EXAMEN EN COMMISSION
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M. François-Noël Buffet, président. - Nous allons maintenant examiner le rapporteur de notre collègue Stéphane Le Rudulier sur la proposition de loi constitutionnelle visant à abroger l'article 40 de la Constitution, présentée, avant le dernier renouvellement sénatorial, par notre ancienne collègue Éliane Assassi, Éric Bocquet, Pascal Savoldelli et plusieurs de nos collègues membres du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) - Kanaky.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Mes chers collègues, le professeur Bertrand Mathieu formulait dans un article de 2006 la préconisation suivante : « le droit d'amendement : en user sans en abuser ». Cette formule nous paraît assurément provocatrice, à nous parlementaires, qui ne connaissons que trop bien les contraintes enserrant ce droit fondamental attaché à l'exercice de notre mandat.
Parmi celles-ci, la loi d'airain de l'irrecevabilité financière n'est pas des moindres et frappe parfois certaines de nos initiatives.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui prévoit une solution qui, nous pouvons en convenir avec nos collègues communistes, a le mérite de la simplicité, puisqu'elle abroge purement et simplement l'article 40 de la Constitution.
Si la critique de l'article 40 de la Constitution n'est pas neuve, elle semble avoir gagné un regain d'attention médiatique et politique en raison de l'actualité récente. L'exception d'irrecevabilité financière, invoquée notamment à l'endroit de propositions de loi à l'Assemblée nationale dans le cadre de la réforme des retraites, a donné lieu à de vifs débats politiques, que nous avons encore tous en tête, dans le contexte d'une majorité désormais relative.
Comme me l'a confirmé, lors de son audition, la présidente Cécile Cukierman, nos collègues communistes ont souhaité que nous ouvrions de nouveau ce débat à l'aune de cette actualité récente. Il s'agit, de fait, d'un débat important, qu'il est donc pleinement légitime pour notre assemblée d'avoir, dans un contexte que j'espère nettement plus apaisé qu'à l'Assemblée nationale.
Mes travaux se sont structurés autour de deux questions. Est-il envisageable de voter l'abrogation de l'article 40 de la Constitution proposée par nos collègues communistes ? À défaut, pourrions-nous adopter une amodiation ou un assouplissement de sa lettre ?
Au terme de mes travaux, qui m'ont permis de recueillir le ressenti de plusieurs universitaires, du président de la commission des finances, ainsi que de l'ensemble des présidents de groupe de notre assemblée, je proposerai de répondre par la négative à ces deux questions et, en conséquence, de rejeter la proposition de loi.
En premier lieu, je me suis attaché à examiner l'hypothèse d'une abrogation pure et simple de l'article 40 de la Constitution.
En préambule, je souhaite rappeler que le principe d'une irrecevabilité financière des initiatives parlementaires n'a rien d'une exception ou d'une anomalie française, propre à l'équilibre institutionnel particulier entre le Gouvernement et le Parlement.
En effet, comme l'ont rappelé l'ensemble des professeurs de droit interrogés, de nombreux régimes parlementaires prévoient une restriction des initiatives parlementaires coûteuses pour les finances publiques. Je pense, en particulier, au cas du Royaume-Uni : ce régime ne peut être suspecté d'une rationalisation excessive du parlementarisme et prévoit pourtantune restriction plus franche encore qu'en France d'une telle initiative. Par ailleurs, l'Espagne, l'Allemagne ou le Portugal comptent des dispositions similaires dans leur Constitution. Si l'équilibre entre le Parlement et le Gouvernement qui résulte de notre Constitution peut éventuellement être discuté, il semble, en tout état de cause, que l'article 40 de la Constitution n'en constitue pas la principale originalité.
L'abrogation éventuelle de celui-ci a d'ailleurs été systématiquement rejetée, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, ce qui témoigne de la grande constance de l'intention du Constituant sur ce sujet. J'observe d'ailleurs que l'article 40 de la Constitution a été tour à tour défendu par des gouvernements et des parlementaires issus de formations politiques diverses. La défense de cette disposition a donc un caractère transpartisan.
Une telle abrogation serait-elle devenue plus pertinente aujourd'hui ? Il me semble, au contraire, qu'elle serait moins opportune que jamais, comme plusieurs présidents de groupe auditionnés l'ont d'ailleurs estimé.
Sur le plan budgétaire, il paraît particulièrement douteux que l'abrogation de l'article 40 de la Constitution, compte tenu des inévitables effets budgétaires qu'elle emporterait, ne nuise pas significativement à l'atteinte de l'objectif de réduction de la dépense et des déficits publics. Si son coût exact est, par construction, difficile à chiffrer, une abrogation de l'article 40 de la Constitution dans le contexte budgétaire actuel paraîtrait particulièrement contradictoire avec les objectifs que la France se donne en matière de sérieux de la gestion de ses comptes publics.
