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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2019 : Contributions des rapporteurs spéciaux

17 juin 2020 : Règlement du budget et approbation des comptes de 2019 - Contributions des rapporteurs spéciaux ( rapport - première lecture )

MISSION « CULTURE »

mm. vincent éblé et julien bargeton,
rapporteurs spéciaux

SOMMAIRE

Pages

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019 289

1. Une exécution conforme à la budgétisation initiale 289

2. L'exécution 2019 du budget des opérateurs rattachés à la mission 292

3. Les dépenses fiscales rattachées à la mission 293

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 295

1. La part croissante des restes à payer 295

2. Une consommation des crédits en faveur du patrimoine appuyée par le Sénat 297

3. Un suivi des travaux de restauration de la cathédrale Notre-Dame de Paris à renforcer 298

4. Un développement limité du Pass culture 299

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2019

La mission « Culture » du budget général concourt à la mise en oeuvre de l'action du ministère de la culture en faveur du patrimoine, de la création artistique, de la démocratisation et de la transmission des savoirs. Le soutien aux industries culturelles comme la promotion de la recherche culturelle et de la recherche scientifique sont présentés au sein de deux autres missions : « Médias, livre et industries culturelles » et « Recherche et enseignement supérieur ». La mission « Culture » est composée de trois programmes :

- le programme 131 « Création », dédié au soutien de la diversité et du renouvellement de l'offre artistique ;

- le programme 175 « Patrimoines » consacré au financement de la politique de préservation et d'enrichissement du patrimoine culturel français ;

- le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », appelé à financer les politiques transversales : éducation artistique et culturelle, enseignement supérieur Culture et action culturelle internationale.

1. Une exécution conforme à la budgétisation initiale

Les dépenses de la mission « Culture » se sont élevées pour l'année 2019 à environ 3,12 milliards d'euros, en autorisations d'engagement (AE) et 2,95 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Le taux d'exécution des crédits de la mission s'établit à 100,8 % pour les AE et 100,6 % pour les CP. L'exécution des crédits de la mission a donc été conforme à la budgétisation votée en loi de finances initiale pour 2019.

Exécution des crédits de la mission « Culture » par programme en 2019

(en millions d'euros et en %)

Programme

Crédits exécutés en 2018

Crédits votés LFI 2019

Crédits ouverts 2019

Crédits exécutés 2019

Évolution exécution 2019 / 2018

Écart exécution 2019 / LFI 2019

P. 131 Création

AE

850,3

782,5

802,3

790,7

-7,01 %

+1,05 %

CP

795,8

780,9

785,7

779,5

-2,05 %

-0,18 %

P. 175 Patrimoines

AE

896,7

1 046,3

1 198,1

1 063,1

+18,56 %

+1,60 %

CP

895,1

909,6

1 008,2

946,8

+5,77 %

+4,08%

P. 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

AE

1 225,4

1 268,1

1 280,3

1 266,9

+3,38 %

-0,09 %

CP

1 219,9

1 239,6

1 238,5

1 221,0

+0,17 %

-1,50 %

TOTAL

AE

2 975,5

3 096,8

3 280,7

3 120,6

+4,99 %

+0,77 %

CP

2 913,9

2 930,1

3 032,4

2 947,3

+1,29 %

+0,59%

 Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La consommation des crédits de paiement de la mission « Culture » a, par ailleurs, respecté la trajectoire définie en loi de programmation pluriannuelle92(*). Celle-ci prévoyait un montant de 2,74 milliards d'euros pour l'année 2019, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » (208,1 millions d'euros en 2019). L'exécution a été inférieure à ce montant de 1,1 million d'euros.

Exécution des crédits de la mission « Culture », hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » par rapport à la programmation pluriannuelle

(en milliards d'euros, en crédits de paiement)

LPFP

Exécution

2,74

2,74

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

La structure des dépenses du programme 131 « Création » en large partie contraintes par des conventionnements passés avec des établissements culturels justifie un taux d'exécution proche de 100 %.

