Projet de loi de finances pour 2024 : Conseil et contrôle de l'État

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N° 128

SÉNAT

^{SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024}

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024,

Par M. Jean-François HUSSON, 

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 7

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Christian BILHAC

(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Jean-Baptiste Blanc, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Bernard Delcros, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; M. Michel Canévet, Mmes Marie-Claire Carrère-Gée, Frédérique Espagnac, M. Marc Laménie, secrétaires ; MM. Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, M. Éric Bocquet, Mme Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Carole Ciuntu, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Hervé Maurey, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Teva Rohfritsch, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (16^ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178

Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024)

L'ESSENTIEL

La mission « Conseil et contrôle de l'État » rassemble les crédits de trois programmes propres à des institutions : le Conseil d'État et l'ensemble des juridictions administratives, le Conseil économique, social et environnemental (CESE), la Cour des comptes ainsi que les juridictions financières et le Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

I. UN BUDGET EN AUGMENTATION

La mission bénéficierait en 2024 de 883,5 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 8,1 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2023. Les dépenses de personnel représentent plus de 79 % des crédits demandés pour la mission.

Le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » représente 66 % des dépenses de la mission, contre 28,9 % pour les juridictions financières et seulement 5,1 % pour le CESE.

Évolution des crédits de paiement de la mission
« Conseil et contrôle de l'État »

(en millions d'euros et en pourcentage)

Intitulé des programmes et titres de la dépense	LFI 2023	PLF 2024	Évolution PLF 2024/LFI 2023 (volume)
165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives	525,0	583,4	+ 11,1 %
126 - Conseil économique, social et environnemental	45,1	44,9	- 0,5 %
164 - Cour des comptes et autres juridictions financières	247,4	255,4	+ 3,2 %
Mission « Conseil et contrôle de l'État »	753,7	817,6	+ 8,1 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La progression des crédits se concentre sur le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » à raison principalement du rattachement de la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) au programme et de la hausse des dépenses de personnel.

Les dépenses de fonctionnement connaissent une légère hausse en CP à l'échelle de la mission, notamment du fait d'une augmentation des frais informatiques des juridictions administratives.

S'agissant des dépenses d'investissement, leur évolution est contrastée selon les programmes. Celles du programme 165 augmenteraient de 65,7 % en CP. La baisse des AE, de l'ordre de 75 %, résulte principalement de la budgétisation en 2023 des AE dédiées aux renouvellements de baux et de la revalorisation des opérations de relogement de la CNDA, des tribunaux administratifs de Montreuil et de Guyane. Une baisse de l'ordre de 50 % en AE comme en CP est en revanche observable pour le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

II. UNE HAUSSE DE NOUVEAU MARQUÉE DU BUDGET DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES, CONSÉQUENCE D'UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE ET D'UNE PROGRESSION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Rassemblant deux-tiers des crédits de la mission, le budget des juridictions administratives est fixé à 583,4 millions d'euros en CP, soit une augmentation de 11,1 % des CP par rapport à 2023.

Le transfert de la commission du contentieux du stationnement payant, dont le fonctionnement figurait jusqu'à présent sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », concerne 143 emplois et une enveloppe de 11,4 millions d'euros (7,6 millions d'euros de crédits de titre 2, dont 1,96 million d'euros au titre du « CAS pensions », et 3,8 millions d'euros de crédits de titre 3). Ainsi, à périmètre constant, c'est-à-dire sans le rattachement de la CCSP au programme 165, les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 572 millions d'euros en CP, soit une hausse de 8,9 %, du même ordre qu'en 2023.

Les crédits de titre 2 progressent de 7,4 % par rapport à 2023. Cette hausse s'explique principalement par un nouveau renforcement du schéma d'emplois du programme de + 41 ETP, l'augmentation de 1,5 % du point d'indice de la fonction publique au 1^er juillet 2023, pour un coût de 1,6 million d'euros en année pleine, et la revalorisation indiciaire des magistrats administratifs pour poursuivre l'alignement sur le corps des administrateurs de l'État, à hauteur de 2,4 millions d'euros en année pleine.

Ces moyens, dimensionnés face à la pression contentieuse, permettent de maîtriser les délais de jugement. Au cours des huit premiers mois de l'année, les tribunaux administratifs ont été confrontés à une augmentation de cinq contentieux par rapport à la même période en 2022 : le contentieux des étrangers, qui représente 43 % des entrées, augmente de 4,9 %, celui des contentieux sociaux de 10,2 %, celui de la police administrative de 12,3 %, celui des droits des personnes et libertés publiques de 15,8 % et celui des marchés et contrats de 10,6 %.

Évolution de l'activité des juridictions administratives depuis 2015

(en nombre d'affaires)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Si les délais moyens de jugement sont stables, les délais de traitement des seules affaires ordinaires, en excluant les ordonnances, les référés, les obligations de quitter le territoire français (OQTF) et le contentieux électoral, sont bien plus élevés. En 2022, le délai de jugement pour les affaires ordinaires devant les tribunaux administratifs, soit 1 an 4 mois et 8 jours, est ainsi majoré de 6 mois par rapport au délai moyen.

Une attention particulière doit être portée à la maîtrise des stocks, intrinsèquement liée à l'objectif de raccourcissement des délais. La proportion d'affaires en stock depuis plus de deux ans a nettement augmenté devant les tribunaux administratifs, atteignant 10,3 % du stock global en 2022.

III. LE BUDGET CONTENU DU CESE EN RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE ET D'ADÉQUATION AUX PRÉVISIONS RÉELLES DE SON ACTIVITÉ

Les crédits demandés pour le CESE en 2023 sont légèrement en baisse de 0,5 % avec 44,9 millions en AE et en CP.

Pour 2024, l'enveloppe de 4,2 millions d'euros entièrement fléchée vers la participation citoyenne est stable, malgré une demande du CESE de la porter annuellement à 6 millions d'euros. Dans son rapport d'information^1(*) relatif à la participation citoyenne au CESE, le rapporteur spécial avait émis des réserves quant à cette progression de près de 43 % des crédits de la participation citoyenne, eu égard à la faible fréquence annoncée des conventions citoyennes.

En l'absence d'annonce de la présidence de la République quant à l'organisation d'une nouvelle convention citoyenne, le CESE dispose d'une enveloppe de 4,2 millions d'euros uniquement pour l'association et la consultation des citoyens dans le cadre de ses travaux courants.

Il ressort des informations transmises par le CESE que le plus gros poste de dépenses en matière de participation citoyenne est l'organisation des États généraux de l'information à partir d'octobre 2023, pour un montant estimé à 0,35 million d'euros par la direction du budget et compris entre 0,7 et un million d'euros pour le CESE.

Le montant des crédits dédiés à la participation citoyenne ne ressort pas des documents budgétaires. La création d'une action spécifique pour la participation citoyenne, ou, a minima, l'isolement des crédits de l'enveloppe budgétaire allouée à la participation citoyenne, participerait de la sincérisation de ce budget.

