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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

IV. QUELQUES OBSERVATIONS COMPLÉMENTAIRES À PARTIR DE L'EXÉCUTION 2019

A. UNE ANNÉE 2019 SANS VÉRITABLE ÉLAN NOUVEAU POUR LES ANCIENS COMBATTANTS MAIS AVEC DEUX EXCEPTIONS DONT IL FAUT SE FÉLICITER

1. Une énième dépréciation de la valeur réelle des principales allocations de reconnaissance à laquelle il convient de renoncer

L'évolution des dépenses de la mission de 2018 à 2019 suit principalement un principe d'inertie et elle traduit à ce titre la combinaison d'une attrition tendancielle du nombre des titulaires de droits et d'une absence de revalorisation volontariste de la situation de la plupart d'entre eux. Tout juste peut-on observer qu'en 2019, en nuance avec la situation de 2018 le jeu de l'indexation du point de PMI a débouché sur une dynamique, mais très modérée, des deux principales allocations servies par le programme 169.

Il n'empêche que ce facteur de soutien n'a pas permis de compenser les effets de l'inflation et qu'ainsi une perte de pouvoir d'achat desdites allocations a dû être constatée.

Elle est d'autant moins acceptable, qu'en dehors même de la réduction de son nombre, la recomposition de la population des titulaire de droits engendre spontanément une réduction des dépenses de la mission qui offre des marges de manoeuvre pour prévenir une érosion de la valeur réelle des prestations de reconnaissance dues aux anciens combattants.

Le projet de réforme des retraites, dont, en ce printemps 2020, le sort est des plus incertains, comporte la perspective d'une indexation des pensions qui ne serait pas inférieure à l'inflation.

Même si les allocations de reconnaissance versées aux anciens combattants ne sont pas des retraites au sens du code de la sécurité sociale, il serait incompréhensible qu'elles ne bénéficient d'un engagement identique de maintien de leur valeur réelle.

2. Deux éléments de satisfaction mais...
a) La poursuite de la revalorisation des allocations de reconnaissance versées aux supplétifs de l'armée française en Algérie, un circuit de financement critiquable

Ces dernières années, les principales mesures traduites en loi de finances avaient bénéficié aux supplétifs de l'armée française engagés pendant le conflit en Algérie.

Pour le reste l'effort de reconnaissance est resté très faible (voir l'encadré ci-dessous).

Bilan législatif 2017 et 2018

La loi de finances pour 2017 a apporté quelques modifications au code des pensions militaires et des invalides de guerre (CPMIVG) :

- l'article 53 du projet de loi de finances (article L. 141-19 du CPMIVG) a étendu le bénéfice du supplément de pension accordé à certains conjoints ou partenaires survivants d'un ayant droit aux personnes relevant de cet état âgées de moins de 40 ans et ayant au moins un enfant à charge (avec un impact de 130 000 euros en 2017) ;

- l'article 55 a amélioré les pensions de réversion dues aux ayants cause des militaires tués dans l'exercice de leurs fonctions sur le territoire national et de plusieurs catégories d'agents de la sécurité civile décédés en service et cités à l'ordre de l'armée (coût de 100 000 euros).

L'article 51 du projet de loi de finances pour 2018 a ouvert aux militaires radiés des cadres ou rayés des contrôles avant l'application d'un décret de juillet 1962 réformant les règles de cumul des allocations des anciens combattants et à leurs ayants cause le bénéfice du cumul d'une pension de retraite et d'une pension militaire d'invalidité liquidée au taux du grade.

Si à la dernière mesure mentionnée dans l'encadré ci-dessus il était possible d'associer un effet financier non négligeable (6 millions d'euros), finalement, seul le nouveau tour de revalorisation des allocations de reconnaissance au bénéfice des forces supplétives décidée par la loi de finances de l'année 2018 dans le prolongement d' une précédente mesure de la loi de finances pour 2017 peut être considérée comme significative d'une certaine volonté politique.

