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Projet de loi de finances pour 2021 : Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire ( rapport général - première lecture )

DEUXIÈME PARTIE
LES MESURES DU PLAN DE RELANCE

I. LE PROGRAMME 362 « ÉCOLOGIE » CONSACRE 6,6 MILLIARDS D'EUROS À DES MESURES EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT ET DE L'ÉCONOMIE VERTE

Le programme 362 « Écologie » est doté de 18,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 6,6 milliards d'euros en crédits de paiement.

Trois des neuf actions, à savoir les actions 01 « Rénovation énergétique », 07 « Infrastructures et mobilité vertes » et 08 « Énergies et technologies vertes », représentent les trois quarts des crédits.

Crédits par action du programme 362

(en millions d'euros)

   

PLF 2021

en % du programme

01 - Rénovation énergétique

AE

6 295,0

34,3%

CP

2 825,3

42,9%

02 - Biodiversité, lutte contre l'artificialisation

AE

1 250,0

6,8%

CP

426,5

6,5%

03 - Décarbonation de l'industrie

AE

1 000,0

5,4%

CP

281,0

4,3%

04 - Économie circulaire et circuits courts

AE

500,0

2,7%

CP

84,0

1,3%

05 - Transition agricole

AE

1 124,0

6,1%

CP

390,0

5,9%

06 - Mer

AE

250,0

1,4%

CP

44,8

0,7%

07 - Infrastructures et mobilité vertes

AE

3 607,0

19,6%

CP

1 299,9

19,7%

08 - Énergies et technologies vertes

AE

3 732,0

20,3%

CP

910,7

13,8%

09 - Dotation régionale d'investissement

AE

600,0

3,3%

CP

323,8

4,9%

Total programme 362

AE

18 358,0

100,0 %

CP

6 586,0

100,0 %

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

A. LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE REPRÉSENTE LE TIERS DES ENGAGEMENTS FINANCIERS DU VOLET ÉCOLOGIQUE DU PLAN DE RELANCE

L'action 01 « Rénovation énergétique » comprend une enveloppe de 6,295 milliards d'euros d'autorisations d'engagement. Elle représente le tiers des AE du programme 362 « Écologie ».

2,825 milliards d'euros de crédits de paiement sont proposés pour 2021 s'agissant de cette action, soit 43 % des crédits de paiement du programme. Cela représente un taux de couverture des AE par des CP de 45 % en 2021 (soit un taux supérieur à celui observé au niveau du programme, qui s'établit à 36 %).

L'action comprend toutefois une enveloppe totale de 6,4 milliards d'euros si l'on y inclut la dépense fiscale que constitue le crédit d'impôt en faveur de la rénovation énergétique des PME, dont le coût est évalué à 105 millions d'euros.

Part de l'action 01 « Rénovation énergétique »
dans le programme 362 « Écologie » en 2021

(en milliards d'euros et en %)

 

AE

CP

Taux de couverture des AE en CP

Action 1 « Rénovation énergétique

6,295

2,825

45%

Programme 362 « Écologie »

18,358

6,586

36%

Part de l'action dans le programme

34 %

43 %

 

Source : commission des finances

Plusieurs sous-actions composent l'action 01 « Rénovation énergétique », dont les crédits sont répartis comme indiqué dans le tableau suivant. Le projet annuel de performances indique toutefois que cette répartition de crédits est à ce stade indicative et pourra évoluer « au regard des capacités de décaissement des différents bénéficiaires », afin que les effets du plan de relance soient maximisés d'ici 2022-2023.

Répartition de l'action 01 « Rénovation énergétique »
en sous-action proposée pour 2021

(en milliards d'euros et en %)

 

AE

Part des AE de la sous-action dans le programme

CP

Part des CP de la sous-action dans le programme

Rénovation thermique des bâtiments publics

3,7

59 %

1,6

57 %

Rénovation énergétique des logements sociaux

0,5

8 %

0,25

9 %

Rénovation énergétique des TPE/PME

0,095

2 %

0,027

1 %

Aide à la rénovation énergétique des logements privés

2

32 %

0,915

32 %

Total action

6,295

100 %

2,825

100 %

Source : commission des finances

Répartition de l'action 01 « Rénovation énergétique » en sous-actions
proposée pour 2021 en AE

(en %)

Source : commission des finances

1. Le renforcement du soutien public à la rénovation des logements privés

Le volet de l'action spécifiquement consacré à la rénovation énergétique des logements privés est doté de 2 milliards d'euros en AE et de 915 millions d'euros en CP (soit 32 % des AE du programme).

Le projet annuel de performance indique que cet axe important du plan de relance permet :

- d'une part, de rendre le parc immobilier plus efficient énergétiquement et de contribuer aux objectifs climatiques nationaux ;

- d'autre part, de lutter contre la précarité énergétique des ménages, notamment les plus modestes, en réduisant la facture d'énergie et en améliorant le confort thermique des logements.

