LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION
Les crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » ont été modifiés par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.
Cette modification, issue d'un amendement déposé par Madame Nadia Hai et plusieurs de ses collègues, portant sur l'action 14 « Résilience » du programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs », vise à allouer une enveloppe spécifique de 55 millions d'euros en autorisations d'engagement pour la rénovation immobilière des casernes de gendarmerie sur le territoire national. Comme indiqué dans l'exposé sommaire de l'amendement retenu par le Gouvernement, les besoins en crédits de paiement seront pris en compte au cours de la gestion 2024.
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Les crédits des missions « Gestion des finances publiques » et « Crédits non répartis » n'ont pas été modifiés par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 14 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de M. Claude Nougein, rapporteur spécial, sur les missions « Gestion des finances publiques », « Transformation et fonction publiques » et « Crédits non répartis ».
M. Claude Nougein, rapporteur spécial sur les missions « Gestion des finances publiques », « Transformation et fonction publiques » et « Crédits non répartis ». - Je commencerai par présenter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques », dotée de 10,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 10,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Elle rassemble les crédits alloués aux deux grandes administrations de réseau du ministère de l'économie et des finances : la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI). Elle porte également les crédits du secrétariat général du ministère.
Il s'agit d'un budget de « reconduction », pour reprendre une expression entendue en audition, mais une reconduction à un niveau élevé de crédits. L'année 2023 avait interrompu dix années de baisse par une hausse inédite des crédits et le budget pour 2024 s'inscrit dans cette dynamique. Si les autorisations d'engagement diminuent de 1,1 %, les crédits de paiement augmentent de 3,4 %. Cette hausse advient alors que les responsables de programmes avaient indiqué l'an dernier que l'objectif était de retrouver une trajectoire de stabilisation dès 2024 et de baisse des crédits à moyen terme.
Cette nouvelle augmentation des crédits s'explique d'abord par le dynamisme des dépenses de personnel, qui représentent 80 % des crédits de la mission. Par ailleurs, on observe une hausse des dépenses de fonctionnement et d'investissement, liée à la prise en compte de l'évolution des prix de l'énergie ainsi qu'au lancement de projets immobiliers et informatiques de grande ampleur. Enfin, certaines enveloppes sont spécifiquement dédiées à des objectifs que nous soutenons tous ici : la sécurisation des conditions d'exercice des contrôleurs fiscaux, le renforcement du renseignement douanier et l'octroi de moyens supplémentaires à Tracfin, pour traquer les flux financiers illicites.
Pour apaiser les craintes que cette trajectoire pourrait susciter, je précise que les crédits n'ont augmenté que de 1,16 % depuis dix ans. En tenant compte de l'inflation, ils auraient même baissé de 8,3 % et peu de missions peuvent se prévaloir d'un tel résultat. De fait, la mission a souvent été la seule à s'inscrire dans une logique de rationalisation des dépenses. Ainsi, au cours des deux dernières années, les crédits ont augmenté, mais moins rapidement que l'inflation.
Concernant les dépenses de personnel, deux facteurs jouent pour expliquer leur évolution : une quasi-stabilisation du schéma d'emplois et le poids des mesures catégorielles. D'abord, 44 équivalents temps plein (ETP) seraient supprimés en 2024, ce qui est largement inférieur au niveau observé ces dernières années, puisque 680 ETP devraient être supprimés en 2023, plus de 1 500 l'ont été en 2022 et environ 2 000 par an entre 2018 et 2020. Alors que nous avons assisté à une baisse drastique des effectifs, l'effort demandé cette année représente à peine 0,6 % des suppressions de postes au cours de ces cinq dernières années. La trajectoire de baisse est en train de prendre fin.
Ce moindre effort s'explique aussi par des redéploiements de postes. Le Gouvernement a ainsi annoncé que 1 500 postes seraient créés pour le contrôle fiscal d'ici à 2027. En 2024, 250 seront créés par de moindres suppressions de postes et 100 par des redéploiements. Conformément à l'une des recommandations de la mission d'information de la commission des finances relative à la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, le budget prévoit un doublement du nombre d'officiers fiscaux judiciaires, grâce au recrutement de 40 officiers d'ici à 2025. Des transferts d'ETP entre la douane et la DGFiP sont également prévus, pour accompagner le transfert des missions fiscales de la Douane.