Le rapporteur tient toutefois à saluer les efforts annoncés pour accroître la prévisibilité et la maîtrise des dépenses allouées à la participation citoyenne dans la lignée des recommandations de son rapport de contrôle, avec notamment un début de programmation des travaux incluant des aspects participatifs et des mesures affichées pour l'organisation de la future convention citoyenne (réduction du nombre de sessions en fonction du sujet, internalisation des compétences en matière d'animation et mise en place de partenariats afin de bénéficier de tarifs de transports et d'hébergements moindres).

La sous-consommation du plafond d'emplois est récurrente. Malgré un plafond d'emplois de nouveau relevé d'un ETP, il n'atteignait que 142,8 ETP en juillet 2023 et la prévision de consommation pour l'année entière n'est que de 149,8 ETP. Dans un contexte de créations d'emploi annoncées jusqu'en 2027 pour accompagner la montée en compétences du CESE en matière de participation citoyenne, la consommation complète de ce plafonds est indispensable à la sincérité du budget.

IV. UNE HAUSSE DES CRÉDITS ALLOUÉS AUX JURIDICTIONS FINANCIÈRES MAÎTRISÉE AU NIVEAU DE L'INFLATION

Les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 255,3 millions d'euros en CP dont 227,9 millions de dépenses de personnel. Les crédits affectés à la Cour des comptes et aux autres juridictions financières augmentent de 3,2 % par rapport à 2023, soit globalement maintenus au niveau de l'inflation.

Les dépenses de titre 2 du programme 164 sont en augmentation de 8,5 millions d'euros pour 2024, soit une hausse de 3,9 % par rapport à 2023.

Comme les magistrats administratifs, les magistrats financiers ont bénéficié d'une revalorisation indiciaire par le décret n° 2023-482 du 21 juin 2023, applicable dès le 1^er juillet 2023 et pour un coût de 1,7 million d'euros en année pleine.

Par ailleurs, les juridictions financières développent de nouvelles méthodes de travail, et assument de nouvelles missions, dont les effets n'ont pas encore été entièrement déployés.

Évolution des crédits de paiement du programme 164 par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En premier lieu, la Cour des comptes a développé à partir de 2022 une plateforme de participation citoyenne pour recueillir les propositions de contrôles. Une nouvelle campagne a été ouverte en 2023, dont il sera possible d'évaluer les résultats en termes de nombre de rapports en 2024.

En deuxième lieu, la mission d'évaluation des politiques publiques confiées aux cours régionales des comptes (CRC) est encore en devenir. Seule une CRC a été saisie en 2023^2(*). Une acculturation à cette mission pourrait toutefois entraîner à l'avenir une progression des saisines. La Cour a mentionné que si une partie de ces besoins nouveaux ont été gagés sur les effectifs en fonction, il ressort un besoin net non financé de 12 ETP.

En dernier lieu, il est pour l'heure impossible de dresser un bilan de la centralisation des missions juridictionnelles au profit de la Cour des comptes après à peine une année d'activité. Le rapporteur spécial relève toutefois que les CRC pourraient être amenées à être plus incluses dans ce nouveau régime, en assurant par exemple un rôle précontentieux en cas d'accroissement des affaires devant la chambre contentieuse.

Réunie le mercredi 25 octobre 2023, sous la présidence de M. Jean-Baptiste Blanc, vice-président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Elle a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 50 F tendant à porter à douze, contre six actuellement, le nombre de conseillers maîtres en service extraordinaire (CMSE) pouvant être recrutés à raison de leur expérience et leur expertise particulières nécessaires aux activités et missions de la Cour des comptes, sur le fondement de l'article L. 112-5 du code des juridictions financières.

Au 10 octobre 2023, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires concernant la présente mission, 99,3 % des réponses étaient parvenues au rapporteur spécial.

PREMIÈRE PARTIE :
APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

La mission « Conseil et contrôle de l'État » a pour particularité de rassembler les crédits de trois programmes propres à différentes institutions depuis le projet de loi de finances pour l'année 2024 :

- le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ». Il regroupe les moyens affectés au Conseil d'État, aux cours administratives d'appel, aux tribunaux administratifs et à la Cour nationale du droit d'asile ;

- le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » ;

- le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ». Il regroupe les moyens affectés aux juridictions financières, c'est-à-dire la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes, ainsi qu'aux autres institutions associées que sont le Conseil des prélèvements obligatoires et la Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d'auteurs et des droits voisins. Les crédits affectés au Haut Conseil des finances publiques (HCFP) ont été intégrés l'an passé au programme 164, et ne font plus l'objet d'un programme propre (ancien programme 340).

L'ampleur budgétaire de ces programmes est toujours plus inégale en faveur du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives ». Les crédits demandés se répartissent comme suit :

Ventilation des crédits parmi les différents programmes de la mission
en PLF pour 2024

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La mission bénéficierait en 2024 de 818,5 millions d'euros en AE et de 883,5 millions d'euros en CP.

Évolution des crédits par programme

(en millions d'euros et en pourcentage)

		Exécution 2022	LFI 2023	PLF 2024 courant	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (%)	FDC et ADP attendus en 2024
165 - Conseil d'État et autres juridictions administratives	AE	553,2	611,9	519,1	- 92,8	- 15,2 %	0,2
	CP	476,3	525	583,4	+ 58,4	+ 11,1 %	0,2
164 - Cour des comptes et autres juridictions financières	AE	232,4	247,4	254,5	+ 7,1	+ 2,8 %	4,6
	CP	232,1	247,4	255,3	+ 7,9	+ 3,2 %	4,6
126 - Conseil économique, social et environnemental	AE	45,8	45,1	44,9	- 0,2	- 0,4 %	1,7
	CP	45,8	45,1	44,9	- 0,2	- 0,4 %	1,7
340 - Haut Conseil des finances publiques	AE	0,8	0	0	0 0	0	0
	CP	0,8	0	0		0	0
Total mission	AE	832,3	904,5	818,5	- 86	- 9,5 %	6,5
	CP	755,1	817,6	883,5	+ 65,9	+ 8 %	6,5

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les moyens alloués sont toujours en progression cette année de 8,1 % s'agissant des crédits de paiement, passant ainsi de 817,6 millions d'euros en 2023 à 883,6 millions d'euros en 2024. Les autorisations d'engagement sont quant à elles en baisse de 9,5 %.

Évolution des crédits de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les différents programmes ne contribuent pas à cette hausse de manière identique.

Tandis que les crédits des programmes 126 et 164 sont relativement stables (- 0,51 % en AE et en CP pour le programme 126 et + 3 % en moyenne pour les AE et les CP du programme 164), l'évolution des crédits est bien plus dynamique pour les juridictions administratives (+ 11,12 % en CP), pour lesquelles les dépenses de personnel représentent 74,8 % de leur budget.