Sur le plan institutionnel, une abrogation de l'article 40 reviendrait à une modification profonde des équilibres institutionnels instaurés par celle-ci, en ébranlant l'édifice du parlementarisme rationalisé propre à la Cinquième République et en remettant en cause le privilège de l'exécutif en matière budgétaire. Surtout, en pratique, l'abrogation de l'article 40 paraîtrait particulièrement malvenue dans le contexte politique que traversent nos institutions, marqué par une majorité relative à l'Assemblée nationale.
Dès lors, l'assouplissement de l'article 40 de la Constitution est-il envisageable ? Au terme de mes travaux, j'estime que nous ne pouvons y procéder dans le cadre de la présente proposition de loi.
D'une part, certaines propositions parfois formulées peuvent paraître fantaisistes. Ainsi, faire du contrôle de l'irrecevabilité financière une simple faculté reviendrait à priver de tout effet la disposition. Par ailleurs, permettre la discussion d'amendements jugés irrecevables dans le but de faire vivre le débat semble dépourvu de tout intérêt.
D'autre part, d'autres propositions d'évolution ne m'ont pas paru souhaitables. Ainsi, la modification du champ des dispositions irrecevables pourrait être envisagée. Néanmoins, qu'il s'agisse de l'exemption des propositions de loi du mécanisme d'irrecevabilité, de la qualification des charges et ressources concernées ou encore de l'ouverture de la compensation des charges, ces pistes ont semblé hasardeuses, voire dangereuses pour la bonne tenue des discussions budgétaires.
Par ailleurs, l'amélioration des procédures actuellement en vigueur a régulièrement été évoquée lors des auditions, en particulier par le renforcement de la motivation des décisions d'irrecevabilité, ainsi que par la formalisation d'une voie de recours. Ces pistes m'ont néanmoins paru satisfaites par la pratique ou relever du règlement des assemblées : je souhaite ainsi vous rappeler, mes chers collègues, qu'il vous est déjà possible en pratique d'obtenir un complément de motivation et même de demander le réexamen d'une décision d'irrecevabilité rendue par le président de la commission des finances directement auprès de ce dernier.
En conclusion, je vous propose, chers collègues, de rejeter la présente proposition de loi, la réflexion collective ne me semblant pas tout à fait à maturité sur ce sujet.
Je souhaite néanmoins remercier nos collègues communistes pour la réflexion stimulante à laquelle ils nous engagent. Si les travaux que j'ai conduits me conduisent à vous proposer aujourd'hui le rejet de la proposition de loi, je forme le voeu que nos discussions en séance permettent de débattre sereinement de cette question essentielle.
Je remercie également l'ensemble des présidents de groupe, ainsi que le président de la commission des finances, Claude Raynal, de s'être rendus disponibles dans un délai aussi court pour me faire part de leurs observations.
Mme Cécile Cukierman. - Je me félicite que notre groupe puisse aider de grandes familles politiques à court de réflexions sur fonctionnement de la Constitution de la Cinquième République et l'avenir institutionnel...
L'objectif de la proposition de loi est d'inscrire ce sujet dans la séquence qui précédera le débat budgétaire. Comme l'a rappelé le rapporteur, ce texte fait suite au sentiment - partagé par beaucoup d'entre nous depuis quelques années - d'une utilisation de plus en plus récurrente de l'article 40, qui frappe les sénateurs de tous les groupes, y compris les rapporteurs sur un certain nombre de projets ou de propositions de loi.
Force est de constater que, depuis 1958, les évolutions de la Constitution ont toujours visé à accroître le pouvoir de l'exécutif, fragilisant ainsi le pouvoir parlementaire.
Comment faire pour que l'article 40 ne conduise pas à une forme d'autocensure pour les parlementaires ? C'est le débat que nous devrons avoir. Il y a d'ores et déjà, sur trop de textes, des amendements que nous ne déposons pas parce que nous savons qu'ils seront frappés par l'article 40. Il y a donc d'ores et déjà des débats que nous n'avons pas, des sujets que nous n'amenons pas en séance publique.
Je ne suis pas surprise par l'avis proposé par le rapporteur sur ce texte. Je le remercie du travail qu'il a dû réaliser en urgence, mais le sujet que nous soulevons mérite tout de même débat.
Chacun aura compris que l'objectif de la niche du 31 octobre prochain est l'occasion, pour notre groupe, de rappeler ce qui fait notre essence. Oui, nous pensons qu'il doit y avoir un pouvoir social, un pouvoir des organisations intermédiaires, un pouvoir des représentations et des mouvements sociaux dans notre pays.
Il doit également y avoir, en parallèle, un pouvoir renforcé des représentants du peuple que sont les parlementaires.
