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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Les enveloppes allouées aux contrats aidés et au secteur de l'insertion par l'activité économique évoluent en sens contraire

La LFI 2019 prévoyait une dotation de 380,9 millions d'euros en AE et 189,6 millions d'euros en CP au titre des nouvelles formules de contrats aidés, les Parcours emploi compétences (PEC), pour un objectif de 100 000 entrées. Les crédits alloués aux anciens CAE, CIE et emplois d'avenir se limitent au financement du stock, excepté Outre-mer ou de nouvelles entrées en CIE restent possibles. L'exécution des crédits alloués aux PEC s'est avérée inférieure à la prévision, avec une consommation de  309,6 millions d'euros en AE et 181,49 millions d'euros en CP.

Cette sous-consommation résulte notamment de l'application d'un fort taux de mise en réserve (13,5 % en AE et en CP) et d'un nombre d'entrées inférieur à la cible (81 500). Des mouvements de fongibilité ont été réalisés, notamment en faveur des aides au poste dans le secteur de l'IAE.

Aussi, une forte sur-exécution des crédits alloués aux aides au poste dans le secteur de l'IAE peut être constatée en 2019, avec une consommation de 940,7 millions d'euros en AE et 918,9 millions d'euros en CP, contre 889,8 millions d'euros en AE et en CP prévus en LFI 2019.

La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus

Les Parcours emploi compétences (PEC) constituent un progrès qualitatif certain par rapport aux anciennes formules de contrats aidés, qui visaient davantage à améliorer artificiellement les statistiques du chômage qu'à répondre aux besoins réels et individuels des personnes concernées, comme en attestent leurs faibles performances en termes de sortie dans l'emploi durable (54 % pour les CUI-CIE et 29 % seulement pour les CUI-CAE365(*)). L'efficacité des PEC devra néanmoins être évaluée. La sous-consommation des crédits pour la seconde année consécutive peut certes tenir à la relative nouveauté du dispositif, mais ses causes devront néanmoins être examinées.

Le soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique s'adresse aux publics les plus éloignés de l'emploi et son renforcement est bienvenu. Il est nécessaire pour la réalisation des objectifs de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté 2018-2022, qui vise notamment le financement de 100 000 postes supplémentaires dans ce secteur. La fongibilité en faveur de ces crédits s'inscrit dans la logique du fonds d'inclusion dans l'emploi, qui laisse aux préfets les marges de manoeuvres nécessaires pour financer les dispositifs les plus adaptés à la situation du territoire.

La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian

La sous-exécution des crédits dédiés aux contrats aidés se superpose à la forte diminution de l'enveloppe qui leur est allouée. Le nombre de contrats aidés prescrits est ainsi passé de 468 075 en 2015 à 81 500 en 2020. Ces contrats soutiennent pourtant le secteur associatif en permettant l'accomplissement de missions diverses et socialement utiles. La non-atteinte de la cible fixée pour les Parcours emploi compétences pour la seconde année consécutive s'explique à la fois par le faible taux de prise en charge par l'État (51 % en moyenne) et par la complexité excessive du dispositif. En appliquant un taux de mise en réserve de 13,5 % sur ces crédits, le Gouvernement ne s'était manifestement pas donné les moyens de ses ambitions, ce qui est d'autant plus regrettable que le Grand débat national avait mis en évidence l'intérêt que les maires attachent à ces dispositifs. Ce taux supérieur à la moyenne, cumulé au surgel appliqué aux crédits devant être alloués à l'expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » conduit à s'interroger sur la volonté réelle du Gouvernement de se donner les moyens de l'insertion professionnelle.

Si l'on ne peut que se féliciter du renforcement du soutien au secteur de l'insertion par l'activité économique, c'est à tort que l'on oppose les aides au poste dans ce secteur aux contrats aidés, qui s'adressent à des publics distincts et ont chacun leur légitimité.

