II. PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES RELATIFS AU LOGEMENT ET À L'URBANISME (M. PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL)
Les programmes suivis par le rapporteur spécial en charge des crédits relatifs au logement et à l'urbanisme sont les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville ».
A. LE PROGRAMME 177 : LA POLITIQUE DE L'HÉBERGEMENT SOUFFRE D'UN FINANCEMENT NETTEMENT INSUFFISANT
1. Le programme 177 a été insuffisamment doté en loi de finances initiale
Alors que le rapporteur spécial notait, lors de l'examen de la loi de règlement des comptes pour 2018, une amélioration de la gestion budgétaire du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » et une moindre ouverture de crédits en cours d'année par rapport à l'année précédente, le même constat ne peut être reconduit cette année.
La loi de finances rectificative pour 2019 a dû ouvrir des crédits supplémentaires à hauteur de 180,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 178,2 millions d'euros en crédits de paiement, soit trois fois plus environ qu'en 2018.
Si les crédits votés en loi de finances initiale pour 2019 étaient de 1 873,1 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 38,1 millions d'euros à périmètre constant 57 ( * ) par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2018, les crédits consommés sont de 2 115,7 millions d'euros, en augmentation de 135,0 millions d'euros par rapport à l'exécution 2018 à périmètre constant. Ils excèdent de 224,5 millions d'euros la prévision faite en loi de finances initiale pour 2019.
La sur-exécution a fait l'objet principalement d'une ouverture de crédits en loi de finances rectificative de fin d'année, d'un montant de 180,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 178,2 millions d'euros en crédits de paiement.
En revanche, les reports de crédits à la gestion suivante sont très limités , à hauteur de 2,3 millions d'euros, alors qu'ils étaient de 96,2 millions d'euros en 2017, dernière année au cours de laquelle la dernière loi de finances rectificative avait été promulguée en toute fin d'année, empêchant l'utilisation des crédits ouverts avant la fin de l'exercice budgétaire.
Exécution du programme 177 en 2019 en crédits de paiement
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires
Le rapporteur spécial souligne, comme il l'a déjà fait lors de l'examen de loi de finances initiale pour 2020, que les mêmes difficultés d'exécution budgétaire se produiront probablement en 2020 : les crédits de paiement ouverts en loi de finances initiale sont de 1 991,2 millions d'euros, soit un niveau inférieur de plus de 120 millions d'euros aux crédits consommés en 2019, alors même que l'ouverture de crédits nécessaire à l'exécution 2019 était connue avant l'adoption définitive du budget 2020.
Or la crise actuelle ne fera qu'augmenter les besoins. Le Gouvernement a annoncé le 2 avril une enveloppe d'urgence de 50 millions d'euros supplémentaires pour l'hébergement 58 ( * ) , portée par la suite à 65 millions d'euros 59 ( * ) . Ces crédits couvrent des dépenses d'urgence (distribution de chèques-services, ouverture de centres d'hébergement spécialisés pour accueillir les personnes sans domicile atteintes du coronavirus, prolongation des places hivernales d'hébergement et ouverture de places d'hôtel supplémentaires) et devront donc certainement être complétés si les difficultés économiques persistantes augmentent le nombre de personnes ayant besoin d'un hébergement.
2. La politique d'hébergement n'atteint pas les objectifs fixés
Les indicateurs de performance associés au programme 177 témoignent de l'insuffisance des résultats de la politique d'hébergement , mais aussi de l'imperfection de ces indicateurs eux-mêmes.
Si le taux de réponses positives des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) aux demandes d'hébergement (indicateur 1.1) semble s'améliorer, passant de 18,5 % en 2017 à 34 % en 2018 et 45,2 % en 2019, ce taux demeure encore insuffisant puisqu'il signifie que la majorité des demandes ne sont pas satisfaites. En outre et surtout, son mode de calcul n'est guère fiable puisque, selon le rapport annuel de performances, l'amélioration de l'indicateur est en partie liée à un meilleur remplissage de l'enquête.