Les objectifs en matière de rénovation énergétique des logements

Par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte d'août 2015, la France s'est engagée à :

- réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 40 % d'ici 2030 et de 75 % d'ici 2050 par rapport au niveau de 1990 ;

- diminuer sa consommation énergétique finale de 20 % d'ici 2030 et de 50 % d'ici 2050 par rapport à 2012 ;

rénover 500 000 logements par an.

La loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat fixe quant à elle un objectif de neutralité carbone en 2050.

Le plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB), présenté le 26 avril 2018, entend massifier et accélérer la rénovation énergétique des bâtiments. Pour ce faire, la politique de rénovation énergétique doit poursuivre deux objectifs prioritaires :

- la diminution de 15 % de la consommation d'énergie finale des bâtiments en 2023 par rapport à l'année de référence 2010, afin d'atteindre la neutralité carbone à horizon 2050 (objectif climatique) ;

- la rénovation de 1,5 million de logements énergivores habités par des ménages propriétaires à faible revenus dans les dix ans, soit 150 000 par an (objectif social).

Décomposition de l'objectif de rénovation de 500 000 logements par an
fixé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte

Source : plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB)

a) En 2021, le CITE sera définitivement remplacé par la prime de rénovation énergétique

En 2021, le dispositif de prime de rénovation énergétique dite « MaPrimeRénov' », distribuée par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) depuis 2020 aux ménages modestes, remplacera définitivement le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE).

En effet, l'article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé la prime de transition énergétique en remplacement du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et des aides « Habiter mieux agilité » de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH).

En 2020, cette prime, dénommée « MaPrimeRénov' » s'adresse aux ménages les plus modestes. Elle permet le versement de l'aide de façon contemporaine à la réalisation des travaux, contrairement au CITE, versé l'année suivant leur paiement, limitant ainsi le reste à charge des ménages. Seuls les propriétaires occupant leur logement à titre de résidence principale y sont éligibles.

En outre, l'article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a prolongé le CITE d'une année supplémentaire, jusqu'au 31 décembre 2020, pour les dépenses payées en 2020 par les ménages aux revenus « intermédiaires » (soit les déciles 5 à 8 de revenus). La loi de finances pour 2020 a également limité le champ d'application du CITE aux seules dépenses supportées par les propriétaires des logements dans lesquels sont effectués des travaux de rénovation énergétique, excluant les locataires ou occupants à titre gratuit auparavant éligibles au CITE. La loi de finances pour 2020 a par ailleurs prévu une forfaitisation du crédit d'impôt : un montant d'aide différent est prévu pour chaque équipement éligible au CITE, constituant ainsi un « barème ».

Ainsi, depuis le 1er janvier 2020, les ménages appartenant aux deux derniers déciles de revenus ne bénéficient du CITE pour la rénovation énergétique de leur logement que pour deux types de dépenses seulement : l'acquisition et la pose d'un système de charge pour véhicule électrique et les matériaux d'isolation thermique des parois opaques.

À la fin de l'année 2020, le CITE disparaîtra et les ménages aux revenus « intermédiaires » qui continuaient en 2020 à bénéficier du CITE seront désormais éligibles à la prime de rénovation. C'est pourquoi le présent projet de loi de finances propose 740 millions d'euros de crédits budgétaires en 2021 pour la prime de rénovation énergétique sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », contre 390 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2020.

Un premier bilan de la prime peut d'ores et déjà être effectué : au 1er octobre 2020, 100 000 demandes de subventions ont été déposées par les ménages aux revenus modestes et très modestes et 75 000 aides ont déjà été accordées. Un objectif de 200 000 primes avait été fixé pour 2020, ce qui représente d'après l'Agence nationale de l'habitat environ 160 000 ménages aidés (les ménages ayant la possibilité de demander plusieurs soutiens). D'après les informations communiquées par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), cet objectif de 200 000 primes serait atteint d'ici la fin de l'année, ce dont il y a lieu de se réjouir, même si l'objectif semble très ambitieux.

Compte tenu du succès du dispositif, la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a ouvert 100 millions d'euros de crédits supplémentaires, complétés par 85 millions d'euros de transfert en provenance du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires ». Au total, 185 millions d'euros ont donc été alloués en plus au dispositif afin de pouvoir faire face à l'ensemble des demandes, portant le coût de la prime en 2020 à 575 millions d'euros. Ces crédits devraient être intégralement consommés d'ici la fin de l'année : le montant des primes demandées atteint 565 millions d'euros et 388 millions d'euros ont été engagés en octobre 2020.

b) Le plan de relance entend amplifier la dynamique de rénovation énergétique des logements privés

En 2021, et plus particulièrement dans le contexte de la relance de l'économie, le Gouvernement entend accélérer et amplifier la dynamique de rénovation énergétique des logements privés. Notre pays s'est en effet engagé à diminuer de 15 % la consommation d'énergie finale des bâtiments en 2023 par rapport à l'année de référence 2010, afin d'atteindre la neutralité carbone à horizon 2050. Le « Plan climat » prévoit par ailleurs d'éradiquer la précarité énergétique dans les dix prochaines années, en faisant disparaître les « passoires thermiques ».

