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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

B. LES DÉPENSES DE LA MISSION SE SONT INSCRITES EN DESSOUS DU PLAFOND FIXÉ PAR LA PROGRAMMATION TRIENNALE DES FINANCES PUBLIQUES

Malgré un niveau élevé de consommation des crédits, et malgré des initiatives probablement non anticipées au moment de la construction de la programmation financière à moyen terme (plan harkis), la mission a respecté la norme de dépense de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2018-2022.

Observation de méthode

L'article 15 de la loi de programmation en vigueur, qui détermine la valeur des « plafonds de crédits alloués aux missions du budget général de l'État, hors contribution du budget général au compte d'affectation spéciale « Pensions », hors charge de la dette et hors remboursements et dégrèvements » comporte une certaine dose d'approximation.

Pour ce qui concerne sa dimension formelle52(*), compte tenu de la coexistence de plusieurs conceptions des plafonds de crédits alloués aux missions budgétaires (s'agit-il des plafonds des lois de finances initiales, des lois de finances initiales corrigées par les lois de finances rectificatives, des plafonds législatifs ou de ces derniers complétés par les crédits ouverts en gestion au titre, par exemple, des attributions de produits qui, dans certains cas, peuvent atteindre des niveaux élevés quoique variables d'un exercice à l'autre ?), il existe une marge d'interprétation du sens de la norme.

Il serait sans doute plus simple, étant donné l'objectif poursuivi, de se référer à un concept de dépenses par exercice.

Dans le cadre de l'examen de la loi de règlement il paraît convenable, en l'état actuel des choses, de se référer aux dépenses constatées en comptabilité budgétaire sans omettre les reports de crédits. L'esprit de la loi de programmation des finances publiques est bien d'identifier la norme de dépense appliquée à chaque mission budgétaire.

Par ailleurs, les changements de périmètre susceptibles de modifier la substance de la norme, qui ne font pas l'objet d'une information assez systématique, posent des difficultés d'appréciation sans fin redoublés par le financement extrabudgétaire d'un certain nombre d'interventions.

Comparaison entre le plafond de la loi de programmation pluriannuelle
et l'exécution des crédits en 2019

(en millions d'euros)

Plafond de la loi de programmation des finances publiques

2 340

Crédits ouverts en 2019

2 309

Contribution au CAS « Pensions »

0,3

Exécution hors CAS « Pensions »

2 299, 2

Marges sous le plafond 2019

40,8

Source : commission des finances du Sénat d'après le programme annuel de performances pour 2018 et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (2018-2022)

Tant les crédits initialement ouverts que les dépenses finalement réalisées se sont inscrits sous la barre de la loi de programmation des finances publiques.

La consommation des crédits a laissé une marge de près de 40 millions d'euros sous le plafond nominal de la loi de programmation. Cette situation pourrait être jugée satisfaisante, du moins au regard de la norme de dépenses résultant d'une loi de programmation très discutable (voir ci-dessous), si elle n'était pas accompagnée des incertitudes et des pontions de trésorerie mentionnées ci-dessus.

Néanmoins, au-delà de la question de la reproductibilité de ces méthode, l'essentiel est bien de souligner que la programmation des crédits de la mission dépend d'un « volontarisme » auquel le rapporteur spécial ne peut souscrire puisqu'il repose sur une sourde altération des politiques de mémoire et de reconnaissance de la Nation aux anciens combattants et aux victimes des persécutions nazies.

La loi de programmation dessine en effet une trajectoire franchement baissière du plafond de crédit de la mission, ce dernier devant passer de 2,540 milliards d'euros en 2017 à 2,250 milliards d'euros en 2020 soit une réduction de 11,5 % entre ces deux échéances.

Trajectoire des plafonds de crédits de la mission dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022

(en milliards d'euros)

Loi de finances pour 2017

Loi de finances pour 2017 (format 2018)

2018

2019

2020

2,54

2,54

2,46

2,34

2,25

Source : loi de programmation des finances publiques 2018-2022


* 52 D'autres problèmes plus fondamentaux pourraient être mentionnés parmi lesquels le faible degré de granularité de la norme dès lors que cette dernière concerne des missions budgétaires, qui ne spécialisent pas suffisamment les autorisations budgétaires.