III. L'ESSENTIEL DES DÉPENSES DE LA MISSION SONT CONSACRÉES À UN NOMBRE TRÈS RESTREINT DE DISPOSITIFS
Le plan France très haut débit, les compensations des missions de service public au groupe La Poste et la compensation carbone des sites très électro-intensifs représentent à eux seuls près de trois quarts (74,2 %, soit 2,47 milliards d'euros) des dépenses hors titre 2 de la mission. Ces trois éléments sont déterminants pour l'évolution des crédits et constituent, outre les missions des administrations et opérateurs mentionnées supra, les politiques publiques les plus coûteuses portées par la mission.
S'y ajoutent en 2024 le rétablissement d'une ligne de financement de Bpifrance et la création du fonds territorial d'accessibilité au sein du programme 134 « Développement des entreprises et régulations ». Par ailleurs, l'activité de garantie de prêts accordés aux PME, TPE et ETI qui est confiée à Bpifrance bénéficie de crédits publics significatifs, bien que manquant de lisibilité.
A. SI LE PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT A PERMIS UNE ACCÉLÉRATION DES DÉPLOIEMENTS DE LA FIBRE OPTIQUE, DE FORTES PROBLÉMATIQUES DEMEURENT
Le plan France très haut débit (PFTHD), lancé en 2013, visait initialement deux objectifs : garantir à tous un accès au bon haut débit (supérieur à 8 Mbits/s) à fin 2020 et un accès au très haut débit (supérieur à 30 Mbits/s) à fin 2022. Un objectif additionnel a été ajouté en 2020 : atteindre un déploiement complet de la fibre optique sur l'ensemble du territoire à l'horizon 2025.
Le PFTHD s'appuie sur l'articulation des initiatives privées et publiques et sur des financements croisés. Le soutien public se matérialise dans les projets des collectivités territoriales et par un soutien de l'État dans le cadre du PFTHD, ainsi que de l'Union européenne.
Les rapporteurs spéciaux identifient plusieurs difficultés pesant sur le respect de l'échéance de 2025 pour assurer la couverture en fibre optique de l'ensemble du territoire.
Le plan France Très haut débit
La technologie du très haut débit : un accès supérieur à 30 Mbit/s
Le « très haut débit » (supérieur à 30 Mbit/s) doit être distingué de la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH - Fiber to the Home), qui permet de monter jusqu'à 100 Mbit/s.
Pour déployer le très haut débit sur le territoire, plusieurs technologies peuvent être utilisées :
- la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH) : il s'agit du standard le plus élevé, mais aussi le plus coûteux à mettre en oeuvre puisqu'il implique le déploiement de nouveaux réseaux. Le plan France Très haut débit prévoit un objectif de 100 % des locaux raccordables en fibre optique à l'horizon 2025 ;
- le réseau cuivre modernisé (ADSL/VDSL2) ou le réseau câblé modernisé, en mobilisant la fibre optique jusqu'au sous-répartiteur, voire jusqu'à l'immeuble. Ces opérations de « montée en débit » sont plus rapides et moins coûteuses à déployer ;
- les technologies hertziennes de type WiMAX (équivalent de la 4G pour le fixe) ou par satellite, qui constituent des solutions alternatives pour les zones où le déploiement serait trop difficile ou trop onéreux.
L'objectif actuel : 100 % des locaux éligibles à la fibre optique en 2025
Il convient de distinguer la « couverture » du territoire, qui fait référence au nombre de locaux éligibles et constitue la référence du PFTHD, de l'accès effectif, qui implique le raccordement des locaux et la souscription d'un abonnement.
Selon les données de l'ARCEP, la couverture FttH atteignait 36,2 millions de locaux éligibles au 30 juin 2023 (soit 81 % des locaux).
La fourniture généralisée de fibre optique en 2025 ne doit en principe pas souffrir d'exceptions. Il est néanmoins probable, notamment dans les zones très difficiles d'accès, que dans certains cas particuliers le recours à d'autres technologies soit temporairement nécessaire (TH radio, 4G fixe, satellite, etc.), même si cela n'est pas souhaitable.