Évolution des dépenses

(CP, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les dépenses de fonctionnement connaîtraient à l'échelle de la mission une légère hausse, qui se concentre sur le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » (+ 5,3 % en CP), notamment à raison de l'augmentation des frais informatiques, dont le montant prévisionnel passe de 8,4 millions d'euros en CP en 2023 à 12,4 millions d'euros en CP en 2024. Une baisse des AE (- 54,5 %) est quant à elle observée pour les juridictions administratives, qui tient principalement à une baisse du montant prévisionnel en AE des charges locatives.

S'agissant des dépenses d'investissement, leur évolution est contrastée selon les programmes : alors que le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » connaîtrait une hausse de ses dépenses d'investissement de 65,7 % en CP, une baisse de l'ordre de 50 % en AE comme en CP est observable pour le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières ».

SECONDE PARTIE :
LE DÉTAIL DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 165 « CONSEIL D'ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES » : UNE HAUSSE DE NOUVEAU MARQUÉE DES CRÉDITS, CONSÉQUENCE D'UNE MESURE DE PÉRIMÈTRE ET D'UNE PROGRESSION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Les crédits demandés pour les juridictions administratives pour 2024 s'élèvent à 519,1 millions d'euros en AE et à 583,4 millions d'euros en CP, soit une baisse des AE de 15,16 % et une hausse des CP de 11,12 % par rapport à 2023. Cette augmentation est tirée par la progression des dépenses de personnel, qui est pérenne, mais aussi par un changement de périmètre avec le rattachement de la commission du contentieux du stationnement payant au programme 165.

L'enjeu majeur de ce programme consiste en l'adéquation des crédits demandés avec la pression continue que connaissent les juridictions administratives compte tenu de la croissance continue du contentieux administratif, sous l'effet de nombreux facteurs exogènes et de la volonté de rendre des décisions juridictionnelles dans des délais satisfaisants pour les justiciables sans jamais nuire à la qualité des décisions rendues.

Le programme 165 concentre 66 % des crédits de la mission et est donc le plus important en volume.

Évolution des crédits par action du programme 165

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2023	PLF 2024	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (%)	FDC et ADP attendus en 2024
01 - Fonction juridictionnelle : Conseil d'État	AE	31,8	33,8	+ 2	+ 6,3 %	0,02
	CP	31,8	31,8	+ 2	+ 6,3 %	0,02
02 - Fonction juridictionnelle : Cours administratives d'appel	AE	59,6	62,8	+ 3,2	+ 5,4 %	0,0
	CP	59,6	62,8	+ 3,2	+ 5,4 %	0,0
03 - Fonction juridictionnelle : Tribunaux administratifs	AE	189,6	202,2	+ 12,6	+ 6,6 %	0,0
	CP	189,6	202,2	+ 12,6	+ 6,6 %	0,0
04 - Fonction consultative	AE	16,8	17,5	+ 0,7	+ 4,2 %	0,0
	CP	16,8	17,5	+ 0,7	+ 4,2 %	0,0
05 - Fonction études, expertise et services rendus aux administrations de l'État et des collectivités	AE	12,7	20,1	+ 7,4	+ 58,2 %	0,0
	CP	12,7	20,1	+ 7,4	+ 58,2 %	0,0
06 - Soutien	AE	253,3	132,9	- 120,4	+ 47,5 %	0,2
	CP	166,5	197,2	+ 30,7	+ 18,4 %	0,2
07 - Cour nationale du droit d'asile	AE	48	49,6	+ 1,9	+ 3,3 %	0,0
	CP	48	49,6	+ 1,9	+ 3,3 %	0,0
Total programme 165	AE	611,9	519,1	- 92,8	- 15,2 %	0,2
	CP	525,0	583,4	+ 58,4	+ 11,1 %	0,2
Dont hors CAS Pensions		406,7	436,7	+ 30	+ 7,4 %

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS LIÉE AU RATTACHEMENT DE LA COMMISSION DU CONTENTIEUX DU STATIONNEMENT PAYANT AU PROGRAMME ET DES NOUVELLES MESURES DE REVALORISATION DES MAGISTRATS ADMINISTRATIFS

Les crédits de paiement demandés pour 2024 sont en hausse de 58,4 millions d'euros par rapport à 2023.

1. Le rattachement bienvenu de la commission du contentieux du stationnement payant au programme 165 intervenant toutefois dans un contexte de forte croissance de ses entrées

a) Un rattachement porteur d'une gestion unifiée par le Conseil d'État

Le projet de loi de finances pour 2024 prévoit le rattachement de la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) au programme 165 à partir du 1^er janvier 2024.

La CCSP, juridiction administrative spécialisée, a été mise en place en janvier 2018. Sa création intervient dans le contexte de la dépénalisation et de la décentralisation du stationnement payant par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite loi « MATPAM »), impliquant ainsi la perte de compétence des juridictions judiciaires, et afin d'éviter d'engorger les juridictions administratives de droit commun.

Jusqu'alors, le fonctionnement de la CCSP figurait sur les crédits du programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « administration générale et territoriale de l'État », qui porte les fonctions de pilotage du ministère de l'intérieur et les crédits relatifs aux affaires juridiques et contentieuses du ministère. Les agents de greffe relevaient du programme 216, tandis que 15 magistrats, à partir de 2023, étaient mis à disposition de la CCSP par le programme 165, affectés dans les trois chambres de cette juridiction.

Le transfert de la CCSP porte sur 143 emplois ainsi que 11,4 millions d'euros (7,6 millions d'euros de crédits de titre 2, dont 1,96 million d'euros au titre du « CAS pensions », et 3,8 millions d'euros de crédits de titre 3).

Ainsi, à périmètre constant, c'est-à-dire sans le rattachement de la CCSP au programme 165, les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 572 millions d'euros en CP, soit une hausse de 8,9 %, du même ordre qu'en 2023. À périmètre courant, après intégration des crédits de la CCSP, une augmentation de 11,1 % des CP est constatée par rapport à la loi de finances initiale pour 2023.

Ce rattachement implique aussi le transfert de la gestion de la CCSP au Conseil d'État, en lieu et place du ministère de l'intérieur et des outre-mer. Le Conseil d'État assurait jusqu'alors seulement l'affectation et la rémunération des magistrats de la CCSP.

Le transfert de gestion s'organisera progressivement :

- la gestion du personnel des greffes, qui resteront des agents du ministère de l'intérieur et des outre-mer, sera assurée par le secrétariat général du Conseil d'État à compter du 1^er janvier prochain ;

- la direction du numérique du ministère de l'intérieur et des outre-mer continuera à assurer la gestion du système d'information de la CCSP, qui migrera progressivement d'ici la fin 2025 dans le système d'information du Conseil d'État ;

- les moyens généraux et le budget de la CCSP seront intégrés dans le programme 165, qui remboursera le ministère de l'intérieur et des outre-mer pour les prestations qu'il continuera à assurer pour la CCSP, essentiellement en matière d'informatique.

b) Un rattachement susceptible de mettre mécaniquement à mal les délais moyens des juridictions administratives, compte tenu de la progression du contentieux lié au stationnement payant

Dans la mesure où le rattachement de la CCSP au programme 165 intervient dans un contexte de forte progression de ce contentieux, l'adéquation des moyens du programme avec cette hausse demeure un défi pour les années à venir, afin de maintenir des délais de jugement raisonnables. En effet, les entrées sont passées de 61 327 en 2018 à 163 464 en 2022, alors que la commission connaît des délais de jugement qui sont de l'ordre de deux ans et présente un stock qui s'élevait au 31 décembre 2022 à 183 429 dossiers.