Les mesures en faveur des anciens des forces supplétives
et de leurs ayants droit

L'article 120 de la loi de finances pour 2017 a revalorisé l'allocation de reconnaissance versée aux conjoints et ex-conjoints survivants, non remariés, d'anciens membres des formations supplétives (pour un coût de 570 000 euros).

L'article 124 de la loi de finances pour 2018 a prolongé cette revalorisation de sorte qu'en deux ans les allocations de reconnaissance accessibles aux populations concernées ont été majorées de 200 euros, pour être portées à un niveau de 3 663 euros (ou 2 555 euros si le titulaire du droit opte pour une allocation de complément d'un capital).

La loi de finances pour 2019 a prolongé ce processus de revalorisation. Elle amplifie les effets de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, qui a fixé le régime de reconnaissance de la France envers les harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives de statut civil de droit local ayant servi en Algérie et ayant fixé leur domicile en France. L'allocation de reconnaissance aménagée par la loi et l'allocation viagère prévue par l'article 133 de la loi de finances pour 2016 ont été revalorisées à nouveau de 400 euros.

L'évaluation de ces mesures doit tenir compte de la modestie de leur impact individuel. Il faut certes se féliciter de l'augmentation entreprise. Mais, force est de reconnaître qu'elle n'aboutit au mieux qu'à porter à 342 euros par mois les subsides issus des allocations.

Par ailleurs, il est difficile de mesurer la portée de la mesure pour les éventuels bénéficiaires. Le régime de la forclusion entraîne des difficultés qui expliquent sans doute le nombre assez modeste des personnes susceptibles d'être concernées.

D'après le rapport de M. Dominique Ceaux consacré aux actions de mémoire et de reconnaissance en faveur des harkis publié en juillet 2018, le nombre des bénéficiaires de l'allocation de reconnaissance correspondant à la loi de 2005 était au 1er août 2017 de 5 276 personnes, dont 3 624 harkis et 1 652 veuves de harkis décédés. Le nombre des bénéficiaires au titre de la descendance n'est pas précisé. Cet effectif connaît une attrition spontanée, le recul de la population bénéficiaire de 2017 à 2018 ayant atteint 200 personnes. La population des bénéficiaires est d'un âge moyen de 78 ans et le dispositif devrait d'éteindre en 2040 environ.

Le coût du dispositif (15,4 millions d'euros en 2017) tend ainsi à se réduire fortement mais les revalorisations décidées par le Parlement conduisent à le stabiliser autour d'un montant de 15 millions d'euros. L'effectif prévisionnel des bénéficiaires en 2019 avait été estimé à 5 811 personnes (harkis, conjoints et ex-conjoints).

Cet effectif devait se répartir selon les catégories suivantes :

- 424 bénéficiaires de l'allocation annuelle de 3 709 euros prévue au deuxième alinéa de l'article 6 de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés ;

- 4 588 bénéficiaires de l'allocation annuelle de 2 587 euros prévue au troisième alinéa de l'article 6 de la loi du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés ;

- 799 bénéficiaires de l'allocation annuelle de 3 709 euros prévue à l'article 133 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 modifiée.

La charge supplémentaire devant résulter de la revalorisation décidée en 2019 était supposée s'élever à 2,3 millions d'euros par an correspondant à l'effectif prévisionnel (5 811 bénéficiaires), multiplié par le montant de la revalorisation des allocations concernées (400 euros).

Le rapport annuel de performances aurait dû offrir l'occasion d'une estimation ex post du nombre des bénéficiaires effectivement touchés par une mesure dont la traduction concrète suppose un effort de liquidation des droits qui implique de surmonter des difficultés pratiques importantes.

Hélas, hormis l'évocation d'un surplus de dépense de 0,42 million d'euros lié « à la revalorisation annuelle des montants versés et à l'augmentation du nombre des bénéficiaires », aucune donnée précise n'est fournie.

