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Projet de loi confortant le respect des principes de la République : Rapport

18 mars 2021 : Respect des principes de la République - Rapport ( rapport - première lecture )

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : COMPLÉTER LE DISPOSITIF POUR EN ASSURER LA COHÉRENCE, L'EFFICACITÉ ET L'ÉQUILIBRE

Approuvant l'objectif poursuivi par le projet de loi, la commission l'a modifié en adoptant 105 amendements, dont 73 des rapporteures. Elle s'est attachée à en assurer la cohérence, l'efficacité et l'équilibre, afin qu'une action publique résolue contre le phénomène séparatiste, en particulier islamiste, puisse s'appuyer sur des dispositifs juridiques solides et adéquats. Ce faisant, elle a été animée par la volonté de donner son plein effet au principe de laïcité de la République, qui respecte toutes les religions dès lors qu'elles-mêmes se soumettent aux lois de la République.

1. Sur le service public

S'agissant des services publics, le texte porte peu d'innovations. Elles résident essentiellement dans la codification dans la loi de la jurisprudence imposant le respect des principes de neutralité et de laïcité des personnes chargées d'un service public.

La commission a adopté les amendements identiques COM-317 et COM 178 rect. tendant à aligner les obligations des salariés participant à une mission de service public avec celles des agents publics.

Elle a également adopté un amendement COM-77 tendant à raccourcir le délai donné aux organismes de droit public ou de droit privé qui exercent une mission de service public en vertu d'un contrat de la commande publique pour se mettre en conformité avec les obligations prévues à l'article 1er.

2. Sur les associations, les fondations et les fonds de dotation

La commission des lois a approuvé le principe du « contrat d'engagement républicain » (article 6) rendu obligatoire pour les associations et fondations qui sollicitent ou bénéficient d'une subvention publique, dont elle a enrichi la portée en imposant aux structures subventionnées de « ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République » (amendement COM-335). Il s'agit de refuser que des collectivités publiques financent des organismes qui contestent l'identité constitutionnelle de la France. Elle a également renforcé l'efficacité opérationnelle du dispositif en réduisant à trois mois le délai de restitution de la subvention en cas de retrait (amendement COM-338 rect.) et en transférant au préfet l'obligation d'informer les autres organismes concourant au financement de la structure litigieuse, alors que le texte adopté par l'Assemblée nationale mettait cette obligation à la charge des élus locaux (amendement COM-339). Enfin, elle a étendu l'exception à la souscription de ce contrat lors d'une demande de subvention aux fondations reconnues d'utilité publique (amendement COM-336) et, par cohérence, fait du respect des principes du « contrat d'engagement républicain » une condition de la reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations (amendement COM-341 à l'article 7).

Lorsque les associations sont la cause d'atteintes graves à l'ordre public, la dissolution administrative constitue un outil qui a fait ses preuves (article 8). Admettant l'actualisation de ce régime de police administrative issu d'une loi de 1936, la commission des lois a toutefois cherché à encadrer davantage le nouveau pouvoir de suspension qui serait conféré au ministre de l'intérieur dans les situations d'urgence, en limitant sa durée à trois mois au lieu de six et en imposant la motivation de l'arrêté de suspension (amendement COM-346). Refusant toutefois la sanction automatique des dirigeants d'associations dissoutes introduite par les députés, la commission des lois y a substitué un renforcement du volet pénal, afin de réprimer la reconstitution d'une association dissoute sur le fondement d'une loi étrangère lorsqu'elle maintient son activité sur le territoire national, et de créer une peine complémentaire d'interdiction de diriger et administrer une association pendant une durée de trois ans (amendement COM-344).

Favorable au renforcement du contrôle de l'État sur le fonctionnement des fonds de dotation (article 9), la commission des lois a renforcé les garanties procédurales entourant le pouvoir de suspension du fonds par l'autorité administrative. Elle a prévu la saisine du juge judiciaire, en vue de la dissolution du fonds, au bout de douze mois de suspension motivée par l'absence de transmission effective de documents comptables (amendement COM-373) ; elle a encadré la mise en demeure préalable à la suspension du fonds par le préfet (amendement COM-374) et limité à douze mois la durée maximale de cette suspension et non dix-huit comme le souhaitait le Gouvernement (amendement COM-376).

