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Projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire

30 octobre 2020 : Prorogation de l'état d'urgence sanitaire ( rapport - commission mixte paritaire (désaccord) )

Rapport n° 99 (2020-2021) de MM. Philippe BAS, sénateur et Jean-Pierre PONT, député, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 30 octobre 2020

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N° 3498


ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 99


SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 30 octobre 2020

 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 octobre 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi autorisant
la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire,

PAR M. Jean-Pierre PONT,
Rapporteur,

Député

PAR M. Philippe BAS,
Rapporteur,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; M. Philippe Bas, sénateur, M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteurs.

Membres titulaires : Mme Muriel Jourda, M. Arnaud de Belenet, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Jean-Yves Leconte, Mme Nadège Havet, sénateurs ; Mme Laetitia Avia, MM. Pacôme Rupin, Philippe Gosselin, Antoine Savignat, Mme Isabelle Florennes, députés.

Membres suppléants : Mmes Jacky Deromedi, Catherine Di Folco, Jacqueline Eustache-Brinio, MM.  Hervé Marseille, Jérôme Durain, Mmes Éliane Assassi, Maryse Carrère, sénateurs ; MM. Bruno Questel, Guillaume Gouffier-Cha, Mme George Pau-Langevin, MM. Christophe Euzet, Pascal Brindeau, Mme Danièle Obono, députés.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

Première lecture : 3464, 3472 et T.A. 489

Sénat :

Première lecture : 74, 78, 79 et T.A. 12 (2020-2021)
Commission mixte paritaire : 100 (2020-2021)

Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire s'est réunie au Sénat le vendredi 30 octobre 2020.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. François-Noël Buffet, sénateur, président ;

- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente.

La commission a désigné :

- M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - Contrairement aux usages, et comme nous en sommes convenus, je donne d'abord la parole à M. Philippe Bas, rapporteur pour le Sénat, car nous avons terminé l'examen du texte ce matin même, peut-être ses explications immédiates sur les travaux du Sénat permettront-elles d'éclairer davantage nos débats.

M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je salue mon homologue, que cette commission mixte paritaire me donne l'occasion de rencontrer, puisque nous n'avons pas pu nous retrouver, compte tenu de l'ordre du jour du Parlement, entre le vote du texte par le Sénat et la présente réunion.

L'état d'urgence sanitaire a été déclaré par le Gouvernement le 14 octobre et est entré en vigueur le 17 octobre dernier ; il s'appliquera jusqu'au 16 novembre prochain. Je me réjouis de ce que le Gouvernement ait pris soin de saisir très rapidement le Parlement d'une loi autorisant sa prorogation. Mais, à ce jour, il nous reste deux semaines avant l'échéance au-delà de laquelle l'état d'urgence sanitaire ne pourrait pas être prorogé sans l'intervention du législateur. Je déplore que ce délai ne nous ait pas été en partie accordé pour rechercher les voies d'un accord. À vrai dire, je pense que le Gouvernement pouvait espérer que cet accord serait facile à trouver. Et il aurait eu raison de le faire, car, sur tous les pouvoirs qu'il demande au Parlement de l'autoriser à exercer, le Sénat, ce matin, a dit oui : la zone d'accord est immense.

Cela ne signifie pas que le Sénat a confiance dans la manière dont seront exercés les pouvoirs qu'il accepte d'attribuer au Gouvernement : il n'a pas confiance - et il l'a dit hier après-midi -, mais il respecte les institutions et il estime qu'il est nécessaire à ce Gouvernement, comme à tout autre qui serait en place aujourd'hui, de disposer des moyens utiles à la lutte contre la propagation de ce virus fortement contagieux, et donc susceptible de déclencher une catastrophe sanitaire de grande ampleur.

