B. POUR FINANCER NOTAMMENT DES DISPOSITIFS EXCEPTIONNELS, L'EXERCICE 2022 A CONNU DES OUVERTURES ET REPORTS DE CRÉDITS MASSIFS ET EN PARTIE INCORRECTEMENT CALIBRÉS
1. L'exécution 2022 des crédits de la mission est marquée par des ouvertures et reports de crédits très significatifs destinés à financer des dispositifs exceptionnels
La mission « Économie » a vu ses crédits ouverts fortement augmenter en exécution. En effet, le montant total des CP ouverts sur la mission en 2022 a atteint 22,66 milliards d'euros contre 4,0 milliards d'euros en loi de finances initiale, soit un niveau 5,6 fois supérieur.
Cette forte hausse des crédits ouverts a principalement résulté de l'ouverture de 16,23 milliards d'euros par les deux lois de finances rectificatives pour 2022, dont 1,517 milliard d'euros au titre de la ratification du décret d'avance du 7 avril 20224(*). Elle résulte également de reports de crédits non consommés en 2021 sur 2022 à hauteur de 2,33 milliards d'euros, en dérogation du plafonnement des reports prévu par la LOLF. La loi de finances initiale pour 2022 avait prévu cette dérogation.
Ces différents reports et ouvertures de crédits ont été présentés comme nécessaires pour financer plusieurs dispositifs exceptionnels :
- la création d'aides portées par le programme 134 en faveur des entreprises particulièrement exposées à la hausse des coûts du gaz et de l'électricité à la suite de la guerre en Ukraine (décret d'avance du 7 avril 2022 pour 1,548 milliard d'euros5(*) en AE et en CP et les deux lois de finances rectificatives pour 1,5 milliard d'euros) ;
- la dotation du programme 367 (12,73 milliards d'euros par les deux lois de finances rectificatives et 2,05 milliards d'euros par le biais de reports de crédits non consommés en 2021), afin de doter le CAS PFE en vue de l'offre publique d'achat simplifiée relative à EDF, ainsi que d'autres opérations.
2. Seuls deux tiers des crédits ouverts ont finalement été consommés, témoignant d'écueils de calibrage
Une partie significative des crédits ouverts en 2022 n'a toutefois pas été consommée. En effet, pas moins de 7,4 milliards d'euros de CP ouverts n'ont pas été consommés, soit près de 33 % des crédits ouverts. Ce taux était d'environ 7 % en 2021.
S'agissant du programme 367, la sous-exécution atteint 4,1 milliards d'euros, soit un taux d'exécution de 74 %, alors qu'une sous-exécution de 2 milliards d'euros avait déjà été constatée en 2021. Concrètement, le CAS PFE, a perçu au total 11,4 milliards d'euros en provenance du programme 367 en 2022. La grande majorité de ces sommes ont servi au rachat des actions d'EDF, mais certaines opérations ont concerné Orano et le Laboratoire français du fractionnement et des biotechnologies (LFB).
Concernant le programme 134, les crédits ouverts en exécution pour financer les mesures d'aides aux entreprises énergo-intensives dans le contexte de la hausse des prix de l'énergie n'ont, quant à eux, été exécutés qu'à hauteur de moins de 3 %, soit moins de 80 millions d'euros sur les 3,1 milliards d'euros ouverts. Or, comme le souligne la Cour des comptes6(*), « cette sur-budgétisation était largement évitable lors du chiffrage de la mesure à l'été 2022 : en effet, la hausse des prix de gros de l'énergie ne se répercute ni intégralement ni immédiatement sur les factures acquittées par les entreprises, si bien que le ciblage des aides, en réservant le bénéfice aux entreprises subissant effectivement une forte dégradation de leurs résultats d'exploitation, ne suggérait pas une dépense massive dès 2022 ». En outre, les modalités de versement de la compensation carbone ont conduit à une sous-exécution des crédits dédiés de près de 106 millions d'euros en CP.
