par le programme 150 demeure un des principaux enjeux de la mission « Enseignement supérieur ».

En effet, la subvention pour charges de service public versée aux opérateurs a représenté, en 2019, 10,97 milliards d'euros, sur les 11,11 milliards d'euros de crédits exécutés au titre du programme 150. Cette subvention finance à plus de 90 % des dépenses de personnel.

Le suivi des emplois et de la masse salariale est donc essentiel et appelle plusieurs observations de la part du rapporteur.

En premier lieu, l'évolution tendancielle de la dépense demeure très dynamique, en raison des mesures nationales appliquées au service public d'une part, et aux besoins spécifiques de la filière d'autre part.

En second lieu, malgré les moyens nouveaux accordés aux opérateurs (127 millions d'euros), le rapporteur s'inquiète de la non prise en compte par le ministère d'une série de dépenses décidées par l'État et liées notamment au statut de la fonction publique qui s'imposent aux établissements (cf. tableau infra).

Moyens nouveaux attribués aux opérateurs
pour les mesures « fonction publique » en 2019

(en millions d'euros)

Mesure concernée

Financement État

Poursuite de la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR)

38,9

Couverture du glissement vieillesse technicité GVT au titre des établissements n'ayant pas accédé au RCE (pour les besoins nouveaux de l'exercice 2019)

-

Politique de résorption de l'emploi précaire (application de la loi du 12 mars 2012 dite « loi Sauvadet »)

2,8

Impact 2019 de la revalorisation du point d'indice de la fonction publique de 0,6 %

-

Total « mesures fonction publique »

41,7

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Par ailleurs, le pilotage de la masse salariale des établissements n'ayant pas accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE) est complexe. En effet, le ministère ne dispose d'aucun levier de régulation autre que la détermination du plafond d'emplois pour ces établissements, ce qui complexifie la budgétisation et les prévisions d'exécution de leur masse salariale.

Enfin, à l'instar des constats dressés les années précédentes, les plafonds d'emplois fixés par la loi de finances initiale n'ont pas été atteints, mais l'écart tend à se réduire. En effet, l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques 2018-2022275(*), introduit à l'initiative du Sénat, prévoit qu'« à compter de l'exercice 2019, le plafond des autorisations d'emplois prévu en loi de finances initiale, spécialisé par ministère, (...) ne peut excéder de plus de 1 % la consommation d'emplois constatée dans la dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois, des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus ». Cette mesure s'est traduite par une baisse du plafond d'emplois de 662 ETPT pour le programme 150.

La réalisation totale des emplois sous plafond État s'élève à 160 271 ETPT en 2019, soit une sous-consommation de 11 037 ETPT, contre 12 141 ETPT en exécution 2018. Concernant les emplois rémunérés par les opérateurs, cette sous-consommation s'explique principalement, de façon structurelle, par un taux de vacance frictionnel des emplois.

Concernant le plafond des emplois ministériels rémunérés sur le titre 2, la sous-consommation provient de la méthode retenue pour piloter les effectifs, qui se fonde sur le schéma d'emplois (c'est-à-dire le plafond en personnes physiques) tandis que le plafond d'emplois s'applique à des équivalents temps plein travaillé (ETPT).

5. Des efforts dans la budgétisation des crédits consacrés aux aides directes à poursuivre

Les aides directes aux étudiants, dont les crédits sont regroupés au sein de l'action 01 « Aides directes » du programme 231 « Vie étudiante », représentent près de 84 % des crédits du programme.

Or, pour la troisième année consécutive, les dépenses d'intervention versées au titre de cette action se révèlent inférieures à la budgétisation initiale. L'écart constaté entre les crédits alloués et les crédits consommés atteint ainsi 18,6 millions d'euros contre 44,8 millions d'euros en 2018.