Cet esprit de responsabilité dont le Sénat a fait preuve lors de l'examen de ce texte, comme lors de l'examen des précédents textes depuis la loi du 23 mars 2020, lui est naturel. Il n'est peut-être pas inutile de rappeler que, sous le précédent mandat présidentiel, alors que le terrorisme, qui nous a cruellement frappés à deux reprises, hier et la semaine dernière, avait secoué notre pays de la manière la plus tragique, le Sénat a voté, en accord avec la majorité parlementaire de l'époque, six lois de prorogation de l'état d'urgence. De la même façon, quand il s'est agi de voter la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, il y a eu accord en commission mixte paritaire. De la même façon encore, plus récemment, quand il s'est agi de la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, présentée par M. Collomb, ministre de l'intérieur, il y a eu accord en commission mixte paritaire.

Il faudrait donc, pour que nous n'aboutissions pas, des raisons impérieuses. Or, j'estime que les raisons pour lesquelles nous n'allons pas aboutir, à moins qu'on en trouve d'autres, sont des raisons qui ne devraient pas pouvoir être mises en avant. Car notre désaccord repose exclusivement sur la manière que nous avons d'appréhender les droits du Parlement. Et c'est une question qui, évidemment, dans une grande démocratie, n'est pas secondaire : elle est même essentielle. Plus des mesures restreignant les libertés publiques sont nécessaires - et nous ne disons pas qu'elles ne le sont pas, puisque nous accordons au Gouvernement l'autorisation de les prendre - pour lutter contre l'épidémie, plus, en contrepartie, nos citoyens attendent du Parlement qu'il exerce, par le vote de la loi, son contrôle.

Or le dispositif qui nous est proposé par le Gouvernement permet d'enchaîner le régime de l'état d'urgence, puis le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire à partir du 16 février prochain au plus tard, sans qu'il y ait jamais, d'ici au 1er avril 2021, le moindre vote du Parlement. C'est d'autant plus surprenant que l'acceptabilité des contraintes auxquelles nous consentons est plus difficile à obtenir de la part de nos concitoyens au deuxième confinement qu'au premier, tout simplement parce que les dispositions qui ont été prises face à l'extrême viralité de la covid se sont révélées impuissantes à prévenir et à enrayer la seconde vague. Rappelons qu'il a fallu, en quinze jours, examiner un projet de loi de prorogation du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire, rayé de l'ordre du jour par le rétablissement de l'état d'urgence sanitaire, assorti d'un couvre-feu, lui-même dépassé au bout de deux nouvelles semaines, au point que le Président de la République a dû prendre ses responsabilités devant le pays en décidant d'un nouveau confinement, qui n'est certes pas le même que celui qui a été décidé en mars dernier, mais qui reste la mesure la plus contraignante pour les libertés - au premier rang desquelles la liberté d'aller et venir - qu'on puisse imaginer.

Dans ce contexte, il me semble - il nous semble, et il devrait, de notre point de vue, vous sembler, puisque vous êtes avec nous la représentation nationale, nécessaire qu'on ne puisse pas aller jusqu'au 1er avril prochain sans qu'il y ait l'obligation, en cas de pérennisation des pouvoirs spéciaux, soit dans leur version maximale, soit dans leur version dégradée, d'obtenir un vote du Parlement. Il en va également de l'intérêt du Gouvernement, pour lui permettre d'assurer la légitimité la plus large possible de ces décisions. Aujourd'hui, de la manière la plus stupéfiante à mon sens, c'est le seul point - il est essentiel, car il engage notre conception de la démocratie - sur lequel nous ne sommes pas d'accord. C'est d'autant plus stupéfiant que ces votes du Parlement, le Gouvernement les a lui-même sollicités à intervalles réguliers - deux mois, deux mois, trois mois et demi - depuis le 23 mars dernier. Et, de nouveau, nous sommes saisis, ce qui est normal.

Dans une grande démocratie, le peuple peut tout accepter, quand il est consulté au travers de ses représentants. Et l'inquiétude majeure de nos concitoyens, que nous partageons, face à cette épidémie, devrait rendre le Gouvernement confiant sur la capacité de la représentation nationale à l'accompagner par ses votes : l'exécutif, loin de vouloir éviter le vote du Parlement, devrait le réclamer, pour élargir la légitimité de son action, car il a besoin, pour le succès même de cette action, que cette légitimité soit bien installée.

