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Projet de loi autorisant l'approbation de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom

27 janvier 2021 : Système des ressources propres de l'Union européenne ( rapport - première lecture )

N° 306

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 janvier 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation de la décision (UE, Euratom) 2020/2053 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom,

Par M. Jean-François HUSSON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Charles Guené, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Jean-Claude Requier, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, vice-présidents ; MM. Jérôme Bascher, Rémi Féraud, Marc Laménie, Stéphane Sautarel, secrétaires ; MM. Jean-Michel Arnaud, Arnaud Bazin, Mme Nadine Bellurot, M. Christian Bilhac, Mme Isabelle Briquet, MM. Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Cozic, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Philippe Dominati, Mme Frédérique Espagnac, MM. Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Christian Klinger, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Sébastien Meurant, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Paul Toussaint Parigi, Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Pascal Savoldelli, Vincent Segouin, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

3734, 3781 et T.A. 549

Sénat :

303 et 307 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

Réunie le 27 janvier 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a examiné le rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur, sur le projet de loi n° 303 (2020-2021) autorisant l'approbation de la décision (UE, Euratom) 2020/253 du Conseil du 14 décembre 2020 relative au système des ressources propres de l'Union européenne et abrogeant la décision 2014/335/UE, Euratom. Le projet de loi comporte un article unique visant à autoriser l'approbation de ladite décision figurant en annexe au projet de loi.

Les conséquences économiques de la crise actuelle se sont traduites par l'insertion d'une innovation majeure au sein de la décision « ressources propres » pour la période 2021 à 2027, à savoir les dispositions relatives au financement du plan de relance européen. La mise en oeuvre de ce dispositif étant conditionnée à l'approbation, par l'ensemble des États membres, de la décision adoptée par le Conseil, elle appelle à la diligence de ceux-ci dans le processus de ratification par les parlements nationaux.

Ce processus de ratification vient parachever l'issue des négociations relatives au cadre financier pluriannuel 2021-2027, que la Commission européenne avait initiées dès 2018. Après plus de deux ans de négociations difficiles, marquées initialement par le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, la crise sanitaire a bouleversé le cours des discussions.

Face à l'ampleur de ses conséquences économiques, qui ont touché plus durement des États membres déjà fragilisés par les crises antérieures, la réponse européenne est rapidement apparue comme étant insuffisante. Afin de prévenir le risque de fragmentation de l'Union européenne, la mise en place d'un instrument de relance, financé par l'emprunt, a réussi à s'imposer.

Après l'initiative franco-allemande du 18 mai 2020 relative à la mise en place d'un fonds de relance européen, la Commission européenne a publié de nouvelles propositions le 27 mai 2020, sur la base desquelles les États membres sont parvenus, après d'âpres négociations, à un accord lors du Conseil européen des 17 au 21 juillet 2020.

Cet accord s'articule autour de deux volets :

un cadre financier pluriannuel (CFP) dit « socle », fixé à 1 074 milliards d'euros en crédits d'engagement ;

un instrument de relance appelé « Next Generation EU », doté de 750 milliards d'euros (soit 5,4 % du PIB 2019 de l'UE) pour effectuer des prêts, des garanties et des subventions. En termes de programmation budgétaire, l'instrument de relance est divisé en deux compartiments.

Le premier consiste en un abondement des programmes du CFP existants ou nouvellement créés. Ces crédits seront déployés selon les règles habituelles des fonds structurels.

Le second prend la forme d'une facilité pour la reprise et la résilience (FRR), qui est un nouvel instrument réunissant l'ensemble des prêts de l'instrument de relance (360 milliards d'euros) ainsi que les subventions aux États membres qui ne transitent pas par les autres programmes du CFP (312,5 milliards d'euros sur les 390 milliards d'euros dédiés aux subventions et garanties). Pour en bénéficier, les États membres devront élaborer des « plans nationaux pour la reprise et la résilience », en établissant leur programme de réforme et d'investissement pour les années 2021 à 2023, qui seront évalués par la Commission européenne et approuvés par le Conseil à la majorité qualifiée sur proposition de cette dernière.

Au cours des négociations, la clé d'allocation des subventions de la FRR a été modifiée, afin d'intégrer, pour 30 % de l'enveloppe, la perte de produit intérieur brut (PIB) en 2020 et la perte de PIB cumulée entre 2020 et 2021, répondant ainsi à la critique exprimée par le Sénat dans sa résolution européenne du 22 juin 20201(*).

L'accord sur l'ensemble du « paquet budgétaire » européen est intervenu en décembre 2020 après d'intenses négociations entre le Conseil et le Parlement européen.