Si les dépenses d'intervention sont limitées, elles sont marquées par le renouvellement du protocole relatif à l'accompagnement du réseau des buralistes, signé entre l'État et la Confédération nationale des buralistes pour la période 2023-2027. Ce protocole comprend plusieurs aides à la transformation et à la sécurisation des tabacs. Par ailleurs, un avenant a été signé le 4 août 2023, afin d'intégrer une aide à la reprise d'activité des buralistes touchés par les émeutes intervenues entre le 25 juin et le 5 juillet 2023.
J'en viens aux quatre axes sur lesquels je me suis concentré dans le cadre de mon rapport.
Le premier axe concerne la rationalisation du réseau de la DGFiP, entamée de longue date. Vous le savez, un changement de méthode a eu lieu en 2019 avec le lancement du nouveau réseau de proximité, qui devait être finalisé à la fin de l'année 2023. Toutefois, la signature des chartes avec les collectivités territoriales s'avère plus lente que prévue et le calendrier est décalé. En revanche, la délocalisation de certains services de l'administration fiscale de Paris vers les villes moyennes et les territoires périurbains avance bien. Ainsi, l'ensemble des services concernés auront été relocalisés en 2024 et les derniers transferts de personnels interviendront en 2026.
En parallèle de cette évolution, qui touche surtout les contribuables, les conseillers aux décideurs locaux sont déployés pour les collectivités territoriales. Plus de 1 000 d'entre eux devraient être installés avant la fin de l'année. La progression reste aussi un peu plus lente que prévue puisque, initialement, 1 200 conseillers devaient être en poste à la fin de l'année 2022. Néanmoins, la qualité de leur travail est saluée par les collectivités.
Le deuxième axe porte sur la question de l'informatique. Les dépenses en la matière ont trop longtemps servi de variable d'ajustement et les budgets ne sont sanctuarisés que depuis quelques années. Le montant alloué atteint même un niveau inédit cette année, puisque 590 millions d'euros sont prévus à l'échelle de la mission. Ces dépenses importantes visent à résorber la dette technique des administrations et à développer de nouvelles applications, à même de créer des gains de productivité à moyen terme.
Toutefois, la gestion des chantiers informatiques souffre encore d'un problème majeur et, chaque année, je constate que les coûts et les délais des projets ont été réévalués à la hausse. Au fil du temps, certains doublent ou triplent de volume. Il est grand temps que des indicateurs soient mis en place pour mieux suivre ces projets.
Le troisième axe porte sur la transition écologique. Les administrations se sont lancées dans de multiples « plans » verts. Je reconnais avoir été un peu sceptique face à la multiplication de ces démarches : « Douane verte », « Bercy vert », « Ecofip responsable », etc. Les premiers effets concrets sont limités : deux millions d'euros seront spécifiquement dédiés, dans l'enveloppe immobilière, à la performance des bâtiments. De même, le ministère a obtenu que 26 % de ses projets dits « à gains rapides » soient financés par l'enveloppe « Résilience II », qui fonctionne par appel à projets.
Concernant la fraude fiscale et les flux illicites de toute nature, les montants encaissés au titre du contrôle fiscal ont à peu près retrouvé leur niveau de 2019. Sur la lutte contre les trafics de toute nature, je me suis plus particulièrement intéressé à l'impact de la loi « Douane », que notre commission a examiné au printemps dernier. Plusieurs prérogatives sont d'ores et déjà utilisées par les agents : le droit de visite réformé, la retenue d'argent liquide sur le territoire ou encore la refonte du délit de blanchiment douanier. D'autres dispositions en revanche sont encore loin d'avoir trouvé leur traduction, par exemple la réserve opérationnelle. Alors que nous l'avions approuvé en partie pour pouvoir apporter des renforts temporaires lors des jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024, elle ne sera pas prête pour cette occasion.