Dans son rapport sur le projet de loi de règlement et d'approbation des comptes de l'année 2020^3(*), le rapporteur spécial avait déjà souligné que, dans un contexte de surcroît des recours, des postes de magistrats supplémentaires devraient inévitablement être ouverts sur le programme 165, un rattachement de la CCSP n'étant pas absorbable à moyens constants. Le rapporteur spécial réitère son souhait d'un renforcement des moyens humains de cette juridiction dès le prochain projet de loi de finances, afin de faire face à la hausse de ses entrées, de sorte à ne pas dégrader ses délais de jugement, déjà élevés.

Par ailleurs, une adaptation de la maquette de performance sera nécessaire, le Conseil d'État ayant indiqué qu'elle était effectivement à l'étude.

Enfin, le rapporteur spécial tient à souligner que la dénomination la commission du contentieux du stationnement payant semble aujourd'hui d'autant plus impropre dès lors qu'elle entre dans le même giron budgétaire que les autres juridictions administratives. La dénomination de « tribunal » serait plus en adéquation avec la compétence juridictionnelle de la CCSP.

Le transfert du contentieux de la tarification sanitaire et sociale

Le programme 165 pourrait être affecté aussi dès 2024 par le transfert du contentieux de la tarification sanitaire et sociale aux juridictions administratives de droit commun issu de l'article 56 de la loi d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027.

La réforme impliquera de désigner les tribunaux administratifs compétents, étant précisé qu'il est envisagé de limiter le nombre de tribunaux administratifs compétents et de spécialiser une cour administrative d'appel dans le traitement de ce contentieux.

Outre cette détermination des juridictions compétentes, la reprise des dossiers en stock dans Télérecours devra être mise en place par numérisation des dossiers.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

2. Une progression durable des dépenses de personnel

Les dépenses de personnel pèsent fortement dans les crédits du programme 165, à l'instar de tous les autres programmes de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». La hausse de ces dépenses est constante sur les dernières années.

a) Des dépenses de personnel tirées à la hausse par de nouvelles créations d'emplois en 2024

Dans le projet de finances pour l'année 2024, les crédits demandés pour les dépenses de personnel s'élèvent à 436,7 millions d'euros dont 111,4 millions d'euros au titre du compte d'affectation spéciale (CAS) Pensions. Ces dépenses de titre 2 représentent 74,8 % des crédits du programme et sont en augmentation de 7,4 % par rapport à 2023.

Ventilation par titre des crédits de paiement

(en millions d'euros)

	LFI 2022	LFI 2023	PLF 2024
Hors titre 2	103,2	118,3	146,7
Dont dépenses de fonctionnement	71,3	81,9	86,3
Dont dépenses d'investissement	31,9	36,4	60,4
Titre 2	377,9	406,7	436,7
Total	481,1	525	583,4

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La hausse de ces dépenses s'explique notamment par le nouveau relèvement du schéma d'emplois pour l'année 2024 de + 41 ETP, comme en 2022 et 2023. Jusqu'en 2027, conformément à la programmation quinquennale, le programme 165 devrait obtenir ensuite 40 créations de postes tous les ans.

Pour l'année 2024, ces créations d'emplois ont vocation à être ciblées sur le renforcement des moyens humains des tribunaux administratifs, à hauteur de 40 ETP, répartis en 25 magistrats et 15 agents de greffe (4 emplois de catégorie A, 6 de catégorie B et 5 de catégorie C). L'ETP restant sera utilisé pour la création d'un emploi de membre du Conseil d'État. 

La répartition des créations d'emplois par juridiction sera arrêtée lors des conférences de gestion qui se tiendront en fin d'année 2023 avec les chefs de juridiction.

En 2023, les 25 postes de magistrats ouverts ont permis de créer deux chambres au tribunal administratif de Nantes, une chambre au tribunal administratif de Rennes ainsi que de renforcer les tribunaux de Cergy-Pontoise, de Melun et de Bastia.

Pour 2024, le plafond d'emplois est fixé à 4 514 ETPT en tenant compte de l'impact du schéma d'emplois pour 2024 (+ 31 ETPT pour 41 créations d'emplois) et de l'extension en année pleine du schéma d'emplois prévu en loi de finances initiale pour 2023 (+ 10 ETPT). Le plafond tient également compte du transfert des 143 ETP au titre de la commission du contentieux du stationnement payant.

b) Une revalorisation indiciaire des magistrats administratifs à partir de 2023 complétant l'alignement de leur rémunération avec le corps des administrateurs de l'État

La revalorisation de la rémunération des magistrats administratifs explique également l'accroissement des dépenses de titre 2.

Comme tous les fonctionnaires, les membres titulaires des juridictions administratives ont bénéficié de la revalorisation de 1,5 % du point d'indice de la fonction publique au 1^er juillet 2023. L'extension en année pleine de cette revalorisation du point d'indice représente 1,64 million d'euros.

L'évolution tendancielle des dépenses de personnel s'explique également par des mesures catégorielles, et notamment les revalorisations indemnitaire et indiciaire des magistrats administratifs rendues nécessaires par la réforme de l'encadrement supérieur de l'État.

La revalorisation indemnitaire tout d'abord a été préférée à la revalorisation indiciaire de tous les magistrats. L'arrêté du 22 avril 2022 procède à une revalorisation du traitement indemnitaire des magistrats administratifs, auparavant fixé par l'arrêté du 29 décembre 2009, avec une entrée en vigueur rétroactive au 1^er janvier 2022.

8,3 millions d'euros^4(*) ont été ouverts en AE et en CP dans la loi n° 2022-1157 de finances rectificative pour 2022 du 16 août 2022 pour financer cette mesure, dont la première mise en paie a été opérée sur le mois de juillet 2022 avec un rappel au titre de la période de janvier à juin 2022.

L'impact financier est identique sur 2023 et 2024, le solde du GVT garantissant cette stabilité, avec les départs en retraite et les recrutements sur le premier grade.

Une refonte de la grille indiciaire est ensuite intervenue en 2023 avec le décret n° 2023-486 du 21 juin 2023 modifiant le statut des magistrats administratifs et le décret n° 2023-488 du même jour fixant le nouvel échelonnement indiciaire des trois grades de ce corps à compter du 1^er juillet 2023.

En 2023, le coût sur six mois sera de 1,2 million d'euros et sera ainsi de 2,4 millions d'euros en 2024 en année pleine.

S'agissant des membres du Conseil d'État, leur revalorisation représente, en année pleine pour 2024, 0,63 million d'euros au titre de la revalorisation indiciaire et 0,42 million d'euros au titre de la revalorisation indemnitaire.

