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Projet de loi confortant le respect des principes de la République : Rapport

18 mars 2021 : Respect des principes de la République - Rapport ( rapport - première lecture )

N° 454

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 mars 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, confortant le respect des principes de la République,

Par Mmes Jacqueline EUSTACHE-BRINIO et Dominique VÉRIEN,

Sénatrices

Tome I

Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. François-Noël Buffet, président ; Mmes Catherine Di Folco, Marie-Pierre de La Gontrie, MM. Christophe-André Frassa, Jérôme Durain, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Bonnecarrère, Mme Nathalie Goulet, M. Alain Richard, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère, MM. Alain Marc, Guy Benarroche, vice-présidents ; M. André Reichardt, Mmes Laurence Harribey, Jacky Deromedi, Agnès Canayer, secrétaires ; Mme Éliane Assassi, MM. Philippe Bas, Arnaud de Belenet, Mmes Catherine Belrhiti, Esther Benbassa, MM. François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Valérie Boyer, M. Mathieu Darnaud, Mmes Françoise Dumont, Jacqueline Eustache-Brinio, M. Pierre Frogier, Mme Françoise Gatel, M. Loïc Hervé, Mme Muriel Jourda, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Mikaele Kulimoetoke, Jean-Yves Leconte, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Brigitte Lherbier, MM. Didier Marie, Hervé Marseille, Mme Marie Mercier, MM. Thani Mohamed Soilihi, Jean-Yves Roux, Jean-Pierre Sueur, Mmes Lana Tetuanui, Claudine Thomas, Dominique Vérien, M. Dany Wattebled.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

3649 rect., 3797 et T.A. 565

Sénat :

369, 448, 450 et 455 rect. (2020-2021)

L'ESSENTIEL

Réunie les 17 et 18 mars 2021 sous la présidence de François-Noël Buffet (Les Républicains - Rhône), la commission des lois du Sénat a adopté, sur le rapport de Jacqueline Eustache-Brinio (Les Républicains - Val d'Oise) et de Dominique Vérien (Union Centriste - Yonne), le projet de loi n° 369 (2020-2021) confortant le respect des principes de la République, adopté par l'Assemblée nationale.

I. UN PROJET DE LOI QUI MARQUE UNE PRISE DE CONSCIENCE TARDIVE MAIS NÉCESSAIRE

A. UN TEXTE DANS LE PROLONGEMENT DES TRAVAUX DU SÉNAT

C'est récemment et, bien que le Gouvernement ait choisi de ne jamais y faire référence, à la suite des travaux d'information menés par le Sénat au cours des dernières années, que le discours de l'exécutif a enfin évolué et qu'une action publique résolue s'est dessinée.

1. La réalité de la menace à laquelle fait face la République, trop longtemps perçue sous le seul prisme du terrorisme, s'est finalement imposée sous le nom de séparatisme

Le 14 novembre 2019, à l'initiative du groupe Les Républicains, le Sénat a créé la commission d'enquête sur les réponses apportées par les autorités publiques au développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre. Les travaux de cette commission, retranscrits dans son rapport publié le 7 juillet 2020, ont permis de mettre fin au déni d'une réalité subie dans de nombreux territoires de la République, celle de l'islamisme.

C'est à la suite de sa création que la politique de déni qui prévalait depuis l'affaire dite du foulard de Creil, il y désormais plus de trente ans, a finalement pris fin.