2 milliards d'euros d'AE sur deux ans sont ainsi prévus sur l'action 01 « Rénovation énergétique » du programme n° 362 et 915 millions d'euros de crédits de paiement pour 2021.

Ces 2 milliards d'euros d'AE seraient déclinés comme suit :

1,44 milliard d'euros pour l'extension de « MaPrimeRénov' » aux propriétaires occupants des 9ème et 10ème déciles de revenus, aux propriétaires bailleurs et pour le nouveau forfait relatif à la rénovation globale ;

300 millions d'euros pour l'extension du dispositif « Habiter Mieux » pour les copropriétés ;

250 millions d'euros pour l'intensification de la rénovation de logements dans le cadre des plans nationaux de l'ANAH (futur programme « Plan petites villes de demain », programme « Action coeur de ville » et programme « Initiative copropriétés ») ;

10 millions d'euros (dont 5 millions d'euros en 2021) seront consacrés au financement d'actions de communication autour du dispositif.

Pour l'ANAH, la budgétisation de crédits supplémentaires au sein de la mission « Plan de relance » ne pose pas de difficulté particulière en termes de gestion : les mêmes règles de gestion s'appliqueront pour la prime, que les crédits soient prévus sur le plan de relance ou sur le programme 174 ; seul un nouveau reporting devrait être mis en place à destination du responsable de programme 362.

Par ailleurs, pour faire face à la montée en charge de la prime de rénovation, le plafond d'emplois de l'ANAH a été porté à 174 équivalents temps plein travaillés (ETPT), soit une augmentation de 29 ETPT.

La direction générale de l'énergie et du climat a indiqué au rapporteur spécial qu'un objectif de 400 000 à 500 000 logements privés rénovés était fixé pour cette année, dont deux tiers de logements occupés par des ménages modestes et très modestes, soit un objectif supérieur à ce que prévoyait le plan de rénovation énergétique de 2018.

c) L'extension de la prime à tous les propriétaires occupants : un forfait d'aide modulé en fonction des revenus

Le plan de relance propose d'ouvrir de manière exceptionnelle la prime de rénovation énergétique à tous les propriétaires (bailleurs ou occupants). Celle-ci sera modulée selon les revenus des bénéficiaires mais tous les ménages y auront accès, quels que soient leurs revenus (cf. infra).

Par ailleurs, l'article 56 ter rattaché à la présente mission prévoit que l'ensemble des travaux faisant l'objet d'un devis à compter du 1er octobre 2020 seront éligibles à la prime, pour toutes les catégories de propriétaires auxquelles la prime est élargie en 2021. Les crédits de paiement ouverts pour ces nouvelles catégories de bénéficiaires le sont toutefois à compter du 1er janvier 2021. Le Gouvernement, par cette disposition rétroactive, entend limiter le report des engagements de travaux à 2021. La publication du barème de la prime de rénovation en fonction des revenus le 5 octobre dernier vise le même objectif de transparence vis-à-vis des bénéficiaires, qui connaissent le montant de l'aide dont ils peuvent bénéficier avant le démarrage des travaux. Cependant, les ménages aux revenus intermédiaires, qui continuent à bénéficier du CITE pour les dépenses engagées en 2020, ne peuvent cumuler le CITE et la prime de rénovation pour les mêmes travaux.

Ainsi, les nouveaux barèmes, construits par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), proposent des forfaits d'aide variant en fonction des niveaux de revenus et du gain écologique des travaux : quatre profils ont été définis en fonction des niveaux de revenus et, en fonction d'eux, des montants d'aide différents sont proposés pour les travaux.

Par exemple, un couple dont le logement est situé hors Île-de-France et dont le revenu fiscal de référence s'élève à 27 000 euros (forfait « jaune ») et installant un chauffe-eau solaire bénéficiera de 3 000 euros de prime. Pour le même équipement, un couple dont le RFR s'élève à 42 000 euros (forfait « violet ») sera aidé à hauteur de 2 000 euros, et un couple dont le revenu s'élève à 45 000 (forfait « rose) ne pourra bénéficier de l'aide pour ce type d'équipement.

Le barème prévu pour les ménages aisés (profil « rose) n'ouvre en réalité le bénéfice de la prime que pour un panel réduit de travaux, principalement l'isolation des murs et des toitures et la rénovation globale.

En effet, un nouveau forfait est prévu pour les ménages intermédiaires ou supérieurs lorsqu'ils engagent des travaux de rénovation globale dont le gain énergétique est supérieur à 55 %, afin d'inciter les ménages à entreprendre des travaux combinant plusieurs gestes.

Alors que notre pays s'est fixé l'objectif de rénover 500 000 logements par an, le rapporteur spécial estime qu'il est en effet indispensable que les ménages des 9ème et 10ème déciles de revenus, qui réalisaient jusqu'en 2019 près de 50 % des travaux de rénovation énergétique, puissent continuer à bénéficier d'un soutien à la rénovation énergétique de leur logement.