Évolution des dépenses d'intervention de l'action 01 « Aides directes »

(en millions d'euros)

Intitulé

Montants prévus (AE=CP)

Écart

Montants prévus

(AE=CP)

Écart

Crédits prévus en LFI 2018

Crédits consommés en 2018

Crédits prévus en LFI 2019

Crédits consommés en 2019

Bourses sur critères sociaux

2 070

2 043,6

- 26,4

2 077,5

2078,5

- 1

Aides au mérite

44,2

44,8

+ 0,6

39,2

41,0

+ 1,8

Aides à la mobilité internationale

25,7

24,9

- 0,8

25,7

24,9

- 0,77

Aides spécifiques (et aide à la mobilité parcoursup)

48,8

47,3

- 1,5

69,8

47,3

- 22,5

Aide à la recherche du premier emploi (ARPE)

43,0

21,0

- 22,0

-

1

+ 1

Aide à la mobilité en Master

2,0

7,0

+ 5

6,1

7,0

+ 0,9

Grande école du numérique

2,0

2,4

+ 0,4

3,0

4,0

+ 1,0

Financement du fonds de garantie par BPI France

2,0

1,9

- 0,1

2,0

1,9

- 0,1

Total

2 237,7

2192,9

- 44,8

2222,3

2204,6

- 18,6

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le rapporteur se félicite d'abord de la suppression, par la loi de finances pour 2019, de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE), créée par la loi du 8 août 2016276(*). Il n'était pas convaincu de l'utilité de ce dispositif, craignant un "effet d'aubaine" et estimant que ces crédits pouvaient plus utilement financer des dispositifs d'insertion professionnelle dans les établissements. Cette aide faisait, par ailleurs, l'objet d'une sur-budgétisation récurrente. Sa suppression a permis de réaliser une économie de près de 22 millions d'euros, avec le maintien d'un million d'euros, en fin de gestion, pour solder la campagne 2018.

Par ailleurs le rapporteur relève, qu'à l'instar de l'année précédente, l'écart entre la prévision et l'exécution s'explique principalement par une sous-consommation :

des crédits dédiés aux bourses sur critères sociaux, en raison d'un effectif réel de boursiers inférieur aux prévisions ;

des aides spécifiques qui s'explique notamment par le faible nombre de demandes d'aides à la mobilité Parcoursup éligibles pour cette mesure nouvelle, avec une sous-consommation de l'aide à la mobilité Parcoursup à hauteur de 15,5 millions d'euros et des autres aides spécifiques à hauteur de 4,9 millions d'euros.

En tout état de cause, les écarts constatés entre la prévision et l'exécution de ces crédits révèlent des difficultés persistantes à correctement évaluer et anticiper le montant de ces dépenses de guichet. Ces difficultés sont d'autant plus problématiques que l'enseignement supérieur sera confronté, dans les années à venir, à un afflux très important d'élèves, complexifiant vraisemblablement les prévisions.

Dans ce contexte, le rapporteur encourage l'administration à poursuivre l'amélioration du chiffrage des aides directes, dans un souci de bonne gestion et de transparence.

Par ailleurs, il tient à saluer les mesures mises en oeuvre pour aider les étudiants modestes, à la suite du drame survenu au CROUS de Lyon en novembre 2019 :

- un numéro d'appel au profit aux étudiants rencontrant de graves difficultés financières a été ouvert depuis le 10 janvier 2020 pour les orienter vers les services sociaux et améliorer le taux de recours aux aides spécifiques. Une enveloppe de 180 000 euros d'autorisations d'engagement a été ouverte à ce titre sur l'exercice 2019, avec consommation des crédits de paiement correspondants en 2020 ;

- un gel du montant des loyers de l'année 2020 pour la totalité du parc des résidences gérées par les CROUS. Le coût de cette mesure, en cours d'évaluation fine, représenterait un montant de l'ordre de 6 à 7 millions d'euros, selon la Cour des comptes dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire de la mission.

Focus sur les mesures d'urgences
prises dans le cadre de la crise sanitaire

Le rapporteur spécial souhaitait faire un point sur les mesures à caractère financier qui ont été prises pour soutenir les étudiants, dans le cadre de la crise sanitaire et économique actuelle.