La commission des lois a approuvé l'élargissement du contrôle par l'administration fiscale du dispositif du mécénat (article 10). Sur proposition du rapporteur pour avis de la commission des finances, elle a souhaité décaler la mise en oeuvre de ce contrôle élargi et la nouvelle obligation de déclaration mise à la charge des organismes émettant des reçus fiscaux (article 11) au 1er janvier 2022, notamment afin de s'assurer qu'ils puissent bénéficier d'un portail de déclaration en ligne opérationnel (amendements COM-406 et COM-407). Elle a supprimé le délit d'entrave à l'interruption légale de grossesse parmi les infractions entraînant la perte des avantages fiscaux en cas de condamnation définitive (article 12), considérant cette mention inutile et sans lien avec le texte (amendements identiques COM-160, COM-348 et COM-408).

Enfin, la commission a approuvé l'obligation de tenue d'un état séparé des comptes, pour les associations loi 1901, permettant d'identifier dans leur comptabilité les avantages et ressources en provenance de l'étranger (article 12 bis) et a tenu à renforcer la portée de cette obligation en sanctionnant plus fermement le non-respect de l'obligation de publication des comptes (amendement COM-349). Jugeant à l'inverse disproportionnée l'extension aux fonds de dotation des obligations déclaratives, prévues pour les associations cultuelles en matière de financements étrangers, la commission a procédé à l'alignement de leur régime sur celui prévu pour les associations loi 1901 (amendement COM-377).

3. Sur le respect des droits des personnes et l'égalité entre les femmes et les hommes

La commission a fait le choix de supprimer l'article 13, qui tend à rétablir un droit de prélèvement compensatoire sur les biens situés en France au profit d'enfants qui ne bénéficieraient pas d'une réserve successorale en application d'une loi étrangère (amendement COM-350). Cet article dont l'objectif est de « mettre fin à l'application de règles successorales étrangères sur notre territoire qui lèsent les femmes » relève en effet d'une position de principe dont le profit effectif au bénéfice des femmes est par ailleurs très incertain : en cas de loi étrangère opérant une discrimination fondée sur le sexe, le juge ou le notaire français peut d'ores et déjà l'écarter au nom de l'ordre public international français. Cet article aurait de surcroît des « effets de bord », non expertisés par le Gouvernement, lors du règlement de successions régies par des droits anglo-saxons.

À l'article 14, qui prohibe la polygamie pour l'accès et le séjour des étrangers en France, la commission des lois a supprimé la précision selon laquelle la situation du conjoint d'un étranger polygame fait l'objet d'un examen individuel, déjà satisfaite par le droit en vigueur (amendement COM-307). Elle a également supprimé l'article 14 bis introduit par l'Assemblée nationale qui revenait à prévoir le renouvellement automatique du titre de séjour d'une personne ayant été victime de polygamie (amendement COM-351) et adopté un article additionnel renforçant la répression du délit de polygamie (article 14 bis A, amendement COM-78).

La commission est favorable à l'interdiction et la pénalisation de l'établissement par les professionnels de santé de certificats de virginité, qui portent atteinte à la dignité et l'intimité des femmes (article 16). Elle a adopté un amendement précisant l'obligation des professionnels de santé d'informer la patiente de l'interdiction de cette pratique (COM-233 rect). Elle a choisi de créer un délit spécifique incriminant le fait, pour toute personne, de pratiquer des examens visant à attester la virginité (amendement COM-357), étant précisé que ce nouveau délit ne s'opposerait pas à l'engagement de poursuites pour viol ou agression sexuelle si les éléments constitutifs étaient réunis (article 16 ter). Elle a ainsi complété le délit d'incitation et de contrainte à se soumettre à un examen de virginité voté par les députés et étendu le dispositif mis en oeuvre pour lutter contre les tests de virginité.

La commission a conforté le dispositif de lutte contre l'excision en conservant l'aggravation des peines encourues en cas d'incitation ou de contrainte exercée sur un mineur pour qu'il se soumette à des mutilations sexuelles (article 16 bis A), tout en prévoyant une meilleure proportionnalité (amendement COM-354).

À l'article 17, qui prévoit une clarification de la procédure de signalement au procureur de la République en cas de soupçons de mariage forcé ou frauduleux, la commission a renforcé le dispositif en prévoyant que les officiers de l'état civil puissent consulter une base de données nationale recensant l'ensemble des décisions d'opposition et de sursis prononcées par le parquet, préalablement à tout mariage ou transcription (amendement COM-359). Il s'agit ainsi d'éviter que des futurs époux n'ayant pu se marier dans une commune ne tentent leur chance dans une autre commune ou à l'étranger. Elle a également apporté les modifications nécessaires pour faire expressément apparaître la possibilité pour l'officier de l'état civil ou l'autorité diplomatique ou consulaire de conduire des entretiens individuels en cas de mariage célébré à l'étranger (amendement COM-360).