C'est donc pour nous un grand regret de constater que, sur une question aussi fondamentale, nous ne puissions pas nous entendre. Et si je le dis avec cet élan de sincérité, qui est aussi un élan du coeur, c'est que je ne comprends pas ce qui se passe. C'est tout à fait incompréhensible, et je vous demande de revenir sur cette décision et de ne pas faire de concessions quant au rôle du Parlement pendant cette période, qui exige une unité nationale, une mobilisation de toutes les forces politiques autour de la nécessité de vaincre l'épidémie de covid.

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - L'heure est grave, et je sais que nous abordons tous cette commission mixte paritaire avec la solennité que le contexte exige. J'ai suivi avec beaucoup d'attention le travail mené sur ce texte par le Sénat, malgré les délais extrêmement contraints qu'impose la situation sanitaire. Permettez-moi de remercier son rapporteur pour la constance dont il fait preuve et pour l'exigence qui le caractérise.

Si nous sommes tous conscients qu'il faut donner à l'exécutif des marges de manoeuvre indispensables pour agir dans cette situation critique, nous divergeons sur l'étendue des moyens nécessaires pour y parvenir. Le régime de l'état d'urgence sanitaire a fait ses preuves pour combattre efficacement la première vague. Je reste persuadé qu'il s'agit de l'outil adapté et nécessaire pour faire face à celle qui nous submerge actuellement.

Il me paraît inopportun que ce dispositif soit fragilisé en pleine tempête. Je ne souhaite pas que nous brûlions les étapes, et j'estime qu'il faut nous en tenir à la clause de revoyure que vous avez souhaité introduire, monsieur le rapporteur, dans le cadre des travaux sur la loi du 23 mars. Nous aurons à discuter d'un projet de loi au début de l'année prochaine qui sera nourri par nos travaux de contrôle respectifs. À l'Assemblée nationale, une mission d'information sur le régime juridique de l'état d'urgence sanitaire a été mise en place par Mme la présidente de la commission des lois. Elle commencera ses travaux la semaine prochaine.

L'Assemblée nationale a également exprimé son souhait de ne pas prévoir de sortie sèche de l'état d'urgence sanitaire et de reproduire le scénario qui a fonctionné au début de l'été dernier. Ne pas le faire constituerait un défaut d'anticipation qui nous serait gravement reproché. Nous devons dès aujourd'hui préparer l'après-16 février. C'est pourquoi la prorogation du dispositif transitoire prévu à l'article 2 - que le Sénat a supprimé - est le pendant indispensable à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire permise par l'article 1er.

La date du 1er avril constituait déjà l'objet de la discorde entre nos deux assemblées dans le cadre du précédent projet de loi. J'assume et j'endosse ce désaccord de principe. Je ne souhaite pas que la position adoptée par l'Assemblée nationale sur cette question soit altérée.

Vous avez souhaité inscrire dans la loi les mesures exceptionnelles prises dans un certain nombre de domaines par les ordonnances du printemps et de l'été. De nouveau, nous souhaitons conserver la possibilité pour le Gouvernement d'ajuster, suivant l'évolution de l'épidémie, les politiques mises en oeuvre pour soutenir notre économie, accompagner au mieux les Français dans cette période si difficile et prévoir les aménagements nécessaires au fonctionnement des services publics, des collectivités territoriales ou des écoles. Pour cette raison, nous souhaitons maintenir les habilitations prévues par l'article 4, qui permettront au Gouvernement, sous le contrôle du Parlement, de prendre les mesures les plus adaptées à l'évolution de la situation.

Mes chers collègues, si je reconnais la valeur du travail accompli par le Sénat, je ne peux que constater que nos positions sont difficilement conciliables. Il nous reviendra donc de poursuivre nos travaux dans le cadre de la navette pour parvenir au texte le plus équilibré et le plus efficace possible.