Depuis 2021, le nombre d'abonnés à la fibre optique dépasse le nombre d'abonnés ADSL et continue d'augmenter :
Au 30 juin 2023, le nombre d'abonnés à la fibre optique s'élève à 19,8 millions et représente 62 % du nombre total d'abonnements internet haut débit et très haut débit sur le territoire français.
Source : commission des finances, d'après les réponses aux questionnaires des rapporteurs spéciaux.
1. Le PFTHD a permis de résorber une partie des écarts de déploiement de la fibre optique entre les territoires, mais ce déploiement demeure incomplet et inégal
L'ensemble du territoire est découpé en deux grandes catégories de zones s'agissant du déploiement de la fibre optique et du très haut débit.
Un découpage complexe des zones de déploiement
La zone très dense (ZTD), correspond à la liste des communes définie par l'ARCEP. Cette zone est réputée rentable pour l'initiative privée des opérateurs ; elle ne fait donc pas l'objet d'engagements spécifiques de leur part, les pouvoirs publics ayant anticipé que la concurrence par les infrastructures devait permettre de garantir le déploiement de la fibre dans ces zones.
La zone moins dense correspond au reste du territoire. Dans cette zone, l'initiative privée n'est pas réputée rentable. Néanmoins, les opérateurs mènent également des projets sans financement public dans cette zone. Cette zone se décompose ainsi elle-même en deux zones : la zone moins dense d'initiative privée et la zone moins dense d'initiative publique (réseau d'initiative publique - RIP), dans laquelle les collectivités doivent s'associer dans leur projet de déploiement à l'échelle au moins départementale pour bénéficier d'un soutien de l'État.
Les zones AMII désignent les territoires dans lesquels le Gouvernement a engagé, à l'intention des opérateurs, un appel à manifestation d'intentions d'investissement (AMII) « afin de définir [en creux] les zones en dehors desquelles les collectivités étaient fondées à intervenir ». Dans ces zones, la fibre optique est déployée sur la base d'une initiative privée. En 2018, « à la demande du Gouvernement, afin de sécuriser et d'accélérer le déploiement de la fibre, les opérateurs se sont engagés de manière contraignante à couvrir près de 3 600 communes (de la zone dite « AMII ») au niveau national, au titre de l'article L.33-13 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) ».
Les zones AMEL désignent les zones pour lesquelles le Gouvernement a autorisé, à compter de 2018, les collectivités territoriales à accélérer les déploiements de la fibre optique via des appels à manifestation d'engagement local (AMEL) afin que des opérateurs privés déploient, sur leurs fonds propres, la fibre optique, dans le cadre d'engagements qui leur sont opposables (sur le modèle des engagements en zones AMII). Sans la création des zones AMEL, les déploiements en question auraient dû être à la charge des collectivités, via la création d'un RIP.
Source : commission des finances et réponses aux questionnaires des rapporteurs spéciaux
a) Des crédits conséquents au service du PFTHD en faveur des RIP
L'intervention financière publique n'est possible que dans la zone dite moins dense et à condition que soit établie la carence de l'initiative privée. Sur la zone dite « d'initiative publique », les réseaux fixes sont déployés dans le cadre de projets portés par les collectivités territoriales, qui peuvent s'appuyer sur un soutien de l'État via le guichet « réseaux d'initiative publique » (RIP) du PFTHD.
Le soutien de l'État des RIP, par le biais du PFTHD, s'élevait à fin 2022 à près de 3,5 milliards d'euros, selon la ventilation suivante :
- programme budgétaire 343 : 2,5 milliards d'euros ;
- programme budgétaire 364 (Mission « Plan de relance ») : 240 millions d'euros additionnels ouverts en 2021 ;
- 900 millions d'euros issus du Fonds pour la société numérique (FSN) mis en place pour le premier programme d'investissements d'avenir (PIA 1, 2010).
