Projet de loi de finances pour 2024 : Cohésion des territoires - Politique des territoires

AVANT-PROPOS

Le présent rapport porte sur deux des six programmes de la mission « Cohésion des territoires » : le programme 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et le programme 162 « interventions territoriales de l'État ».

Ces deux programmes mobilisent, en 2024, un total de 468 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 371 millions d'euros en crédits de paiement (CP).

Ils ne connaîtront pas, en 2024, la même évolution puisque les crédits prévus pour le programme 112 évoluent à la hausse de 28,9 % en AE et 17,8 % en CP, tandis que les crédits du programme 162 diminuent de 6,03 % en AE et de 46,15 % en CP.

Bien que de faible ampleur en termes de crédits budgétaires, ces deux programmes ont un effet levier important sur les crédits affectés à d'autres missions. Ils traduisent l'implication de l'État pour maintenir la compétitivité et l'attractivité des territoires, en particulier des territoires ruraux.

Ils contribuent également, en particulier via le programme 162, à mettre l'accent sur quelques politiques sectorielles territorialisées, souvent cruciales pour les collectivités concernées.

I. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE » : UN PETIT PROGRAMME BUDGÉTAIRE, UN GRAND PAS POUR LA RURALITÉ

Représentant seulement 1,7 % des crédits, en autorisations d'engagement, de l'ensemble de la mission Cohésion des territoires, le programme 112 « impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » porte paradoxalement des actions particulièrement suivies par les territoires concernés, en raison de leur effet levier sur le développement local.

Le projet de loi de finances pour 2024 prévoit d'affecter au programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » 387,9 millions d'euros en AE et 338,5 millions d'euros en CP, ce qui correspond à une hausse de 17,8 % en AE et 29 % en CP.

Évolution des crédits par action du programme 112

(en euros et en %)

	LFI 2023		PLF 2024		Variation 2024/2023 en volume		Variation 2024/2023 en %
	AE	CP	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Action 11 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) - section locale	202 025 726	118 818 189	190 525 726	130 812 235	- 11 500 000	11 994 046	- 5,7 %	10,1 %
Action 12 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) -section générale	59 434 299	63 370 841	107 344 299	110 349 540	47 910 000	46 978 699	+ 80,6 %	74,1 %
Action 13 - Soutien aux opérateurs	67 961 442	67 961 442	90 061 442	90 061 442	22 100 000	22 100 000	+ 32,5 %	32,5 %
Action 14 - Prime d'aménagement du territoire (PAT) - contrats de ruralité - pacte États-métropoles		12 297 672		7 297 312	0	- 5 000 360		- 40,7 %
Total	329 421 467	262 448 144	387 931 467	338 520 529	58 510 000	76 072 385	17,8 %	29,0 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

Dans la lignée des années précédentes où la contribution au plan de relance avait expliqué une part importante de la hausse des crédits, cette nouvelle augmentation s'inscrit dans une trajectoire prévisible de la programmation pluriannuelle, pour des motifs tenant davantage au lancement de nouveaux dispositifs. Les crédits du programme 112 devraient continuer à augmenter, de 5,3 % entre 2024 et 2025, avant de se stabiliser en 2026 puis de diminuer de 4,5 % en 2027, en raison de l'extinction de certains programmes^1(*). Pour 2024, cette hausse se manifeste principalement par un engagement plus avéré de l'État dans les différentes formes de contractualisation qu'il opère avec d'autres acteurs.

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS DÉDIÉS À LA POLITIQUE CONTRACTUELLE DE L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES

Le partenariat contractuel entre l'État et les territoires se traduit par les contrats de plan État-régions (CPER), les contrats de plan interrégionaux de fleuves et de massifs pour la génération 2021-2027 (CPIER), ainsi que les contrats territoriaux locaux, au premier rang desquels les contrats de réussite et de transition écologiques (CRTE).