En augmentant le soutien au financement des travaux lourds de rénovation, le plan de relance vise donc à accélérer le traitement des « passoires thermiques » au moyen de rénovations globales et ainsi, à maximiser l'effet déclencheur des aides publiques à la rénovation thermique (cf. infra).

Enfin, l'aide peut se cumuler avec les Certificats d'économie d'énergie (CEE) : le cumul de ces aides permet d'après le Gouvernement d'atteindre des niveaux d'aide allant jusqu'à 90 % du coût total des travaux pour les ménages les plus modestes.

d) Des bonus pour maximiser les effets des rénovations engagées

Deus « bonus » sont créés dans les nouveaux barèmes :

- un bonus « Bâtiment Basse Consommation » (BBC) si la rénovation entreprise conduit à ce que le logement obtienne l'étiquette énergie A ou B ;

- un bonus « sortie de passoire », lorsque les travaux permettent de sortir le logement de l'état de passoire thermique (étiquette énergie F ou G) après la rénovation.

Ces « bonus » sont plus élevés pour les ménages aux revenus les plus modestes (1 500 euros par bonus, contre 500 euros par bonus pour les ménages aisés).

L'objectif visé par ces bonus créés dans le cadre du plan de relance consiste à porter l'accent sur les rénovations énergétiques ambitieuses. Cela devrait ainsi se traduire par l'amélioration de l'étiquette énergétique attribuée aux bâtiments concernés, avec l'objectif d'amplifier les sorties du statut de « passoire thermique » (étiquettes F et G).

Afin de suivre les effets attendus de l'extension du dispositif MaPrimeRenov', le nombre de logements sortant du statut de « passoires thermiques » grâce à la prime sera suivi et fait l'objet d'un indicateur associé à l'objectif du programme « améliorer la qualité énergétique du parc de logements ». Le Gouvernement entend ainsi atteindre un objectif de 80 000 logements sortant du statut de « passoires thermiques » en 2021. Cet objectif s'ajoute par ailleurs à l'objectif du programme historique de l'Anah « Habiter Mieux » de 60 000 rénovations maintenu en 2021.

Compte tenu des 4,8 millions de « passoires thermiques » que comptent notre pays, cet objectif est finalement peu ambitieux.

e) L'extension de la prime aux propriétaires bailleurs

Dans un rapport sur les aides à la rénovation énergétique des logements privés d'avril 2017, l'Inspection générale des finances relève qu'une part importante du parc de logements, constituée des logements occupés par les locataires, reste en marge des efforts de rénovation énergétique. Or cette sous-représentation des logements occupés par les locataires parmi les rénovations de logements pose d'autant plus problème d'un point de vue environnemental que ces logements sont surreprésentés parmi les passoires thermiques.

Ainsi, plus de 45 % des locataires du secteur privé occupent des logements aux performances énergétiques correspondant aux étiquettes F et G, contre 20 à 25 % des locataires du parc social ou des propriétaires occupants.

D'après les chiffres du Gouvernement, la précarité énergétique touche 1,1 million de ménages locataires, et le parc locatif privé « concentre les ménages modestes (40 % des locataires appartenant aux trois premiers déciles de revenus) et des logements énergivores (22 %, soit 1,5 million de logements) »27(*).

La commission des finances du Sénat avait proposé, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, d'étendre le bénéfice de la prime de rénovation énergétique aux propriétaires bailleurs. Alors que l'amendement adopté par le Sénat n'a pas été conservé par l'Assemblée nationale en dernière lecture l'an dernier, le Gouvernement, un an plus tard, propose la même extension des bénéficiaires dans le cadre du plan de relance.

Comme pour les propriétaires occupants, les travaux éligibles dont les devis auront été signés à compter du 1er octobre 2020 pourront bénéficier de cette aide. Toutefois, les dossiers devront être déposés à compter du 1er juillet 2021, et un propriétaire pourra bénéficier d'une aide jusqu'à trois logements mis en location.

L'ouverture de la possibilité pour les propriétaires bailleurs de bénéficier de la prime de rénovation énergétique pour les dépenses de rénovation énergétique du logement constitue donc une avancée certaine. En effet, les bailleurs doivent être aidés, dans la mesure où il n'appartient pas aux locataires de supporter la charge financière des travaux de rénovation énergétique.

f) Une nouvelle aide « Habiter mieux » pour la rénovation énergétique des copropriétés

Le plan de relance ambitionne également d'accélérer et d'amplifier la dynamique de rénovation énergétique des plus de 9,7 millions de logements collectifs du parc privé, soit 26 % du parc résidentiel national, notamment pour les travaux sur les parties communes.

Une nouvelle aide sera dédiée à la rénovation énergétique des copropriétés, « MaPrimeRénov Copropriétés ». Celles-ci seront éligibles à partir du 1er janvier 2021 mais peuvent commencer leurs travaux au 1er octobre 2020 pour bénéficier de l'aide. Cette aide représente une extension de l'aide actuelle « Habiter mieux copropriété » au-delà des seules copropriétés en fragilité financière aidées jusqu'à présent, et sera versée aux syndicats de propriété.