La surconsommation des crédits dédiés au programme 175 « Patrimoines » tient au fait que celui-ci a bénéficié de fonds de concours et d'attributions de produits conséquents en 2019, atteignant 85,84 millions d'euros en AE et 87,06 millions d'euros en CP (cf infra).

Même s'il est proche des 100 %, le taux d'exécution du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » est le moins élevé. Dédié au financement des politiques transversales de la mission « Culture » et des fonctions support du ministère de la culture, dont les dépenses de personnel, ce programme offre le plus de marges de gestion.

Mouvements de crédits intervenus en gestion pendant l'exercice 2019

(en millions d'euros)

Prog.

LFI 2019

Décrets de transfert

Décrets de virement

Décret annulation

Arrêtés de report

Arrêtés de rattachement/répartition

Loi de finances rectificative

Total ouvertures et annulations

Crédits ouverts

Exécution 2019

Écart consommé/ crédits alloués en LFI

P131

AE

782,5

     

18,8

1,1

 

19,9

802,3

790,7

+1,05 %

CP

780,9

     

3,8

1,1

 

4,9

785,7

779,5

-0,18%

P175

AE

1 046,3

0,09

-0,06

-0,3

70,1

86,1

-4,2

151,8

1 198,1

1 063,1

+1,60 %

CP

909,6

0,09

-0,06

-0,3

15,7

87,3

-4,2

98,6

1 008,2

946,8

+4,08 %

P224

AE

1 268,1

-1,6

-0,4

 

2

23,7

-11,4

12,2

1 280,3

1 266,9

-0,09 %

CP

1 239,6

-1,6

-0,4

 

3,8

7,7

-10,5

-1,1

1 238,5

1 221,0

-1,50 %

Total mission

AE

3 096,8

-1,5

-0,4

-0,3

90,9

110,9

-15,6

203,8

3 280,7

3 120,6

+0,77 %

CP

2 930,1

-1,5

-0,4

-0,3

23,3

92,2

-14,7

102,4

3 032,4

2 947,3

+0,59 %

Note de lecture : les chiffres présentés n'intègrent pas les ajustements techniques prévus par le présent projet de loi de règlement.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses de personnel de la mission sont toutes rassemblées au sein du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le montant exécuté en 2019 s'élève à 707,3 millions d'euros, soit une diminution de 0,23 % par rapport à l'exercice précédent. Cette baisse relative rompt avec la progression continue enregistrée depuis 2014 (+ 8,3 %). Un schéma d'emploi favorable aux départs (départs en retraite plus nombreux que prévus, entrées par voie de concours inférieures aux prévisions et recrutements tardifs d'enseignants et de contractuels) justifie pour partie cette tendance.

Il est logique, dans ces conditions, que le plafond d'emplois ait été une nouvelle fois respecté. Le plafond exécuté s'élève à 10 633 équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit 181 ETPT de moins que ce que prévoyait le plafond d'emplois ministériel (loi de finances initiale et transferts en gestion en cours d'année).

Les rapporteurs spéciaux rappellent une nouvelle fois le défaut d'attractivité des emplois du ministère de la culture en raison d'un décalage indemnitaire avec les autres ministères. Celui-ci tend néanmoins à se résorber depuis 2018 et la mise en place d'un plan de rattrapage, destiné à compenser d'ici 2022, les écarts de rémunérations observés entre les agents du ministère de la culture et ceux des autres administrations centrales, ces différences pouvant atteindre 125 % selon les ministères.

2. L'exécution 2019 du budget des opérateurs rattachés à la mission

69 opérateurs sont directement rattachés à la mission « Culture » :

- 14 au titre du programme 131 « Création » ;

- 16 au titre du programme 175 « Patrimoines » ;

- 39 au titre du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

La mission « Culture » abonde également des opérateurs rattachés à d'autres missions (Centre national de la recherche scientifique, Universités, Centre national du cinéma et de l'image animée...).

Le montant de l'ensemble des subventions versées aux opérateurs s'établit en 2019 à 1,62 milliard d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 59 millions d'euros par rapport à l'année 2018. Ce montant représente 36,7 % des crédits consommés par la mission en 2019.