Comme l'a identifié le groupe de travail animé par Stéphane Piednoir (LR - Maine-et-Loire), rapporteur pour avis de la commission de la culture pour les crédits de l'enseignement supérieur, quatre leviers ont été activés pour venir en aide aux étudiants, qu'ils aient ou non été confinés en résidences étudiantes :

-les aides spécifiques d'urgence des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) ont été abondées de 10 millions d'euros supplémentaires par le ministère. Les dossiers de demande ont été simplifiés et le montant maximum des aides augmenté, passant de 200 à 500 euros ;

- dans les universités, les ressources issues de la contribution de vie étudiante et de campus (CVEC) ont été mobilisées à hauteur de 80 millions d'euros pour soutenir les étudiants en difficulté, boursiers ou non, par le biais de nombreuses actions comme des épiceries solidaires, des chèques alimentaires ou des bons d'achat de matériel informatique pour le suivi des cours à distance ;

- s'agissant des bourses, la présidente du Cnous a indiqué au groupe de travail qu'elles avaient été versées dans les temps aux mois de mars et d'avril grâce à la continuité du service assuré par les personnels placés en télétravail.

- l'octroi d'une aide exceptionnelle aux jeunes de moins de 25 ans modestes. Cette aide de 200 euros, qui sera versée en juin, concernera 800 000 jeunes, dont 400 000 étudiants boursiers ou non. Cette dépense sera financée par le budget du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Une enveloppe de 75 millions d'euros a ainsi été ouverte, dans le cadre du troisième projet de loi de finances rectificative du 10 juin 2020. Les CROUS devront être chargés d'instruire les demandes d'aide.

Malgré ces mesures prises et les moyens nouveaux, le rapporteur spécial craint que ces dispositifs ne soient pas suffisants, au vu de l'ampleur de la crise et des besoins des étudiants. Comme ses collègues du groupe de travail, il se demande si l'enveloppe de 10 millions d'euros pour les aides spécifiques sera suffisante, et s'inquiète des conséquences de la crise sur la situation financière des CROUS. Il salue, néanmoins, les ouvertures de crédits prévues dans le troisième projet de loi de finances rectificative précité, à hauteur de 45 millions d'euros pour compenser la perte de loyers des CROUS liée aux mesures prises par le Gouvernement pour faciliter le départ des étudiants de leur logement pendant la crise, et de 30 millions d'euros au titre du prolongement en juillet du versement de bourses sur critères sociaux pour certains étudiants amenés à passer des concours ou examens au-delà du 30 juin.

Par ailleurs, le rapporteur spécial souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur la problématique des stages rémunérés dont beaucoup d'étudiants ont été privés avec la crise. Certains départements, dont celui de l'Aube, ont ainsi pris l'initiative de compenser financièrement cette perte, permettant ainsi aux entreprises et aux étudiants de contribuer à la relance économique.

6. La CVEC, récente taxe affectée, dont le rehaussement du plafond est bienvenu et le suivi nécessaire

La loi relative à l'orientation et à la réussite des étudiants a instauré, à compter de la rentrée 2018, une contribution vie étudiante et de campus (CVEC). D'un montant de 91 euros par an pour l'année universitaire 2019-2020 (contre 90 euros pour l'année universitaire 2018-2019), cette taxe se substitue en partie à la cotisation sociale étudiante, qui a été supprimée et dont le montant s'élevait à 217 euros lors de l'année universitaire 2017-2018.

Destinée à financer des actions de vie de campus, notamment dans le domaine de la prévention et de la santé des étudiants, la CVEC doit être payée par chaque étudiant non boursier auprès du CROUS. Son produit est affecté aux opérateurs d'enseignement supérieur et de recherche et aux CROUS.