1. Des crédits CPER et CPIER qui représentent plus des deux tiers du programme 112

Les CPER 2015-2020 ont été signés entre l'État et les Régions et ont fait l'objet depuis de plusieurs ajustements pour tenir compte :

- en 2016, du nouveau découpage régional ;

- du remplacement des CPER ultramarins par les Contrats de convergence et de transformation (CCT) 2019-2022, en application de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique ;

- de la prolongation des volets « mobilité multimodale » des CPER 2015-2020 jusqu'en 2022 ;

- de l'intégration dans le dispositif des crédits du plan France relance afin de coordonner les calendriers du plan et des contrats.

L'État a ainsi contractualisé, hors crédits de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU), un total de 13,7 milliards d'euros sur la durée de cette génération 2015-2020 des CPER hexagonaux. Au 31 décembre 2022, le taux d'engagement des autorisations d'engagement (AE) de cette génération de CPER était de 93 %, soit près de 12,8 milliards d'euros d'AE. Le taux de paiement des crédits de paiement (CP) était, à la même date, de 57 %, soit près de 7,8 milliards d'euros de CP versés.

Le tableau suivant récapitule l'exécution des CPER de la génération 2015-2020 et des CPIER à fin 2022 :

Exécution des CPER et CPIER 2015-2020

(au 31 décembre 2022 pour tenir compte des crédits du volet mobilité)

CPER / CPIER	Montants contractualisés révisés (en euros)	AE 2015 - 2020 (2015-2022 pour la mobilité) en euros	% d'exécution	CP 2015 - 2020 (2015-2022 pour la mobilité) en euros	% de paiement	% couverture AE par des CP
Auvergne-Rhône-Alpes	1 265 550 774	1 216 246 572	96 %	856 480 579	68 %	70 %
Bourgogne-Franche-Comté	652 094 276	636 098 350	98 %	427 080 182	65 %	67 %
Bretagne	546 779 000	503 848 278	92 %	338 871 755	62 %	67 %
Centre-Val de Loire	340 653 000	297 870 054	87 %	175 742 102	52 %	59 %
Corse	70 278 000	51 185 755	73 %	24 582 170	35 %	48 %
Grand Est	1 013 080 934	930 855 769	92 %	652 963 312	64 %	70 %
Hauts-de-France	916 608 765	825 091 024	90 %	526 922 680	57 %	64 %
Ile-de-France	3 445 142 000	3 550 619 224	103 %	1 817 732 764	53 %	51 %
Normandie	611 898 200	517 061 441	85 %	283 495 670	46 %	55 %
Nouvelle Aquitaine	1 415 126 500	1 350 216 011	95 %	779 408 154	55 %	58 %
Occitanie	1 224 279 700	1 070 073 744	87 %	693 060 947	57 %	65 %
Pays de la Loire	474 105 136	456 340 894	96 %	347 622 298	73 %	76 %
Provence-Alpes-Côte d'Azur	795 639 667	688 109 787	86 %	412 730 076	52 %	60 %
CPIER Seine	66 052 000	31 465 946	48 %	26 678 690	40 %	85 %
CPIER Alpes	50 840 000	26 361 253	52 %	18 453 302	36 %	70 %
CPIER Garonne	24 038 000	23 489 712	98 %	15 399 677	64 %	66 %
CPIER Jura	13 548 700	11 155 724	82 %	7 081 081	52 %	63 %
CPIER Loire	110 828 000	56 581 395	51 %	50 073 298	45 %	88 %
CPIER Lot	4 500 000	1 879 772	42 %	1 793 483	40 %	95 %
CPIER Massif central	36 680 000	29 926 015	82 %	18 730 316	51 %	63 %
CPIER Meuse	47 377 000	26 434 084	56 %	18 021 498	38 %	68 %
CPIER Pyrénées	30 240 000	22 856 978	76 %	18 246 028	60 %	80 %
CPIER Rhône	166 972 000	107 069 410	64 %	79 409 412	48 %	74 %
CPIER Vallée de la Seine	363 254 653	312 287 642	86 %	188 951 025	52 %	61 %
CPIER Vosges	15 300 000	13 006 054	85 %	9 310 876	61 %	72 %
Total général	13 700 866 305	12 756 130 887	93 %	7 788 841 375	57 %	61 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