2. Le Plan d'investissement dans les compétences poursuit sa montée en puissance

Pour mémoire, le PIC constitue l'un des quatre axes du Grand plan d'investissement (GPI) 2018-2022, doté de près de 14 milliards d'euros sur l'ensemble de la période.

En 2019, le volet « accompagnement » du PIC porté par le programme 102, qui s'adresse aux jeunes décrocheurs - dits NEET - en finançant notamment la Garantie jeune a été marqué par une importante sur-exécution, avec une consommation des crédits à hauteur de 655,2 millions d'euros en AE et 680,6 millions d'euros en CP, contre respectivement 586,2 millions d'euros et 579,3 millions d'euros prévus en LFI. Cette sur-exécution résulte notamment d'un montant de cofinancements européens (74,6 millions d'euros) supérieur à la prévision (54 millions d'euros) et d'une cause technique tenant au basculement vers le nouveau système de financement de la Garantie jeunes en 2019366(*). Le nombre d'entrée en Garantie jeunes a atteint 97 838 en 2019, soit un total quasiment égal à la cible (100 000).

Le volet « formation » du PIC porté par le programme 103 vise quant à lui la formation d'un million de demandeurs d'emploi faiblement qualifiés, notamment dans le cadre de conventions d'amorçages des programmes régionaux d'investissement dans les compétences (PRIC) signés avec les régions, qui représentent à eux seuls 21 % du total des engagements de cofinancement de l'État367(*). La LFI 2019 traduisait une importante montée en puissance du dispositif, avec 2,4 milliards d'euros en AE et 1,9 milliard d'euros en CP votés contre respectivement 1,0 milliard d'euros et 678,2 millions d'euros prévus en LFI 2018. L'exécution s'établit en 2019 à 2,3 milliards d'euros en AE et 1,6 milliard d'euros en CP, avec donc un taux de consommation des CP qui demeure insuffisant (85,0 %) quoiqu'en progression par rapport à l'exercice précédent (57,5 %).

L'exercice 2019 a en outre été marqué par le versement d'un fonds de concours en provenance de France compétences à hauteur de 1,5 milliard d'euros au profit du programme 103, dont la Cour des comptes conteste la régularité368(*) au motif que celui-ci revêt un caractère obligatoire369(*), se distinguant à ce titre des autres fonds de concours dont le rattachement effectif dépend de l'état d'avancement des projets financés.

Évolution des crédits du Plan d'investissement dans les compétences
(y.c. F.d.C. et A.d.P.)

(en millions d'euros et en pourcentage)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

La position des rapporteurs spéciaux

Le Plan d'investissement dans les compétences constitue un effort important et louable en faveur de l'accompagnement et de la formation de publics éloignés de l'emploi. Il convient néanmoins de souligner que la somme de 14 milliards d'euros annoncée ne pourra être atteinte que grâce à l'inclusion dans le giron du PIC de dispositifs préexistants (tels que la Garantie jeunes) et l'attribution de fonds de concours en provenance de France compétences et du Fonds social européen.

L'atteinte des objectifs du volet « accompagnement » en 2019 peut être saluée, tout comme la réforme du financement des missions locales en 2019 qui confère à celles-ci de plus grandes marges de manoeuvre.

Le volet « formation » poursuit sa montée en puissance, avec toutefois une sous-consommation des crédits qui demeure importante. Liée au retard pris dans le lancement de certaines actions, elle n'en constitue pas moins l'un des points de vigilance de la contribution du programme 103 au Plan d'investissement dans les compétences.

3. Les opérateurs de la mission « Travail et emploi » : les cas particuliers de Pôle emploi et de l'AFPA
a) Une baisse de la subvention pour charges de service public allouée à Pôle emploi

En LFI 2019, la subvention pour charges de service public allouée à Pôle emploi avait été fixée à 1 372,7 millions d'euros, soit une diminution de 85 millions d'euros par rapport à la LFI 2018 (- 5,8 %). En exécution, celle-ci s'est élevée à 1 361,7 millions d'euros compte tenu de la réserve de précaution (11 millions d'euros) intégralement annulée en fin de gestion, représentant 22,7 % des charges de l'opérateur. Le plafond d'emplois est quant à lui fixé à 46 065 ETPT, soit une diminution de 400 ETPT par rapport à l'année précédente, et été consommé à hauteur de 45 914 ETPT.

L'année 2019 a été marquée par la signature de la nouvelle convention tripartite État - Unédic - Pôle emploi. Celle-ci définit une trajectoire de diminution de la subvention de l'État, qui serait ainsi abaissée jusqu'à 1 064 millions d'euros en 2022.

La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus

La diminution de la subvention pour charges de service public allouée à Pôle emploi traduit d'importants efforts en gestion, légitimes dans un contexte d'amélioration de la situation sur le marché du travail, qui ont impliqué la recherche d'importants gains de productivité, notamment grâce au numérique. Le bilan de la stratégie numérique réalisé par la Cour des comptes370(*) est toutefois en demi-teinte. Une attention accrue doit être portée à la détection en amont des personnes en difficulté face au numérique, malgré les efforts importants déployés par l'opérateur en la matière.

Si les emplois de l'opérateur poursuivent leur diminution en 2019, ceux-ci devraient augmenter de nouveau en 2020, notamment afin de renforcer l'accompagnement des entreprises en difficulté de recrutement dans les secteurs en tension. L'impact sur l'emploi de la crise sanitaire devrait néanmoins conduire à réviser la trajectoire financière prévue dans la convention tripartie signée en 2019.

La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian

L'année 2019 s'inscrit malheureusement pour l'opérateur dans la continuité des années précédentes, avec une baisse marquée de la subvention pour charges de service public (- 9,6 % par rapport à 2017) comme du plafond d'emploi (- 500 ETPT par rapport à 2017). Cette trajectoire ne lui permet par de faire face aux importants besoins d'accompagnement dont ont besoin les demandeurs d'emploi les plus en difficulté, ni d'être à la hauteur en matière de prévention des risques psycho-sociaux des agents, soumis à une charge de travail croissante. S'agissant de la stratégie numérique déployée par l'opérateur, la rapporteure spéciale rejoint donc l'analyse de la Cour des comptes selon laquelle « La question de la fracture numérique concerne aujourd'hui la plupart des services publics. Elle revêt une sensibilité particulière pour Pôle emploi, car le risque existe que les demandeurs d'emploi les plus fragiles ne fassent pas valoir leurs droits. Certaines catégories de la population (seniors, personnes peu qualifiées, habitants des territoires ruraux et des quartiers prioritaires de la politique de la ville) sont plus exposées que d'autres ». La suppression en 2019 de l'exonération de mise en réserve jusqu'alors appliquée à la subvention pour charges de service public versée à l'opérateur peut également être regrettée.

Il convient par ailleurs de rappeler que la nouvelle hausse des emplois de l'opérateur prévue en 2020 ne pourra être atteinte que grâce à la hausse de 1 point de la contribution de l'Unédic (portée à 11 % de ses ressources) au financement de l'opérateur. L'État, qui a par ailleurs imposé une réforme de l'assurance-chômage restreignant considérablement les droits des demandeurs d'emploi, fait ainsi supporter aux chômeurs eux-mêmes le coût du service public de l'emploi.

b) Une exécution marquée par l'octroi d'une subvention exceptionnelle à l'AFPA

La subvention pour charges de service public allouée à l'Agence pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) au titre du programme 103, fixée à 110 millions d'euros en LFI 2019, a été exécutée à hauteur de 108 millions d'euros, soit au même niveau qu'en 2018.

