II. LE PROGRAMME 363 « COMPÉTITIVITÉ » APPORTE DES FINANCEMENTS DE 4,0 MILLIARDS D'EUROS À DES ENTREPRISES OU DES COMMANDES DE L'ÉTAT
Le programme 363 « Compétitivité » est doté de 6,0 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 4,0 milliards d'euros en crédits de paiement.
Trois des six actions, à savoir les actions 02 « Souveraineté technologique et résilience », 04 « Mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises - modernisation des administrations régaliennes » et 05 « Culture », représentent 80 % environ des crédits.
Crédits par action du programme 363 « Compétitivité »
(en millions d'euros)
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PLF 2021 |
en % du programme |
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01 - Financement des entreprises |
AE |
904,0 |
15,1 % |
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CP |
757,0 |
18,9 % |
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02 - Souveraineté technologique et résilience |
AE |
1 567,0 |
26,1 % |
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CP |
923,0 |
23,1 % |
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03 - Plan de soutien à l'export |
AE |
103,9 |
1,7 % |
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CP |
69,6 |
1,7 % |
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04 - Mise à niveau numérique de l'État, des territoires et des entreprises - modernisation des administrations régaliennes |
AE |
1 828,7 |
30,5 % |
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CP |
1 109,9 |
27,8 % |
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05 - Culture |
AE |
1 600,0 |
26,7 % |
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CP |
1 094,6 |
27,4 % |
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06 - Commandes militaires |
AE |
0,0 |
0,0 % |
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CP |
41,6 |
1,0 % |
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Total programme 363 |
AE |
6 003,6 |
100,0 % |
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CP |
3 995,7 |
100,0 % |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
A. FINANCEMENT DES ENTREPRISES
1. La garantie du label « Relance »
En 2021, le plan de relance apportera 150 millions d'euros en AE et en CP à Bpifrance afin d'offrir une garantie à certains organismes de placement investissant dans le secteur « non coté ». Sans que la garantie ne vise explicitement les fonds labellisés « Relance », il semble que l'essentiel des crédits devraient y être dédiés.
Le label « Relance » pourra en effet être octroyé jusqu'au 31 décembre 2022 aux organismes de placement collectif (OPC) qui respectent les prescriptions de la Charte 43 ( * ) et l'accord de Place 44 ( * ) du label en investissant en fonds propres dans des entreprises françaises. Le label doit en premier lieu permettre aux épargnants et aux investisseurs d'identifier les fonds assurant des ressources nouvelles pour les entreprises françaises. En effet, il est prévu que les fonds rendent des comptes semestriellement concernant les nouveaux investissements engagés.
D'après l'accord de Place « le label « Relance » valorisera des produits aux profils de risque diversifiés, réservés à des investisseurs avisés ou commercialisés dans le cadre de produits d'épargne grand public, tels que l'assurance-vie, l'épargne salariale ou les plans d'épargne en actions. Il permettra ainsi à chaque épargnant qui le souhaite de contribuer, à la hauteur de ses capacités et en fonction de son appétence au risque, à la relance et à l'effort de redressement des entreprises. » 45 ( * )
Le mécanisme doit aussi bien concerner les TPE que les PME ou les ETI. Afin d'être déployé rapidement, le label est fondé sur une démarche simplifiée de labellisation et devrait être accompagné d'un mécanisme de reporting afin d'assurer le suivi des fonds labellisés. Ainsi, en l'absence de retour sous trois semaines de la DG Trésor, qui est chargée d'instruire les dossiers 46 ( * ) , le label est réputé acquis.
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Les régimes d'investissement
Deux régimes d'investissement peuvent donner droit à la labellisation « relance » : 1. 30 % au moins de l'actif doit être investi dans des instruments de fonds propres 47 ( * ) émis par des sociétés ayant leur siège social en France, dont 10 % au profit de PME ou d'ETI. Lorsque l'OPC a moins de 70 % de son actif investi dans des entreprises localisées en France, il doit augmenter la part de ses investissements en France sur les deux ans à venir ; 2. 60 % au moins de l'actif doit être investi dans des instruments de fonds propres ou de quasi-fonds propres 48 ( * ) émis par des sociétés dont le siège social est implanté en France, dont 20 % dans des PME ou des ETI. De même que dans le premier régime, la part des investissements en France doit être en augmentation. Sans pour autant justifier le retrait du label, la Charte indique que les OPC investis dans des sociétés cotées devront participer significativement à au moins cinq opérations d'augmentation en capital ou d'introduction en Bourse par an. Source : Charte du label « Relance » |
La délivrance du label est également soumise au respect de critères environnementaux, sociaux et de bonne gouvernance (ESG). La stratégie d'investissement de l'OPC devra ainsi prendre en compte la transition écologique ( via , par exemple, l'exclusion automatique du portefeuille des sociétés exerçant des activités liées au charbon), des critères sociaux de partage de la valeur ajoutée et de préservation de l'emploi, ainsi que des critères de gouvernance renforcés (comités de rémunération, audits, administrateurs indépendants et administrateurs salariés), ainsi que l'égalité homme-femme, en particulier au sein des postes de direction.