Le Conseil d'État a indiqué au rapporteur spécial dans ses réponses au questionnaire budgétaire que des travaux sont par ailleurs actuellement menés en relation avec la Cour de Comptes pour tirer les conséquences de la revalorisation du régime indemnitaire des emplois supérieurs occupés par les administrateurs de l'État sur les membres du Conseil d'État et les magistrats administratifs.

c) Une légère sous-consommation du plafond d'emplois autorisé

Le rapporteur spécial avait regretté la sous-consommation du plafond d'emplois accordé au programme 165 durant la crise sanitaire, et qui est structurelle à l'échelle des dernières années. En effet, dès lors que le schéma d'emplois est en augmentation continue depuis huit ans, la consommation pleine et entière des crédits est nécessaire à la légitimité de cette hausse.

Pour l'année 2023, le plafond d'emplois autorisé de 4 330 ETPT devrait être consommé à hauteur de 4 255 ETPT soit un taux de consommation prévisionnel de plus de 98 %.

Taux de consommation du plafond d'emplois autorisé (PAE)

	2020	2021	2022	Prévisions 2023
Conseil d'État	680	650	641	641
CAA	657	656	660	680
TA	2 131	2 197	2 221	2 257
CNDA	634	680	683	664
CCSP	12	12	14	13
Total	4 114	4 194	4 219	4 255
Plafond d'emplois autorisé	4 224	4 253	4 286	4 330
Taux de consommation	97,4 %	98,6 %	98,4 %	98,3 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Eu égard au contexte de création d'emplois jusqu'en 2027, et avec un schéma d'emplois de + 41 ETP pour 2024, le rapporteur spécial sera particulièrement attentif à ce que les crédits soient consommés intégralement.

Enfin, cette année encore, le rapporteur spécial insiste sur l'amélioration nécessaire de la gestion prévisionnelle des emplois par le Conseil d'État, en sa qualité de gestionnaire des juridictions administratives. Les départs à la retraite, plus aisés à anticiper que d'autres sorties, devraient faire l'objet d'une meilleure prévisibilité. À titre d'exemple, pour 2023, 14 et 29 départs à la retraite étaient respectivement prévus pour les agents de catégorie A et C dans le projet annuel de performances. D'après les réponses au questionnaire budgétaire, 18 agents de catégorie A partiraient à la retraite et 61 agents de catégorie C.

3. Une hausse des dépenses hors titre 2 à raison de la poursuite de travaux immobiliers d'ampleur et d'investissements informatiques

Les crédits demandés pour couvrir les dépenses hors titre 2 s'élèvent à 146,7 millions d'euros en CP et 82,4 millions en AE, soit une hausse de 24 % des CP et une baisse de 59,8 % des AE.

L'action 06 Soutien comprend des dépenses de personnel du programme non affectées à d'autres actions et les dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'ensemble du programme 165. Ainsi, tous les crédits de titre 3 et de titre 5 sont concentrés sur l'action 06 Soutien.

Les dépenses de titre 5 augmentent de 24 millions d'euros en CP par rapport à 2023, pour s'établir à 60,4 millions d'euros en CP. Ces dépenses visent principalement à financer des travaux immobiliers liés aux opérations de relogement et des dépenses d'investissement informatique.

La baisse des AE, de l'ordre de 75 %, résulte principalement de la budgétisation en 2023 des AE dédiées aux renouvellements de baux (immeuble Richelieu des services du Conseil d'État, immeuble Arborial et de la CNDA, tribunal administratif de Toulouse), de la revalorisation des opérations de relogement de la CNDA, des tribunaux administratifs de Montreuil et de Guyane, et des renouvellements des marchés d'énergie et fluide pour la juridiction administrative. L'engagement de ces dépenses sur l'exercice 2023 a fait mécaniquement baisser les prévisions d'AE en 2024.

La hausse des dépenses de fonctionnement est maîtrisée (+ 5,3 % en CP). Les juridictions administratives ont engagé depuis plusieurs années une démarche de maîtrise de leurs dépenses de fonctionnement grâce à la renégociation de certains baux, la professionnalisation de l'achat public et la dématérialisation des procédures avec la mise en oeuvre de Télérecours.

En effet, la généralisation des téléprocédures a permis de réaliser des économies substantielles en matière de frais d'affranchissement. Ces économies sont apparues progressivement, tout au long du déploiement de l'application Télérecours depuis 2014, pour atteindre 5 millions d'euros en 2022.

Évolution des économies générées grâce aux téléprocédures
de 2017 à 2022

(en millions d'euros)

Année	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Économies générées	3,60	3,90	4,6	3,86	5,04	5,02

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

En 2022, 188 751 requêtes ont été enregistrées via cette application devant les tribunaux administratifs, soit 77,5 % des entrées, 27 992 requêtes devant les cours administratives d'appel, soit 91,2 % des entrées, et 8 047 devant le Conseil d'État, soit 88 % des entrées.

B. DES MOYENS DIMENSIONNÉS À LA HAUSSE DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF DANS L'OBJECTIF DE RACCOURCIR LES DÉLAIS DE JUGEMENT

Les juridictions administratives font face à une progression constante des recours contentieux, l'année 2020 faisant figure d'exception à raison de la crise sanitaire, de sorte que le fonctionnement des juridictions administratives est aujourd'hui à flux tendu. Par suite, la hausse des moyens des juridictions administratives a pour objet d'absorber le traitement du flux de requêtes sans dégrader les délais de jugement.

1. Une progression des volumes contentieux s'inscrivant dans la durée

Les juridictions administratives ont connu une hausse des recours portés devant elles, mais aussi une diversification des contentieux. De 2000 à 2019, les entrées contentieuses en données nettes ont progressé de 105 % en première instance et de 116 % en appel. Sur la période 2017-2021, l'évolution moyenne annuelle du contentieux est de 5,2 % pour les tribunaux administratifs, et de 7 % en excluant l'année 2020, caractérisée par un recul des entrées.

À partir de 2021, la baisse conjoncturelle des entrées liée à la crise sanitaire s'est progressivement résorbée. De 2020 à 2021, le nombre d'affaires enregistrées en cumulé devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel est en augmentation de 14,5 %, passant de 240 486 à 275 396 affaires.

Le dynamisme des recours contentieux s'observe de nouveau en 2023. Au cours des huit premiers mois de l'année, les tribunaux administratifs ont été confrontés à une augmentation de cinq contentieux par rapport à la même période en 2022 : le contentieux des étrangers, qui représente 43 % des entrées, augmente de 4,9 %, celui des contentieux sociaux de 10,2 %, celui de la police administrative de 12,3 %, celui des droits des personnes et libertés publiques de 15,8 % et celui des marchés et contrats de 10,6 %.

Évolution des recours devant les tribunaux administratifs
et les cours administratives d'appel entre 2019 et 2022

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Pour le Conseil d'État, le nombre d'affaires enregistrées est, en données brutes, stable (+ 0,3 %).