Au regard de toutes ces observations, je vous proposerai d'adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques ».
Je poursuis mon intervention par la mission « Crédits non répartis », dont les deux dotations, la « provision relative aux rémunérations publiques » et la « dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles », sont prévues par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
La « provision relative aux rémunérations publiques », fait de nouveau l'objet d'une ouverture de crédits, à hauteur de 285,5 millions d'euros cette année. Cette dotation aura cette année principalement vocation à financer les évolutions statutaires liées au volet « Prévoyance » de la réforme de la protection sociale complémentaire (PSC) des agents publics de l'État, ainsi que diverses mesures de titre 2 dont la répartition entre les différentes missions du budget de l'État n'est pas encore connue.
Je constate avec regret le faible niveau d'information transmis au Parlement sur les mesures financées par ce programme. Chaque année, les réponses au questionnaire ne sont que des reprises mot pour mot des informations déjà présentées dans le projet annuel de performances (PAP), qui sont par ailleurs lacunaires puisqu'aucune estimation du coût des différentes mesures financées par ce programme n'est indiquée.
Cela n'est évidemment pas satisfaisant, d'autant que, rappelons-le, cette provision constitue une dérogation au principe de spécialité budgétaire, selon lequel les crédits doivent être répartis avec précision dans les différents programmes du budget de l'État. En tout état de cause, on ne peut qu'encourager le Gouvernement à procéder à la répartition de ces crédits au plus vite.
Par ailleurs, je vous présenterai un amendement visant à minorer les crédits de ce programme de 220 millions d'euros, afin d'étendre le délai de carence dans la fonction publique d'État à trois jours, contre un jour actuellement. Je précise que l'économie permise par l'extension de ce délai de carence est imputée par convention sur le programme 551. Cet amendement, déjà proposé par notre commission lors de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2020, n'a donc évidemment pas pour objectif de remettre en cause les mesures financées en 2024 par la provision relative aux rémunérations publiques.
J'en viens maintenant à la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles, qui fait l'objet cette année d'une ouverture de crédits de 225 millions d'euros en crédits de paiement, contre plus d'1 milliard d'euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2023. Depuis 2021, le Gouvernement a pris l'habitude de proposer, en LFI ou en loi de finances rectificative, des ouvertures de crédits sur ce programme dans des proportions particulièrement excessives, en s'appuyant sur des justifications insuffisantes.
Notre commission s'y est systématiquement opposée, et les montants particulièrement faibles exécutés sur les différents exercices concernés nous ont donné raison ! En effet, le taux d'exécution des crédits de cette dotation a oscillé entre 0 % et 2 % entre 2021 et 2023. C'est pourquoi je me félicite que le Gouvernement ait proposé une baisse des crédits de cette dotation. Toutefois, ces derniers demeurent largement supérieurs au montant conventionnel de 124 millions d'euros qui avait été fixé en 2018.
En conséquence, je vous proposerai tout à l'heure un amendement visant à minorer les crédits du programme 552 de 101 millions d'euros, dans un souci de sincérité budgétaire.
Sous réserve des deux amendements, je vous proposerai d'adopter les crédits de la mission « Crédits non répartis » ainsi modifiés.
J'en viens à la troisième mission « Transformation et fonction publiques », à propos de laquelle je vais développer trois éléments.
En premier lieu, je voudrais souligner l'augmentation significative, de près de 50 %, des autorisations d'engagement demandées sur la mission pour 2024, qui contraste avec la stabilisation des crédits de paiement. Plus précisément, alors que les crédits de paiement diminuent de 5,55 %, soit d'environ 65 millions d'euros, les autorisations d'engagement augmentent de 46,33 %, atteignant ainsi le montant inédit de 1,198 milliard d'euros.
Cette augmentation significative intervient alors même que le présent PLF prévoit deux mesures restreignant le périmètre de la mission.
