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Proposition de loi visant à sécuriser les droits à protection sociale des assistants maternels et des salariés des particuliers employeurs

19 mai 2021 : Assistants maternels et salariés des particuliers employeurs ( rapport - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
Unification et adaptation des circuits de recouvrement
des cotisations sociales complémentaires des assistants maternels
et des salariés du particulier employeur.

Le présent article vise à unifier dans le code de la sécurité sociale les circuits de recouvrement des cotisations sociales des assistants maternels et des salariés du particulier employeur et à confier à une association paritaire le soin de gérer le produit des cotisations sociales complémentaires collectées par les organismes de recouvrement.

La commission a adopté cet article sans modification.

I - Le dispositif proposé : adapter la gestion du produit de la collecte des cotisations sociales complémentaires aux spécificités de l'emploi par un particulier employeur

A. Un circuit actuel de recouvrement des cotisations sociales complémentaires fondé sur des clauses de désignation devenues obsolètes

1. Le circuit actuel de recouvrement des cotisations sociales complémentaires des assistants maternels et des salariés du particulier employeur

Sur le fondement de l'article L. 133-7 du code de la sécurité sociale, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss)13(*) et la Mutualité sociale agricole (MSA) assurent, respectivement pour le régime général et le régime agricole, le recouvrement de l'ensemble des cotisations et contributions sociales, dont celui des cotisations complémentaire de retraite, de santé et de prévoyance des salariés du particulier employeur, en vertu d'une convention de délégation conclue avec les organismes de protection sociale complémentaire. L'Acoss et la MSA recouvrent les cotisations et contributions sociales des assistants maternels selon les mêmes modalités, sans pour autant que ces derniers ne soient explicitement mentionnés à l'article L. 133-7 du code de la sécurité sociale.

Dans ce cadre, les cotisations sociales patronales et salariales dues au titre de l'emploi d'une garde d'enfant à domicile ou d'un assistant maternel sont prélevées sur le compte de l'employeur par le centre Pajemploi et, pour les autres salariés des particuliers employeurs, par le centre Chèque emploi service universel (Cesu). Ces services de déclaration et de paiement simplifiés, qui concernaient 1,3 million de salariés en 2019, dont un tiers d'assistants maternels ou gardes d'enfants à domicile, ont été généralisés depuis le 1er janvier 202114(*). Ils assuraient, en 2019, la collecte d'environ 1,4 milliard d'euros de cotisations dues au titre de la protection sociale complémentaire des salariés, pour le compte des organismes assureurs.

Produit des cotisations sociales complémentaires des assistants maternels
et des salariés du particulier employeur en 2019

(en millions d'euros)

 

Cesu

Pajemploi

Autres comptes*

Total

Retraite complémentaire

477

642

80

1 199

Prévoyance

77

156

10

243

Total

554

798

90

1 442

Source : Données transmises au rapporteur par l'URSSAF Caisse nationale.

* Les autres comptes sont des comptes de particuliers employeurs qui restent gérés hors CESU, principalement gérés par des mandataires.

Les conventions collectives des deux branches désignant toutes deux pour organisme de prévoyance le groupe IRCEM15(*), le produit des cotisations complémentaires correspondantes collectées par l'Acoss et la MSA est reversé à cet organisme. Les cotisations de retraite complémentaire, quant à elles, sont reversées d'office à l'IRCEM Retraite16(*), membre de la Fédération AGIRC-ARRCO, qui gère le régime d'assurance-vieillesse complémentaire obligatoire des salariés du secteur privé.