Au-delà de cette progression globale, des différences existent sur la répartition en volume du nombre d'affaires enregistrées devant les juridictions, avec une prépondérance du contentieux des étrangers pour toutes les juridictions administratives, qui s'est accrue en 2022. En effet, 43,5 % des affaires enregistrées devant les tribunaux administratifs relevaient du contentieux des étrangers, devant le contentieux de la fonction publique (8,8 %) ou encore le contentieux fiscal (4,8 %). Devant les cours administratives d'appel, le contentieux des étrangers représente 56,1 % des affaires enregistrées en 2022, devant le contentieux fiscal (8,2 %) et le contentieux de la fonction publique (9 %).

Évolution de l'activité des juridictions administratives depuis 2015

(en nombre d'affaires)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

2. Des délais moyens de jugement stables masquant toutefois un traitement plus long des affaires ordinaires et des disparités territoriales

Le délai moyen constaté de jugement des affaires constitue le principal indicateur de performance du programme.

Force est de constater que devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, les délais moyens de jugement, qui s'étaient dégradés en 2020, retrouvent progressivement leur niveau de 2019. Ainsi, devant les tribunaux administratifs, le délai moyen est de 9 mois et 16 jours en 2021, soit inférieur de 14 jours par rapport à la réalisation 2020 et de 29 jours par rapport à la cible 2022. De même, au Conseil d'État, le délai moyen est de 7 mois et 8 jours, soit inférieur de 21 jours par rapport à la réalisation de 2020 et de 1 mois et 22 jours par rapport à la cible 2022. Par ailleurs, la trajectoire de réduction des délais à travers les objectifs cibles du projet annuel de performances jusqu'en 2025 semble réaliste.

Délai moyen de jugement par niveau de juridiction
y compris procédures d'urgence

	2020	2021	2022	2023 (cible PAP 2023)	2024 (cible)	2025 (cible)
Tribunaux administratifs	10 mois	9 mois et 16 jours	9 mois et 20 jours	10 mois	9 mois et 15 jours	9 mois
Cours administratives d'appel	1 an et 3 jours	11 mois et 15 jours	11 mois et 18 jours	11 mois	11 mois	11 mois
Conseil d'État	7 mois et 29 jours	7 mois et 8 jours	7 mois et 14 jours	9 mois	9 mois	9 mois

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Il convient toutefois de relever les limites de ce délai moyen. D'une part, la hausse des référés et des jugements d'affaires enserrées dans des délais contraints fait mécaniquement baisser les délais moyens.

Ainsi en 2022, le délai de jugement pour les affaires ordinaires devant les tribunaux administratifs au niveau national, en excluant les ordonnances, les référés, les obligations de quitter le territoire français (OQTF) et le contentieux électoral, est de 1 an 4 mois et 8 jours. Il est dès lors majoré de 6 mois par rapport au délai moyen observé devant les tribunaux administratifs.

Devant le Conseil d'État, le délai pour les affaires ordinaires est de 11 mois et 17 jours, soit presque trois mois de plus que le délai moyen.

De plus, il existe des disparités territoriales entre juridictions. Pour l'année 2022, le délai de jugement pour les affaires ordinaires devant le tribunal administratif de Strasbourg est de 1 an 9 mois et 23 jours quand il est seulement de 11 mois et 23 jours devant le tribunal administratif de Lyon. Il en va de même pour les cours administratives d'appel : le délai de jugement pour les affaires ordinaires est de 1 an 2 mois et 23 jours devant la cour administrative d'appel de Versailles, quand il est de 8 mois et 24 jours devant la cour administrative d'appel de Nantes.

Les prévisions sont plus délicates pour la CNDA, et sont intrinsèquement liées aux capacités de traitement des demandes par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), alors même que les délais moyens prévus par le projet annuel de performances sont ambitieux. Par ailleurs, le mouvement de grève des avocats a entraîné en 2022 le renvoi de 5 000 dossiers à une audience ultérieure. au-delà de ces mouvements de grève, les renvois fréquents allongent les délais de jugement devant la CNDA. En moyenne, plus de 25 % des dossiers audiencés sont renvoyés à une audience ultérieure. La majorité des renvois sont liés à une absence du requérant ou de l'avocat.

Le délai moyen constaté devant la CNDA a été ramené à 6 mois et 16 jours en 2022, contre 7 mois et 8 jours en 2021. Au 30 juin 2023, ce délai s'élevait à 6 mois et 12 jours. En ce qui concerne le délai de jugement pour les procédures normales, il s'établit à 7 mois au 1^er juillet 2023. Même s'il s'est amélioré de cinq jours par rapport à 2022, il reste toujours au-dessus du délai cible de 6 mois. S'agissant du délai de cinq semaines pour les procédures accélérées, le rapporteur spécial relève de nouveau qu'il difficilement tenable et peu réaliste.

Dans ce contexte de flux d'affaires sans cesse croissant devant la CNDA, l'article 20 du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration tend à réformer la Cour nationale du droit d'asile en créant des chambres territoriales et en faisant du recours au juge unique le principe.

3. Une aggravation toujours préoccupante du stock en première instance

Le niveau du stock des tribunaux administratifs ne cesse de progresser. Après une hausse de plus de 15 % des stocks dans les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs entre 2018 et 2021, le stock des affaires enregistrées dans les tribunaux administratifs a augmenté de nouveau de 4,7 % en 2022, passant d'un stock de 191 053 à 200 093 affaires. Par ailleurs, au sein du stock global, la proportion d'affaires en stock depuis plus de deux ans a nettement augmenté, et représentant 10,3 % du stock global en 2022.

Le rapporteur spécial tient à souligner que le rattachement de la CCSP au programme 165 peut potentiellement avoir des effets non négligeables en termes d'accroissement des stocks, puisqu'elle compte elle-même en attente un stock, qui s'élevait, au 31 décembre 2022, à 183 429 dossiers.

Le rapporteur spécial sera attentif aux efforts d'apurement des stocks, et en particulier les dossiers anciens. Il note que la cible pour 2024 est de réduire le stock des affaires enregistrées depuis plus de deux ans à 8,5 % des dossiers, puis à 8 % en 2025 et 2026.

C. LA STABILITÉ DU BUDGET DE LA CNDA À L'HEURE DE SA RÉFORME

1. Un budget maîtrisé à l'aune d'une pression contentieuse toujours soutenue

a) Des entrées en légère baisse en 2022 mais toujours supérieures au niveau constaté avant la crise sanitaire

La Cour nationale du droit d'asile ne dispose d'aucun pouvoir d'autorégulation de son activité juridictionnelle, celle-ci étant la conséquence mécanique, d'une part, du nombre fluctuant de demandeurs d'asile qui se présentent en France selon les événements géopolitiques mondiaux, et, d'autre part du rythme d'activité et du taux d'admission de l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), dont la CNDA est juge en premier et dernier ressort et pour lequel le taux de recours est élevé. 81 % des décisions de l'OFPRA ont fait l'objet d'un recours en 2022.