Six ans de travaux du Sénat sur le djihadisme,
la radicalisation et la place de l'Islam en France

Le rapport n° 595 (2019-2020) de Jacqueline Eustache-Brinio au nom de la commission d'enquête sur les réponses apportées par les autorités publiques au développement de la radicalisation islamiste et les moyens de la combattre a été précédé de nombreux rapports du Sénat sur la radicalisation violente et la structuration du culte musulman :

Réseaux djihadistes - Filières « djihadistes » : pour une réponse globale et sans faiblesse, rapport d'information n° 388 (2014-2015) de Jean-Pierre Sueur, déposé le 1er avril 2015 ;

De l'Islam en France à un Islam de France, établir la transparence et lever les ambiguïtés, rapport d'information n° 757 (2015-2016) de Nathalie Goulet et André Reichardt, déposé le 5 juillet 2016 ;

Les collectivités territoriales et la prévention de la radicalisation, rapport d'information n° 483 (2016-2017) de Jean-Marie Bockel et Luc Carvounas, déposé le 29 mars 2017 ;

- Rapport final de la mission d'information sur le désendoctrinement, le désembrigadement et la réinsertion des djihadistes en France et en Europe, rapport d'information n° 633 (2016-2017) d'Esther Benbassa et Catherine Troendlé, déposé le 12 juillet 2017 ;

Menace terroriste : pour une République juste mais plus ferme, rapport d'information n° 639 (2017-2018) de Sylvie Goy-Chavent, déposé le 4 juillet 2018.

La prise de conscience du Gouvernement a malheureusement été d'abord la conséquence d'attentats. C'est lors de son discours en hommage aux victimes de l'attaque à la préfecture de police de Paris le 12 décembre 2019 que le Président de la République a ainsi, pour la première fois, appelé non seulement à lutter contre le terrorisme, mais également à combattre « l'hydre islamiste », « ceux qui veulent menotter la liberté, les femmes, la civilité, (...), ceux qui veulent diviser, séparer, manipuler ». L'islamisme a donc été identifié comme un terreau de l'action violente.

Ce lien devait être confirmé par l'assassinat particulièrement odieux du professeur Samuel Paty le 16 octobre 2020, à la suite d'une campagne de dénonciation calomnieuse sur les réseaux sociaux.

Mais appréhender le phénomène islamiste au travers des passages à l'acte violents ne permet pas de prendre en compte l'ampleur du phénomène. L'entrave à l'action violente que conduisent les services de sécurité intérieure ne suffit pas pour lutter contre ce que le professeur Bernard Rougier a décrit comme des écosystèmes islamistes. Le séparatisme islamiste agit aussi sans violence physique, en recourant à des pressions dont l'efficacité est renforcée par les accommodements et renoncements successifs des institutions. Il prétend régenter la vie d'une partie de la population vivant en France, celle de confession musulmane, et la séparer des autres citoyens au nom de la religion.

Les premières lignes d'une action publique rénovée contre l'islam radical et le repli communautaire ont été annoncées par le Président de la République à l'occasion de son discours de Mulhouse, le 18 février 2020. Préférant à la notion de « communautarisme » celle, plus précise, de « séparatisme islamiste », le Président de la République a dressé le constat qu'il existe des « parties de la République qui veulent se séparer du reste, qui (...) ne se retrouvent plus dans ses lois, dans ses codes, ses règles ; que nous avons une partie de notre population qui se sépare du reste (...) au titre d'une religion dont elle déforme les aspirations profondes et en faisant de cette religion un projet politique et au nom de l'islam ».

2. La lutte contre le séparatisme s'inscrit dans le cadre des principes de la République qui comprennent l'égalité devant la loi, la liberté d'opinion et de culte

Est-ce l'islam qui est en cause dans la lutte contre l'islamisme ? Non. Est-ce la possibilité pour les Français de confession musulmane de former une communauté de croyants ? Non plus. Quelle est donc la frontière entre communauté, communautarisme et séparatisme ?

Comme l'a indiqué Dominique Schnapper lors de son audition par la commission des lois du Sénat : « Il ne faut pas craindre une remise en question de la laïcité si on célèbre des fêtes d'autres religions ou si on fête le Nouvel An chinois, tant que le principe fondamental de la séparation entre le politique et le religieux est maintenu. (...) Le séparatisme, c'est le moment où la loi particulière déclare primer sur la loi commune. C'est en somme le communautarisme : quand la loi de la communauté - parfaitement légitime en elle-même - prime sur la loi républicaine. (...) Les liens communautaires rapprochent ceux qui partagent une même origine historique, les mêmes convictions politiques, les mêmes croyances religieuses. C'est naturel, évident et souhaitable dès lors que ces liens s'inscrivent à l'intérieur de la loi commune ».

