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Projet de loi confortant le respect des principes de la République : Rapport

18 mars 2021 : Respect des principes de la République - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE-MER

Article 47
Harmonisation du régime des cultes applicables
dans certaines collectivités ultramarines

L'article 47 du présent projet de loi tend à harmoniser le régime des cultes applicables à La Réunion, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, en Martinique et en Guadeloupe avec les dispositions applicables dans l'Hexagone au titre de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Eglises et de l'État.

La commission a approuvé l'article sans modification.

1. L'état du droit : dans les territoires concernés, un régime proche de celui de la loi de 1905

L'organisation des cultes dans les outre-mer se caractérise par la coexistence de régimes distincts, reflet d'évolutions juridiques et historiques diverses. Ces régimes peuvent néanmoins être classés en deux catégories.

En premier lieu, le principe de séparation des Églises et de l'État ne s'applique pas en Guyane, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises. Dans ces territoires, la relation entre les cultes et les pouvoirs publics est organisée par les décrets dits « Mandel »499(*) des 16 janvier et 6 décembre 1939. Ces décrets accordent aux missions religieuses la personnalité juridique et constituent la base juridique de l'organisation, dans chacun des territoires concernés, des relations entre les cultes et l'État. Ils permettent notamment le financement public des cultes.

Le financement public du culte catholique en Guyane

Le régime applicable aux cultes en Guyane résulte de textes anciens. Son organisation administrative spécifique500(*), dont le régime applicable aux cultes, a été prévue par une ordonnance du 27 août 1828 de Charles X501(*). L'article 36 de cette ordonnance prévoit ainsi que « le gouverneur veille au libre exercice et à la police extérieure du culte, et pourvoit à ce qu'il soit entouré de la dignité convenable »502(*), posant le principe du financement public du culte en Guyane503(*). Ce principe a perduré, le régime concordataire n'étant pas applicable aux colonies, dont la Guyane faisait partie, non plus que la loi du 9 décembre 1905, qui en 1946 n'a pas été rendue applicable à la Guyane. En vertu de ces dispositions, l'État assurait donc le financement du culte catholique504(*) en Guyane jusqu'à la loi du 13 avril 1900.

L'article 33 de cette loi a transféré au budget de la colonie l'ensemble des dépenses civiles, les dépenses de personnel et de matériel nécessaires au culte étant inscrites par décret parmi les dépenses obligatoires à la charge de la colonie505(*). Le département ayant succédé à la colonie, la collectivité territoriale de Guyane, créée en lieu et place du département et de la région de Guyane, a hérité de cette charge financière.

Après avoir échoué à mettre fin à la rémunération de 26 prêtres catholiques en 2014506(*), le conseil départemental de la Guyane a contesté la légalité de ce financement et introduit devant le tribunal administratif un recours indemnitaire à l'encontre de l'État afin d'obtenir réparation du préjudice subi, selon lui, du fait de l'obligation illégalement mise à sa charge de rémunérer les ministres du culte catholique. Ce recours a fait l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité.

Dans sa décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017, le Conseil constitutionnel a néanmoins écarté le grief tiré de ce que les dispositions en cause seraient contraires au principe de laïcité, en fondant son argumentation sur celle déjà appliquée au cas des dispositions de droit local dans les départements d'Alsace et de Moselle507(*) : les Constituants de 1946 et de 1958 n'ayant pas « entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l'entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l'organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du culte », le principe de laïcité ne fait pas obstacle à ce qu'une telle rémunération existe dans certaines parties du territoire.

Ce faisant, le Conseil a admis la constitutionnalité d'un dispositif qui continue de faire l'objet de contestations périodiques : Éliane Assassi, Pierre Ouzoulias et plusieurs de leurs collègues ont ainsi déposé au Sénat le 6 novembre 2020 une proposition de loi sur le sujet508(*).

En second lieu, d'autres territoires ultramarins sont soumis à un régime proche de celui de la loi du 9 décembre 1905. En Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, s'applique ainsi le régime défini par le décret du 6 février 1911 modifié déterminant les conditions d'application à la Martinique, à la Guadeloupe et à La Réunion des lois sur la séparation des Églises et de l'État et l'exercice public des cultes.