Quant au taux de réponses positives des SIAO aux demandes de logement adapté ou ordinaire , qui est seulement de 0,75 % pour une cible de 7 %, il paraît encore moins représentatif : ce sous-indicateur rapporte le nombre de réponses positives ayant débouché sur un logement adapté ou ordinaire au nombre total de demandes d'hébergement ou de logement adapté et dépend donc beaucoup des variations de ce dernier nombre, qui peuvent être liées aux besoins d'hébergement et non aux seuls besoins de logement adapté ou ordinaire - tout en étant d'ailleurs peu fiable en soi puisque, là encore, fortement lié à la qualité de remplissage de l'enquête.
En outre, comme le fait observer la Cour des comptes, cet indicateur ne prend en compte que les demandes qui passent par les SIAO, alors que dans certains territoires de nombreuses personnes ne parviennent pas joindre ces organismes. Cette observation rejoint la difficulté générale qui résulte de l'absence de mise à jour de l'enquête « Sans domicile fixe » de l'INSEE, qui date de 2012 : le rapporteur spécial rappelle que seule une enquête statistique de fond permettrait de connaître les besoins réels d'hébergement en France .
La Cour des comptes donne une illustration concrète des difficultés du dispositif d'hébergement : selon une enquête de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), ce sont plus de 3 100 demandes de mise à l'abri, dont 40 % en Île-de-France, qui n'ont pu être réalisées chaque jour entre le 9 décembre 2019 et le 12 janvier 2020.
La mesure de la part des personnes sortant de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui accèdent à un logement paraît plus fiable, mais montre une dégradation au cours des années récentes malgré la politique « Logement d'abord » engagée par le Gouvernement.
Part des personnes sortant de CHRS qui
accèdent
à un logement (indicateur 1.2)
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, à partir du rapport annuel de performances pour 2019
Il ressort de cet indicateur une difficulté croissante pour les CHRS à remplir leur fonction d'étape vers un logement durable pour les personnes en difficulté.
Toutefois, dans ce cas encore, les valeurs indiquées sont affectées - et, selon le rapport annuel de performances, minorées - par une erreur de mesure lors de l'extraction des données depuis le système d'information des SIAO.
Par ailleurs, le nombre de nuits d'hébergement en hôtel continue de progresser .
Évolution du nombre de nuitées d'hôtel
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires et des notes d'exécution budgétaires de la Cour des comptes
Le recours aux nuitées hôtelières est la réponse la plus rapidement mobilisable aux demandes pour lesquelles aucune solution d'hébergement n'est disponible. C'est d'ailleurs celle qui a été choisie dès la prise des mesures de confinement à la mi-mars 2020. Toutefois les modalités d'accueil et l'emplacement souvent excentré des hôtels ne permettent pas d'assurer un suivi satisfaisant et l'hébergement en hôtel ne devrait être que très transitoire, même si la Cour des comptes note toutefois que le coût des nuitées hôtelières était en diminution au premier semestre 2019.
S'agissant enfin de la stratégie « Logement d'abord » lancée à l'automne 2017, qui a pour objectif de développer le logement adapté en créant en cinq ans 40 000 places supplémentaires d'intermédiation locative et 10 000 places en pension de famille, les capacités globales sont passées de 231 560 places à la fin 2017 à 244 089 places à la mi-2019, soit une augmentation de plus de 12 500 places.
Le rapporteur spécial apprécie cette augmentation, mais note que les objectifs quinquennaux seront difficiles à atteindre , alors même que la crise économique majeure qui débute entraînera nécessairement une augmentation des besoins.
* 57 Le financement des centres d'hébergement d'urgence des migrants (CHUM) et des centres d'accueil de réfugiés (CPH) a été transféré en 2019 du programme 177 au programme 303, pour un montant de 118,7 millions d'euros.
* 58 Ministère de la Ville et du Logement, communiqué de presse du 2 avril 2020 : https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/plus-de-7-600-places-dhotel-supplementaires-desormais-mobilisees-pour-les-sans-abris-et-59-sites
* 59 Révision des chiffres au 12 avril : https://www.cohesion-territoires.gouv.fr/actualisation-plus-de-9-000-places-dhotel-supplementaires-desormais-mobilisees-pour-les-sans-abri .