D'une part, les crédits relatifs à la subvention pour charges de service public versée à l'Institut national du service public (INSP), ancienne École nationale d'administration (ENA), sont rattachés au programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », pour un montant de 40 millions d'euros en AE comme en CP.
D'autre part, les crédits dédiés au financement du dispositif des conseillers numériques de France Services sont transférés vers le programme 343 « Plan France Très haut débit » de la mission « Économie », pour 42 millions d'euros en AE comme en CP.
La forte croissance observée sur la mission s'explique principalement par le quadruplement, à 655 millions d'euros, des AE relatives au programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs ». Ce programme porte les crédits de rénovation des cités administratives ainsi que ceux de l'action n° 14 « Résilience », visant la réduction de la dépendance aux énergies fossiles et l'amélioration de la performance environnementale du parc immobilier de l'État et de ses opérateurs.
Dans le cadre du présent projet de loi de finances, le programme 348 bénéficierait ainsi dès 2024 de 300 millions d'euros en CP supplémentaires pour accélérer la rénovation énergétique du parc immobilier.
À la hausse des crédits du programme 348 s'ajoute, avec une portée cependant plus limitée, l'augmentation des crédits du programme 352 « Innovation et transformation numériques ». Ces crédits seraient multipliés par sept, passant de 10,6 millions d'euros à 74,1 millions d'euros, en AE comme en CP, afin notamment d'intégrer une dotation de 50 millions d'euros dédiée à l'accompagnement numérique de la transition écologique.
Cette nouvelle dotation s'inscrit dans le volet numérique du programme national d'accompagnement à la transition écologique « France Nation verte », piloté par le secrétariat général à la planification écologique (SGPE). Une exécution par l'ouverture de guichets transversaux et thématiques est envisagée autour des grands enjeux de la planification écologique.
En deuxième lieu, je souhaiterais aborder les défauts structurels qui continuent d'affecter l'exécution de la mission, en dépit de quelques progrès.
Ainsi, le programme 348 « Performance et résilience des bâtiments de l'État et de ses opérateurs » devrait enfin voir ses actions de rénovation aboutir en 2024-2025, alors que le retard pris s'est accompagné d'une augmentation des coûts sous l'effet de l'inflation.
Rappelons qu'il a fallu attendre fin 2022, soit près de cinq ans après la création du programme, pour que l'ensemble des travaux de rénovation des cités administratives puisse débuter. Alors que la livraison de l'ensemble du programme de rénovation était initialement fixée à 2022, elle devrait donc finalement intervenir d'ici à la fin de l'année 2025. Sur trente-neuf chantiers prévus en 2018, trente-six ont été poursuivis. Si trente-cinq chantiers ont démarré à ce jour, seules cinq cités ont déjà été réceptionnées ; quatre autres devraient l'être d'ici fin 2023-début 2024.
De même, les crédits du programme 349 « Transformation publique » continuent de connaître une sous-consommation récurrente, principalement liée aux défauts de conception du Fonds pour la transformation de l'action publique (FTAP). Ainsi, à la fin du mois d'octobre, les crédits consommés par le programme 349 sur l'année 2023 représentaient seulement 122 millions d'euros, contre 251 millions d'euros prévus en LFI 2023. Cette sous-exécution chronique peut également se voir dans la mise en oeuvre des projets financés par le FTAP, avec une part de projets achevés de seulement 32 % en 2022.
Alors que l'enveloppe allouée au FTAP s'élèverait à 330 millions d'euros sur la période 2023-2025, il convient de tirer dès à présent les enseignements de la mise en oeuvre du fonds, et plus particulièrement de sa sous-exécution. En effet, le bilan prévu en 2025 apparaît très tardif pour un fonds apportant des cofinancements aux administrations depuis 2018.
Aussi, je vous proposerai, par un amendement destiné à assurer la sincérité budgétaire des crédits portés par la mission, de diminuer de 59 millions d'euros les crédits de paiement ouverts sur le programme 349.
En troisième lieu, et enfin, je voudrais revenir sur la modification des crédits de la mission résultant de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution.