2. L'obsolescence des clauses de désignation, source d'insécurité juridique pour le secteur

Par sa décision du 13 juin 2013, le Conseil constitutionnel a censuré ce mode de désignation d'un organisme de protection sociale complémentaire au regard des principes de liberté contractuelle et de liberté d'entreprendre, en considérant que « si le législateur peut porter atteinte à la liberté d'entreprendre et à la liberté contractuelle dans un but de mutualisation des risques, notamment en prévoyant que soit recommandé au niveau de la branche un seul organisme de prévoyance proposant un contrat de référence y compris à un tarif d'assurance donné ou en offrant la possibilité que soient désignés au niveau de la branche plusieurs organismes de prévoyance proposant au moins de tels contrats de référence, il ne saurait porter à ces libertés une atteinte d'une nature telle que l'entreprise soit liée avec un cocontractant déjà désigné par un contrat négocié au niveau de la branche et au contenu totalement prédéfini »17(*)

Les clauses de désignation de l'IRCEM ne contraignent donc plus les particuliers employeurs pour ce qui concerne la prévoyance (incapacité, invalidité, décès, frais de santé). Le secteur est ainsi exposé à un risque important - quoique théorique - d'atomisation de la protection complémentaire de ses salariés, dès lors que chacun des 3,4 millions de particuliers employeurs serait libre de choisir individuellement l'organisme de protection complémentaire des salariés qu'il emploie.

Depuis 2014, les clauses de désignation sont remplacées par la possibilité donnée aux partenaires sociaux, en vertu de l'article L. 912-1 du code de la sécurité sociale, de recommander, après avoir mené une procédure de mise en concurrence dans des conditions de transparence, d'impartialité et d'égalité de traitement entre les candidats, des organismes de protection sociale complémentaire aux employeurs, pour une durée maximale de cinq ans.

B. Un nouveau circuit de recouvrement unifié et adapté aux spécificités du secteur et au droit de la concurrence

Le 26 mars dernier, dans le cadre du processus de rationalisation des branches professionnelles amorcé avec la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, le dialogue conduit par les partenaires sociaux a abouti à la conclusion d'une convention collective commune aux branches des assistants maternels et des salariés du particulier employeur, actuellement soumise à extension, et qui devrait entrer en vigueur au 1er janvier 2022.

En conformité avec la décision du Conseil constitutionnel, la convention ne mentionne aucun organisme de protection sociale complémentaire en particulier. En revanche, elle donne mandat à l'association paritaire nationale interbranches (APNI), créée par les deux conventions collectives en 2018 afin de contribuer au développement de la formation professionnelle et des activités sociales et culturelles des salariés, pour mettre en oeuvre le régime de protection sociale complémentaire des assistants maternels et salariés de particuliers employeurs. Le motif d'intérêt général qui sous-tend ce circuit, lié à la nécessaire préservation d'un mécanisme adapté aux particularités du secteur, permettrait de satisfaire aux exigences constitutionnelles.

Dans ce contexte, la présente proposition de loi tend à unifier le circuit de recouvrement des cotisations sociales complémentaires des deux branches professionnelles et à confier à l'APNI la charge de collecter de celles-ci auprès des organismes chargés du recouvrement.

Le I du présent article procède à deux modifications du code de la sécurité sociale.

? Son modifie l'article L. 133-7, qui prévoit la délégation du recouvrement des cotisations sociales dues aux organismes de protection sociale complémentaire à l'Acoss et à la MSA.

D'une part, il tend à unifier explicitement dans le code de la sécurité sociale les circuits de recouvrement des cotisations sociales des assistants maternels et des salariés du particulier employeur, dont le fonctionnement est identique en pratique, en mentionnant l'article L. 421-1 du code de l'action sociale et des familles.

D'autre part, il désigne l'APNI comme destinataire des cotisations sociales complémentaires : le circuit de recouvrement proposé reposera donc sur la collecte par l'APNI du produit des cotisations complémentaires de santé et de prévoyance recouvrées par l'Acoss et la MSA en vertu d'une convention.