Un tel niveau de sous-consommation des crédits ouverts témoigne d'écueils importants dans le calibrage des crédits supplémentaires demandés à l'occasion du décret d'avance et des lois de finances rectificatives et à l'occasion des reports de crédits. Cette situation est de nature à nuire à la lisibilité des crédits de la mission, à la portée du vote des crédits par le Parlement en loi de finances initiale et, enfin, à la maîtrise des dépenses de la mission. En effet, les reports de crédits de 2022 à 2023 pourraient être supérieurs à 3 milliards d'euros de CP, notamment au titre des aides aux entreprises énergo-intensives dans le contexte de la crise énergétique portées par le programme 134.
Exécution budgétaire de la mission en CP pour l'exercice 2022
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, à partir des données de l'annexe au projet de loi de règlement
Évolution des crédits de la mission « Économie » en 2022
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
2021 |
2022 |
Exécution / prévision 2022 |
Exécution 2022 / 2021 |
|||||||
|
Prévision |
Exécution |
Prévision |
Exécution |
en volume |
en % |
en volume |
en % |
|||
|
134 - Développement des entreprises et régulations |
AE |
1 234,4 |
1 189,5 |
1 790,4 |
2 683,2 |
+ 892,8 |
+ 49,9 % |
+ 1 493,7 |
+ 125,6 % |
|
|
CP |
1 242,7 |
1 208,3 |
1 795,1 |
2 533,4 |
+ 738,3 |
+ 41,1 % |
+ 1 325,1 |
+ 109,7 % |
||
|
343 - Plan France Très haut débit |
AE |
0,250 |
0 |
21,8 |
106,2 |
+ 84,4 |
+ 387,1 % |
+ 106,1 |
/ |
|
|
CP |
609,3 |
435,5 |
621,8 |
417,5 |
- 204,3 |
- 32,9 % |
- 18,0 |
- 4,1 % |
||
|
220 - Statistiques et études économiques |
AE |
424,6 |
422,8 |
432,5 |
444,8 |
+ 12,4 |
+ 2,9 % |
+ 22,0 |
+ 5,2 % |
|
|
CP |
420,0 |
417,8 |
435,3 |
445,8 |
- 10,5 |
+ 2,4 % |
+ 28,0 |
+ 6,7 % |
||
|
305 - Stratégies économiques |
AE |
417,0 |
442,9 |
416,7 |
420,2 |
+ 3,5 |
+ 0,8 % |
- 22,7 |
- 5,1 % |
|
|
CP |
417,6 |
439,3 |
417,3 |
409,7 |
- 7,6 |
- 1,8 % |
- 29,5 |
- 6,7 % |
||
|
367 - Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 et 2022 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » |
AE CP |
/ / |
1 000,0 1 000,0 |
748,0 748,0 |
11 457,1 11 457,1 |
+ 10 709,1 + 10 709,1 |
+1431,7 % +1431,7 % |
+10457,1 +10457,1 |
+ 1045,7 % + 1045,7 % |
|
|
Total mission |
AE |
2 076,2 |
3 055,1 |
3 409,4 |
15 111,5 |
+ 11 702,1 |
+ 343,2 % |
+12056,4 |
+ 394,6 % |
|
|
CP |
2 689,6 |
3 500,9 |
4 017,6 |
15 263,6 |
+ 11 246,0 |
+ 279,9 % |
+11762,7 |
+ 336,0 % |
||
AE : autorisations d'engagement. CP : crédits de paiement. Prévision : prévision en loi de finances initiale, hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
* 4 Décret n° 2022-512 du 7 avril 2022 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
* 5 Parallèlement, le décret d'avance a annulé 30,38 millions d'euros en AE et en CP sur les programmes 220, 305 et 343.
* 6 Analyse de l'exécution budgétaire 2022, Mission « Économie », avril 2023.