Outre une autorisation exceptionnelle d'emprunt, assortie d'un relèvement temporaire des plafonds de crédits d'engagement et de paiement (articles 4, 5 et 6), la décision « ressources propres » adoptée par le Conseil, et dont l'approbation est l'objet du présent projet de loi, prévoit :

- une simplification de la ressource TVA et l'introduction d'une nouvelle contribution fondée sur le recyclage des déchets d'emballages plastique, ainsi qu'une évolution des mécanismes de compensation en vigueur (article 2) ;

- un relèvement permanent des plafonds de crédits de ressources propres de 0,2 point chacun (article 3) ;

- des dispositions transitoires et d'application plus classiques (articles 1er, 7, 8, 10, 11, 12 et 13).

Lors de son examen, la commission des finances a estimé que les évolutions prévues par la décision « ressources propres », élément indispensable du plan de relance européen, constituent une décision nécessaire dont le succès reste à construire.

Cette solution inédite marque une double rupture.

D'une part, l'Union devrait s'endetter pour financer solidairement des dépenses, et non de simples prêts, à une échelle suffisamment importante pour parvenir à satisfaire un objectif de stabilisation macroéconomique.

D'autre part, la logique de solidarité qui gouverne la répartition des subventions de la FRR est unique, compte tenu du fait que les remboursements ne sont pas proportionnés aux montants perçus par chaque État membre. Pour un pays comme la Grèce, cela représenterait une aide atteignant 7,4 % du PIB - soit trois fois l'aide moyenne perçue par les États européens dans le cadre du plan Marshall.

Le montant, la finalité et la temporalité de l'emprunt réalisé sont strictement encadrés par la décision « ressources propres », ne permettant pas de considérer l'instrument de relance comme portant un risque de fédéralisme.

Toutefois, cet accord a été obtenu aux prix de concessions mutuelles.

Premièrement, même si la France devrait recevoir, au titre de la FRR, 39,4 milliards d'euros, permettant de financer 46 % de son plan de relance, elle devrait être contributrice nette au remboursement de ces subventions, en l'absence de nouvelles ressources propres. Cette contribution de l'ordre de 0,8 % du PIB, qui reste plus de deux fois inférieure à celle de l'Allemagne, serait toutefois étalée sur 30 ans et devrait être contrebalancée par les effets macroéconomiques du plan de relance européen.

Deuxièmement, la décision « ressources propres » adoptée constitue une occasion manquée de mettre fin au système des rabais. Néanmoins, cette concession peut être comprise comme la contrepartie, pour les États membres qui en bénéficient, de leur contribution nette à l'instrument de relance. En outre, si la part de la France dans le financement de l'ensemble des rabais augmente en raison du Brexit, son montant diminue de 20 %, en passant de près de 2 milliards d'euros par an en moyenne à 1,6  milliard d'euros à partir de 2021.

Surtout, la commission des finances a rappelé que le succès du plan de relance européen restait à construire.

En effet, la bonne utilisation des fonds européens dans le cadre des plans nationaux pour la reprise et la résilience sera cruciale -et il reviendra au premier chef à la Commission européenne de garantir que ces fonds financent des dépenses permettant de stimuler la croissance potentielle européenne.

Enfin, seule l'introduction de nouvelles ressources propres permettra de soulager les budgets nationaux qui, à défaut, se retrouveront en première ligne pour rembourser le plan de relance.

Au terme d'une négociation difficile, le Conseil et le Parlement se sont accordés sur une feuille de route, présentant un calendrier de discussion de plusieurs pistes pouvant constituer de nouvelles ressources propres. Parmi elles figurent un mécanisme d'ajustement carbone aux frontières, une redevance numérique, une ressource fondée sur le système d'échange de quotas d'émission, une taxe sur les transactions financières et une contribution financière liée au secteur des entreprises, ou une nouvelle assiette commune de l'impôt sur les sociétés (ACIS).

La commission des finances a appelé à la prudence sur la définition de ces nouvelles ressources propres, eu égard aux désaccords persistants sur ces propositions entre les États membres. En outre, certaines d'entre elles pourraient remplacer des recettes fiscales aujourd'hui affectées aux budgets nationaux - en particulier la redevance numérique, qui se substituerait à la taxe française sur les services numériques, ou encore la taxe sur les transactions financières, aujourd'hui en vigueur en France.

Compte tenu de ces observations, la commission des finances a adopté l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de la décision « ressources propres » adoptée par le Conseil le 14 décembre 2020.

Elle a toutefois rappelé que cette adoption ne saurait être interprétée comme un blanc-seing, et qu'il lui reviendra d'exercer la plus grande vigilance dans le contrôle de l'exécution du plan de relance européen, ainsi que dans le débat à venir sur l'introduction de nouvelles ressources propres.


* 1 Résolution européenne n° 105 rect. relative à la proposition révisée de cadre financier pluriannuel 2021-2027 et à la proposition de mise en place d'un instrument de relance pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19.