Ce régime est similaire à celui défini par les lois du 9 décembre 1905 et du 2 janvier 1907. Interrogés par les rapporteures, les services du ministère de l'intérieur ont relevé les faibles différences existant entre les deux régimes. Celles-ci ont trait pour l'essentiel :

- à la possibilité inscrite dans la loi du 9 décembre 1905 de désaffectation des édifices cultuels par arrêté préfectoral, qui n'a pas fait l'objet d'une transposition dans le décret du 6 février 1911 ;

- au nombre minimal de membres composant l'association cultuelle509(*) ;

- à la nationalité des directeurs et administrateurs des associations cultuelles, qui doivent être français aux termes de l'article 21 du décret du 6 février 1911 ;

- aux obligations comptables des associations concernées510(*).

2. Une harmonisation bienvenue, approuvée par la commission

L'article 47 du présent projet de loi tend pour l'essentiel à rendre applicables la loi du 9 décembre 1905 (alinéa 2) et la loi du 2 janvier 1907 (alinéa 9) à la Guadeloupe, la Martinique, La Réunion, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Il procède par cohérence à l'abrogation du décret du 6 février 1911 (alinéa 14), de nature législative, et aux coordinations nécessaires.

Au regard de la faiblesse des différences entre les deux régimes, l'extension de l'application de la loi du 9 décembre 1905 à ces territoires ne semble pas poser des difficultés juridiques majeures. En conséquence, le respect du principe de sécurité juridique ne fait pas obstacle à une telle extension.

Au demeurant, l'harmonisation proposée sera de nature à clarifier le droit applicable dans les territoires concernés et à renforcer la portée du principe de laïcité.

La commission a adopté l'article 47 sans modification.

Article 48 (supprimé)
Application en Polynésie française des dispositions
relatives au prélèvement compensatoire
pour protéger les héritiers réservataires en cas de succession internationale

L'article 48 du projet de loi vise à étendre à la Polynésie française l'application de l'article 13 qui prévoit le rétablissement d'un droit de prélèvement compensatoire sur les biens situés en France au profit d'enfants qui ne bénéficieraient pas d'une réserve successorale en application d'une loi étrangère.

La commission ayant décidé la suppression de l'article 13, elle a par coordination, également supprimé cet article.

L'article 48 a été intégré dans le projet de loi sur avis du Conseil d'État. Le domaine des successions relève en effet de la compétence de l'Etat en application de la loi du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française511(*) et l'article 13 ne deviendrait applicable en Polynésie française que sous réserve d'une mention expresse à cette fin.

La commission ayant supprimé l'article 13, elle a également procédé à la suppression de l'article 48 par adoption d'un amendement COM-368 de ses rapporteures.

La commission a supprimé l'article 48.

Article 49
Adaptation à Mayotte des dispositions du projet de loi
relatives à la polygamie

L'article 49 adapte à Mayotte les dispositions des articles 14 et 15 relatifs à la polygamie, qui n'y est interdite que pour les unions contractées à partir de 2010.

La commission a corrigé une erreur matérielle et a adopté cet article ainsi modifié.

La polygamie est totalement interdite à Mayotte depuis 2010. Cette mesure issue de l'ordonnance n° 2010-590 du 3 juin 2010 portant dispositions relatives au statut civil de droit local applicable à Mayotte et aux juridictions compétentes pour en connaître ne vaut toutefois que pour les unions contractées à compter de l'entrée en vigueur de l'ordonnance, soit le 5 juin 2010. Dès lors, il convient d'adapter les dispositions des articles 14 et 15 du projet de loi qui concernent la polygamie.

S'agissant du droit des étrangers, le présent article insère donc une exception à la prohibition de la délivrance de tout document de séjour pour les situations de polygamie légalement constituées à Mayotte avant 2010. La commission spéciale de l'Assemblée nationale a en outre assuré, à l'initiative de Sacha Houlié, rapporteur, la coordination de ces dispositions avec la nouvelle codification du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui entre en vigueur le 1er mai 2021.

En matière sociale, l'article 15 de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte prévoit aujourd'hui expressément que la pension de réversion est partagée entre tous les conjoints survivants de l'assuré décédé, même non divorcés.