Mme Laetitia Avia, députée. - Je m'associe à la gravité des propos des deux rapporteurs. La situation impose que nous prenions nos responsabilités. Lors de la précédente commission mixte paritaire, M. Philippe Bas avait indiqué que ce sujet n'appelait pas de dispute. En réalité, il faut accepter que nous ayons deux visions différentes de la gestion de cette crise. Lorsqu'il n'y a pas de confiance, il y a de la défiance. Cela nécessite, pour le Sénat, d'avancer petits pas par petits pas. Je rappelle qu'il s'agit du cinquième texte sur ce sujet. L'Assemblée nationale défend, quant à elle, une position de confiance par rapport à l'exécutif dans la gestion de cette crise. Nous l'assumons pleinement.

Le régime transitoire est un régime d'anticipation : il nous offre la possibilité de prévoir l'après. C'est aussi ce que nos concitoyens attendent de nous, et pas seulement que nous contrôlions l'action du Gouvernement. Les Français ont besoin de pouvoir se projeter. Nous devons faire preuve de clarté et de cohérence dans les messages que nous leur envoyons : oui, il y a un état d'urgence sanitaire ; non, nous ne reviendrons pas tout de suite à la normale et il y aura une période transitoire.

Ce désaccord, in fine, n'est ni juridique ni sanitaire : c'est un désaccord politique. Il n'est aucunement question pour nous de renoncer au pouvoir de contrôle du Parlement. Nous avons d'ailleurs contrôlé sans relâche et avec exigence l'action du Gouvernement depuis le début de cette crise. Nous continuerons à le faire jusqu'à la fin.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice. - La divergence entre nous porterait sur la gestion de la crise, dites-vous ? Au passage, je souligne qu'elle n'a pas été parfaitement gérée, contrairement à ce que vous semblez dire ! Non, nos divergences ne portent pas sur la gestion de la crise, mais à l'évidence sur le fonctionnement de nos institutions. Le Sénat a validé les points essentiels voulus par le Gouvernement : nous n'avons pas refusé le principe de l'état d'urgence sanitaire ni celui de l'habilitation par ordonnances. Nous avons simplement repris le séquençage du début de cette crise, celui de la loi du 23 mars. Je trouve paradoxal que vous le refusiez alors qu'à vous en croire les choses se sont déroulées de manière satisfaisante !

La question n'est pas de savoir si vous faites confiance à l'exécutif : vous n'êtes pas l'exécutif, vous êtes membres du Parlement ! Il est de notre responsabilité, lorsque les libertés publiques se trouvent extraordinairement réduites, comme c'est le cas aujourd'hui, d'encadrer le processus. Concernant le régime de sortie d'état d'urgence, je vous trouve exceptionnellement talentueux : personnellement, je n'ai aucune idée du régime qu'il faudra mettre en place à ce moment-là et j'ignore de quoi nous aurons besoin. L'histoire récente nous montre d'ailleurs que l'adaptation a été jusqu'à présent la règle.

Au final, vous proposez un texte aux termes duquel le Parlement ne sera plus saisi pendant six mois. Surtout, vous démontrez que cela ne vous pose aucun problème de concéder la plus grande partie des pouvoirs du Parlement au Gouvernement !

M. Philippe Gosselin, député. - Je déplore l'échec de cette commission mixte paritaire, car nous aurions pu nous retrouver sur l'essentiel. La question n'est plus de savoir si l'outil que vous nous proposez est le bon ou pas. Une partie des discussions n'a plus lieu d'être, compte tenu du reconfinement. Demeurent, en revanche, un certain nombre de débats de principes. Or c'est plus qu'un désaccord politique que nous avons avec la majorité, c'est un désaccord sur la finalité de nos institutions et de la démocratie.

Les trois pouvoirs - exécutif, législatif et judiciaire - sont complémentaires et non pas concurrents. Il existe un fait majoritaire sous la VRépublique et il est naturel que la majorité soutienne le Gouvernement. Pour autant, il est tout aussi légitime que la majorité ne donne pas, dans une sorte de confiance béate et absolue, l'ensemble des clés au Gouvernement en sabordant - je le dis avec force - une partie des pouvoirs de contrôle du Parlement. Ce serait une forme d'abdication !