Les rapporteurs spéciaux relèvent une surexécution des crédits de l'ordre de 21 % en AE et 20 % en CP. Les écarts constatés en 2019 entre la prévision en loi de finances initiale et l'exécution sont principalement imputables :

- au versement de subventions complémentaires en gestion à hauteur de 67,8 millions d'euros en AE et 34,4 millions d'euros en CP, principalement aux fins de travaux sur plusieurs sites (réhabilitation du château de Villers-Cotterêts, restauration de la Merveille de l'abbaye du Mont-Saint-Michel, étangs de Corot à Ville d'Avray...) ;

- au transfert de 22,6 millions d'euros (AE = CP) à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), au titre du financement du fonds national pour l'archéologie préventive. Ce transfert est renouvelé chaque année ;

- à l'intégration de l'Orchestre de Paris à la Philharmonie de Paris au 31 décembre 2018 et au transfert concomitant de la subvention pour charges de service public (7,9 millions d'euros AE = CP) ;

- à un transfert de 14,4 millions d'euros (AE=CP) à l'agence de services et de paiement (ASP)93(*), en charge de la gestion du fonds national pour l'emploi pérenne dans le spectacle (FONPEPS) depuis le 1er octobre 201994(*) ;

- à un transfert de 29,1 millions d'euros (AE=CP) au réseau des oeuvres universitaires et scolaires95(*) aux fins de gestion des bourses sur critères sociaux des étudiants et de l'aide au mérite pour les étudiants boursiers ayant obtenu la mention « très bien » au baccalauréat96(*). Ce transfert est renouvelé chaque année.

Montant des subventions versées aux opérateurs rattachés à la mission « Culture »
en 2018 et en 2019

(en millions d'euros)

 

Exécution 2018

Prévision LFI 2019

Exécution 2019

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Création

341,5

326,6

281,7

281,7

308,0

303,2

Patrimoines

521,2

521,1

506,0

443,4

615,0

533,7

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

186,6

184,2

161,8

161,8

223,0

225,3

Total

1 049,3

1 032,0

949,5

886,9

1 146,0

1 062,2

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

3. Les dépenses fiscales rattachées à la mission

Le soutien budgétaire aux politiques culturelles de la mission « Culture » est complété par un ensemble de dépenses fiscales qui sont rattachées à deux programmes de la mission : « Création » et « Patrimoines ». Ce dernier concentre 14 des 22 dispositifs fiscaux rattachés à la mission.

Les rapporteurs spéciaux rappellent que la réduction d'impôt au titre des dons, qu'il s'agisse du mécénat d'entreprises (article 238 bis du code général des impôts) ou des dons des particuliers (article 200 du code général des impôts), contribue largement à soutenir le secteur culturel. Cette dépense est cependant rattachée à la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Le montant exécuté de ces dépenses fiscales s'élève en 2019 à 316 millions d'euros. Ce montant est en diminution par rapport à l'année 2018 (338 millions d'euros). Il est cependant supérieur aux prévisions initiales de la loi de finances pour 2019, qui estimait le montant total à 266 millions d'euros.

Les rapporteurs spéciaux estiment cependant que cette évaluation de la dépense fiscale n'est pas totalement fiable : 7 dispositifs ne font pas l'objet de chiffrage (dont 4 au titre du programme 175 « Patrimoines »).

Évolution du montant des dépenses fiscales rattachées aux programmes
de la mission « Culture »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires


* 92 Loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

* 93L'ASP est rattachée au programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture de l'agroalimentaire de la forêt de la pêche et de l'aquaculture » de la mission « Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ».

* 94Décret n° 2019-1011 du 1er octobre 2019 relatif au Fonds national pour l'emploi pérenne dans le spectacle (FONPEPS).

* 95 Le réseau est rattaché au programme 231 « Vie étudiante » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* 96 Le centre national des oeuvres universitaires et sociales a en charge la gestion des bourses scolaires du ministère de la Culture depuis 2009.