Cette modification, qui porte sur l'action n° 14 « Résilience », vise à allouer une enveloppe spécifique de 55 millions d'euros en AE pour la rénovation immobilière des casernes de gendarmerie sur le territoire national. En revanche, les besoins en CP seraient pris en compte au cours de la gestion 2024.
J'accueille cette modification de manière favorable, eu égard à l'étendue du parc immobilier de la gendarmerie nationale et à la nécessité d'accélérer l'amélioration des conditions de vie des gendarmes et de leurs familles ; quelques gendarmeries sont encore en très mauvais état.
Je vous proposerai d'adopter les crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » ainsi modifiés.
Mme Nathalie Goulet. - Concernant la mission « Gestion des finances publiques », si je me réjouis de l'augmentation des postes au sein du contrôle fiscal, ces nouveaux agents seront-ils formés aux nouveaux risques, par exemple sur les cryptoactifs ?
Quid également de l'agence européenne contre le blanchiment ? La mission comporte-t-elle des éléments sur ce point ?
Enfin, où en est-on sur le logiciel de détection précoce de la fraude à la TVA ? A-t-on rattrapé notre retard numérique en la matière ?
M. Marc Laménie. - Sur la mission « Gestion des finances publiques », on note une relative stabilité des moyens humains prévus en 2024, après des années de suppressions d'ETP. Sur le programme 156, a-t-on une idée de la répartition territoriale des effectifs ?
Enfin, quel est l'impact financier de la loi « Douane » adoptée récemment ? Et qu'en est-il de l'évolution de ses effectifs ?
M. Bernard Delcros. - La délocalisation des services centraux vers les territoires péri-urbains se terminera en 2024. Combien de services, de départements, mais aussi d'emplois sont concernés par ce redéploiement ?
On comptait 883 conseillers aux décideurs locaux à la fin du premier semestre 2023, contre 1013 prévus d'ici la fin de l'année. Cette augmentation est-elle due à la réorganisation des services dans les départements ou s'agit-il d'emplois supplémentaires, visant à pallier les insuffisances en la matière ?
Mme Christine Lavarde. - Je partage l'avis du rapporteur spécial, le plan « Bercy vert » fait l'objet de nombreuses communications. Mais, comme pour les autres ministères, nous ne voyons pas de résultats concrets. Le projet annuel de performances de la mission « Écologie » nous donne l'impression que ce ministère est à la pointe de ce qu'il se fait en matière de transition écologique, alors qu'il est incapable de nous faire part d'actions concrètes.
M. Thierry Cozic. - S'agissant du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges », l'action n° 5 « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale » connaît une hausse de ses crédits de 9 %, et ce malgré une diminution annoncée de 52 équivalents temps plein travaillés (ETPT), du fait des transferts de fiscalité vers la DGFiP. Cette hausse de crédits pose question.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je note qu'il n'est plus question de faire appel à la réserve opérationnelle. Cette proposition avait pourtant été bien accueillie. C'est bien d'avoir des projets, encore faut-il pouvoir les mettre en oeuvre. Quels sont les enjeux que soulève l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques pour la Douane ?
M, Claude Nougein, rapporteur spécial. - Madame Goulet, concernant la formation des nouveaux agents, il faut savoir que 250 personnes sont recrutées en 2024, principalement par concours. 100 autres seront recrutées par redéploiement, en interne.
Nous n'avons malheureusement aucune information au sujet de l'agence européenne anti-blanchiment. Elle n'est d'ailleurs pas évoquée dans la documentation budgétaire de la mission « Gestion des finances publiques ».
Afin de limiter la fraude à la TVA, nous avons voté en 2020 la généralisation de la facturation électronique pour les transactions entre entreprises et la transmission des données de transaction. L'administration fiscale pourra les utiliser pour accroître l'efficacité de ses contrôles. Un portail informatique est en cours de développement.
M. Laménie l'a souligné, des milliers d'emplois ont été supprimés au sein de la DGFiP ces dernières années, en raison notamment du développement de l'informatique, du prélèvement à la source, ou encore du regroupement de trésoreries.