L'ensemble de ces règles s'accompagne d'exigences en matière de transparence et donc de reporting . Ainsi, sur un certain nombre d'informations définies dans la Charte, « les OPC labellisés communiquent chaque semestre calendaire (dans un délai de six semaines à compter de la fin du semestre) sur leur site internet, en accès libre pour les fonds ouverts aux investisseurs particuliers et le cas échéant en accès sécurisé pour les fonds ouverts uniquement aux investisseurs professionnels, dans une section clairement identifiée . »
Cependant, la répartition des rôles entre les différents outils mobilisés par le Gouvernement pose question : en effet, alors que les prêts participatifs devraient permettre une levée de fonds particulièrement importante, il convient de s'interroger sur l'intérêt qu'auront les entreprises à accepter des investissements en fonds propres lorsque l'outil moins contraignant des prêts participatifs leur sera également adressé .
2. L'abondement des fonds régionaux d'investissement
Le plan de relance prévoit également d'abonder les fonds régionaux d'investissement à hauteur de 250 millions d'euros via le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ». Ces fonds visent généralement à accompagner les PME et les crédits apportés par l'État devraient permettre de renforcer leur effet de levier sur l'ensemble du territoire.
3. Le renforcement des fonds de garantie de Bpifrance Financement
Le plan de relance porte un volume important de crédits dédiés aux fonds de garantie de Bpifrance. Ainsi, 464 millions d'euros en autorisations d'engagement et 327 millions d'euros en crédits de paiement devraient permettre de renforcer ces fonds, auxquels sont adossés un certain nombre de dispositifs, qui ne relèvent pas tous de la relance de l'activité.
a) Bpifrance, un acteur au coeur de la réponse à la crise sanitaire
La réponse apportée aux difficultés des entreprises dans le contexte de crise sanitaire étant principalement appuyée sur des garanties d'emprunt et des facilités d'accès aux financements, Bpifrance y a joué un rôle central. En effet, la banque publique d'investissement a été chargée de la mise en oeuvre des prêts garantis par l'État (PGE), autorisés par l'article 6 de la première loi de finances rectificative pour 2020 49 ( * ) .
Les PGE ont constitué le principal outil de soutien à la trésorerie des entreprises : 120,7 milliards d'euros de PGE ont été octroyés depuis mars dernier.
L'organisme de financement a également participé à la mise en oeuvre de fonds régionaux, de dispositifs de prêts directs et à la mise en place d'un fonds de garantie dédié au renforcement des lignes de trésorerie des entreprises dans le contexte de crise sanitaire.
Bpifrance a également distribué directement des produits de financement, pour un montant total de 2,5 milliards d'euros . Bpifrance a en particulier distribué 5 800 prêts sans garantie entre mars et juin. Les prêts « Atout » 50 ( * ) ont représenté un total de 1,95 milliard d'euros et les prêts « Rebond » 51 ( * ) 409 millions d'euros.
Dans le plan de Bpifrance déployé en 2020, les dispositifs de renforcement de trésorerie ont représenté le poste le plus important, atteignant un total de 550 millions d'euros de crédits dédiés, principalement aux garanties.
b) Une offre de garantie adaptée dans le cadre du plan de relance
Pour favoriser la relance et répondre aux objectifs prioritaires désignés par le Gouvernement, Bpifrance doit développer une offre de prêts et de garanties spécifiques orientée vers l'industrie et la French Fab.
De plus, dans le cadre du plan Climat, Bpifrance et la banque des territoires ont mis en oeuvre des prêts verts, visant à permettre aux PME et aux ETI de déclencher leur transition vers des modèles plus durables. Pourront ainsi être financés les investissements qui améliorent la compétitivité en améliorant la performance environnementale des processus industriels. Les principaux objectifs de ces prêts concernent la décarbonation de l'économie, la relocalisation, la mobilité durable ou la gestion des déchets.