Cette clause de revoyure n'est tout de même pas à ce point insurmontable que l'on doive évacuer en quelques minutes un débat de fond. Que demande-t-on ? Simplement de pouvoir réexaminer l'état de la France et des libertés en janvier prochain. L'état d'urgence sanitaire est un état d'exception, tout comme le régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire créé par la loi du 9 juillet 2020. Nous voilà dans un tunnel de six mois, sans aucune consultation du Parlement.

Vous évoquez, monsieur le rapporteur pour l'Assemblée nationale, la clause de revoyure de la loi du 23 mars : ce n'est pas la même chose. Vous parlez également de la mission d'information qui s'installe à l'Assemblée nationale et dont je suis co-rapporteur. Mais cette mission aura cinq semaines pour travailler dans des conditions dégradées et ses travaux ne porteront pas sur l'évaluation de la situation actuelle.

L'essentiel du désaccord n'est pas que l'exécutif puisse avoir des pouvoirs, la difficulté n'est pas de savoir s'il y a eu ou pas des manquements dans les six derniers mois ! Nous sommes certes dans une situation qui nécessite l'état d'urgence sanitaire, mais retrouvons-nous au moins autour des pouvoirs de contrôle du Parlement, au nom du peuple français que nous représentons. Il y va de notre honneur de parlementaires !

Les jours qui viennent nous permettront peut-être de rapprocher nos points de vue. Comme l'a souligné à juste titre Philippe Bas, plus la prise de décision est partagée, plus nous assurons auprès de nos concitoyens l'acceptabilité des mesures prises. Tel est aujourd'hui l'enjeu. Il y va de la réussite de la lutte contre l'épidémie.

M. Arnaud de Belenet, sénateur. - Je le précise d'emblée, je n'entends donner, par mes propos, de leçon à personne. L'une des chances que l'on a, quand on siège au Sénat, est d'être moins soumis à la pression médiatique que les députés et de pouvoir prendre un peu de distance par rapport aux choses.

Je partage avec la majorité des députés de l'Assemblée nationale une grande confiance à l'égard de l'exécutif national ainsi qu'une inclination pour une approche non manichéenne des choses, pour la prise en compte de la complexité de la réalité. Cela dit, mon groupe, le groupe Union Centriste, a voté, avec la majorité du Sénat, le texte sénatorial, qui présente de véritables améliorations pour limiter les dommages engendrés par la lutte contre la covid.

Nous partageons notamment une réserve simple, qui s'inscrit dans le temps long. Cette situation anormale - l'état d'urgence et les pouvoirs importants confiés au Gouvernement - ne me pose aucun problème pour ce qui concerne les occupants actuels des fonctions exécutives et le Président de la République. Néanmoins, avec six mois de pouvoirs exceptionnels exorbitants, on crée un précédent dangereux et, si la tentation populiste devait prévaloir lors de prochains scrutins nationaux, cela pourrait avoir des conséquences funestes. Cette préoccupation doit être aussi importante que toutes les autres. La seule réserve que nous avons émise porte sur cette durée exorbitante.

M. Pacôme Rupin, député. - Si j'entends bien M. Philippe Bas, il y aurait un désaccord de principe sur le rôle du Parlement et sur la réponse que ce dernier peut apporter à cette crise. Pourtant, lorsque je considère les deux textes, je ne vois pas de différences si grandes.

Ainsi, pour la date jusqu'à laquelle court la prorogation de l'état d'urgence sanitaire, disposition la plus importante du texte, à l'article 1er, il y a un écart de quinze jours entre le texte sénatorial - le 31 janvier prochain - et celui de l'Assemblée nationale - le 16 février suivant. Cet écart ne me paraît pas démesuré ; la date du 31 janvier 2021 que vous proposez a une logique, puisqu'il serait difficile de légiférer avant cette date. Nous sommes donc proches.

