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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

III. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE » (CAS « FNDMA »)

Le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA ») a été créé par l'article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, en remplacement du fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage.

Il comporte deux programmes :

- le programme 787 « Répartition de la ressource régionale consacrée au développement de l'apprentissage », qui vise à répartir la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage, celle-ci étant constituée d'une fraction des recettes de la taxe d'apprentissage (51 %) et d'une fraction du produit de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE). Le montant de la part fixe est établi à 1 544,09 millions d'euros par l'article L. 6241-2 du code du travail ;

- le programme 790 « Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage », qui affecte l'éventuel solde de la fraction régionale pour l'apprentissage après versement de la part fixe. Le solde est réparti en fonction du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formations et les sections d'apprentissages régionaux, en prenant notamment en compte ceux qui préparent un diplôme ou un titre à finalité professionnelle. Les critères sont détaillés à l'article L. 6241-2 du code du travail.

Le CAS « FNDMA » est abondé par la fraction régionale pour l'apprentissage ainsi que par des sommes indûment collectées par des établissements en charge de l'apprentissage, reversées ensuite au Trésor public.

La loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel a, cependant, abouti à une réforme complète du financement de l'apprentissage, qui ne relève plus à titre principal des régions mais des branches professionnelles.

Il a été ainsi créé une contribution unique à la formation professionnelle et à l'alternance, acquittée par les entreprises, qui regroupe la taxe d'apprentissage et la contribution à la formation professionnelle. Le taux de ce prélèvement est fixé à 1,23 % pour les entreprises de moins de 11 salariés et à 1,68 % pour les entreprises dépassant ce seuil. Le taux de la taxe d'apprentissage est fixé à 0,68 % : 87 % de son produit sera affecté à l'agence France compétences et le solde (13 %) est destiné à des dépenses libératoires effectuées par l'employeur (concours financier au centre de formation). L'agence France compétences sera, à partir du 1er janvier 2020, chargée de la répartition de la part de 87 %. Le CAS « FNDMA » est donc supprimé depuis cette date378(*).

La collecte de ces cotisations est dans un premier temps assurée par les opérateurs de compétences (OPCO) des branches professionnelles institués par cette même loi en remplacement des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Celle-ci sera ensuite transférée aux Unions de recouvrement des cotisations de Sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAFF) à compter du 1er janvier 2022 au plus tard, la loi de finances initiale pour 2020 ayant reporté d'un an cette échéance379(*).

Dans le même temps, la loi prévoit la fusion des dispositifs existants (crédit d'impôt apprentissage, prime à l'apprentissage, aide au recrutement d'un apprenti supplémentaire, aide TPE-Jeunes apprentis) au sein d'une aide unique, ciblée sur les entreprises de moins de 250 salariés et sur les apprentis préparant un diplôme à finalité professionnelle équivalent au plus au baccalauréat à compter du 1er janvier 2019. Le coût de ce dispositif, porté par le programme 103 de la mission « Travail et emploi », en exécution 2019 a été de 922,0 millions d'euros en AE et 221,0 millions d'euros en CP.

En vertu de l'article L. 6211-3 du code du travail, les régions ont conservé des compétences facultatives en matière d'apprentissage au titre de l'aménagement du territoire ou du développement économique.

Deux enveloppes doivent dans ce cadre être versées et réparties entre les régions par France compétences au titre de l'exercice de ces compétences facultatives :

- la première enveloppe, dotée de 138 millions d'euros380(*), est dédiée au financement de dépenses de fonctionnement des CFA et doit permettre aux régions de venir ainsi majorer les coûts-contrats au titre d'impératifs économiques territoriaux.

- la seconde, d'un montant de 180 millions d'euros, concerne des dépenses d'investissement des CFA, permettant par exemple aux régions de contribuer à la création de CFA ou à des rénovations importantes dans des CFA existants.

Afin d'assurer la neutralité financière de la réforme, la loi de finances pour 2020 a prévu un dispositif impliquant une compensation pour les quatorze régions qui percevaient plus au titre de la ressource apprentissage qu'elles ne dépensaient pour l'exercice de cette compétence via un prélèvement sur recettes (d'un montant global de 72,6 millions d'euros) et l'attribution d'une fraction du produit de la TICPE (d'un montant global de 156,9 millions d'euros). En revanche, les trois régions dont les dépenses au titre de l'apprentissage excédaient cette ressource se voient appliquer une reprise financière (pour un montant global de 11,3 millions d'euros)381(*).

En attendant, pour l'exercice 2019, les recettes du CAS « FNDMA » se sont élevées à 1 732,5 millions d'euros, la loi de finances pour 2019 prévoyant initialement un montant de 1 709,7 millions d'euros.