Le présent article rendrait donc ce partage impossible pour les pensions de réversion prenant effet à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi, sous réserve que le mariage ait été contracté après l'interdiction totale de la polygamie sur l'île le 5 juin 2010. Cette disposition spécifique préserve donc le droit au partage de la pension de réversion entre conjoints survivants dès lors qu'ils se sont mariés légalement à Mayotte en situation de polygamie. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État estimait que ce dispositif, « qui a vocation à protéger les droits issus de mariages contractés dans les conditions prévues par la loi française, ne porte pas atteinte au principe d'égalité dès lors qu'il est justifié par une différence de situation »512(*).

La commission a approuvé cet article au bénéfice de l'adoption de l'amendement COM-369 des rapporteures corrigeant une erreur de référence dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile

La commission a adopté l'article 49 ainsi modifié.

Article 49 bis
Coordination outre-mer de la prohibition de la polygamie
pour l'entrée et le séjour en France

L'article 49 bis rend applicable outre-mer la généralisation de la prohibition de la polygamie pour l'entrée et le séjour en France.

La commission a adopté cet article sans modification.

Introduit par l'Assemblée nationale en commission spéciale à l'initiative du rapporteur, Sacha Houlié, l'article 49 bis assure l'application à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie des modifications apportées au futur code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile par l'article 14 du présent projet de loi relatif à la prohibition générale de la polygamie pour l'entrée et le séjour en France.

La commission a adopté l'article 49 bis sans modification.

Article 50
Extension des dispositions relatives à la dissolution administrative
des associations à Wallis-et-Futuna,
en Polynésie française et Nouvelle-Calédonie

L'article 50 vise à étendre outre-mer les modifications du régime de dissolution administrative des associations et groupements de fait en cas de trouble grave à l'ordre public.

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article vise à étendre à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna les modifications apportées au régime de dissolution administrative des associations et groupements de fait régi par le code de sécurité intérieure et modifié par l'article 8 du projet de loi.

La commission a adopté l'article 50 sans modification.

Article 51
Application à Wallis-et-Futuna des dispositions relatives
à l'interdiction et la pénalisation des certificats de virginité

L'article 51 du projet de loi vise à étendre à Wallis-et-Futuna l'application de l'article 16 qui prévoit l'interdiction et la pénalisation de l'établissement de certificats de virginité par les professionnels de santé.

La commission a adopté cet article sans modification.

L'interdiction faite aux professionnels de santé relevant du domaine de la santé, seule une extension à Wallis-et-Futuna a été prévue, la Polynésie Française et la Nouvelle-Calédonie étant compétentes en la matière.

La commission a adopté l'article 51 sans modification.

Article 51 bis (nouveau)
Coordination outre-mer relative au code pénal

Introduit par amendement des rapporteures, l'article 51 bis du projet de loi vise à assurer l'application des dispositions de la présente loi qui modifient le code pénal en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna.

Par adoption de l'amendement COM-370, la commission a apporté la coordination manquante pour permettre l'application des dispositions qui relèvent du code pénal en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, étant précisé que la coordination relative aux dispositions du code de procédure pénale a été prévue à l'article 20 du projet de loi initial.

La commission a adopté l'article 51 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 52
Extension du contrat d'engagement républicain à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et Nouvelle-Calédonie

L'article 52 vise à étendre outre-mer l'application du contrat d'engagement républicain.

La commission a adopté cet article sans modification.

Le présent article vise à étendre à la Polynésie française, à la Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna l'application du contrat d'engagement républicain prévu à l'article 6 du projet de loi.

La commission a adopté l'article 52 sans modification.

Article 53
Application outre-mer de l'article 19
(lutte contre les « sites miroirs »)

L'article 53 du projet de loi résulte d'un amendement adopté en commission spéciale par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur.

Il permet l'application de l'article 19 du projet de loi, relatif à la lutte contre les sites dits « miroirs » en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna (en adaptant l'article 57 de LCEN relatif à l'application outre-mer de cette loi).

La commission a adopté l'article 53 sans modification.

Article 54
Application outre-mer de l'article 19 bis
(compétences du CSA dans la régulation des plateformes)

L'article 54 du projet de loi résulte d'un amendement adopté en séance par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur.

Il a pour objet de rendre applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française ainsi que dans les îles Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises les nouvelles dispositions du projet de loi qui confient au CSA le rôle de régulateur des opérateurs de plateforme en ligne dans la lutte contre les contenus haineux illicites (adaptation de l'article 108 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, pour rendre applicable dans les territoires ultramarins susmentionnés les dispositions de cette loi créés ou modifiées par l'article 19 bis).