En revanche, vous avez adopté, à l'alinéa 2 de cet article 1er, une disposition qui m'étonne beaucoup. Vous prétendez donner au Gouvernement tous les outils pour répondre à la crise, mais vous retirez à l'exécutif, à partir du 8 décembre 2020 - une date proche -, la possibilité de recourir au confinement. Je suis surpris de cette contradiction.

Vous nous reprochez de ne pas avoir la volonté de faire aboutir cette commission mixte paritaire, mais cette absence de volonté me semble assez partagée entre nous. Sans doute, il y a des désaccords politiques, mais il n'y a pas de désaccord de principe.

Se pose aussi la question des mesures transitoires. Nous sommes tous conscients que cette crise durera ; nous sommes loin d'avoir les traitements et les vaccins ; aussi, prévoir des mesures transitoires jusqu'au 1er avril ne me semble pas abusif. Du reste, cela nous obligera certainement à légiférer de nouveau avant le 1er avril, puisqu'il est malheureusement probable que nous ayons besoin de nouvelles mesures. Le Parlement pourra donc jouer tout son rôle pendant les prochains mois.

Mme Muriel Jourda, sénateur. - Arnaud de Belenet a bien posé le sujet ; il ne s'agit pas de confiance ni de défiance, nous ne disons pas que nous ne faisons pas confiance au Gouvernement. C'est véritablement le fonctionnement des institutions qui est en jeu ; quand le Parlement confie des pouvoirs au Gouvernement, il doit pouvoir les contrôler et plus les pouvoirs confiés sont importants, plus il doit pouvoir les contrôler. M. Rupin nous indique que la date du 8 décembre est proche, mais c'est normal : le confinement est une mesure fortement attentatoire aux libertés, ce qui justifie que le contrôle exercé soit resserré. Nous ne refusons aucunement, au travers de ce texte, de donner au Gouvernement les pouvoirs d'agir.

Par ailleurs, il a été dit précédemment qu'il était normal et utile d'intégrer, dans le texte, les pouvoirs de sortie de l'état d'urgence sanitaire. C'est une erreur de penser que c'est d'ores et déjà nécessaire. Nous espérons que le Gouvernement n'aura pas besoin, pendant trop longtemps, de recourir à ces mesures dans toute leur ampleur. Nous lui confions des pouvoirs, mais il peut ne pas les utiliser s'il n'en a pas besoin. Il n'est donc pas nécessaire, a priori, de confier au Gouvernement les pouvoirs de sortie de l'état d'urgence sanitaire, puisqu'il peut utiliser les mesures qu'il souhaite dans la gradation que nous mettons à sa disposition. Je ne vois donc pas en quoi nous affaiblissons les pouvoirs du Gouvernement.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - Replaçons-nous en mars 2020 : quand nous avons créé le régime juridique de l'état d'urgence sanitaire, nous avons pu obtenir un accord entre nous, et il y avait deux éléments importants.

D'une part, nous avions conféré au Gouvernement une liste de pouvoirs, longuement débattue. Il n'était pas question, à l'époque, de les « saucissonner » en prévoyant des durées d'exercice variables selon les cas ; le principe était de conférer une dizaine de prérogatives à l'exécutif pendant l'état d'urgence sanitaire. Par conséquent, la dentelle que vous avez adoptée hier, en limitant la durée du confinement uniquement, m'a surprise, car cela va à l'encontre de l'esprit du texte de mars dernier.

D'autre part, nous avions adopté le principe d'un décret gouvernemental pour le déclenchement de l'état d'urgence puis de prorogation par la loi. Le Parlement doit déterminer la durée de la prorogation à chaque fois qu'il est saisi ; nous nous étions inspirés pour cela de la loi de 1955. Je veux, à cet égard, revenir sur les propos de M. de  Belenet. Lorsque le Parlement a prorogé l'état d'urgence, entre 2015 et 2017, les prorogations ont été de deux, de trois voire de six ou de sept mois. La durée de prorogation est décidée souverainement par le Parlement et, dans le passé, cela a pu être plus long que ce qui est proposé aujourd'hui. Nous ne créerions donc pas un précédent.