Dans la mesure où elle constitue une taxe affectée, la CVEC avait fait l'objet d'un plafonnement à hauteur de 95 millions d'euros en loi de finances pour 2019 sur la base d'un taux de recouvrement de 70 % - le différentiel entre le montant collecté et le plafond étant versé au budget général de l'État. Ce plafond a néanmoins été relevé en loi de finances rectificative à hauteur de 140 millions d'euros au regard du niveau de collecte plus élevé qu'anticipé, à hauteur de 131 millions d'euros.

Le rapporteur spécial ne peut que se féliciter de ce rehaussement de plafond, d'autant qu'il avait regretté, à l'instauration de cette taxe, que les sommes collectées ne soient pas intégralement affectées à la vie étudiante.

Par ailleurs, il prend note des efforts réalisés par le ministère pour garantir un meilleur suivi de l'affectation de cette ressource. En effet, le décret du 19 mars 2019277(*) relatif aux modalités de programmation et de suivi des actions financées par la CVEC prévoit que les établissements affectataires de cette taxe devront établir, chaque année, une programmation et un bilan des actions financées. De surcroît, la circulaire du 21 mars 2019 précise et encadre le champ des actions éligibles à un financement par la CVEC.

Dans la mesure où la création d'une taxe affectée déroge au principe d'universalité budgétaire et de ce fait, échappe au contrôle de la représentation parlementaire, il sera particulièrement attentif à la publication annuelle du bilan des actions financées qui devrait intervenir au second semestre 2020.

7. La poursuite de l'expérimentation du dialogue stratégique et de gestion qui doit s'orienter vers une prise en compte plus importante de la performance des universités dans leur mode de financement

En 2018, le MESRI a initié, de manière expérimentale, un dialogue stratégique et de gestion avec 10 établissements d'enseignement supérieur volontaires.

Comme le rapporteur spécial l'avait constaté dans son rapport sur le financement à la performance des universités publié en décembre 2019278(*), ce dialogue - qui sera généralisé en 2019-2020 à toutes les universités - n'a cependant concerné qu'une part modeste de leurs financements, soit quelque 4,28 millions d'euros, bien que le ministère indique qu'il ait permis de mobiliser près du double de financement auprès de partenaires extérieurs. Ce montant a ainsi permis de financer 40 projets, pour des montants par site compris entre 300 000 euros et 600 000 euros avec plusieurs projets par site de nature très diverse : data center, smart campus, mobilité, pilotage, ambassadeurs de la réussite, intelligence artificielle et management de processus administratifs.

Dans son rapport de contrôle précité, le rapporteur estimait que la généralisation du dialogue stratégique et de gestion, avec des contrats de site revus allait dans le bon sens. L'engagement des universités sur une trajectoire pluriannuelle - financière et salariale - et un certain nombre d'indicateurs resserrés, en termes notamment de réussite étudiante est, effectivement, une bonne chose.

Mais il conviendrait, à moyen terme, d'aller au bout de la logique en unifiant le processus contractuel et le modèle d'allocation des moyens, et tenant compte plus largement de la performance dans le financement des universités.

Au vu des exemples étrangers (Irlande, Suisse, Pays-Bas) que le rapporteur a analysés dans le cadre de son travail de contrôle, et afin de considérer ce financement à la performance comme une récompense et non une pénalité, il considère que ce financement à la performance devrait se faire sur une enveloppe additionnelle.

« L'objectif serait d'avoir un contrat pluriannuel,
comme base de l'allocation des moyens 
»

Le contrat pourrait prévoir une dotation pluriannuelle pour chacune des années, mais l'attribution des moyens resterait annuelle. Cette dotation reposerait sur :

- une dotation « socle » basée sur l'activité de l'université, intégrant la masse salariale. Cette dotation pourrait être déterminée à partir du nombre d'étudiants, avec par exemple un financement de 7 500 euros par étudiant, avec éventuellement la prise en compte de décisions nationales. Cette somme constituerait la majeure partie du financement du contrat ;

- une dotation basée sur la performance. Il s'agirait d'une part moins importante du contrat sous forme de financement additionnel. À terme, cette enveloppe pourrait représenter 5 % du financement total. Ce financement reposerait sur les critères suivants :

- l'insertion professionnelle, le taux de réussite des étudiants et l'évaluation des enseignants ;

- des objectifs choisis par les universités, parmi les politiques prioritaires définies par le ministère afin de respecter l'autonomie des universités et promouvoir une « différenciation intelligente » des universités, sur le modèle des Pays-Bas.