4. Sur la lutte contre la haine en ligne

Deux sujets particulièrement sensibles sont à nouveau abordés à l'occasion de ce texte : la lutte contre la haine en ligne et les délits de presse.

Concernant la possibilité de blocage, à la demande de l'administration, des « sites miroirs » qui reproduisent des contenus identiques ou équivalents à ceux déjà jugés illicites (article 19), la commission a approuvé ces dispositions au bénéfice des précisions indispensables pour assurer leur constitutionnalité et préserver la liberté de communication (définition de la notion de contenu « équivalent » ; compensation des surcoûts incombant aux intermédiaires techniques ; possibilité pour l'éditeur du site bloqué de présenter ses observations à l'administration).

Un ambitieux dispositif de régulation administrative des grandes plateformes numériques a également été introduit en cours de discussion à l'Assemblée nationale (article 19 bis), qui figurait dans la proposition de loi dite « Avia » largement censurée par le Conseil constitutionnel l'an dernier.

Cet article vise à mettre à leur charge de nouvelles obligations de moyens en matière de lutte contre la diffusion de certaines contenus haineux : obligations de prompte coopération avec les autorités, de transparence, mécanisme de notification et de recours, etc. Leur supervision serait désormais confiée au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), doté de nouveaux moyens de contrôle et pouvant prononcer des sanctions pécuniaires (jusqu'à 6 % du chiffre d'affaires mondial).

Regrettant l'extrême fragilité juridique de la méthode suivie (qui prétend anticiper et « pré-transposer » dans notre droit national le futur cadre juridique européen issu du « Digital Service Act » qui commence à peine à être négocié, tout en violant la directive « e-commerce » actuellement en vigueur), la commission a néanmoins amélioré, à l'initiative de ses rapporteures, le dispositif proposé :

en excluant les moteurs de recherche et les encyclopédies en ligne du champ de la régulation du CSA, en raison de leurs différences de fonctionnement avec les réseaux sociaux, sur lesquels doit se concentrer la régulation (amendements COM-383 et COM-384) ;

- en renforçant l'obligation de désigner des « signaleurs de confiance » dont les notifications font l'objet d'un traitement prioritaire (amendement COM-387) ;

- en confiant au CSA la mission d'inciter les plateformes à lutter plus efficacement contre la viralité de certains contenus haineux (en limitant le partage et l'exposition du public à certains contenus illicites qui leurs sont notifiés) et à favoriser l'interopérabilité (afin de fluidifier le passage des utilisateurs de l'une à l'autre pour qu'ils puissent réellement choisir celles ayant les politiques de modération des contenus qui leur conviennent le mieux) (amendement COM-329).

Outre l'article 18 tendant à réprimer la diffusion d'informations permettant d'identifier des personnes chargées d'un service public, l'article 20 permet ainsi la comparution immédiate pour certaines infractions graves dans le cadre de la loi de 1881 sur la liberté de la presse.

La commission a jugé ces dispositions nécessaires et adaptées. Afin de préserver les garanties procédurales nécessaires à l'exercice de la profession de journaliste, elle a adopté l'amendement COM-403 des rapporteures tendant à prévoir que lui soient appliquées dans le cadre de l'article 18 les garanties la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.

5. Sur le contrôle des associations cultuelles

La commission a approuvé les dispositions du projet de loi visant à actualiser et à renforcer les obligations administratives et comptables auxquelles sont soumises les associations cultuelles afin de permettre à la puissance publique de lutter efficacement contre certaines formes de séparatisme religieux. À cet égard, elle a consacré dans la loi le principe jurisprudentiel interdisant aux associations cultuelles de troubler l'ordre public par leur objet statutaire ou par leurs activités effectives (amendement COM-388 à l'article 26).

À l'initiative de ses rapporteures, la commission a toutefois été attentive à limiter le risque que des organisations confessionnelles bien établies et parfaitement respectueuses du pacte républicain ne souffrent de façon disproportionnée d'éventuels effets collatéraux (complications bureaucratiques ou financières excessives).