Le renseignement douanier bénéficie de 16 millions d'euros pour favoriser l'installation de scanners mobiles, en partie financés par des fonds européens. À la suite du rapport d'information sur la douane que j'ai commis en 2022 avec Albéric de Montgolfier, nous nous sommes en effet aperçus qu'il était plus efficace d'investir dans ce matériel technologique plutôt que d'embaucher de nouveaux douaniers - 17 000 douaniers, c'est suffisant. Ces scanners font leurs preuves tant pour les bagages et les colis que pour les passagers. Ils sont également très efficaces pour scanner les conteneurs, par exemple au port du Havre.
Monsieur Delcros, la délocalisation des services en province a bien avancé : 73 services, 66 communes et 2 582 ETP sont concernés. M. Darmanin, alors ministre du budget, avait en effet prévu un effectif de 1 200 conseillers aux décideurs locaux ; ils sont actuellement au nombre de 1 013. Nous sommes donc en bonne voie. La Cour des comptes, à qui nous avons demandé une enquête sur le fondement de l'article 58, alinéa 2, de la LOLF, doit rendre son rapport sur le rôle de la DGFiP auprès des collectivités territoriales d'ici à la fin de l'année. D'après les échos que j'en ai, les maires et les secrétaires de mairie sont globalement satisfaits des conseillers aux décideurs locaux.
Madame Lavarde, je partage votre remarque sur « Bercy vert ». Tous les ministères veulent être verts, mais les annonces ne sont pas toujours suivies d'effet. La directrice des douanes, que j'ai auditionnée, m'a fait remarquer qu'il ne serait sans doute pas très efficace d'intercepter un go fast avec un véhicule électrique. On voit les limites au verdissement des services à tout prix. Dans l'immédiat, l'investissement le plus pertinent financièrement et le plus favorable sur le plan écologique concerne la rénovation des bâtiments, avec des dépenses moindres en chauffage et en électricité. D'importants progrès doivent être menés dans ce domaine.
Monsieur Cozic, les crédits de l'action dédiée à la fiscalité augmente, il est vrai, en dépit des transferts d'emplois ; c'est lié aux dépenses informatiques pour maintenir certaines applications dans de bonnes conditions opérationnelles. Plus globalement, une large partie de la hausse du budget des douanes est liée au développement des moyens de la Douane, avec par exemple la mise en place de scanners très coûteux mais aussi la location d'hélicoptères aux Antilles, nécessaires à la lutte contre le trafic de drogue.
Monsieur le rapporteur général, c'est vrai, nous avons voté les dispositions visant à créer la réserve opérationnelle de la Douane, mais les textes d'application n'ont toujours pas été publiés et la réserve n'est donc pas prête.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Rien n'est mis en oeuvre ?
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Peut-être que cela se débloquera après les jeux Olympiques et Paralympiques. On nous annonce des premiers textes dans le courant de l'année 2024. Les jeux seront une période chargée pour les douanes, tant pour le dédouanement des marchandises que pour le contrôle des flux aux frontières.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Gestion des finances publiques ».
M. Claude Raynal, président. - Nous passons aux questions portant sur la mission « Crédits non répartis ».
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie notre rapporteur pour son effort de sincérisation des crédits de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles. Cette démarche devrait plaire au ministre de l'économie, que l'on sait très attaché à la gestion à l'euro près.
Mme Christine Lavarde. - Ma question sera la même que l'année dernière : comment financer les heures supplémentaires des fonctionnaires lors des jeux Olympiques et Paralympiques ? Des mesures ont été annoncées par le Gouvernement, mais les crédits tardent à apparaître, aussi bien pour la fonction publique hospitalière que pour les effectifs de sécurité. Leur financement est-il indirectement prévu par les crédits non répartis ? Il faudra également y inclure le financement des temps de repos.
M. Thierry Cozic. - Votre amendement sur le jour de carence, Monsieur le rapporteur spécial, vise certes à faire des économies, mais il semble relever davantage de l'idéologie que de la bonne gestion budgétaire. Quels éléments justifient de passer d'un délai de carence d'un jour à trois jours ?