Source : extrait du rapport d'information n° 130 (2019-2020) du 19 novembre 2019 par M. Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, « le financement à la performance : une condition de l'attractivité des universités françaises » : http://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-130-notice.html

Par ailleurs, le rapporteur estime que cet investissement minimum de la part de l'État doit être assez conséquent et évoluer au fil des années. L'enveloppe de 50 millions d'euros budgétée pour 2020 devra être renforcée pour les années suivantes, d'autant que le rapporteur a démontré dans son rapport budgétaire pour le PLF pour 2020, que seuls 15 millions d'euros allaient véritablement être consacrés à ce dialogue stratégique et de gestion.

Selon les informations communiquées au rapporteur, le dialogue stratégique et de gestion représentait - pour les universités qui ont fait partie de l'expérimentation en 2018 - 0,29 % du total de leurs financements.

Cette part est largement insuffisante. Pour le rapporteur spécial, le montant de ce financement à la performance devrait atteindre à moyen terme 5 % du montant global des financements alloués aux universités.

C'est ambitieux, mais cette enveloppe pourra également regrouper tous les financements aujourd'hui épars existants sur la base d'appels à projet (comme le « plan campus », le « plan étudiants », les « crédits ORE » etc.). Elle servira ainsi d'effet de levier permettant aux universités d'aller chercher d'autres financements. La prise en compte de la performance dans le mode de financement des universités est, pour le rapporteur, une condition de l'attractivité des établissements français, dans un contexte de concurrence mondiale accrue.

Extrait des recommandations du rapport « « le financement à la performance : une condition de l'attractivité des universités françaises »

Axe n° 1 - S'acheminer vers un contrat pluriannuel comme cadre unique
d'allocation des moyens, comprenant une part significative allouée à la performance

Recommandation n° 1 : la qualité des enseignements et l'insertion professionnelle des étudiants doivent constituer les indicateurs principaux de mesure de la performance pour l'enseignement supérieur. La performance de la recherche doit être jugée, quant à elle, principalement à l'aune des critères suivants : réputation à l'international, capacité à lever des fonds extérieurs et à valoriser l'innovation.

Recommandation n° 2 : une enveloppe conséquente, sous forme de financement additionnel, attribuée selon des critères de performance doit être prévue : elle doit représenter, à moyen terme, 5 % du montant global des financements alloués aux universités.

Recommandation n° 3 : le dialogue stratégique doit être renforcé, comme déclinaison annuelle du contrat pluriannuel en valorisant le pilotage territorial sans faire disparaitre le rôle essentiel du ministère.

Recommandation n° 4 : l'autoévaluation des universités doit être encouragée, comme projet partagé par l'équipe universitaire.

Source : rapport d'information n° 130 (2019-2020) du 19 novembre 2019 par M. Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, « le financement à la performance : une condition de l'attractivité des universités françaises » : http://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-130-notice.html


* 272 Loi n° 2019-1270 du 2 décembre 2019 de finances rectificative pour 2019.

* 273 Loi n°2018-166 du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants.

* 274 Cour des comptes, Communication au comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale sur un premier bilan de l'accès à l'enseignement supérieur dans le cadre de la loi orientation et réussite des étudiants, 27 février 2020.

* 275 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 276 Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* 277 Décret n° 2019-205 du 19 mars 2019 relatif aux modalités de programmation et de suivi des actions financées par la contribution de vie étudiante et de campus

* 278 Rapport d'information n° 130 (2019-2020) du 19 novembre 2019 par M. Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, « le financement à la performance : une condition de l'attractivité des universités françaises » : http://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-130-notice.html