L'islamisme est un projet politique qui se réclame de l'islam pour séparer les personnes de confession musulmane de leurs concitoyens en les assignant à une identité et à un comportement religieux censé primer sur leur vie de citoyen. Il n'est pas la première menace à émerger contre la République au nom de la religion et n'est sans doute pas la dernière. Ainsi, agir contre cette idéologie est aujourd'hui nécessaire, mais les instruments ne peuvent être conçus pour la viser uniquement et spécifiquement, sous peine d'être inefficaces face à l'émergence de nouvelles formes de sédition fondées sur des croyances.

L'égalité devant la loi est l'un des principes de la République, inscrits dans la Constitution. Cette égalité est au fondement de la laïcité dont Henri Pena-Ruiz a rappelé lors de son audition que son nom vient du terme grec laos, le peuple indifférencié. La laïcité est l'état commun à tous ; en cela, elle est d'abord émancipatrice, offrant la possibilité à chacun de s'abstraire de ses croyances pour participer à la vie commune.

Ni les individus, ni la société française n'ont l'obligation d'être laïcs. En revanche, comme le dispose la Constitution, la République, elle, l'est, et ce depuis la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État. Cette loi pose un principe essentiel à son article 2 : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. » Elle dispose également dès son article 1er : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public. »

Comme toutes les libertés, la liberté d'exercice du culte est limitée par le respect de l'ordre public. Elle est la traduction matérielle de la liberté de conscience, qui est elle-même l'un des aspects de la liberté d'opinion. L'article 10 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen dispose que « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la Loi ». La religion est cependant une opinion d'un type spécifique du fait de son histoire et des liens étroits, parfois antagonistes et violents, qu'elle entretient avec le politique. L'État en France a renoncé à contrôler la religion mais, par sa nature même, l'activité religieuse demeure soumise à un cadre juridique spécifique. La liberté d'association s'applique aux cultes de manière particulière.

Conçu en 1905, le régime des associations cultuelles n'est pas le régime commun des associations et demeure lié à des contraintes d'organisation et de transparence financière. Ce régime ne s'est cependant imposé au culte catholique que très progressivement, moyennant un aménagement spécifique destiné à préserver les spécificités de son organisation hiérarchique. Surtout, l'intervalle entre la loi de 1905 et la création des associations diocésaines en 1924 a vu un assouplissement considérable des contraintes posées à l'exercice d'un culte. L'article 4 de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes a ainsi permis la création d'associations ayant un but cultuel sur le fondement de la loi du 1er juillet 1901 sur le contrat d'association, et même les réunions pour l'exercice du culte tenues sur initiatives individuelles (sur le fondement de la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion).

Article 4 de la loi du 2 janvier 1907

« Indépendamment des associations soumises aux dispositions du titre IV de la loi du 9 décembre 1905, l'exercice public d'un culte peut être assuré tant au moyen d'associations régies par la loi du 1er juillet 1901 (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12 et 17) que par voie de réunions tenues sur initiatives individuelles en vertu de la loi du 30 juin 1881 et selon les prescriptions de l'article 25 de la loi du 9 décembre 1905. »

La liberté d'opinion et la liberté de culte, maintes fois réaffirmées, sont donc pleinement garanties par l'état de droit. Le régime d'encadrement de l'activité cultuelle est aujourd'hui divers, les cultes disposant d'un choix en la matière, le choix du régime le plus contraignant, celui de 1905, étant principalement lié à l'histoire et à l'existence d'un patrimoine historique.