Pour bénéficier de « MaPrimeRénov' », les copropriétés devront réaliser des travaux permettant un gain énergétique de 35 % et être essentiellement composées de résidences principales (75 % minimum).

2. Un soutien bienvenu à la rénovation énergétique des PME et à leur démarche de transition écologique

Le plan de relance prévoit 200 millions d'euros pour la rénovation énergétique des PME, avec :

105 millions d'euros découlant d'un nouveau crédit d'impôt ;

95 millions d'euros dans le cadre de la mission « plan de relance » (en AE), dont 27 millions d'euros en crédits de paiement dès 2021.

D'une part, les crédits budgétaires, dont une partie relève de l'action de l'ADEME, visent à financer :

- des diagnostics et un accompagnement à la transition écologique pour les artisans, commerçants et indépendants (15 millions d'euros d'AE et 3 millions d'euros de CP en 2021) ;

- des aides forfaitaires pour les actions d'écoconception des produits et services développés par les PME (35 millions d'euros d'AE et 10,8 millions d'euros de CP en 2021) ;

- des actions d'accompagnement à la transition écologique au bénéfice des PME (45 millions d'euros d'AE et 13,5 millions d'euros de CP en 2021).

D'autre part, le crédit d'impôt est créé par l'article 3 sexdecies du présent projet de loi de finances, introduit par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption d'un amendement du Gouvernement.

Ce crédit d'impôt, de 30 % du prix de revient hors taxe des dépenses éligibles, comporte un panel de dépenses intéressant, englobant les dépenses engagées pour l'acquisition et la pose de système d'isolation thermique des parois opaques et d'équipements composant des systèmes de chauffage, de refroidissement, de climatisation, et de ventilation des locaux, y compris les équipements de pilotage et de régulation.

Ce dispositif à destination des PME s'applique donc aux dépenses de travaux de rénovation énergétique des bâtiments à usage tertiaire que ces entreprises affectent à leur activité économique. Plafonné à 25 000 euros par entreprise, il est aussi temporaire, s'appliquant aux seules dépenses engagées entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2021.

L'absence d'évaluation préalable accompagnant la création de ce crédit d'impôt est regrettable. Cela aurait permis de préciser les critères ayant présidé à la détermination du périmètre des dépenses éligibles, et d'évaluer son adéquation aux besoins réels des entreprises en matière de rénovation énergétique.

De même, si le rapporteur spécial comprend les objectifs distincts des deux mécanismes d'aide (un soutien direct par le biais de crédits budgétaires pour des diagnostics et des aides ciblées, et un crédit d'impôt pour les travaux de rénovation, perçu une année plus tard), il faut espérer que les entreprises visées sauront s'emparer de ces deux niveaux de soutien.

Toutefois, le crédit d'impôt, prévu dans le cadre du plan de relance, doit s'inscrire dans la durée de celui-ci : la commission des finances a donc proposé d'étendre le bénéfice du crédit d'impôt aux dépenses engagées entre le 1er octobre 2020 et le 31 décembre 2022, ce qui laisse une année supplémentaire aux entreprises pour bénéficier du dispositif.

3. La rénovation énergétique des bâtiments publics

a) La rénovation des bâtiments publics, une obligation légale et un objectif déjà intégré dans les plans d'investissement du Gouvernement

Le Gouvernement a lancé au mois d'avril 2018 le plan de rénovation énergétique des bâtiments (PREB), avec un objectif d'économie d'énergie sur le parc immobilier de l'État de 15 % d'ici 2022. Au-delà de ce plan, l'État est également concerné par les obligations d'économies d'énergie dans le secteur tertiaire introduites par la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant sur l'évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN). Elles ont été traduites dans le décret n° 2019-771 du 23 juillet 2019 (dit décret « tertiaire »), qui a fixé les cibles à atteindre en matière de réduction de la consommation d'énergie finale dans les bâtiments à usage tertiaire par rapport à la consommation constatée en 2010 : 40 % d'économies en 2030, 50 % en 2040 et 60 % en 2050. Sont pour l'instant concernés les bâtiments dont la surface est supérieure ou égale à 1 000 mètres carrés, mais la direction de l'immobilier de l'État (DIE) indique que cette surface pourrait être ramenée à 500 mètres carrés.

Dans le rapport qui avait préfiguré l'instauration du Grand plan d'investissement (GPI)28(*), Jean Pisani-Ferry préconisait d'améliorer la performance énergétique du parc immobilier de l'État (initiative 2). L'objectif était de procéder à la rénovation thermique de 25 % des bâtiments publics de l'État, pour un investissement estimé à neuf milliards d'euros. Pour rappel, le GPI ne s'est toutefois pas nécessairement traduit par l'ouverture de crédits supplémentaires, mais bien souvent par la labellisation de crédits habituellement portés par les programmes du budget général ou des comptes spéciaux.

