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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

B. LES ÉCONOMIES SUR LES MAJORATIONS DES RENTES MUTUALISTES ONT ÉTÉ NETTEMENT PLUS CONTENUES SI BIEN QUE LEUR POIDS DANS LES DÉPENSES DU PROGRAMME 169 CONTINUE DE S'ALOURDIR...

1. Une déformation lente des interventions de la mission...

Face à une réduction des charges d'allocations viagères qui, structurellement, avoisine les 5 %, les charges liées aux rentes mutualistes ont tendance à connaître un repli plus modéré, de sorte que leur poids relatif dans les dépenses en faveur des anciens combattants se renforce.

La rente mutualiste du combattant

La rente (ou retraite) mutualiste du combattant est un système de rente par capitalisation créé par la loi du 4 août 1923, qui a posé pour la première fois le principe du versement d'une majoration financée par l'État, en plus de la rente constituée par les anciens combattants et leurs ayants cause du conflit 1914-1918. Après la Seconde Guerre mondiale, plusieurs dispositions législatives et réglementaires ont permis, successivement, d'en étendre le bénéfice à tous les titulaires de la carte d'ancien combattant, aux victimes de guerre (veuves, veufs, orphelins ou ascendants des civils ou militaires décédés en opération) et aux titulaires du titre de reconnaissance de la nation (TRN). Ce dispositif a été maintenu par l'article L. 222-2 du code de la mutualité.

L'adhésion doit avoir lieu dans un délai de dix ans à compter de l'attribution de la carte du combattant ou du titre de reconnaissance de la Nation.

Au-delà, la majoration spécifique est réduite de moitié.

Les majorations s'appliquent au montant de la rente résultant des versements personnels et sont versées par les mutuelles et les sociétés mutualistes aux souscripteurs et remboursées par l'État l'année suivante. Le total formé par la rente et la majoration spéciale de l'État est limité par la référence à un plafond, dit « plafond majorable ». Le plafond annuel majorable des rentes mutualistes du combattant a été fixé par l'article 101 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 (loi de finances pour 2007) à 125 points de pension militaire d'invalidité, soit 1 806,25 euros au 1er janvier 2018.

L'indexation du point de PMI a entraîné une revalorisation du plafond qui a été porté à 1 821,25 euros au 1 er janvier 2019 (soit une hausse de 0,8 % ; + 15 euros).

La rente mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites. Elle est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond majorable. Les versements effectués pour constituer la rente sont déductibles du revenu imposable, dans la limite de la constitution d'une rente majorée égale à ce même plafond. En cas de décès, ils peuvent être transmis à un bénéficiaire hors droits de succession. Au-delà du plafond majorable, le régime fiscal est celui de l'assurance-vie.

Onze organismes gèrent la rente mutualiste du combattant, dont la Caisse autonome de retraite des anciens combattants (CARAC) avec 181 191 adhérents, la France Mutualiste avec 104 846 adhérents, CNP Assurances, avec 49 870 adhérents et MUTEX, avec 26 673 adhérents (dernières estimations transmises au rapporteur spécial)..

Après un repli, en 2017, de 5,8 millions d'euros par rapport à 2016 (- 2,3 %) parallèle à la décrue du nombre des bénéficiaires, les majorations de rentes mutualistes avaient connu en 2018 un recul plus accusé, de 7,7 millions d'euros (soit -3,1 %). En 2019, la dépense baisse à nouveau, mais un peu moins du fait du relèvement du plafond de la rente majorable (- 1,9 %).

Il mérite d'être relevé que cette augmentation, parallèle à l'augmentation du point de PMI (+ 0,8 %), a été inférieure à l'inflation, mais supérieure à la revalorisation des pensions qui a été limitée à 0,3 % à partir du 1er janvier 2019.

Un regard rétrospectif sur les trois plus importantes catégories de dépenses du programme 169 (les PMI, la retraite du combattant et les majorations des rentes mutualistes versées par l'État), qui concentrent près des 9/10ème des dépenses du programme, fait ressortir des évolutions notables, notamment du fait des règles de réversion des droits, qui sont plus ou moins favorables selon les allocations.

Entre 2010 et 2019, le nombre des bénéficiaires de ces dépenses a diminué de 584 361 unités (cette grandeur est le résultat de l'addition de la baisse des bénéficiaires de chaque intervention, sachant qu'une même personne peut bénéficier de plusieurs d'entre elles).

Les reculs relatifs les plus significatifs ont concerné les titulaires de pensions militaires d'invalidité (- 36,3 % en 2019 par rapport à 2010) et des retraites du combattant (- 31,8 %).

En revanche, le nombre de bénéficiaires des majorations des rentes mutualistes versées par l'État, s'ils sont moins nombreux en 2019 qu'en 2010, n'a diminué que de 21,3 %.

En outre, la baisse du nombre des bénéficiaires de chacune des interventions n'a pas eu de prolongements identiques sur leurs coûts si bien que l'élasticité des charges budgétaires aux évolutions concernant les bénéficiaires de ces trois interventions ressort fortement dispersée.