L'augmentation du nombre d'affaires entrantes s'inscrit dans une tendance durable depuis 2008. La Cour a ainsi triplé sa capacité de jugement en 10 ans, période pendant laquelle les affaires entrantes ont crû de 115 %. En effet, la CNDA est confrontée année après année à un niveau soutenu du contentieux de l'asile : de 2009 à 2019, la progression du contentieux s'est élevée à près de 140 %.

Après une année 2020 marquée par le confinement lié à la crise sanitaire et une évolution des entrées non significative (- 37 %), les entrées pour 2021 ont dépassé le niveau de 2019, année ayant enregistré un pic historique (+ 15,5 % par rapport à 2019).

En 2022, le nombre d'entrées s'élève à 61 598. S'il est en baisse de 10 % par rapport à 2021, force est de constater que les entrées sont toujours dynamiques et supérieures de 4 % au niveau constaté en 2019.

Évolution du nombre d'affaires enregistrées par la CNDA

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial

b) Une hausse relative des dépenses de personnel

L'action « 07 Cour nationale du droit d'asile » finance les dépenses de titre 2 de cette juridiction. Elles s'élèvent pour 2024 à 49,6 millions d'euros, soit une hausse de 3,5 % par rapport à 202, à raison de la revalorisation des magistrats.

L'accroissement considérable du contentieux de l'asile a par le passé entraîné une augmentation régulière du plafond d'emplois du programme 165 afin de faire face au nombre de requêtes déposées devant la CNDA. Celle-ci a bénéficié de 90 % des créations d'emplois du programme 165 entre 2015 et 2020. Toutefois, aucune création d'emploi de magistrats ou d'agents n'a été accordée depuis 2021 à la CNDA, et ce sera de nouveau le cas en 2024.

S'agissant des dépenses de fonctionnement, qui sont imputées à l'action « 06 Soutien », les moyens alloués à la Cour seront fixés à l'issue de la conférence de gestion interne au Conseil d'État, qui se déroulera à la fin de l'année 2023. Il ressort toutefois des documents budgétaires que le montant prévisionnel alloué à la CNDA pour 2024 est en baisse de 2,7 millions d'euros.

En 2023, les crédits alloués pour le fonctionnement de la Cour s'établissent, selon la dernière actualisation à 14,9 millions d'euros en AE et 18,9 millions d'euros en CP, soit - 0,03 % en AE et + 12 % en CP par rapport à 2022.

Enfin, il faut relever qu'aucun crédit de titre 5 n'est affecté à la CNDA, celle-ci bénéficiant de prestations des services centraux du Conseil d'État, notamment en matière informatique et d'équipement.

2. Des délais moyens de jugement en baisse mais toujours en deçà des objectifs fixés par le législateur

Les moyens accordés à la CNDA sur tout le quinquennat précédent ont permis de renforcer ses capacités de jugement, avec un nombre de décisions jugées par la Cour qui est passé de 42 045 en 2020 à 67 147 en 2022. Toutefois, les délais de jugement et les stocks demeurent importants.

a) La poursuite de la maîtrise des délais de jugement et d'assainissement des stocks

Le principal enjeu de la Cour réside toujours dans la poursuite de la mise en oeuvre de la réforme du droit d'asile résultant des lois n° 2015-925 du 29 juillet 2015^5(*) et n° 2018-778 du 10 septembre 2018^6(*). Celle-ci a instauré des délais de jugement selon le type de procédure, qui ne doivent pas dépasser cinq mois pour les procédures ordinaires et cinq semaines pour les procédures accélérées.

Si le délai moyen de jugement de la CNDA s'est amélioré, force est de constater que le délai pour les procédures accélérées est de 5 mois et 8 jours en 2022, soit en augmentation par rapport à 2021 et toujours bien loin de l'objectif de 5 semaines fixé par le législateur. La réduction de ce délai de l'ordre de 15 semaines à échéance 3 ans semble donc assez irréaliste, comme cela a déjà été relevé par le rapporteur spécial.

Par ailleurs, la proportion des affaires enregistrées depuis plus d'un an par rapport au stock global de la CNDA est passée de 26,7 % en 2020 à 12,1 % fin 2021. En 2022, cette proportion est remontée à 16,7 %, témoignant ainsi de la difficulté à maîtriser les stocks, en particulier s'agissant des affaires les plus anciennes dans ce contexte et l'organisation contentieuse actuelle.

b) Le projet de loi sur l'asile et l'immigration entend adapter le contentieux de l'asile à son ampleur tout en réduisant les délais de jugement

Le projet de loi sur l'asile et l'immigration contient deux mesures principales afin de réformer le contentieux de l'asile, qui pourraient être de nature à avoir des effets baissiers sur les délais de jugement.

D'une part, le projet de loi prévoit de créer des chambres territoriales de la CNDA, partant du constat que presque 47 % de recours sont issus de demandeurs résidant en région, et que l'audience à Montreuil suppose potentiellement plusieurs déplacements, au regard du taux élevé de renvoi des affaires. Ces chambres territoriales pourraient traiter jusqu'à 33 % des recours. En parallèle, le projet de loi confère au président de la Cour la possibilité de créer des chambres spécialisées en fonction du pays d'origine et des langues utilisées. Des effets sur les délais sont attendus suite à cette optimisation territoriale du traitement des requêtes.

Le rapporteur insiste toutefois d'ores et déjà sur la nécessité de doter de moyens humains suffisants ces chambres territoriales, condition sine qua non de la réussite de cette déconcentration territoriale de la CNDA.

D'autre part, le projet de loi prévoit de généraliser le recours au juge unique, en lieu et place du principe de collégialité, qui demeure aujourd'hui la règle, sauf dans certains cas énumérés par la loi.

Le rapporteur spécial relève, sans contester le fait que cette mesure puisse améliorer les délais de jugement, que la rupture avec le principe de collégialité en matière d'asile pose question. D'après les contributions reçues de la part des syndicats de la magistrature administrative, il ressort que les juges sont attachés à ce principe de collégialité en matière d'asile, qui nécessite des échanges et confrontations de perception.

II. LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE) : UN BUDGET CONTENU EN RECHERCHE D'UNE PLUS GRANDE TRANSPARENCE ET D'ADÉQUATION AUX PRÉVISIONS RÉELLES DE SON ACTIVITÉ

Les crédits demandés pour le CESE en 2023 sont légèrement en baisse de 0,5 % avec 44,9 millions en AE et en CP.

Cette stagnation des crédits doit toutefois être mise en regard avec la revalorisation discontinue du budget du CESE depuis 2020.