Par ailleurs, il ne faut pas confondre législation et contrôle : ce dernier s'effectuera toujours. Dès mars 2020, nous avons prévu une information immédiate, par le Gouvernement, des deux assemblées sur les mesures prises au titre de l'état d'urgence sanitaire, et le Parlement peut requérir toute information complémentaire. De plus, des missions d'information et des commissions d'enquête sont en place au sein des deux assemblées - c'est cela, l'exercice du contrôle. Le contrôle ne consisterait pas en une « clause de revoyure » ; ça, c'est de la législation. Le contrôle s'exerce au fil de l'eau, il est permanent, quotidien et ne s'effectue pas seulement lors des phases législatives.

Enfin, si l'état d'urgence sanitaire devait cesser au 31 janvier et qu'il faille le proroger, cela nous obligerait à légiférer entre le 15 décembre et le 15 janvier, ce qui serait compliqué ; d'où la date du 16 février, sur laquelle nous ne saurions revenir.

M. Jean-Yves Leconte, sénateur. - Nous avons été échaudés, au Sénat, puisque, par deux fois en quinze jours, nous avons commencé l'examen d'un projet de loi avant de voir l'exécutif annoncer des mesures totalement différentes. Comprenez donc notre méfiance.

Par ailleurs, le Gouvernement souhaite disposer de prérogatives ; il les a. En outre, non seulement ce texte limite les libertés individuelles de tous les Français, mais il touche aux prérogatives du Parlement, vu le nombre d'habilitations à légiférer par ordonnances. Or aucune ordonnance n'a, pour l'instant, fait l'objet d'une ratification parlementaire. Il s'agit donc moins d'une divergence sur les moyens que d'une conception différente du rôle du Parlement. Dont acte.

Au-delà de ce désaccord sur le rôle du Parlement, l'article 1er du texte sénatorial donne la possibilité au Gouvernement de réguler, selon les lieux, la fermeture des magasins de proximité, de manière à permettre à ce tissu commercial de ne pas trop pâtir de la situation au bénéfice des grandes surfaces et des Gafa - Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft.

En outre, nous posons la question du vote par correspondance, pour permettre de faire vivre la démocratie dans cette période troublée.

M. Philippe Gosselin, député. - Certes, j'entends bien qu'il est compliqué de réunir le Parlement, mais nous avons su adopter, largement, en mars dernier, un texte tout à fait correct.

De la même manière, le texte qui nous réunit a été examiné en conseil des ministres le 21 octobre, par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 22, en séance le 24, par le Sénat le 29 - en raison des déclarations de mercredi soir - et par la commission mixte paritaire le 30. Nous savons donc être efficaces, c'en est la preuve.

M. Philippe Bas, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Je veux m'assurer qu'il n'y a pas de désaccord sur le périmètre du désaccord.

Il doit être clair pour tous que le vote du Sénat permet d'attribuer au Gouvernement les pouvoirs que celui-ci demande. Certes, madame la présidente, le Parlement exerce des pouvoirs de contrôle, qu'il tire de la Constitution et de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, et ces pouvoirs complètent en effet ses pouvoirs législatifs. Toutefois, pour permettre au Gouvernement de déroger aux règles de droit commun, le vote de la loi par le Parlement est essentiel. C'est l'instrument qui lui donne le plus de pouvoirs vis-à-vis de l'exécutif et cela impose à ce dernier de satisfaire à certaines demandes.

Ainsi, le Sénat, bien qu'il exerce par ailleurs ses missions de contrôle, souhaite que le Gouvernement ne puisse exercer des pouvoirs exceptionnels pendant une période trop longue. Nous ne marchandons pas, ce faisant, ces pouvoirs, mais nous pensons qu'il est important que le Gouvernement soit contraint de procéder régulièrement à une évaluation de la situation, en fonction de laquelle le Parlement décide de prolonger ou non ces pouvoirs exceptionnels.