Dans le cadre de la mission « Transformation et fonction publiques », créée en 2018, le programme 348 « Rénovation des cités administratives et des sites multi-occupants » a été doté d'un milliard d'euros de crédits sur cinq ans. 39 projets ont été sélectionnés, sur les 53 présentés. 35 sont des rénovations, quatre des reconstructions. Si, dans son dimensionnement actuel, le programme 348 était insuffisant pour porter l'effort de rénovation énergétique des bâtiments publics, il est probable, hors contexte de relance, que les crédits ouverts par le Gouvernement sur la présente action aurait pu être portés par ce programme : la DIE y jouera un rôle opérationnel et de conseil très important et la procédure de sélection par appel à projets repose sur des critères similaires.

b) Dans le plan de relance, quatre milliards d'euros pour la rénovation des bâtiments de l'État et des collectivités territoriales

Quatre milliards d'euros sont dédiés, dans la mission « Plan de relance », à la rénovation des bâtiments publics. Sur cette enveloppe globale, qui couvre les années 2021 et 2022, 2,7 milliards d'euros seraient plus particulièrement dédiés aux bâtiments de l'État, avec environ la moitié des crédits réservés aux établissements publics d'enseignement supérieur, 300 millions d'euros aux régions, notamment pour les lycées, et un milliard d'euros aux bâtiments des collectivités locales, sous la responsabilité des préfets. L'objectif est de couvrir 15 millions de mètres carrés, sur les près de 100 millions de mètres carrés que représentent en surface les bâtiments de l'État, des opérateurs et des établissements publics nationaux.

La totalité des autorisations d'engagement (3,7 milliards d'euros29(*)) sera ouverte en 2021, afin de permettre un déploiement rapide des crédits et des projets. 1,6 milliard de crédits de paiement sont quant à eux prévus pour 2021.

Les projets de rénovation seront sélectionnés par le biais d'un appel à projets, au cours duquel deux critères joueront un rôle déterminant : (1) leurs effets rapides sur l'économie, c'est-à-dire la maturité des projets et leur capacité à pouvoir être mis en oeuvre très rapidement, et (2) l'ampleur des économies d'énergie attendues. Enfin, un troisième critère, moins significatif dans le processus de sélection, concerne l'amélioration de l'accessibilité des bâtiments. Concrètement, deux appels d'offres ont été organisés : un pour les bâtiments de l'État, le second pour les établissements publics de l'enseignement supérieur.

Trois types d'opération de rénovation seront financés :

- des actions dites à « gain rapide », qui présentent un fort retour sur investissement (contrôle, pilotage et régulation des systèmes de chauffage, modernisation des systèmes d'éclairage ou de chauffage) ;

- des travaux de rénovation énergétique relevant du gros entretien ou du renouvellement des systèmes (isolation du bâti, changement des équipements) ;

- des opérations immobilières de réhabilitation lourde incluant d'autres volets que la rénovation énergétique (mise aux normes de sécurité et d'accessibilité, confort).

Les appels à projets ont été ouverts le 7 septembre 2020. Les porteurs de projet ont disposé d'un délai d'un mois pour présenter leurs candidatures, tandis que l'instruction des projets durera six semaines. D'après les informations transmises dans le communiqué de presse du Gouvernement30(*), une majorité des projets sera sélectionnée par les préfets de région, tandis que les plus importants d'entre eux, soit environ 5 % du total, le seront par le Gouvernement.

Concrètement, les projets inférieurs à cinq millions d'euros (huit millions d'euros en Île-de-France) seront examinés et sélectionnés dans le cadre des conférences régionales de l'immobilier public, avec une implication du recteur académique pour les bâtiments de l'enseignement supérieur, de la recherche et les CROUS. Pour les projets supérieurs à cinq millions d'euros (huit millions en Île-de-France) seront examinés et sélectionnés lors de la tenue d'une Conférence nationale de l'immobilier public, présidée par le ministre de l'économie, des finances et de la relance.

Si le Gouvernement présente cette distinction comme s'inscrivant dans la logique de territorialisation du plan de relance, cela correspond en réalité à la procédure de labellisation habituelle des projets immobiliers, cette procédure ayant été déconcentrée en 2017. Les dossiers retenus devraient être présentés d'ici le 30 novembre 2020. L'objectif est que tous les marchés publics soient notifiés d'ici le 31 décembre 2021.

c) Une interrogation sur la capacité de cette action à produire ses effets sur la relance de l'économie dès 2021

(1) Le succès des deux appels à projets

Dans le cadre du plan de relance, une contrainte très forte pèse sur la sélection des projets, à savoir celle de leur capacité à pouvoir se mobiliser et à faire l'objet d'une contractualisation rapide, afin qu'ils puissent produire leurs effets dès 2021. Selon les informations transmises par la DIE, cette contrainte a été très bien intégrée par les porteurs de projets et les efforts réalisés en matière de connaissance du parc immobilier de l'État ont permis aux gestionnaires de se mobiliser très rapidement.

Les résultats de l'appel à projets témoignent de sa réussite : plus de 4 000 projets ont été présentés, pour un montant total de près de 8 milliards d'euros, soit deux fois plus que l'enveloppe qui leur sera définitivement allouée. Selon la DIE, tous ne sont pas en mesure de tenir le critère d'engagement en 2021, et cette condition agira comme un premier filtre, permettant ainsi de réduire la masse des projets éligibles.