M. Éric Kerrouche. - Merci au rapporteur de sa présentation, même si je dois lui dire qu'elle ne m'a absolument pas convaincu. Ses propos me donnent l'impression qu'il souffre du syndrome de Stockholm.
À l'écouter, les parlementaires seraient trop irresponsables pour que l'on puisse leur laisser une totale latitude, et il serait logique, du fait de la domestication des institutions qui fait la force de la Cinquième République, de donner la toute-puissance à l'exécutif et de considérer que le Parlement serait subordonné à celui-ci et ne pourrait s'y opposer.
Tous les arguments qu'il a développés peuvent être retournés.
En réalité, contrairement à ce que l'on peut penser, la procédure parlementaire est extrêmement limitée en Grande-Bretagne, même si ce pays est le modèle du parlementarisme.
En 2014, l'OCDE a publié un très beau rapport sur le sujet spécifique des irrecevabilités financières. Celui-ci nous apprend que, dans 52 % des 38 pays membres de l'organisation, les parlementaires disposent d'un pouvoir d'amendement illimité, y compris en matière financière, et que, dans 24 % d'entre eux, les propositions des parlementaires doivent être contenues dans le cadre fixé par l'exécutif au moment de la discussion du budget. Au reste, ce rapport souligne l'exception qui est la nôtre du fait de l'article 40.
D'une certaine manière, après la révision de 2008, l'article 40 est la seule arme du Gouvernement qui n'a pas été transformée.
La démonstration du rapporteur est surprenante. En effet, son idée est de dire : compte tenu de la situation budgétaire, nous ne pouvons pas nous permettre de donner de nouvelles marges de manoeuvre aux parlementaires. Mais, cher collègue, le déficit vient structurellement de l'action de l'exécutif, non des parlementaires !
Vous avez parlé d'un consensus sur la nécessité de ne pas bouger les choses. Or des transformations ont été proposées par le passé, que vous avez tues. Ainsi, deux grands révolutionnaires, Jean Arthuis et Didier Migaud, alors respectivement présidents de la commission des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale, ont proposé, en 2008, d'abolir l'article 40 de la Constitution, en développant les mêmes arguments que les miens : si l'on veut donner toute sa place au Parlement, encore faut-il donner toute leur place aux parlementaires.
Vous avez invoqué la conjoncture. Mais, structurellement, la Cinquième République est structurée par le fait majoritaire, et il est complètement faux que la suppression de l'article 40 ferait disparaître les autres outils de parlementarisme rationalisé. Ce serait une modalité d'expression d'un parlementarisme revivifié.
On sait aussi qu'il y a, autour de l'article 40, un jeu subtil qui ne lui permet pas de fonctionner dans le cadre des rapports interparlementaires.
L'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui vient décliner l'article 40, nous conduit également à des situations invraisemblables.
S'agissant de l'amodiation éventuelle de l'article 40, je suis étonné que vous n'ayez pas mentionné la possibilité qui avait été proposée par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, dit « comité Balladur », en 2008, laquelle revenait à vider cet article de sa substance, en y inscrivant « charges publiques » au pluriel.
Dans sa majorité, la doctrine nous dit que les irrecevabilités remontent à loin. C'est vrai : elles ont vu le jour dès 1920, et, d'une certaine façon, ont été codifiées à l'article 18 de la Constitution de 1946.
Cependant, la limitation qui était prévue alors est sans commune mesure avec celle que nous avons connue durant la Cinquième République.
Par conséquent, il faut soit supprimer l'article 40, soit le transformer, comme l'avait proposé le comité dit « Balladur ». Quoi qu'il en soit, il ne faut pas laisser croire que la suppression de l'article 40 de la Constitution conduirait à une anarchie inorganisée au sein du Parlement ! Cette suppression doit bien entendu être assortie d'une transformation des dispositions des règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat relatives aux irrecevabilités.
Ce serait une solution beaucoup plus simple, qui permettrait aux parlementaires de jouer pleinement leur rôle. Je m'étonne vraiment que vous puissiez considérer que ceux-ci ne peuvent pas le faire, au nom d'une irresponsabilité qui serait consubstantielle à leurs fonctions.
Vous l'aurez compris, mes chers collègues, nous voterons cette proposition du groupe communiste, qui va dans le bon sens en matière de parlementarisme.
M. Guy Benarroche. - Je remercie le groupe CRCE d'avoir déposé cette proposition de loi constitutionnelle et, ainsi, d'avoir stimulé nos réflexions.
J'adhère totalement à la démonstration d'Éric Kerrouche. Je veux simplement ajouter deux éléments.