De date à date, les dépenses des pensions militaires d'invalidité ont régressé de 44 % soit plus que la population des bénéficiaires. En revanche, pour la retraite du combattant, du fait des revalorisations mentionnées plus haut, le différentiel entre la réduction des bénéficiaires et celle des dépenses a montré une certaine inélasticité de celles-ci par rapport aux évolutions de la population (- 10,7 % contre - 31,8 % pour la population des bénéficiaires).

Mais c'est pour la majoration des rentes mutualistes que les dépenses se révèlent à long terme les plus rigides par rapport aux modifications du nombre des bénéficiaires.

Celui-ci a diminué de 21,3 % tandis que les charges liées au régime de majoration ont légèrement augmenté depuis 2010 (+ 2,8 %).

Évolution des effectifs et des dépenses des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2019

(en nombre de bénéficiaires et en millions d'euros)

 

2010

2019

2019/2010
(en %)

2019/2010
(en nombre)

Pensions militaires d'invalidité

       

Effectifs

308 940

196 660

- 36,3

- 122 280

Dépenses

1 766 641

990 659

- 44

- 775 982

Retraite du combattant

       

Effectifs

1 339 730

913 012

- 31,8

- 426 718

Dépenses du programme

798 393

712 736

- 10,7

- 85 657

Majoration des rentes mutualistes

       

Effectifs

418 164

328 943

- 21,3

- 89 221

Dépenses du programme

226 300

232 567

+ 2,8

+ 6 267

Total

       

Effectifs

2 072 026

1 438 615

- 30,6

- 584 361

Dépenses

2 791 334

1 935 962

- 30,6

- 855 372

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2019

Ces évolutions différenciées proviennent du sort très contrasté connu par les valeurs unitaires de chacune des interventions envisagées.

Évolution de la valeur unitaire annuelle des trois principales interventions
du programme 169 entre 2010 et 2019

(en euros)

 

2010

2019

2019/2010 (en %)

2019/2010 (en valeur)

Pensions militaires d'invalidité

5 476

4 912

- 10,3

- 564

Retraite du combattant

584

769

31,6

+ 185

Majoration des rentes mutualistes

581

694

19,4

+ 113

Source : Commission des finances du Sénat d'après les données des rapports annuels de performances de la mission pour 2010 et 2019

En particulier, la valeur de la pension militaire d'invalidité moyenne s'est fortement repliée tandis que, pour les deux autres chefs de dépenses, une revalorisation est intervenue.

Alors que le coût moyen par bénéficiaire des majorations des rentes était de l'ordre de 581 euros en 2010, il s'est élevé à 694 euros en 2019.

Dans ces conditions, le poids des charges budgétaires liées aux majorations des rentes mutualistes dans le total des dépenses du programme ne cesse de s'alourdir. Il s'élevait à 8 % en 2010 et représente 10,7 % des dépenses du programme en 2019.

2. ... qui n'est pas sans susciter quelques interrogations

La contribution de l'État aux rentes mutualistes aboutit, pour les bénéficiaires, à un transfert moyen supplémentaire égal à 90 % de la valeur de la retraite du combattant qu'ils perçoivent, lorsqu'ils sont titulaires de la carte du combattant.

Néanmoins, le nombre des bénéficiaires de ces deux catégories de dépenses est très inégal puisque les prestataires de la retraite du combattant (913 012) excèdent de près de 680 445 ceux qui bénéficient des majorations des rentes mutualistes par l'État (232 567 en 2019) alors même que la population potentiellement concernée par ces dernières est plus importante.

Cette situation reflète une sous-utilisation de la faculté ouverte aux ayants droit de se constituer un complément de retraite disposant d'un soutien élevé de l'État, sous-utilisation qui appelle une élucidation. En l'état, le taux de mobilisation du dispositif est un peu inférieur à 25 %.

À ce stade, le rapporteur spécial se limitera à relever qu'elle conduit à des économies significatives. Leur quantification dépend de l'horizon retenu. Instantanément, l'économie de charges s'élève à 40 millions d'euros, chiffre associé à un taux de pénétration de 100 % dans la population des militaires de 50 ans et plus (58 000 personnes supplémentaires bénéficieraient alors des majorations). Mais, l'on pourrait également considérer les engagements de l'État sur la base d'une souscription par la totalité des bénéficiaires potentiels du dispositif qui sont au nombre de 1,7 million à comparer aux 340 000 bénéficiaires actuels. Dans cette hypothèse, les engagements de l'État au titre des rentes mutualistes seraient alourdis de plusieurs centaines de millions d'euros et le dispositif serait à long terme le premier chef de dépenses du programme 169.

Les dynamiques divergentes entre les charges de la dette viagère et celles liées aux majorations des rentes mutualistes illustrent un processus plus global de déformation de l'effort de la nation au bénéfice de ses anciens combattants vers des interventions moins « universelles » adressées à des sous-populations.