Bpifrance indique que ces prêts ont une maturité longue (jusqu'à 12 ans), avec un différé d'amortissement du capital pouvant aller jusqu'à trois ans. Le risque de ces prêts serait couvert à 80 % par un fonds abondé par l'État. Le dispositif, financé par le plan de relance, représente 93 millions d'euros de dotation budgétaire en 2021.
Outre ces volets sectoriels, le plan de relance comprend un renforcement des garanties « création » et transmission », la hausse de la quotité garantie à 60 %, la poursuite du déploiement des prêts sans garantie et l'appui à la numérisation des TPE. Ces axes, qui peuvent effectivement être classés parmi les mesures de relance, devraient représenter un total de 209 millions d'euros.
Une part des crédits comptabilisés sur la mission « Plan de relance » relève en réalité des activités classiques de Bpifrance. Ainsi, alors que ces dernières auraient un coût total de 255 millions d'euros en 2021, celui-ci n'est que partiellement couvert par des redéploiements de crédits et par le recyclage de dividendes, qui sont devenues, malgré l'opposition de la commission des finances sur le sujet, la modalité usuelle de financement de ces garanties. Un écart de 64 millions d'euros sur les activités classiques de Bpifrance, et non sur les activités de relance, serait financé via la dotation budgétaire du plan de relance.
c) Des incertitudes sur le rôle de Bpifrance dans le contexte de la deuxième vague épidémique
Compte tenu de la deuxième vague épidémique, les prêts garantis par l'État, initialement ouverts jusqu'au 1 er janvier 2021, devraient voir leur échéance repoussée jusqu'au 1 er juillet prochain. Si, à ce stade, on constate le maintien d'un bon niveau de trésorerie pour les entreprises 52 ( * ) , l'évolution de celle-ci devra faire l'objet d'une particulière vigilance dans le contexte de deuxième vague de l'épidémie.
La prorogation des PGE pourrait avoir pour conséquence un repositionnement de l'offre de garantie de Bpifrance financée sur la présente action du programme « Compétitivité ». En effet, les dispositifs prévus par Bpifrance au titre de la relance pourraient être relégués au second plan, au profit des PGE qui perdureraient comme outil d'urgence pour préserver la trésorerie des entreprises.
4. Des moyens spécifiques dédiés à la mise en oeuvre des dispositifs, principalement au profit de Bpifrance
L'action n° 01 « Financement des entreprises » du plan de relance comprend une dotation de 40 millions d'euros en AE et 30 millions d'euros en CP dédiés à « la mise en oeuvre des dispositifs de relance ». Ces crédits doivent ainsi principalement permettre à Bpifrance de moderniser ses infrastructures informatiques et mobiliser de nouveaux moyens humains.
* 43 Charte du label « Relance »
* 44 Accord de place pour la création du label « Relance »
* 45 Ibid.
* 46 Identification, encours, public cible, documents d'information/ prospectus, présentation de la politique d'investissement, respect de la charte en matière environnementale, sociale et de gouvernance (ESG).
* 47 Les quasi-fonds propres sont compris dans ce quota jusqu'à un tiers de celui-ci.
* 48 Les avances en compte courant sont comprises dans le quota jusqu'à un tiers de celui-ci.
* 49 Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020 .
* 50 Les prêts « Atout » s'adressent aux TPE, PME et ETI et visent à couvrir un besoin de trésorerie ponctuel ou une augmentation du besoin de fonds de roulement. Les prêts pourront aller de 50 000 à 15 millions d'euros.
* 51 Les prêts « Rebond » ont été mis en oeuvre en lien avec les régions et visent les PME sur des montants compris entre 10 000 euros et 300 000 euros. Ils permettent de couvrir des besoins de trésorerie ponctuelle, des besoins de fonds de roulement, des investissements immatériels ou encore certains investissements corporels.
* 52 En effet, tant Bpifrance que les organisations professionnelles interrogées par le rapporteur spécial, ont indiqué que les sommes des PGE n'avaient pas été intégralement consommées par les entreprises. À la fin du mois d'octobre 2020, les entreprises conserveraient encore entre 60 et 70 % des sommes empruntées en crédits de trésorerie.