Ces projets sont à la fois de toute origine (géographique et administrative) et de toute taille. Ils vont ainsi de quelques milliers d'euros (par exemple le changement des ampoules d'un bâtiment par des ampoules basse consommation) à plusieurs dizaines de millions d'euros dans le cadre de projets structurants. La majorité des projets candidats se situeraient, d'après les informations recueillies auprès de la DIE, dans une fourchette de 2 à 5 millions d'euros, avec une part significative d'opérations portées par le ministère de l'intérieur et des armées sur les casernes et les commissariats.

(2) Des interrogations persistantes sur un engagement rapide des crédits et sur leurs effets économiques et environnementaux

Selon la DIE, les projets de taille limitée permettront de nourrir le tissu économique local, en faisant appel aux TPE et PME des territoires, tandis que les projets plus structurants mobiliseront davantage les grandes entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics.

Toutefois, il est permis de se montrer plus circonspect sur la capacité réelle des administrations et des gestionnaires de projets à déployer rapidement les crédits de paiement prévus pour 2021. La cible d'1,6 milliard d'euros, soit 43 % des AE, apparait bien ambitieuse, notamment si on compare cette action au programme 348, sur lequel la commission des finances constate chaque année une sous-exécution des crédits. Cette sous-consommation s'explique par un délai de finalisation des projets et de passation des marchés bien plus long que prévu (jusqu'à deux ans pour certains projets).

De fait, la date limite fixée par le Gouvernement est plutôt lointaine (31 décembre 2021), ce qui indique que certains projets ne se concrétiseront et n'auront d'effets sur l'économie réelle qu'en 2022. Par ailleurs, il est également possible que l'ensemble des travaux ne soit pas finalisé avant la fin de l'année 2022, ce qui pourrait conduire à un report des crédits au-delà de cette échéance. Le bon déroulement des travaux, en particulier pour les projets structurants, est soumis à de nombreux aléas (délais de contractualisation et de passation des marchés31(*), fourniture des biens et matériaux requis, allongement des délais avec les nouvelles règles sanitaires en vigueur sur les chantiers, etc.).

Il y a toutefois une différence significative entre le programme 348 et l'action du plan de relance dédiée à la rénovation des bâtiments publics : les projets portés par le premier sont tous structurants, avec un coût moyen de plusieurs dizaines de millions d'euros, tandis que des projets de plus petite taille seront sélectionnés dans le cadre du plan de relance. C'est très important puisque ce sont sans doute eux qui permettront d'avoir un engagement rapide des crédits dès le premier semestre 2021. Certains projets avaient par ailleurs déjà été présentés à la Conférence nationale de l'immobilier public, qui est chargée de leur labellisation. Ils avaient bien été labellisés, mais les crédits nécessaires à leur mise en oeuvre n'étaient alors pas disponibles. S'ils sont sélectionnés, ils pourront être mis en oeuvre rapidement. Enfin, comme l'a rappelé le directeur de l'immobilier de l'État devant le Conseil de l'immobilier de l'État : « le mauvais état du parc de l'État est tel qu'il ne fait aucun doute quant à la capacité de la DIE de sélectionner dans les délais impartis sur la base de deux critères des opérations permettant de dépenser l'enveloppe de quatre milliards d'euros »32(*).

Les économies d'énergie prévues sont de deux types : des gains sur la facture énergétique des projets lauréats, pour ceux d'ampleur limitée, et des gains issus de la libération de biens locatifs et domaniaux pour les projets plus structurants, les factures énergétiques étant alors, par définition, annulées.

Comme pour la rénovation des cités administratives portée par le programme 348, il faut bien noter ici que l'appréciation du critère des économies d'énergie s'appuie sur les estimations des porteurs de projet dans leur dossier de candidature : leur niveau réel ne pourra être apprécié qu'à l'achèvement des travaux. Ainsi, dans le projet annuel de performance de la mission « Plan de relance », aucune cible n'est encore indiquée sur l'indicateur « Économie d'énergie attendue » puisqu'il faut attendre les résultats de la sélection. Il n'est précisé ni la manière ni les moyens mis en oeuvre pour s'assurer que les gains prévisionnels estimés lors de la phase d'élaboration et de sélection des projets soient bien maintenus tout au long de la phase d'exécution et ce jusqu'à la mise en service effective des projets. À titre de comparaison, pour les 39 cités administratives du programme 348, un gain de 67 % est attendu sur la facture énergétique, soit une économie d'énergie de 139 millions KWh/EP.

Si cet effort en faveur de la rénovation des bâtiments publics doit être salué, l'État devant montrer l'exemple sur ce point, les crédits inscrits au titre du plan de relance, et plus largement ceux prévus dans le budget de l'État, se révéleront à terme insuffisants pour permettre à l'État d'atteindre ses objectifs en matière d'économies d'énergie.