La mise en oeuvre apparaît très variable selon les régions principalement en raison de l'avancement du volet mobilité multimodale, dont les taux d'exécution sont hétérogènes. Pour chacun des six volets thématiques des CPER, le taux d'exécution s'établit comme suit :

Taux d'engagement par volet des CPER 2015-2021, à fin 2022

(en euros)

Volets du CPER	Montants contractualisés	AE 2015 - 2020 (2015-2022 pour le volet mobilité multimodale)	% d'exécution
Culture	248 336 165	210 216 242	85 %
Emploi	196 100 000	182 344 784	93 %
Enseignement supérieur et recherche	1 452 473 400	1 351 625 460	93 %
Mobilité multimodale	8 282 240 940	7 972 146 060	96 %
Territorial	894 011 800	753 456 997	84 %
Transition écologique et énergétique	2 627 704 000	2 286 341 343	87 %
Total général	13 700 866 305	12 756 130 886	93 %

Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Par la suite, une nouvelle génération de CPER et de CPIER pour 2021-2027 a pris le relai. Exceptés les CPER de la Corse (soumis à l'avis de l'Autorité environnementale en août 2023) et de la Normandie (adopté par le conseil régional le 26 juin 2023 préalablement à une saisine prochaine de l'Autorité environnementale), ainsi que des CPIER de la Loire (adopté par les conseils régionaux concernés), des Vosges (adopté par les conseils régionaux, et dont la signature devrait être prochainement annoncée) et de la Vallée de la Seine (le précédent CPIER ayant été prorogé jusqu'au 31 décembre 2022), tous les protocoles d'accord CPER 2021-2027 ont fait l'objet d'une signature État-Région.

Ainsi, au 9 novembre 2023^2(*), 11 CPER 2021-2027 ont été signés, comme le récapitule la carte suivante (établie au 31 août 2023 mais toujours valable depuis).

Carte des CPER signés

Source : réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

À la même date, 7 CPIER ont été signés : il s'agit des CPIER du Massif des Alpes, du Massif du Jura, du Massif Central, du Massif des Pyrénées, de la Vallée du Lot, de la Garonne et de Rhône-Saône, auxquels doivent s'ajouter les trois CPIER précités toujours en cours d'élaboration.

Au total, 28 milliards d'euros ont vocation à être contractualisés par l'État au titre des CPER et des CPIER sur la génération 2021-2027, répartis entre le programme 112, ce qui explique en grande partie la hausse des crédits alloués au programme sur plusieurs exercices consécutifs, le plan France relance mais aussi plusieurs autres programmes budgétaires en fonction du volet contractuel concerné (culture, éducation, jeunesse et sports, égalité entre les femmes et les hommes, emploi et formation professionnelle, enseignement supérieur, recherche et innovation, transition écologique, mais aussi des volets nouvellement insérés comme la santé, l'agriculture, la mer et le littoral).

Au titre du seul programme 112, ce sont ainsi 998,6 millions d'euros qui ont été contractualisés dans les CPER et CPIER 2021-2027. Ces derniers ont, par ailleurs, vocation à financer les actions des contrats de la précédente génération, 2015-2020, qui n'auraient pas pu aboutir, ce qui constitue une forme de session de rattrapage que le rapporteur spécial considère comme essentielle, en particulier au regard des motifs pour lesquels ils n'ont parfois pas pu être exécutés (sujétions particulières liées à la crise sanitaire par exemple).

2. D'autres dispositifs de contractualisation portés par le programme 112 dont deux en voie d'extinction

a) Dix pactes territoriaux

Conclus entre l'État et les collectivités territoriales concernées, les pactes territoriaux visent à couvrir deux types de situation : ils accompagnent des territoires confrontés à des difficultés socio-économiques structurelles, comme les bassins miniers ainsi que des territoires qui rencontrent des difficultés conjoncturelles en raison d'un facteur exogène comme l'abandon par le Gouvernement du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes ou la fermeture de l'usine Whirlpool à Amiens.

Le programme 112 porte une part significative du soutien de l'État, à travers ces pactes, au titre du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire qu'il s'agisse de l'engagement pour le renouveau du bassin minier (22 millions d'euros), le pacte pour la réussite de la Sambre-Avesnois-Thiérache (10 millions d'euros), le plan Lourdes (1,5 million d'euros) ou le contrat de relance et de transition écologique du Boulonnais (2,5 millions d'euros).