Sans doute, la date du 8 décembre 2020 est une innovation par rapport à la loi du 23 mars, mais cette innovation est nécessaire. Le Président de la République a annoncé un confinement de quatre semaines au moins. Il s'agit d'une décision qu'il aurait préféré ne pas devoir prendre, mais il n'y avait pas de meilleur moyen pour donner un coup d'arrêt à la reprise de l'épidémie ; c'est une situation de fait. Nous ne cherchons pas à déterminer les responsabilités - les commissions d'enquête sont là pour cela -, et nous ne mettons pas le pouvoir exécutif en difficulté en lui demandant de revenir devant le Parlement pour prolonger cette période de quatre semaines. Simplement, la population ne comprendrait pas que le Gouvernement puisse confiner les Français pendant la période des fêtes de fin d'année sans passer par le Parlement. Cela ne signifie pas que, si la situation sanitaire l'exigeait, le Sénat s'y opposerait, mais la représentation nationale ne peut rester en marge d'une question si importante pour la vie de nos concitoyens. Nous ne disons rien de plus.

Vous indiquez par ailleurs qu'il faut des délais pour légiférer, mais vous ne disiez pas cela lors de la crise des « gilets jaunes » ; nous avions alors réussi à adopter une loi en deux jours et demi. Nous pourrions en faire autant, et dans des conditions moins acrobatiques.

Monsieur Rupin, c'est vrai, il n'y a que seize jours de différence entre le 31 janvier 2021 et la date du projet gouvernemental, mais il faut relier ces dates à leur dispositif. Dans celui du Gouvernement, la date du 16 février n'est pas le terme des prérogatives confiées à l'exécutif, car elle pourra être suivie de la mise en oeuvre du régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire sans passer par le Parlement. Selon nous, il n'y a pas besoin d'un régime de sortie de l'état d'urgence sanitaire parce que toutes les mesures prévues pour la sortie de ce régime peuvent également être prises pendant l'état d'urgence sanitaire. Ce régime est donc une fiction : il autorise tout ce qui est prévu pendant l'état d'urgence sanitaire, sauf le confinement et le couvre-feu. Nous sommes d'accord, des mesures devront être prises pour descendre par paliers dans les niveaux de contrainte qui s'appliqueront, mais nous voulons que l'autorisation du Parlement soit non une faculté, mais une obligation. Il est naturel que le Parlement puisse voter sur des questions absolument essentielles pour la vie quotidienne des Français. Je ne comprends pas votre réserve.

Enfin, en vertu d'une disposition que nous avons adoptée hier, le Gouvernement peut autoriser - c'est une faculté -, par décret, les préfets à permettre l'ouverture de magasins non alimentaires dans la mesure où les conditions sanitaires le permettent. Cette disposition répond à une attente forte de nos concitoyens. Il y a encore des lieux, en France, où l'on peut ouvrir un commerce de chaussures sans mettre en péril la sécurité sanitaire. Permettons que quelques assouplissements puissent exister, en les laissant à la discrétion du Gouvernement et de ses préfets. Même si nous ne nous entendons pas sur l'ensemble du dispositif, j'aimerais tout de même que vous consentiez à examiner cette facilité que nous souhaitons donner au Gouvernement.

Voilà ce que je voulais clarifier quant au contenu de notre désaccord.

M. Jean-Pierre Pont, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Des désaccords perdurent clairement entre nos chambres. La seule chose dont nous soyons sûrs, à propos de ce virus, c'est son nom ; le reste est très incertain. Malheureusement, nous ne pouvons qu'acter l'échec de cette commission mixte paritaire.

M. François-Noël Buffet, sénateur, président. - En effet !

Permettez-moi d'ajouter un commentaire. Je vous demande, mesdames, messieurs les députés, de porter un regard attentif sur le dernier point mentionné par M. Philippe Bas, cette possibilité de laisser certains petits commerces ouvrir, selon les circonstances. Ce serait à la main du préfet et la situation d'un village de 500 habitants n'est pas celle d'une métropole. Et c'est un élu d'une métropole qui vous le dit...

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La commission mixte paritaire constate qu'elle ne peut parvenir à l'adoption d'un texte commun sur les dispositions restant en discussion du projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire.