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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

II. UN REDRESSEMENT MESURÉ DE L'EFFORT DE LA NATION ENVERS LES ANCIENS COMBATTANTS

La structure des dépenses du programme 169 peut être déclinée à partir des quatre grandes actions suivantes correspondant à des regroupements de prestations de nature homogène :

l'administration de la dette viagère qui compte les pensions militaires d'invalidité des victimes de guerre et les prestations rattachées, ainsi que la retraite du combattant ;

la gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité : soins médicaux gratuits et appareillage des mutilés, remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, remboursement des prestations de sécurité sociale accordées aux invalides... ;

les interventions au titre de la solidarité : majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et des victimes de guerre, subventions aux associations, action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et subventions versées à cet organisme, Institution nationale des Invalides ;

les actions en faveur des rapatriés.

À ces allocations financées sur des crédits budgétaires, il faut ajouter les transferts réalisés à partir des régimes dérogatoires du droit commun des prélèvements obligatoires.

Le tableau ci-après, qui présente les principales évolutions des dépenses du programme entre 2018 et 2019, montre l'influence prédominante de la dette viagère sur les tendances de la dépense en niveau.

Évolution des dépenses du programme 169 entre 2018 et 2019

(en milliers d'euros et en %)

 

Exécution en 2018

Exécution en 2019

Évolution 2019/2018
(en millions d'euros)

Évolution 2019/2018
(en %)

Administration de la dette viagère

1 807,8

1 676,1

- 131,7

- 7,3

Pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre

1 069,4

975

- 94,4

- 8,8

Retraite du combattant

738,5

701,2

- 37,3

- 5

Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité

132,2

128,8

- 3,4

-2,6

Soins médicaux gratuits

47,9

45,9

- 2

- 4,2

Remboursement des réductions de transport

2,3

1,8

- 0,5

-21,7

Remboursements des prestations de sécurité sociale aux invalides

82

81

- 1

- 1,2

Solidarité

337,1

327,1

- 10

- 3

Majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre

237

232,6

- 4,4

- 1,9

Pécules

ND

ND

   

Subventions aux associations

3,4

0,2

- 3,2

- 94,1

Action sociale de l'ONACVG

26,4

26,4

0

0

Subventions versées à l'ONACVG

57,4

51,4

- 6

- 10,4

Institution nationale des Invalides

12,9

14,8

+1,9

+ 14,7

Conseil national des communes compagnons de la Libération

1,3

1,7

+0,4

+ 30,8

Actions en faveur des rapatriés

19,4

29,3

+ 9,9

+ 51

Total

2 296,6

2 161,3

- 135,3

- 5,9

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

C'est la simple traduction de la répartition des charges du programme, les poids en crédits de chacune de ces grandes têtes de chapitre diffèrant nettement.

Crédits de paiement du programme 169 consommés
en 2019

(en millions d'euros)

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2019

La dette viagère qui mobilisait 81 % des dotations en 2018 voit son poids dans le total des dépenses du programme légèrement rétrograder mais ce poids demeure prépondérant (77,5 % du total).

Elle est suivie par les actions dites de solidarité (15 %) tandis que les interventions au titre des droits complémentaires ne représentent que 6 % des crédits, contre 1 % pour les interventions en faveur des rapatriés.

Dans ce contexte, si la baisse des dépenses a atteint 135,3 millions d'euros entre 2018 et 2019, le repli des dépenses liées à la rente viagère (- 131,7 millions d'euros) en a été le principal facteur représentant 97 % de la contraction des charges du programme.

La réduction des dépenses liées à la dette viagère traduit principalement les effets d'une baisse régulière du nombre des bénéficiaires des allocations correspondantes.

Il n'y aurait pas là en soi matière à mettre en évidence un affadissement de l'effort de la Nation en faveur de ses anciens combattants d'autant qu'ainsi qu'on l'a indiqué plus haut un facteur « technique » est intervenu en 2019 avec la décision mise en oeuvre de réduire la trésorerie du programme 743 du CAS « Pensions ».

Si cette appréciation doit néanmoins être formulée c'est sur la base d'une négligence trop fréquente d'assurer une revalorisation des allocations dispensées aux anciens combattants mais aussi des hésitations à élargir la reconnaissance due aux anciens combattants, deux phénomènes à nouveau vérifiés en 2019, mais dans une moindre mesure qu'au cours de l'année précédente.

A. UN RECUL DES CHARGES DE LA DETTE VIAGÈRE FAVORISÉ PAR UNE FAIBLE REVALORISATION DES DROITS

Le recul des dépenses du programme 169 consacrées aux deux principales prestations de la dette viagère (- 131,7 millions d'euros) n'est pas strictement équivalent à celui des allocations versées au titre des pensions militaires d'invalidité et de la retraite du combattant qui sont retracées dans le cadre du programme 743 du compte d'affectation spéciale « Pensions ». L'opération d'arasement de la trésorerie du programme exposée ci-dessus a entraîné une baisse des versements au CAS supérieure à celle des prestations versées aux titulaires de droits, ces dernières ayant d'ailleurs pâti d'un retard technique qui n'a pas permis de prendre en compte la totalité des effets de l'arrêté de revalorisation du point de PMI (vois infra). Au total, les allocations versées au titre des PMI et de la retraite du combattant ont tout de même diminué de 94,6 millions d'euros par rapport à 2018, soit un recul effectif de 5,3 %.