Alors que la création du programme 343, en loi de finances initiale pour 2015, devait permettre d'offrir un vecteur budgétaire unique en complément des crédits du programme d'investissement d'avenir (PIA), l'ouverture de crédits nouveaux au sein de la mission « Plan de relance » en loi de finances initiale pour 2021 a complexifié le suivi des crédits dédiés au plan. Ainsi, comme cela a été relevé de nombreuses fois par les rapporteurs spéciaux, les modalités de participation de l'État au PFTHD pose des difficultés importantes en termes de lisibilité budgétaire.
En 2023, la gestion du Fonds pour la société numérique, fonds sans personnalité juridique, comportant les sources de financement du PFTHD, géré initialement par la Caisse des dépôts et consignations pour le compte de l'État a été transférée à l'Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT). Seuls quelques projets résiduels relatifs aux projets liés à la couverture mobile restent gérés par la Caisse des dépôts jusqu'à leur extinction.
Le transfert de gestion administrative et
financière des crédits
du Plan France très haut
débit à l'ANCT
Une convention de mandat de gestion entre la DGE et l'ANCT confiant la gestion administrative et budgétaire des crédits dédiés au financement du PFTHD a été conclue le 16 août 2023. Ce transfert fait notamment suite à une recommandation du rapport public de la Cour des Comptes de 2021 qui proposait de réunifier la gestion technique, administrative et opérationnelle du PFTHD et de la confier à l'ANCT.
Dans ce cadre, l'ANCT est chargée de l'instruction des projets, de la contractualisation, de la passation des marchés et des décaissements des crédits.
La signature tardive de la convention de mandat (elle était initialement prévue pour 2022) a néanmoins gelé une partie des missions de l'ANCT, et notamment les décaissements réalisés au profit des collectivités, entre janvier et septembre 2023. Si la situation est aujourd'hui en voie de normalisation, elle a créé des difficultés significatives pour les opérateurs et collectivités territoriales qui avaient financé d'importantes dépenses de travaux. Les rapporteurs spéciaux regrettent vivement que ces difficultés, qui ralentissent en outre le déploiement de la fibre optique, n'aient pas été mieux anticipées par l'État.
Source : commission des finances d'après les réponses de l'ANCT au questionnaire des rapporteurs spéciaux
En 2024, les crédits du programme 343 « Plan France Très Haut Débit » sont en apparence en hausse en CP de 6,1 % (+ 26,7 millions d'euros) et en baisse en AE de 37,4 % (- 27,7 millions d'euros), pour s'établir respectivement à 464,5 millions d'euros et 46,4 millions d'euros. En réalité, cette évolution intègre des transferts de crédits représentant un solde positif entrant de 41 millions d'euros, en raison de la création d'une action n° 3 « Inclusion numérique » qui hébergera les crédits dédiés au dispositif des conseillers numériques, qui relevaient auparavant de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) sur le programme 349 « Transformation publique ». En neutralisant cette évolution de périmètre, les crédits du programme sont en baisse par rapport à 2023 tant en AE (- 92,7 %, soit - 68,7 millions d'euros) qu'en CP (- 3,3 %, soit - 14,3 millions d'euros). Ils s'établiraient à 5,44 millions d'euros en AE et à 423,5 millions d'euros en CP.
La quasi-disparition des AE sur le programme résulte du fait, selon le projet annuel de performances du programme, que « dans la zone d'initiative publique, les projets RIP sont quasiment finalisés avec les procédures de mise en concurrence pour la construction et l'exploitation des réseaux FttH (délégations de service public et/ou marchés publics) achevées », le PFTHD bascule ainsi « dans sa phase de mise en oeuvre opérationnelle et de production de lignes FttH sur tout le territoire ».