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Madame Lavarde, il n'est pas prévu d'affecter des crédits de la mission « Crédits non répartis » pour les jeux Olympiques et Paralympiques. Le sujet des heures supplémentaires et des congés durant cette période est un enjeu pour de nombreuses administrations. Lors de mes auditions, la directrice des douanes m'a indiqué qu'un plan d'activité avait été prévu, avec l'impossibilité, pour environ 7 000 agents, de prendre des jours de congés à l'été 2024.
Mme Christine Lavarde. - La période d'été s'y prête pourtant. Comment compte-t-elle répartir sur le reste de l'année ces congés non pris ?
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Il semblerait que ce ne soit pas un sujet pour elle. Le ministre de l'intérieur a également annoncé que les policiers ne prendraient pas de congés pendant les jeux Olympiques et Paralympiques. Il reste à voir comment ils vont ensuite gérer les repos et vacances le reste de l'année.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Policiers et militaires sont interdits de congés.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Et sans primes supplémentaires ! Les douaniers sont aussi concernés. Il est vrai que les entreprises privées proposent en général une prime à leurs salariés en cas de report de congés, mais ce n'est pas prévu dans la fonction publique.
Monsieur Cozic, vous qui êtes très attaché à la notion d'égalité, pourquoi y aurait-il des privilèges dans la fonction publique par rapport au secteur privé ? Nous vous proposons de remédier à cette inégalité qui existe entre les deux secteurs concernant le délai de carence.
Par ailleurs, une étude de la Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques (iFRAP) a pointé récemment le fait que la fonction publique, qui représente 20 % des personnes en activité, est responsable de 40 % du coût des arrêts maladie. Toutefois, ce sont les fonctions publiques territoriale et hospitalière qui connaissent les plus fortes progressions d'arrêts maladie. Est-ce justifié ? Seuls les médecins peuvent le dire. Aussi avons-nous pris cette mesure au nom de cette égalité.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - À ce sujet, je m'étonne que M. Cozic n'ait pas mentionné mon intervention musclée à l'époque de la crise sanitaire pour supprimer le délai de carence dans la fonction publique, afin de l'aligner sur les mesures prises pour le secteur privé.
M. Thierry Cozic. - Je vous avais appuyé à l'époque, Monsieur le rapporteur général.
Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je suis favorable à cet amendement. Il semble légitime compte tenu de l'évolution de l'absentéisme et de l'état des finances publiques d'aligner le délai de carence. Toutefois, je rappelle que ce n'est pas comparable avec le secteur privé, car les employeurs paient un complément au salarié.
L'amendement n° II-2 (FINC.1) a été adopté.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - L'amendement n° II-3 (FINC.2) prévoit une baisse des crédits du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », c'est une mesure de sincérisation, ces crédits n'ont jamais été utilisés.
L'amendement n° II-3 (FINC.2) a été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Crédits non répartis », sous réserve de l'adoption de ses amendements.
M. Claude Raynal, président. - Nous en venons aux questions sur la mission « Transformation et fonction publiques ».
Mme Christine Lavarde. - Le rapporteur peut-il préciser les actions concrètes financées par le programme 349 ? Celui-ci a été créé à l'issue des travaux du comité Action publique 2022. Le ministre Darmanin se faisait l'écho de ce programme, mais que contient-il ?
M. Thierry Cozic. - Peut-on avoir des précisions sur le programme 348, qui concerne notamment les cités administratives ? Il était prévu qu'il y en ait dix-huit en 2023 puis dix-neuf en 2024. Neuf sites ont été rénovés en 2023 et vingt-sept sont prévus sur la période 2024-2025. Les crédits demandés en 2024 vous paraissent-ils crédibles au regard des retards ?
Au sujet de la densification, le Gouvernement entend diminuer les espaces de travail des fonctionnaires. Quels éléments justifient cette mesure ?
Enfin, ne serait-il pas opportun d'envisager un indicateur de performance sur le programme 368 ? Il s'agit d'un programme très centralisé.