Le patrimoine immobilier de l'État et des collectivités territoriales couvre aujourd'hui une surface de près de 400 millions de mètres carrés. Pour le seul périmètre « État », la DIE estime que pour atteindre en 2050 la cible de 60 % d'économies énergétiques, l'investissement nécessaire serait de 36 milliards d'euros, voire de 42 milliards d'euros si la surface plancher des bâtiments ciblés dans le décret « tertiaire » était abaissé à 500 mètres carrés. Comme le précisait le Conseil d'analyse économique (CAE) dans sa note relative à la stratégie économique face à la crise : « les investissements verts [dont font partie selon le CAE la question de la rénovation des bâtiments publics] ne doivent pas être considérés comme un élément de relance de l'emploi et de l'économie à court-terme mais bien comme une transformation de long-terme »33(*).

4. La rénovation énergétique des logements sociaux

La rénovation énergétique et la réhabilitation lourde des logements sociaux fait l'objet d'une enveloppe de 500 millions d'euros en autorisations d'engagement et 250 millions d'euros en crédits de paiement.

D'une part, 460 millions d'euros doivent être consacrés aux travaux proprement dits afin d'engager des rénovations thermiques globales et de restructurer des logements sociaux vétustes ou inadaptés. Des subventions seront attribuées aux organismes HLM, aux collectivités territoriales ou aux maîtres d'ouvrage d'insertion. La mesure va au-delà de la rénovation énergétique proprement dit, les subventions pouvant être également utilisées par exemple pour adapter des logements au vieillissement de la population ou pour restructurer des logements dont la taille n'est pas adaptée aux besoins constatés localement.

D'autre part, 40 millions d'euros doivent soutenir l'émergence d'une filière industrielle dédiée aux solutions de rénovation énergétique globale et très performante. Le dossier de presse prend comme référence le procédé EnergieSprong.

Le procédé EnergieSprong

Le procédé Energiesprong, développé aux Pays-Bas avec un financement de l'Union européenne et soutenu en France, a pour objectif de rendre possible la rénovation énergétique de logement sociaux rapide et à moindre coût.

Sont identifiés dans un premier temps des logements ayant des besoins de rénovation similaires afin de bénéficier de prix préférentiels sur les matériaux par la mutualisation des commandes aux industriels.

Les travaux utilisent des éléments préfabriqués assurant une consommation énergétique nulle sur trente ans et sont conduits en une semaine au maximum. Les locataires ne sont pas obligés de quitter leur logement et participent aux choix esthétiques de la rénovation.

L'investissement doit être financé, sans surcoût pour les locataires, par les économies réalisées sur 30 ans. Plusieurs projets pilotes ont déjà été livrés en France.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des informations du plan Bâtiment durable34(*))

L'on ne peut qu'approuver la volonté de favoriser la rénovation énergétique des logements sociaux, en particulier en développant une filière qui sera porteuse d'activité et d'emplois locaux pour de nombreuses années encore, compte tenu de l'importance du parc à rénover.

En revanche, le plan de relance ne contient pas de mesures tendant à favoriser la construction de logements sociaux neufs. Or les organismes de logements sociaux ont joué un fort rôle contracyclique lorsque le secteur immobilier a ralenti en 2008-2009 et 2012-2013 : sous l'impulsion des pouvoirs publics, la production de logements sociaux, notamment par la reprise d'opérations en vente future en l'état d'achèvement (VEFA) en difficulté, a alors largement compensé la diminution de l'activité de construction privée35(*).

Or il n'est pas certain que les bailleurs sociaux pourraient jouer le même rôle si la crise actuelle perdurait et entraînait une chute durable de l'activité immobilière, dans la mesure où la capacité d'autofinancement et donc de construction de logements des bailleurs sociaux a été amoindrie par l'instauration de la réduction de loyer de solidarité (RLS) dans le cadre de la loi de finances pour 2018.


* 27 « Les nouveaux barèmes de MaPrimeRénov' » dossier de presse « France relance », 5 octobre 2020.

* 28 Jean Pisani-Ferry, Le Grand plan d'investissement 2018-2022. Rapport au premier ministre, (septembre 2017).

* 29 Ce périmètre s'entend hors enveloppe octroyée aux régions.

* 30 Communiqué de presse du Gouvernement, « Franc succès des appels à projets pour la rénovation énergétique des bâtiments publics de l'État dans le cadre de « France Relance », 20 octobre 2020.

* 31 Pour mémoire, l'article 56 quinquies du présent projet de loi de finances rectificative, introduit par l'Assemblée nationale, autorise la passation de marchés de conception-réalisation dans le cadre du plan de relance.

* 32 Compte-rendu de la séance du 24 septembre 2020 du Conseil de l'immobilier de l'État.

* 33 Philippe Martin, Jean Pisani-Ferry, Xavier Ragot, « Une stratégie économique face à la crise », note ° 57 du Conseil d'analyse économique (10 juillet 2020), p. 9.

* 34 Plan bâtiment durable, EnergieSprong : le défi de la rénovation énergétique des logements sociaux à grande échelle, 20 février 2017.

* 35 Banque des territoires, Éclairage : logement social et territoires, juillet-août 2019.