Exécution des crédits du CAS « FNDMA » par programme en 2019

(en millions d'euros et en %)

Programmes

Crédits votés LFI 2018

Crédits exécutés 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits exécutés 2019

Exécution 2019 / exécution 2018

787 - Répartition régionale de la ressource consacrée au développement de l'apprentissage

AE

1 389,9

1 389,9

1 384,5

1 384,5

- 0,4 %

CP

1 389,9

1 389,8

1 384,5

1 384,5

- 0,4 %

790- Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage

AE

242,8

300,0

325,2

324,8

+ 33,8 %

CP

242,8

300,0

325,2

325,2

+ 33,9 %

Total

AE

1 689,9

1 689,9

1 709,7

1 709,3

+ 1,1 %

CP

1 689,9

1 689,9

1 709,7

1 709,7

+ 1,2 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Le CAS « FNDMA » était doté pour 2019 de 1 709,7 millions d'euros en AE comme en CP, soit à un niveau stable par rapport à l'exercice précédent (+19,8 millions d'euros).

Le nombre d'apprentis est en progression. 491 300 apprentis ont été recensés en 2019 soit 6 300 de plus que la cible fixée par l'indicateur de performance du programme 790 et 55 000 de plus qu'en réalisation 2018.

Les crédits du programme 787 se sont élevés en exécution 2019 à 1 384,5 millions d'euros en AE comme en CP, soit un niveau égal à la prévision. Une fraction de la TICPE s'élevant à 159,6 millions d'euros a également été attribuée aux régions. Couplée au montant du programme 787, elle permet à la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage d'atteindre 1 544,09 millions d'euros, conformément à l'article L. 6421-2 du code du travail.

Le programme 790 vise à procéder à la répartition du solde dynamique de la ressource régionale pour l'apprentissage, après versement de la part fixe prévue au programme 787. L'exécution 2019 s'est établie à 325,2  millions d'euros en AE et 324,8 millions d'euros en CP, soit un niveau quasiment égal à la prévision.

La clé de répartition de ces sommes entre les régions est la suivante :

Répartition de la ressource régionale pour l'apprentissage

(en pourcentage)

Régions

Part fixe

Part variable

Auvergne-Rhône-Alpes

11,1 %

11,3 %

Bourgogne-Franche-Comté

4,4 %

5,4 %

Bretagne

4,4 %

4,6 %

Centre-Val de Loire

4,2 %

5,2 %

Corse

0,5 %

0,6 %

Grand Est

9,2 %

10,5 %

Hauts-de-France

8,7 %

8,3 %

Ile de France

15,4 %

13,4 %

Normandie

5,5 %

6,3 %

Nouvelle Aquitaine

9,4 %

9,2 %

Occitanie

7,4 %

7,9 %

Pays de la Loire

6,4 %

8,4 %

Provence-Alpes-Côte d'azur

6,8 %

6,5 %

Guadeloupe

1,7 %

0,5 %

Guyane

0,4 %

0,2 %

Martinique

1,8 %

0,4 %

Réunion

2,7 %

1,4 %

Mayotte

0,0 %

0,2 %

Source : rapport annuel de performances 2019

De fait, si le niveau des recettes réalisé a été supérieur aux prévisions, les dépenses ont également été supérieures au montant inscrit en loi de finances. Le solde du CAS « FNDMA » est cependant resté positif, à 22,7 millions d'euros. Le solde cumulé et définitif du compte depuis sa création s'élève ainsi à 52,9 millions d'euros.

Évolution de l'équilibre du compte

(en millions d'euros)

 

 

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Prévision

Exécution

Prévision

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

Prévision

Prévision

Exécution

Prévision

Exécution

Recettes

774

678,3

1 490,70

1 498,30

1 490,85

1 545,02

1 573,24

1 596,04

1 632,73

1 689,90

1 709,71

1 732,45

Dépenses

865,8

785,4

1 490,70

1 497,10

1 490,85

1 502,19

1 573,24

1 635,03

1 632,73

1 689,94

1 709,71

1 709,71

Solde

- 91,8

- 107,1

0

1,2

0

42,83

0

-38 ,9

0

14

0

22,74

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La loi de finances initiale pour 2020 prévoit un reversement de ce solde au budget général de l'État. La Cour des comptes relève cependant que, bien qu'un tel reversement soit autorisé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), « l'absence de reversement aux régions du solde cumulé de trésorerie n'est pas conforme à l'objet du CAS FNDMA. Il doit en effet être procédé chaque année au reversement aux régions de l'intégralité du produit de la taxe d'apprentissage qui leur revient »382(*).

La position des rapporteurs spéciaux

L'année 2019 constitue la dernière année d'existence du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »).

Les rapporteurs spéciaux partagent l'analyse de la Cour des comptes quant à l'affectation du solde de 52,9 millions d'euros du CAS et appellent à son reversement aux régions plutôt qu'au budget de l'État.


* 378 Article 87 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 379 Article 190 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 380 Arrêté du 21 octobre 2019 fixant le montant du fonds de soutien aux régions et à la collectivité de Corse.

* 381 Article 74 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.

* 382 Cour des comptes, Note d'analyse de l'exécution budgétaire du compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » en 2019, p. 21.