M. Michel Canévet. - Les opérations du programme 348 visant à moderniser les cités administratives ont-elles été engagées, en particulier en Bretagne ? Est-ce que d'autres opérations de ce type pourraient bénéficier d'un déblocage de crédits spécifiques ?
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Madame Lavarde, vous soulignez que le programme 349 ne présente pas beaucoup d'actions concrètes. Seuls 32 % des projets de ce programme ont en effet été achevés, ce qui démontre qu'il ne fonctionne pas bien. Il y a néanmoins quelques exemples de projets que nous pouvons citer, comme la refonte du système d'information du contrôle fiscal et la numérisation de la procédure pénale.
Monsieur Cozic, je m'étais posé la même question pour les crédits demandés sur le programme 348, car les budgets ne sont pas sincères. Faut-il déposer un amendement pour réduire les crédits afin qu'ils correspondent à la réalité ? J'ai préféré en rester là, même si je crains que les crédits ne soient pas tous utilisés. Dans nos territoires, des cités administratives sont en mauvais état. Sur le plan environnemental, il faudrait agir pour faire des économies importantes de chauffage, d'électricité. Dans une petite ville de 14 000 habitants de mon département, une tour immense abrite un site administratif, mais pratiquement la moitié des étages sont vides.
L'arrivée du télétravail a changé la donne. Au ministère des finances, deux à trois jours de travail à distance sont autorisés. Entre les arrêts maladie et le télétravail, tous les bureaux ne sont plus utiles. Bercy veut réduire le nombre de mètres carrés de bureaux. Le modèle du « flex office », sans bureau attribué individuellement, séduit beaucoup le ministère des finances. Est-ce passager ? Pour ma part, je ne suis pas sûr que ce soit une bonne solution. Le télétravail lui-même est peut-être une mode. Vous soulevez là en effet un point important.
Monsieur Canévet, un certain nombre de cités avaient été programmées, mais trois projets ont été stoppés, à Melun, Brest et Tours. La modernisation des autres cités se poursuit à petite vitesse ; d'où les sous-consommations observées chaque année.
M. Claude Raynal, président. - Vous proposez un amendement de sincérisation budgétaire.
M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Oui, l'amendement n° II-4 (FINC.3) vise à assurer la sincérité du budget, en diminuant les crédits du programme 349 de 59 millions d'euros.
L'amendement n° II-4 (FINC.3) a été adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Transformation et fonction publiques », sous réserve de l'adoption de son amendement.
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Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a procédé à l'examen définitif de l'équilibre, des missions, des budgets annexes, des comptes spéciaux et des articles rattachés de la seconde partie.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Réunie le 14 novembre, la commission a adopté, sans modification, les crédits de la mission « Gestion des finances publiques » et du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Elle a adopté les crédits de la mission « Crédits non répartis » tels que modifiés par deux amendements de crédits. Elle a adopté les crédits de la mission « Transformation et fonction publiques » tels que modifiés par un amendement de crédits. Je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques » tels que modifiés par l'amendement n° 5 que je vous présente.
Dans une optique de rationalisation administrative, l'amendement prévoit une diminution de 2,5 % des emplois des opérateurs de l'État, représentant 10 000 équivalents temps plein (ETP). Cette mesure se traduira par une économie de l'ordre de 150 millions d'euros à mi-année, et 300 millions d'euros en année pleine.
Par convention, cette réduction sera imputée sur les crédits du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local » de la mission « Gestion des finances publiques ». Il s'agit cependant d'une mesure qui concerne l'intégralité des opérateurs de l'État, ayant vocation à être répartie en exécution entre l'ensemble des missions.
L'amendement n° 5 a été adopté.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le rapporteur spécial, M. Claude Nougein, propose de confirmer les autres décisions de la commission.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques » tels que modifiés par son amendement. Elle confirme sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et d'adopter les crédits de la mission « Crédits non répartis » et ceux de la mission « Transformation et fonction publiques » tels que modifiés par ses amendements.