Au vu des importantes difficultés financières de l'AFPA, l'exercice a cependant été marqué par le versement d'une subvention exceptionnelle de 133 millions d'euros. Celle-ci a été financée par des reports de crédits en fin de gestion et par un virement en provenance du programme 102. Le plan de transformation présenté par la direction générale de l'établissement en octobre 2018 a pris du retard en raison d'un contentieux devant les tribunaux judiciaires pour défaut d'évaluation des risques psycho-sociaux et absence de plan de prévention des risques professionnels, ce qui explique une sur-exécution du plafond d'emplois (7 070 ETPT exécutés contre 6 629 ETPT prévus). Le plan de sauvegarde de l'emploi a finalement été homologué en décembre 2019 et la première phase de départs volontaires est en cours.

Il est enfin à noter que l'AFPA a pu jouer en 2019 un rôle dans la mise en oeuvre du PIC au travers de deux instruments :

- le dispositif « Prépa'Compétences » qui propose aux demandeurs d'emploi une offre de services intégrée mobilisable en amont d'un parcours d'accès à la qualification, au travers d'une approche personnalisée, visant à favoriser l'accès à la qualification et à sécuriser la réussite des parcours de formation ;

- le programme HOPE, à destination des bénéficiaires d'une protection internationale, qui propose un parcours global de huit mois combinant un hébergement, un accompagnement social, un apprentissage linguistique intensif, une formation professionnelle certifiante via un contrat de professionnalisation avec des entreprises.

La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus

L'AFPA poursuit sa réforme, indispensable pour redresser sa situation financière. L'État est dans son rôle en maintenant à niveau inchangé sa subvention pour charges de service public. Si l'octroi d'une subvention exceptionnelle était nécessaire pour éviter à l'opérateur une situation de cessation de paiement, la situation de l'AFPA constitue l'un des principaux risques budgétaires pesant sur la mission « Travail et emploi ». L'agence a néanmoins pu jouer en 2019 un rôle notable dans la mise en oeuvre du Plan d'investissements dans les compétences.

La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian

Les difficultés de l'AFPA sont la conséquence attendue de l'intégration dans le champ concurrentiel, prévue par l'ordonnance n° 2016-1519 du 10 novembre 2016, des missions de service public qu'elle exerce. Le plan de transformation affaiblira encore l'opérateur et se traduira par une baisse de la qualité du service rendu, ainsi que par une diminution de sa présence sur le territoire : dans certains départements, on ne compte aujourd'hui plus aucun centre AFPA. Le plan de transformation emporte également de lourds risques sur la santé les personnels de l'AFPA. La forte dégradation des indicateurs socio-sanitaires traduit en effet une situation alarmante à laquelle il convient que les autorités apportent une réponse. C'est d'autant plus dommageable qu'elle a su, par le passé, démontrer une efficacité sociale élevée, avec un taux d'entrée en emploi supérieur à la moyenne des organismes de formation. L'implication de l'AFPA dans le PIC est louable, et devrait même être renforcée pour permettre la montée en puissance réelle du plan.

4. Les prévisions afférentes aux compensations d'exonérations de cotisations sociales portées par la mission doivent être fiabilisées

L'action 3 du programme 103 prévoit de nombreux dispositifs d'exonération de cotisations sociales dont il compense le coût à la Sécurité sociale, dans un objectif de baisse du coût du travail et de promotion de l'activité.

L'exécution 2019 de ces dispositifs appelle trois séries de remarques :

les dépenses qui leur sont associées sont importantes, représentant un coût global en 2019 de 3,7 milliards d'euros (hors compensations des exonérations de cotisations sociales en faveur de l'apprentissage371(*)), soit environ le quart des crédits de la mission ;

- ces dépenses sont dynamiques, avec une hausse de 16,9 % par rapport à l'exécution 2018. La principale hausse concerne l'aide aux créateurs et repreneurs d'entreprises (ACRE) (+349 millions d'euros), dont le périmètre a été considérablement élargi en 2019372(*) ;

les dépenses exécutées sont nettement supérieures aux prévisions (+ 9,9 %). Le principal écart concerne à nouveau l'ACRE (+22,0 %).