Ainsi, en 2024, aucune AE (ce qui représente une baisse de 65,8 millions d'euros par rapport à 2023) n'est prévue sur l'action n° 1 relative aux réseaux d'initiative publique, de loin la plus importante action du programme, tandis que 418,0 millions d'euros sont prévus en CP (en baisse de 16,5 millions d'euros, soit 3,8 %). Les décaissements en CP sont censés suivre le rythme de déploiement des RIP par les collectivités territoriales.
Si le basculement en phase de mise en oeuvre opérationnelle est une bonne chose, l'absence d'AE apparaît néanmoins quelque peu incohérente avec l'intention, selon le projet annuel de performances, que des engagements soient pris, d'une part, sur l'appel à projet « Création d'infrastructures de génie civil nécessaires aux raccordements finals » et, d'autre part, « dans le cas » de la réouverture de l'appel à projet « Plan France très haut débit - Réseaux d'initiative publique (RIP) » pour Mayotte. Et ce d'autant plus, que seuls 40 % des locaux disposent d'un accès internet au très haut débit à Mayotte.
b) Une dynamique de déploiement de la fibre optique en ralentissement et inégale en fonction des zones
Selon les données recueillies par les rapporteurs spéciaux, en particulier auprès de l'ARCEP, la couverture FttH atteignait 36,2 millions de locaux au 30 juin 2023, en hausse de 13 % en un an, à comparer à 32 millions de locaux au 30 juin 2022 et à 19,5 millions au 31 mars 2020. Au 30 juin 2023, 81 % des locaux du territoire national étaient éligibles à la FttH (43,8 millions de locaux sont recensés au total par les opérateurs).
La progression du nombre de locaux éligibles doit néanmoins être nuancée de deux points de vue. D'une part, le rythme de déploiement ralentit depuis 2022 : au deuxième trimestre 2023, 870 000 lignes ont été rendues raccordables, contre 1 210 000 au deuxième trimestre 2022. D'autre part, la dynamique de déploiement est très hétérogène selon les zones.
Dans la zone d'initiative privée, si le taux d'éligibilité est élevé par rapport à la moyenne nationale (92 % en zone très dense et 90 % en zone AMII), les déploiements sont désormais très lents. Au deuxième trimestre 2023, 103 000 locaux ont été rendus éligibles en zone AMII et 47 000 locaux dans les zones très denses, en forte baisse par rapport à 2022.
Dans la zone AMEL, alors que le taux de couverture est très faible, à 62 %, le rythme de déploiement n'accélère pas. Environ 92 000 locaux ont été rendus éligibles au deuxième trimestre 2023, en baisse par rapport à 2022.
Enfin, dans la zone d'initiative publique, le taux de couverture reste modeste, à 74 %, tandis que le rythme de déploiement est également en baisse au deuxième trimestre 2023 par rapport à 2022. C'est néanmoins dans cette zone que les déploiements sont les plus dynamiques ; ils ont représenté au deuxième trimestre 2023 70 % des déploiements totaux.
Couverture de la France en FttH
(en nombre de locaux raccordables)
Source : réponse de l'ANCT au questionnaire des rapporteurs spéciaux, d'après des données et une carte de l'ARCEP
Comme le précise l'ARCEP dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux, les éléments connus aujourd'hui, en particulier « les retards de déploiement sur certains réseaux (certaines parties des zones AMII et AMEL, et certains réseaux d'initiative publique...) ainsi que le fait que certains immeubles en zones très denses ou certaines zones spécifiques (à l'image de Mayotte) ne font pas à ce stade l'objet de projet de déploiement FttH peuvent interroger l'atteinte de l'objectif d'une généralisation de la fibre optique à horizon 2025 ». Cette situation doit d'autant plus interroger que, selon l'ARCEP, Orange prévoit que l'ensemble des lignes cuivre soient fermées commercialement à fin janvier 2026, ce que l'entreprise ne pourra néanmoins pas faire si la fibre optique n'est pas complètement déployée.
c) Les raccordements complexes et l'entretien des réseaux existants et nouvellement créés sont également des problématiques majeures
Au-delà du sujet du nombre de locaux raccordables à la fibre optique proprement dit, les rapporteurs spéciaux identifient des enjeux connexes importants. Ils s'inquiètent ainsi depuis plusieurs années de l'avenir des réseaux déployés et des coûts liés à l'entretien de ce réseau, ainsi que des financements nécessaires à la réalisation des raccordements complexes. Le bénéfice de la fibre optique pour l'utilisateur final dépend en effet non seulement de l'éligibilité au raccordement du local mais également de la possibilité concrète de procéder au raccordement final.