1. Un exercice 2019 marqué une nouvelle fois par un déficit de revalorisation des principales allocations de reconnaissance aux anciens combattants, déficit toutefois tempéré par une dynamique modérée de l'indexation des prestations

Les différents postes de dépense du programme 169 figurés dans le graphique ci-après font ressortir la part prépondérante des pensions militaires d'invalidité (45,1 % du total), suivies des charges liées à la retraite du combattant (32,4 %), les dépenses liées à divers droits accordés aux anciens combattants comptant pour 22,5 % des dépenses du programme.

Crédits de paiement du programme 169
consommés en 2019

Source : RAP pour 2019

Les modalités de revalorisation des deux principales allocations de reconnaissance, les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant, suivent un régime marqué par le rôle majeur du « rapport constant ».

Modalités de revalorisation des pensions correspondant
aux pensions militaires d'invalidité et à la retraite du combattant

Depuis 2005, la valeur du point de pension militaire d'invalidité (PMI) est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique de l'État, à la date de cette évolution, et non plus de manière rétroactive comme dans le dispositif en vigueur auparavant, suivant ainsi les règles du « rapport constant ».

Quant au montant de la retraite du combattant, il est fixé par référence à un nombre de points d'indice de PMI, déterminé à l'article L. 256 du CPMIVG. Il peut donc varier sous l'effet de deux facteurs : le nombre de points d'indice de PMI et la valeur de celui-ci.

L'indice INSEE des traitements bruts de la fonction publique doit être distingué de l'indice sur la base duquel sont calculés les traitements indiciaires dus aux agents publics, malgré les liens existant entre ces deux indices. Il s'agit d'un indice statistique qui agrège à qualification constante des traitements indiciaires effectivement versés aux agents (à ce titre, il est sensible à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique mais aussi à des modifications de la structure des rémunérations entre la part indiciaire et la part indiciaire ; en revanche, il n'inclut pas les effets des requalifications des emplois publics).

D'autres allocations de reconnaissance, en particulier celles versées aux anciens membres des forces supplétives de la guerre d'Algérie et à leurs conjoints survivants, sont, quant à elles, indexées sur l'évolution des prix.

En 2019, le jeu du « rapport constant » a une fois de plus conduit à une indexation de la valeur du point PMI très modérée. Cependant, du fait des mesures catégorielles appliquées en 2019, en particulier dans le cadre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), une dynamique certes modérée (0,8 % soit moins que l'inflation) a pu se constater, ce qui offre une certaine nuance avec l'exercice précédent.

Dans le même temps, aucune revalorisation spécifique nouvelle de la retraite du combattant n'a été décidée. Cette dernière a donc évolué en fonction de la seule évolution du point de PMI.

Séquence de l'évolution de la valeur du point PMI depuis 2016

Source : Cour des comptes

Dans ces conditions, la valeur unitaire de la retraite du combattant à la date du 1er janvier 2019 a été portée à 757,7 millions d'euros.

Séquence de progression de la valeur de la retraite du combattant

Source : Cour des comptes

La retraite du combattant s'est trouvée revalorisée de 5 euros et 72 centimes à compter du 1 er janvier 2019 (+0,8 %) parallèlement au point de PMI, cette revalorisation n'épuisant pas l'impact de la mise à jour de la valeur du point de PMI, celle-ci exerçant des effets rétroactifs difficiles à gérer du fait de la complexité selon laquelle sont mises en oeuvre les indexations associées au « rapport constant » sur laquelle on revient plus loin.

Les évolutions ici décrites confirment - malgré l'amortissement des effets du gel du point de la fonction publique sur l'indexation des allocations sous revue par les mesures catégorielles - la tendance à un décrochage de la valeur réelle de ces deux allocations, plus ou moins tempéré, mais par à coups, par des attributions de points, généralement au seuil des échéances électorales, qui, opportunes, ne suffisent toutefois pas à combler les retards pris.

Dans ce contexte, les dépenses résultant des pensions militaires d'invalidité (PMI) ont reculé de 8,8 % (soit un recul très sensiblement supérieur à la baisse de 5 % observée l'an dernier) tandis que les charges liées à la retraite du combattant qui, en 2018, en raison d'effets en année pleine de mesures d'attribution de points de PMI, n'avaient fléchi que de 0,4 % repartent à la baisse (- 5 %).

On rappelle qu'après avoir stagné à partir de 2012, la retraite du combattant a été améliorée en 2017, sans connaître depuis de nouvelles progressions, le nombre des points de PMI restant de 52 points de PMI.