Au total, 10 pactes ou contrats de développement territorial demeurent actifs^3(*) et financés au moins pour partie sur le programme 112 :

- l'engagement pour le renouveau du bassin minier, signé le 17 mars 2017, conçu pour accélérer la transition urbaine ;

- le pacte pour la réussite de la Sambre-Avesnois-Thiérache, signé le 7 novembre 2018 afin d'accompagner un territoire concentrant des difficultés socio-économiques, et dont l'acte II est en cours de négociation ;

- le projet d'avenir pour le territoire de Fessenheim : signé le 1^er février 2019 dans le contexte de la fermeture du Centre Nucléaire de Production d'Électricité de Fessenheim et de l'arrêt successif de ses deux réacteurs (février et juin 2020) ;

- le contrat d'action publique pour la Bretagne, signé le 8 février 2019, comportant un volet « mobilités », à la suite de l'abandon du projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, et un volet « différenciation », notamment en matière d'eau et de biodiversité ;

- le contrat d'avenir pour les Pays de la Loire, signé le 8 février 2019, à la suite de la décision du Gouvernement d'abandonner le projet de Notre-Dame-des-Landes ;

- le pacte de développement de la Nièvre, conclu le 15 février 2019, pour soutenir ce département rural en déprise ;

- le pacte Ardennes, signé le 15 mars 2019, pour acter la mobilisation collective autour de ce territoire en difficulté ;

- le plan particulier pour la Creuse (PPC), signé le 5 avril 2019, à la suite de la reprise partielle de l'activité de l'entreprise GM&S^4(*) ;

- le contrat triennal de Strasbourg 2021-2023, signé le 9 mai 2021, pour permettre à Strasbourg, siège du Parlement européen, d'assumer des obligations qui incombent habituellement à une capitale d'État ;

- le plan Avenir Lourdes, signé le 17 février 2022, afin de doter cette commune d'un projet de destination touristique, au plus tard en 2025.

b) Quelques dispositifs contractuels en voie d'extinction

Deux types de contrats sont par ailleurs en voie d'extinction progressive sur le programme 112 :

- il s'agit en premier lieu des contrats de redynamisation de site de défense (CRSD). Ces derniers sont destinés à recréer des emplois et une activité économique comparable aux suppressions résultant du redéploiement des implantations territoriales des armées. Deux contrats demeurent actifs (Châteaudun 2 et Polynésie française) en 2023, celui de Polynésie française ayant même fait l'objet d'un avenant de prolongation jusqu'au 11 juillet 2024. Ainsi, en 2024, le programme 112 ne portera que les restes à payer pour un total de 1,6 million d'euros en crédits de paiement ;

- en second lieu, il s'agit des contrats de ruralité, mis en place en 2017, qui assurent le déploiement effectif des mesures issues du comité interministériel aux ruralités, coordonnent l'action publique et mobilisent les locaux sur les thématiques de l'attractivité du territoire des mobilités locales et de l'accessibilité au territoire. Le programme 112 ne compte plus, là aussi, que 1,7 million d'euros en crédits de paiement pour 2024.

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* ¹ Éléments fournis dans les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.

* ² Date d'audition de la DGCL par le rapporteur spécial.

* ³ Trois pactes sont désormais considérés comme éteints : le contrat de développement territorial pour Calais et le Calaisis, signé en 2015 pour renforcer l'attractivité d'un territoire marqué par la crise migratoire, le contrat de développement territorial de l'Amiénois, de 2017, conclu à la suite de la fermeture de l'usine Whirlpool et le contrat d'accompagnement à la redynamisation de Châlons-en-Champagne conclu suite à l'annonce, en 2014, de la dissolution du 1^er Régiment d'Artillerie de Marine (RAMa), de l'état-major de la 1ère Brigade mécanisée (BM) et de sa compagnie de commandement et des transmissions.

* ⁴ GM&S était une entreprise spécialisée dans l'emboutissage et l'assemblage de pièces pour l'industrie automobile.