L'article 40 de la Constitution est aujourd'hui utilisé abusivement. Les irrecevabilités se multiplient. Un professeur de droit public a compté que 7 266 amendements avaient été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 durant la législature 2012-2017. Je n'ose imaginer que ces 7 266 amendements étaient irresponsables... Force est de constater que la « charge publique » donne lieu à une interprétation très subjective.
Ne laissons pas penser que l'article 40 de la Constitution responsabilise les parlementaires. Au contraire, il les déresponsabilise, puisqu'il les empêche de faire valoir un certain nombre d'éléments qui pourraient être utiles, et qui sont d'ailleurs parfois repris par le Gouvernement, qui, lui, a le droit de créer ou d'augmenter des charges. Je parle d'expérience, car un amendement que j'avais déposé sur les marins-pompiers de Marseille et qui avait été déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution a été repris à l'identique par le Gouvernement et voté par l'ensemble des sénateurs... Il s'applique désormais, pour le bien-être de tous !
Notre groupe votera cette proposition de loi constitutionnelle.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Notre groupe n'est pas favorable à l'abrogation de l'article 40 de la Constitution.
Certes, cet article suscite parfois des incompréhensions et des frustrations, mais il participe au parlementaire rationalisé et, partant, il contribue à la stabilité de nos institutions.
Loin de constituer un dispositif au service d'un « projet libéral d'attrition des services publics et des politiques sociales », le contrôle de la recevabilité financière des initiatives parlementaires présente l'avantage de nous préserver contre certaines dépenses publiques excessives.
Je souligne, monsieur le rapporteur, la qualité de votre travail.
Vous l'avez dit, les décisions relatives aux irrecevabilités ne sont pas prises de manière arbitraire. Elles reposent sur une jurisprudence ancienne, qui a récemment été assouplie au Sénat, dans le cadre d'un travail d'harmonisation engagé avec l'Assemblée nationale, ce dont nous nous réjouissons.
Plutôt que d'abroger l'article 40 de la Constitution, notre groupe suggère de poursuivre la réflexion sur les conditions de son application.
À cet égard, nous souscrivons notamment à la proposition de notre ancien collègue Jean-Pierre Sueur, qui proposait de soumettre l'application de l'article 40 de la Constitution au principe du contradictoire. Au lieu de nous envoyer un courriel nous annonçant que notre amendement tombe sous le coup de l'article 40 de la Constitution, on pourrait peut-être recueillir notre avis et nous permettre de fournir quelques arguments supplémentaires afin de faire changer d'avis le président de la commission...
M. François-Noël Buffet, président. - Il y a, dans les faits, un aspect contradictoire, puisque, s'agissant des amendements séance, nous avons tous la faculté de saisir le président de la commission des finances lorsque nous estimons infondée une déclaration d'irrecevabilité. Par ailleurs, s'agissant des amendements de commission, dont nous, présidents de commission, examinons la recevabilité, nous nous tournons souvent vers le président de la commission des finances pour recueillir son avis. Le débat a donc lieu, y compris, entre présidents de commission.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Monsieur Kerrouche, la responsabilité des parlementaires n'est pas en jeu sur ce point ! D'ailleurs, depuis 1974, on ne peut pas dire que ce soit le Parlement qui ait aggravé la dette publique. Il y a un seul et unique responsable : c'est l'exécutif.
Néanmoins, le fait d'abroger purement et simplement l'article 40 de la Constitution nous rendrait, in fine, coresponsables de la dette publique.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Nous votons le budget !
M. Stéphane Le Rudulier. - Certes, mais sur la base d'une structure proposée par l'exécutif ! En tout état de cause, il ne s'agit nullement de l'irresponsabilité supposée des parlementaires, mais de l'ouverture de possibilités accrues de dépense publique, qui auront pour conséquence logique l'augmentation des dépenses et donc la dégradation des déficits publics.
Pour répondre à Cécile Cukierman, il me semble que toutes les révisions constitutionnelles n'ont pas conduit à un renforcement de l'exécutif : la réforme de 2008 a conduit à un rééquilibrage entre l'exécutif et le législatif, au profit de ce dernier.
Enfin, pour conclure, tout parlementaire a fait l'expérience de la frustration que fait naître l'irrecevabilité opposée à l'un de ses amendements. Qu'il faille revoir la procédure, notamment les voies de recours, ou renforcer la motivation de l'irrecevabilité, ceci relève en toute hypothèse du règlement des assemblées, non de la Constitution.
Prenons garde toutefois à ce que cela soit viable dans la pratique ! D'aucuns nous proposent la saisine du Conseil constitutionnel comme voie de recours en matière d'irrecevabilité financière. Imagine-t-on cependant que l'on réserve l'examen d'un article pour attendre une décision du Conseil constitutionnel ? Cela alourdirait la procédure législative.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article unique
L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi constitutionnelle n'est pas adopté.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle déposée sur le Bureau du Sénat.