Le rapporteur spécial demande que le taux de pénétration des allocations de reconnaissance fasse l'objet d'un suivi annuel.

À ce stade, il lui faut observer, pour le regretter, que la loi de règlement est l'occasion de confirmer le recours à une pratique qu'il a eu l'occasion de regretter : la ponction de la trésorerie de l'ONAC-VG pour combler un déficit de budgétisation initiale des allocations de reconnaissance aux supplétifs et à leurs ayants droits s'élevant à 5,5 millions d'euros à travers la réduction de la subvention pour charge de service public de l'établissement.

Le bilan des opérations dont s'agit méritera d'être tiré. Il n'est pas souhaitable que des effets d'annonce (celle très publicisée de revalorisations) soient « payés » par des restrictions sourdes des moyens consacrés à la même politique ou à des politiques analogues.

b) L'attribution longtemps attendue de la carte du combattant aux militaires présents en Algérie entre 1962 et 1964, une droit nouveau à mettre à disposition effective des titulaires

Dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances pour 2018, le Sénat avait adopté un amendement tendant à étendre les conditions d'attribution de la carte du combattant aux forces présentes en Algérie entre 1962 et 1964. Le rapporteur spécial avait soutenu cette initiative tout en rappelant qu'elle n'aurait aucun effet si le Gouvernement ne la soutenait pas. Il avait souhaité que la secrétaire d'État clarifie ses intentions et que celles-ci soient marquées par la reconnaissance d'une situation trop longtemps négligée, celle des militaires présents en Algérie entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964.

La secrétaire d'État avait répondu favorablement à cet appel annonçant la constitution d'un groupe de travail destiné à examiner un certain nombre de demandes légitimes du monde combattant.

Sur le point précis des militaires présents en Algérie, une réponse satisfaisante a été apportée à la demande ancienne portée par le Sénat.

Le rapporteur spécial s'en était vivement félicité.

La mesure annoncée, qui trouve un début de traduction dans les lois de finances pour 2019, dont le projet de loi de règlement, prévoit l'ouverture du droit à la carte du combattant pour les militaires présents sur le sol algérien entre le 2 juillet 1962 et le 1er juillet 1964. Elle prolonge les extensions de droit acquises dans un passé récent, en particulier l'attribution de la carte du combattant dite « à cheval » prévue par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 au bénéfice des personnes présentes en Algérie au-delà du 2 juillet 1962, à condition que le début du séjour soit antérieur à cette date et sans interruption de service. Dorénavant, la condition d'antériorité ne sera plus exigée.

Cette mesure bénéficie principalement aux appelés, les militaires de carrière bénéficiant souvent de la carte du combattant à un autre titre.

L'impact budgétaire en avait été estimé à 6,6 millions d'euros en 2019, sans compter les transferts induits sous forme de dépenses fiscales.

Le projet de loi de règlement ne permet pas de vérifier précisément la justesse de cette évaluation qui doit être comprise comme représentative d'une fraction seulement du coût du dispositif.

Tout juste est-il indiqué que 35 000 attributions de cartes du combattant ont été réalisées à la fin de l'année sur un total de 49 819 personnes concernées. Compte tenu du niveau des attributions en 2019, le coût en année pleine devrait s'élever à 26,9 millions d'euros (37,6 millions d'euros une fois toutes les cartes attribuées), mais il faut tenir compte qu'en 2019, la mesure n'a pas bénéficié en année pleine aux nouveaux titulaires de la carte.

Ses effets ont donc fait l'objet d'une proratisation ce que le rapporteur spécial déplore vivement. Les titulaires de cette reconnaissance ont attendu si longtemps qu'elle leur soit manifestée qu'il est pour le moins mesquin de leur en avoir mégotté le bénéfice.

En toute hypothèse, il convient de veiller à ce que le reste des bénéficiaires de la mesure puisse être promptement reconnus tels par l'ONAC-VG.