En tant que gestionnaire du régime de prévoyance, l'APNI confiera ensuite à un organisme assureur, qu'elle sélectionnera après procédure de mise en concurrence, le soin de couvrir les risques et à qui elle reversera le produit des cotisations collectées. En parallèle, et indépendamment de l'organisme de protection sociale complémentaire retenu à l'issue de ce processus, les cotisations complémentaires de retraite, également collectées par l'Acoss et la MSA, continueront d'être reversées directement à l'IRCEM Retraite, ce régime complémentaire étant placé hors du champ concurrentiel.

? Son modifie l'article L. 133-5-7, qui permet l'utilisation des dispositifs simplifiés de déclaration et de recouvrement des cotisations sociales par les particuliers employeurs en vue de déclarer et de payer les cotisations sociales de leurs salariés. Il confie aux dispositifs Cesu et Pajemploi le soin de collecter les cotisations sociales complémentaires pour le compte de l'APNI, afin de maintenir un guichet unique de déclaration et de recouvrement pour les employeurs. Dès lors, l'adhésion obligatoire à ces derniers par l'employeur emporte délégation à l'APNI du recouvrement des cotisations sociales complémentaires de santé et de prévoyance et de leur reversement à l'organisme retenu par celle-ci au terme de la procédure de mise en concurrence.

Le II prévoit l'entrée en vigueur de ce dispositif au 1er janvier 2022, date à laquelle doit entrer en vigueur la nouvelle convention collective.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Sur proposition de la députée Annie Vidal, auteure et rapporteure de la proposition de loi, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements rédactionnels.

III - La position de la commission : une adoption sans modification

Lors de ses auditions, le rapporteur a constaté l'attente forte exprimée par les partenaires sociaux de faire converger les deux branches professionnelles et que de mettre en oeuvre le circuit de recouvrement des cotisations sociales complémentaires des salariés proposé.

Dans la situation actuelle, la clause de désignation de l'IRCEM en qualité d'organisme de prévoyance obligatoire des salariés des deux branches n'ayant plus de caractère contraignant, ces derniers sont exposés au risque de voir leur protection sociale complémentaire fortement fragilisée, du fait de la complexité d'un système fondé sur le libre choix par chaque particulier employeur de l'organisme de protection sociale complémentaire de ses salariés.

En consacrant le principe du versement des cotisations à l'APNI par les organismes chargés de leur recouvrement, la présente proposition de loi tend à établir une base juridique solide pour le circuit de recouvrement de ces cotisations, tandis que l'absence de désignation d'une institution de prévoyance par la convention collective unifiée permettra à l'APNI de sélectionner un organisme à l'issue d'une procédure d'appel d'offres respectueuse du droit de la concurrence.

Au total, la présente proposition de loi permet d'aboutir à la mise en oeuvre d'un mécanisme :

- sécurisant la protection sociale complémentaire des assistants maternels et salariés du particulier employeur dans un cadre explicitement unifié ;

- adapté aux particularités du secteur, notamment à l'atomicité de ses acteurs et à la nécessité d'un dispositif de recouvrement simplifié ;

- et conforme à l'exigence de respect de la liberté contractuelle et de la liberté d'entreprendre affirmée par le Conseil constitutionnel.

Sur la proposition du rapporteur, la commission a adopté le présent article sans modification.


* 13 En janvier 2021, l'Acoss est devenue Urssaf Caisse nationale. La dénomination juridique de l'Acoss a néanmoins été préservée.

* 14 Décret n° 2019-613 du 19 juin 2019 relatif à la simplification des déclarations sociales des employeurs

* 15 Convention collective nationale des salariés du particulier employeur du 24 novembre 1999 et convention collective nationale des assistants maternels du particulier employeur du 1er juillet 2004.

* 16 Le groupe IRCEM est un groupe de protection sociale à gestion paritaire intervenant dans le champ des emplois de la famille, constitué sous le statut juridique d'une association loi de 1901 à but non lucratif, et constitué de trois institutions sectorielles (IRCEM Retraite, IRCEM Prévoyance et IRCEM Mutuelle).

* 17 Conseil constitutionnel, décision n° 2013-672 DC du 13 juin 2013, considérant 11.