Les raccordements complexes désignent des « raccordements nécessitant la création ou la mise à niveau des infrastructures mobilisables ou rencontrant des difficultés pour les mobiliser »33(*). Selon une étude pilotée par la Direction générale des entreprises et l'ANCT en 2021, l'absence d'infrastructures de génie civil sur le domaine public en aval des points de branchement optique constitue une complexité susceptible de concerner un nombre conséquent de locaux situés en zone d'initiative publique et de constituer ainsi un frein majeur aux déploiements concernant le raccordement final des locaux concernés.
Conformément à l'alerte des rapporteurs spéciaux, qui avaient présenté un amendement en ce sens, un soutien de l'État au financement de la création des infrastructures nécessaires aux raccordements finals a été prévu, à hauteur de 150 millions d'euros. L'enveloppe cible de 150 millions est portée par l'action n° 1 du programme 343, correspondant à une première ouverture d'AE de 88,7 millions d'euros en 2022 et de 61,3 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2023. Selon le projet annuel de performances, une enveloppe cible de 3 millions d'euros est prévue en CP pour les décaissements en 2024, « avec une trajectoire de consommation croissante jusqu'à 2027 ». Ce rythme de décaissement apparaît très lent au regard des besoins.
En outre, la question de l'entretien des infrastructures déployées est d'ores et déjà pleinement posée, alors que les coûts seront bien plus élevés dans les territoires ruraux et qu'une péréquation entre les territoires est indispensable.
2. Le financement d'autres projets concourant à la mise en oeuvre du plan et la création d'une action n° 3 relative aux conseillers numériques
Outre le soutien aux réseaux d'initiative publique, qui fait l'objet de l'action n° 1, le programme 343 porte également depuis 2022 une action n° 2 intitulée « Autres projets concourant à la mise en oeuvre du plan France très haut débit ». Cette action est dotée en 2024 de 4,6 millions d'euros en AE=CP. Ces crédits permettront de financer notamment :
- l'appel à projets « Cohésion numérique des territoires » dont le but est de permettre l'équipement en solution d'accès Internet sans fil (satellite, 4G fixe, etc.) des foyers qui ne disposent pas d'un bon haut débit filaire ;
- l'appel à projets « Continuité territoriale numérique » à destination des territoires ultramarins visant à apporter une aide à l'achat de capacités sur les systèmes de communications pour les fournisseurs d'accès à internet.
Par ailleurs, en 2024, une action n° 3 « Inclusion numérique » est intégrée au programme ; elle est dotée de 41,8 millions d'euros en AE=CP. Elle hébergera les crédits dédiés au dispositif des conseillers numériques, qui relevaient auparavant de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) sur le programme 349 « Transformation publique ».
Ce dispositif s'inscrit dans le cadre de la « Stratégie nationale pour un numérique inclusif » lancée en 2018. Mis en place sur la base de la mobilisation du plan France Relance, il a conduit à la création de 3 600 postes de conseillers numériques depuis 2022. Les financements portent sur la formation et l'activité des conseillers numériques, qui sont accueillis par des collectivités territoriales et des acteurs privés associatifs ou relevant de l'économie sociale et solidaire. Les conseillers sont chargés d'assurer des permanences, des ateliers, et des formations afin de faciliter l'appropriation par ceux qui ont besoin des usages numériques du quotidien. Environ 2 200 000 personnes auraient été accompagnées depuis 2022.
* 33 Audition de l'ANCT en 2021.