La commission a adopté l'article 54 sans modification.

Article 55 (supprimé)
Demande de rapport sur la mixité sociale
des établissements privés sous contrat

L'article 55 du projet de loi est une demande de rapport au Gouvernement sur la mixité sociale des établissements d'enseignement privé ayant conclu un contrat d'association avec l'État. Il a été introduit en séance par l'Assemblée nationale.

La commission, fidèle à sa position habituelle, a supprimé cet article.

Cet article a été introduit en séance par l'adoption de deux amendements identiques de membres du groupe La République En Marche513(*), soucieux de disposer d'éléments chiffrés précis permettant d'apprécier la mixité sociale des établissements d'enseignement privé ayant conclu un contrat d'association avec l'État. Ces établissements n'étant pas soumis à sectorisation et étant recherchés par les familles pour des critères culturels ou confessionnel, les auteurs de l'amendement évoquent la crainte de « la recherche d'une forme d'entre soi ».

La commission a supprimé cette demande de rapport, par l'adoption de l'amendement COM-371, considérant conformément à sa position constante qu'il appartenait à l'Assemblée nationale et au Sénat d'exercer directement le pouvoir qu'ils détiennent de l'article 24 de la Constitution.

La commission a supprimé l'article 55.


* 499 Du nom de Georges Mandel, alors ministre des colonies.

* 500 Comme le rappelle le commentaire du Conseil constitutionnel de sa décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017, le sénatus-consulte du 3 mai 1854, qui règle la constitution des colonies de la Martinique, de la Guadeloupe et de la Réunion, « a réservé un sort particulier à la Guyane, continuant seule à être soumise aux ordonnances royales ».

* 501 Ordonnance du Roi du 27 août 1828 concernant le Gouvernement de la Guyane française.

* 502 L'ordonnance est consultable à l'adresse suivante : https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k65720763/f20.item.texteImage.

* 503 Au demeurant, l'article 90 de l'ordonnance prévoyait en son 15ème paragraphe qu'il revenait au gouverneur en tant qu'ordonnateur de pouvoir au « payement des ministres du culte ».

* 504 La doctrine, tant administrative que judiciaire, n'a jamais étendu aux autres cultes ce financement public. La mention du culte, au singulier, dans l'article 36 de l'ordonnance de 1828, désigne avec d'autant plus d'évidence le culte catholique que le second alinéa de cet article dispose « qu'aucun bref ou acte de la cour de Rome, à l'exception de ceux de la pénitencerie ne peut être reçu ni publié dans la colonie qu'avec l'autorisation du gouverneur, donné d'après nos ordres ».

* 505 Décret du 21 août 1900 relatif à l'article 33 de la loi de finances du 13 avril 1900.

* 506 Les arrêtés pris en la matière avaient été annulés par le tribunal administratif.

* 507 Pour plus de détails sur ce sujet, se référer au commentaire de l'article 31 du présent projet de loi.

* 508 Proposition de loi n° 113 (2020-2021) d'Éliane Assassi, Pierre Ouzoulias et plusieurs de leurs collègues, déposée au Sénat le 6 novembre 2020, accessible à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl20-113.html.

* 509 L'article 21 du décret du 6 février 1911 prévoit ainsi les associations cultuelles « devront avoir exclusivement pour objet l'exercice du culte et être composées au moins : dans les communes de moins de 2000 habitants, de cinq personnes ; dans les communes de 2001 à 5000 habitants, de sept personnes ; dans les communes de 5001 à 12000 habitants, de douze personnes ; dans les communes de plus de 12000 habitants, de seize personnes majeures, domiciliées ou résidant dans la circonscription religieuse. » L'article 19 de la loi du 9 décembre 1905 retient des seuils différents.

* 510 La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance a ajouté à l'article 21 de la loi de 1905 les obligations pour les associations cultuelles de dresser des comptes annuels et de déclarer des dons par SMS. Ces obligations n'ont pas été prévues au sein du décret du 6 février 1911.

* 511 Loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française.

* 512 Avis du Conseil d'État sur le projet de loi, cons. 50.

* 513 Amendements nos 2592 de Mme Racon-Bouzon et d'autres membres du groupe La République En Marche et 2640 de Mme Brugnera et M. Boudié.