Ces dispositifs ont en outre un impact sur les engagements hors bilan de l'État à hauteur de 4,2 milliards d'euros373(*).

Compensations d'exonérations de cotisations sociales portées
par le programme 103, hors alternance

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

La position des rapporteurs spéciaux

Les compensations d'exonérations de cotisations sociales portées par le programme 103 font peser un risque budgétaire important sur la mission. Les estimations de leur coût en loi de finances initiale doivent impérativement être fiabilisées. En particulier, les conséquences de la généralisation en 2019 de l'aide aux créateurs et repreneurs d'entreprises (ACRE), auparavant réservée à un public cible (demandeurs d'emploi, jeunes personnes en situation de handicap...), ont été insuffisamment maîtrisées. Ce dérapage financier du dispositif, qu'une meilleure évaluation ex ante aurait permis d'éviter, a conduit le Gouvernement à revenir sur cette généralisation un an plus tard en loi de finances pour 2020374(*).

5. Les « emplois francs » : un dispositif qui peine à monter en puissance

L'expérimentation des « emplois francs » devait initialement être menée entre le 1er avril 2018 et le 31 décembre 2019, et permettre à toute entreprise ou association de bénéficier d'une aide financière pour l'embauche en CDI ou en CDD d'au moins six mois d'un demandeur d'emploi, résidant dans l'un des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) dont la liste doit être fixée par arrêté. L'arrêté du 22 mars 2019 a notamment élargi le périmètre de l'expérimentation à 740 QPV (contre 194 auparavant).

Alors que le dispositif doit être généralisé à l'ensemble des QPV du territoire national en 2020, l'année 2019 a été marquée par une très forte sous-exécution des crédits, qui ont été consommés à hauteur de 27,8 millions d'euros en AE et 23,2 millions d'euros en CP, contre respectivement 217,4 millions d'euros et 51,2 millions d'euros prévus en LFI 2019. Seules 14 989 entrées ont été recensées en 2019, soit un total inférieur à la cible (25 000). Le rapport annuel de performances indique qu'une difficulté technique a contribué à réduire le montant des AE, qui seront ainsi reportés sur l'exercice 2020.

Le rapport du comité d'évaluation remis le 13 décembre 2019 n'a pas constaté de variation du profil infra-annuel des embauches des habitants des QPV tout en indiquant qu'il serait prématuré, à ce stade, « d'affirmer ou d'infirmer ses effets sur le taux de chômage de ces populations ». La faiblesse du taux de recours, calculé à 10,7 %, s'explique avant tout par le déficit d'information des recruteurs375(*).

La position des rapporteurs spéciaux

Les « emplois francs » constituent un dispositif intéressant en faveur des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), qui font face à des problématiques spécifiques en matière d'emploi. En 2017, le taux de chômage en QPV (24,7 %) est 2,5 fois supérieur à celui des autres quartiers des unités urbaines engloblantes (9,2 %)376(*). La portée de la généralisation en 2020 est à nuancer, dans la mesure où l'expérimentation a déjà été considérablement élargie à tous les QPV des départements originellement, ainsi qu'à de nouveaux départements. L'appropriation du dispositif par les acteurs semble toutefois encore limitée, même si le Gouvernement attend un doublement des bénéficiaires d'ici la fin de l'année 2020. Une forme de sur-promotion du dispositif pourrait toutefois laisser craindre des risques d'effets d'aubaine, qui devront être précisément mesurés.

6. Les maisons de l'emploi : un soutien financier de l'État à conserver

Portée par le programme 102, l'enveloppe allouée aux maisons de l'emploi a été dotée de 5 millions d'euros en AE et en CP. Elle a été consommée à hauteur de 4,74 millions d'euros, soit 95 %.