Séquence des augmentations de la retraite du combattant
entre 2007 et 2012

Alors qu'il s'élevait à 37 points au 1er juillet 2007, soit 495,06 euros à la valeur du point à cette date, il a été revalorisé chaque année entre 2008 et 2012 :

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2008 : 39 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2009 : 41 points, soit 526,89 euros ;

- deux points supplémentaires au 1er juillet 2010 : 43 points, soit 592,97 euros ;

- un point supplémentaire au 1er juillet 2011 : 44 points, soit 595,55 euros ;

- quatre points supplémentaires au 1er juillet 2012 : 48 points, soit 665,28 euros.

Cette situation ne satisfait pas le Sénat qui a voté lors de la discussion budgétaire de la fin d'année 2019 une revalorisation de la retraite du combattant, mais en vain.

2. Un déclin de la population des bénéficiaires des deux allocations de reconnaissance qui s'accentue particulièrement pour les titualaires de pensions militaires d'invalidité de droit direct

Entre 2010 et 2018, le nombre des allocataires des pensions militaires d'invalidité de victimes de guerre s'est replié de 102 264 unités, soit près de 33,1 %, ce repli atteignant 399 659 personnes pour les bénéficiaires de la retraite du combattant (environ - 29,8 %).

Évolution des effectifs des pensions militaires d'invalidité
et des retraites du combattant de 2007 à 2018

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2018

Afin d'élargir la perspective temporelle, on peut rappeler que, sur le long terme, la réduction du nombre des bénéficiaires des deux prestations n'a pas été concomitante.

Jusqu'à la moitié des années 2000, le contingent des titulaires de la retraite du combattant s'est accru, dans des proportions importantes d'ailleurs.

Ce n'est qu'au-delà de cette date que leur nombre a rejoint la tendance à la baisse du nombre des bénéficiaires de pensions militaires d'invalidité.

Évolution du nombre des bénéficiaires des rentes viagères

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2017

Source : Rapport annuel de performances de la mission pour 2010

Quoi qu'il en soit, la pente de la décrue des titulaires de la retraite du combattant a tendu à s'accentuer tandis que celle des pensionnés invalides suivait une tendance au repli plus régulière.

L'exercice 2019 conduit à nuancer ces tendances.

Par rapport à 2018, les titulaires de pensions militaires d'invalidité reculent de près de 4,9 % tandis que pour les bénéficiaires de la retraite du combattant dont le repli avait dépassé 6 % en 2018, l'exercice sous revue introduit une inflexion, avec une diminution des titulaires de droits de 2,9 %.

La baisse du nombre des titulaires de la retraite du combattant était d'autant plus forte que cette allocation n'ouvre pas de droit à réversion, contrairement aux pensions militaires d'invalidité dont près de 30 % des bénéficiaires le sont au titre des droits dérivés.

En outre, elle semblait inéluctable en l'état, le nombre des cartes du combattant attribuées chaque année étant loin de couvrir les décès (185 720 cartes ont été attribuées entre 2010 et 2017 pour un cumul de sorties nettes du dispositif de l'ordre de 340 000 personnes).

L'octroi de la carte du combattant aux militaires en poste en Algérie entre juillet 1962 et le 1er juillet 1964, tant attendu par les anciens combattants, et soutenu de longue date par le Sénat, dans le cadre de la loi de finances pour 2019 s'est traduit par l'attribution de 30 000 cartes du combattant en 2019, et, ainsi, par une atténuation de la baisse des titulaires de la retraite du combattant. Sans cette mesure, la réduction du nombre des titulaires de la retraite du combattant aurait atteint 57 059 unités (soit un recul de 6,1 % comme l'an dernier).

La décélération du rythme de la réduction du nombre des titulaires de la retraite du combattant, pour être appelée à se poursuivre l'an prochain dans la mesure où les personnes supposées éligibles à la mesure n'en ont encore bénéficié que partiellement (30 000 pour un total de 50 000, soit 60 % de taux d'octroi), ne devrait pas se maintenir au-delà, le rythme de réduction des bénéficiaires de la retraite du combattant devant rejoindre progressivement sa tendance.

3. Un effet de composition influence l'évolution de la charge des pensions d'invalidité

Si la baisse de la population titulaire des pensions d'invalidité est quelque peu freinée par l'existence de droits dérivés, l'augmentation de la part relative dans le total des titulaires de droit des bénéficiaires de réversion, conduit à réduire le montant unitaire des pensions versées.

Alors que le point de PMI a été (modestement) revalorisé, ce dernier a reculé de 2,4 % en 2019, prolongeant une baisse qui a désormais dépasse 10 % par rapport à 2010.

Un autre effet de composition a sans doute joué comme c'est souvent le cas. La répartition des pensions militaires d'invalidité suit une hiérarchie des niveaux de pensions accusée, certains grands invalides de guerre voyant leurs pensions très nettement supérieures au niveau moyen. Dans ces conditions, en fonction des niveaux des pensions sorties du stock, une discordance entre les évolutions de la population pensionnée et le montant des pensions versées peut se produire.