Par conséquent, dans le but de parvenir à un texte mieux équilibré, la commission a notamment souhaité :

- introduire plus de souplesse lors du renouvellement des demandes de reconnaissance du caractère cultuel des associations, désormais quinquennal (article 27). Elle a ainsi prévu une simple obligation d'information auprès de l'administration, ouvrant la possibilité d'une prolongation automatique par tacite reconduction (amendement COM-390) ;

préciser les dispositions relatives aux « immeubles de rapport » (article 28), en supprimant le plafond instauré par les députés qui limitait à 33 % la part que devaient représenter les ressources tirées chaque année de ces immeubles dénués de lien avec leur objet cultuel (amendement COM-279) ;

exclure du régime d'obligations renforcées les associations loi de 1901 dans lesquelles l'activité cultuelle n'a qu'un caractère strictement accessoire (article 30), et caractériser plus précisément les activités cultuelles susceptibles de donner lieu à une injonction préfectorale de mise en conformité des statuts (amendement COM-393 rect).

La commission a néanmoins tenu à renforcer et entourer de garanties procédurales le contrôle des financements des associations cultuelles en provenance de l'étranger. Elle a ainsi prévu que le droit d'opposition de l'autorité administrative à la perception par les associations cultuelles de libéralités en provenance de l'étranger ne s'exerce qu'après la mise en oeuvre d'une procédure contradictoire (amendement COM-361). Elle a également complété la procédure de déclaration d'aliénation préalable d'un lieu de culte au bénéfice d'une personne étrangère en prévoyant que son non-respect entraînerait la nullité de la vente du bien concerné (amendement COM-362).

6. Sur la police des cultes

Les mesures liées à la police des cultes se présentent d'abord comme une actualisation bienvenue de mesures utiles mais tombées en désuétude. La commission a cependant considéré que la responsabilité spécifique du ministre du culte lorsqu'il appelle à ne pas respecter les lois de la République devait être préservée. Elle a donc adopté l'amendement COM-402 rect. des rapporteures tendant à rétablir l'article 35 de la loi de 1905 en prévoyant un quantum de peine actualisé et renforcé.

Les mesures proposées visent en second lieu à renforcer les sanctions encourues en cas de délits pouvant s'apparenter à du séparatisme.

Souhaitant conforter la prééminence du mariage civil sur le mariage religieux, la commission a conservé l'article 39 bis introduit par l'Assemblée nationale qui aggrave la peine d'emprisonnement encourue par un ministre du culte qui ne respecterait pas le principe d'antériorité du mariage civil, tout en doublant le montant de l'amende pour le porter à 15 000 euros (amendement COM-364).

Afin de favoriser la constitutionnalité de l'article 43, qui prévoit que toute personne condamnée pour une infraction en matière de terrorisme ne pourrait diriger ou administrer une association cultuelle pendant une durée de dix ans à compter de la condamnation définitive, la commission a souhaité que cette peine soit prononcée par le juge, qui ne pourra l'écarter qu'en raison des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur. Elle a également étendu cette interdiction aux associations dites « mixtes » et accueillant des enfants (amendement COM-365).

La commission a institué la possibilité de retirer la qualité de réfugié aux personnes condamnées pour apologie du terrorisme (COM-112 rect.).

Si elle a validé le principe d'une nouvelle mesure de fermeture administrative des lieux de culte en cas de provocation à la haine ou à la violence, la commission a porté sa durée à trois mois tout en précisant les raisons pouvant conduire à cette mesure de fermeture. Elle a également caractérisé davantage les locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à l'exécution de la mesure de fermeture du lieu de culte (amendement COM-366).

7. Sur les autres dispositions du projet de loi

Soucieuse de ne pas nuire au nécessaire renforcement des dispositions relatives aux prérogatives de Tracfin, la commission a supprimé la mention, ajoutée en commission spéciale à l'Assemblée nationale, selon laquelle les entités assujetties ne seraient tenues de reporter l'opération sur laquelle Tracfin a exercé son droit d'opposition que dans le cas où elles en auraient la possibilité, dans des conditions prévues par décret (amendements identiques COM-367, COM-409 et COM-2 rect.). Elle a également approuvé l'assujettissement des cagnottes en ligne aux obligations prévues en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (amendement COM-1).

La commission des lois a pris acte du texte adopté par la commission de la culture sur les articles 1er bis, 4 bis, 19 ter et 21 à 25 bis dont elle était saisie pour avis avec délégation.

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La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.