La position des rapporteurs spéciaux

Les rapporteurs spéciaux avaient consacré en 2018 un rapport de contrôle à la question des maisons de l'emploi (MDE)377(*). Celui-ci dressait un « bilan globalement positif de l'action des maisons de l'emploi » en observant que « le positionnement des maisons de l'emploi en tant qu' " ensembliers " des différents acteurs de la politique de l'emploi est désormais clarifié. En particulier, leur action en matière de gestion prévisionnelle territoriale des emplois et des compétences (GPTEC), d'ingénierie territoriale et de promotion des clauses sociales est reconnue et saluée par leurs interlocuteurs et partenaires ».

Le projet de loi de finances initiale pour 2019 avait pourtant prévu la suppression de l'enveloppe allouée aux maisons de l'emploi. Celle-ci a été rétablie en première lecture à l'Assemblée nationale, à hauteur de 5 millions d'euros en AE et en CP. Au Sénat, les rapporteurs spéciaux avaient proposé de porter ce financement à hauteur de 10 millions d'euros, considérant qu'un montant de 5 millions d'euros serait insuffisant pour permettre un soutien effectif des MDE et se traduirait par un risque de « saupoudrage » ou de nouvelles fermetures de structures ayant pourtant fait leurs preuves, mais la ligne de crédit issue de leur amendement adopté par le Sénat a été supprimée en nouvelle lecture. Le taux élevé de consommation des crédits témoigne du fait que ceux-ci répondent à un réel besoin.

Le financement par l'État des maisons de l'emploi doit être pérennisé et renforcé.


* 365 Cour des comptes, Rapport public annuel 2018.

* 366 Auparavant, les missions locales étaient financées par un forfait de 1 600 euros versé « au contrat » en trois tranches dont deux étaient conditionnées à l'entrée effective du jeune dans le parcours et à une sortie positive. Désormais, 90 % de leur financement permet d'abonder un budget globalisé tandis que 10 %sont indexés sur des indicateurs de résultat.

* 367 Source : Compte général de l'État annexé au projet de loi de règlement 2019.

* 368 Cour des comptes, note d'analyse sur l'exécution de la mission « Travail et emploi » en 2019, pp. 16-17.

* 369 Articles L. 6123-5 et R. 6123-24 du code du travail.

* 370 Cour des comptes, « Les services numériques de Pôle emploi : une transformation stratégique, des défis importants », Rapport public annuel 2020.

* 371 Le programme 103 permet également la compensation à la Sécurité sociale de l'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les employeurs publics d'apprentis, afin que ces derniers bénéficient du même régime que les employeurs privés d'apprentis au titre des allègements généraux, auxquels ils ne sont en principe pas éligibles. En exécution 2019, le coût de ce dispositif s'élève à 582,3 millions d'euros.

* 372 Article 13 de la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018.

* 373 Source : Compte général de l'État 2019

* 374 Article 274 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020. Pour plus de détails, voir l'annexe n°31 au rapport général fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de finances pour 2020, par M. Albéric de Montgolfier des rapporteurs spéciaux Emmanuel Capus et Sophie Taillé-Polian, pp. 48-55.

* 375 Rapport du comité d'évaluation de l'expérimentation des emplois francs, 13 décembre 2019.

* 376 Stéphanie Mas, Emploi et développement économique dans les quartiers prioritaires : d'importantes difficultés subsistent mais un rééquilibrage semble à l'oeuvre, commissariat général à l'égalité des territoires - observatoire national de la politique de la ville, rapport annuel 2018, mars 2019.

* 377 « Les maisons de l'emploi : renforcer leur gouvernance et pérenniser leur financement pour une politique territoriale de l'emploi vraiment efficace », rapport d'information d'Emmanuel Capus et Sophie Taillé-Polian, fait au nom de la commission des finances, n° 652 (2017-2018) - 11 juillet 2018.