Évolution des crédits par action du programme 126

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2023	PLF 2024	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (%)
04 - Travaux consultatifs	AE	32,2	32,0	- 0,2	- 0,01 %
	CP	32,2	32,0	- 0,2	- 0,01 %
05 - Fonctions supports à l'institution	AE CP	12,9 12,9	12,8 12,8	- 0,1 - 0,1	- 0,7 % - 0,7 %
Total programme 126	AE	45,1	44,9	- 0,2	- 0,4 %
	CP	45,1	44,9	- 0,2	- 0,4 %

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. DES CRÉDITS ACCORDÉS POUR LA PARTICIPATION CITOYENNE, NON RETRACÉS DANS LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES

1. Une enveloppe budgétaire maintenue à 4,2 millions d'euros pour la participation citoyenne malgré l'absence de convention citoyenne annoncée

a) Une enveloppe reconduite à hauteur de 4,2 millions d'euros nonobstant une demande de 6 millions d'euros exprimée par le CESE

Depuis la réforme du CESE par la loi organique du 15 janvier 2021, le CESE dispose d'une enveloppe dédiée à la participation citoyenne, qu'il gère aujourd'hui directement^7(*).

Constatant que le budget de 4,2 millions d'euros n'a pas suffi à couvrir le coût de la convention citoyenne sur la fin de vie, le CESE a engagé en janvier 2023 des négociations avec la direction du budget pour obtenir dès 2024 un montant annuel de 6 millions d'euros pour la participation citoyenne.

Dans son rapport d'information^8(*) relatif à la participation citoyenne au CESE, le rapporteur spécial avait émis des réserves quant à cette progression de près de 43 % des crédits de la participation citoyenne, eu égard à la faible fréquence annoncée des conventions citoyennes. En effet, dans la mesure où le CESE s'est fixé pour objectif d'en organiser une tous les 14 à 18 mois, le rapporteur spécial doute de la nécessité pour le CESE d'obtenir tous les ans un budget de 6 millions d'euros pour tous les dispositifs de participation citoyenne. En effet, des crédits seront nécessairement annulés en cas d'année « creuse ».

Pour 2024, le CESE a fait part au rapporteur spécial du maintien de cette enveloppe pour 4,2 millions d'euros.

b) Un suivi impossible de ces crédits au sein du projet annuel de performances

Or, force est de constater que cette information ne ressort pas des documents budgétaires et n'est à aucun moment mentionnée dans le projet annuel de performances. Celui-ci, très succinct, se contente de renseigner le montant alloué pour chacune des deux seules actions du programme (04 Travaux consultatifs et 05 Fonctions supports à l'institution^9(*)). La justification des crédits par action prend la forme de quelques tableaux et n'est accompagnée d'aucun commentaire ni d'aucune explication.

Le rapporteur spécial a été informé du montant des crédits dédiés à la participation citoyenne dans les réponses au questionnaire budgétaire complémentaire adressé au CESE. Le montant de cette enveloppe a été fixé par la lettre plafond 640/23/SG du 3 août 2023.

Cette situation n'est donc pas satisfaisante.

Par ailleurs, corollaire de l'absence d'information quant au montant de l'enveloppe accordée pour la participation citoyenne, il est impossible de savoir sur quelle action sont imputés les crédits pour la participation citoyenne. Le CESE n'a pas su apporter plus d'informations au rapporteur spécial, se limitant à indiquer que la majorité des 4,2 millions d'euros étaient imputables sur l'action 04 « Travaux consultatifs ».

Dans ce contexte, le rapporteur spécial a recommandé la création d'une action spécifique pour la participation citoyenne, ou, a minima, d'isoler les crédits de l'enveloppe budgétaire allouée à la participation citoyenne. Les justifications au premier euro devraient inclure plus d'explications quant à cette enveloppe budgétaire dédiée à la participation citoyenne.

c) Un montant injustifié pour l'heure pour l'année 2024

Le CESE a simplement mentionné qu'il pourrait être amené à organiser une convention citoyenne en tout ou partie sur l'année 2024, selon ce qui serait décidé par les services de la présidence de la République.

Il apparaît donc que l'année 2024 sera une année « creuse » du point de vue des conventions citoyennes, et que le CESE dispose d'une enveloppe de 4,2 millions d'euros uniquement pour l'association et la consultation des citoyens dans le cadre de ses travaux courants.

Sur la fin d'année 2023, le CESE va financer une journée délibérative en novembre sur l'école de la réussite ainsi que trois plateformes de consultation jusqu'en décembre sur l'éducation affective relationnelle et sexuelle, le logement saisonnier et l'articulation des temps de vie.

Pour l'année 2024, le CESE devra ainsi engager des dépenses pour :

- les processus de redevabilité suite à deux consultations menées fin 2023 sur les mobilités durables et inclusives en zones peu denses et sur l'élevage ;

- une consultation citoyenne sur le financement de la perte d'autonomie avec des citoyens associés jusqu'en mars 2024^10(*) ;

- l'organisation des États généraux de l'information (EGI) pour le compte de l'État.

Enfin, le CESE a mentionné plusieurs travaux en 2024 sur le financement du monde associatif, l'intelligence artificielle et les modèles productifs, l'emploi dans la transition écologique, les droits sociaux ou encore l'aide alimentaire, mais sans préciser si ces derniers donneront lieu à une association des citoyens.

Par suite, il ressort que le plus gros poste de dépenses en matière de participation citoyenne est l'organisation des États généraux de l'information (EGI) à partir d'octobre 2023, avec une plateforme de consultation et deux journées délibératives sur deux week-ends aux mois de janvier et février 2024, réunissant une centaine de citoyens tirés au sort^11(*).

Il convient de relever tout d'abord que, dans la mesure où ils ont été lancés fin 2023, une partie de ces dépenses sera imputée sur le budget de l'année en cours. L'impact budgétaire sur l'année 2024 sera donc moindre puisque lissé sur deux exercices.

Par ailleurs, le coût prévisionnel de ces EGI fait l'objet d'un chiffrage divergent : tandis que la direction du budget en estime le coût à 0,35 million d'euros, le CESE les a évalués entre 0,75 million et un million d'euros. Rien que pour les deux journées délibératives, le CESE prévoit un budget de l'ordre de 0,6 million d'euros.

Le rapporteur spécial relève que le coût estimé par le CESE est particulièrement élevé, en comparaison des coûts de la convention citoyenne sur la fin de vie. En partant du coût actualisé de celle-ci au 1^er octobre 2023, de l'ordre de 5,1 millions d'euros, il est possible d'évaluer le coût d'une session de trois jours à 0,56 million d'euros pour 185 citoyens.

Or, le CESE a estimé à 0,6 million d'euros les frais pour deux journées délibératives réunissant 150 citoyens.

Même en partant de cette hypothèse maximaliste, cela ne permet de justifier pour l'année 2024 qu'un million et demi pour ses dépenses liées à la participation citoyenne^12(*).

Par conséquent, par un amendement, le rapporteur spécial entend propose de minorer de 2,5 millions d'euros le montant de l'enveloppe dédiée à la participation citoyenne. L'enveloppe restante pour 2024 serait de 1,7 million d'euros, ce qui paraît suffisant au regard des projets annoncés. En tout état de cause, les crédits pourraient tout à fait être revus à la hausse en cours d'année par un décret d'avance un projet de loi de finances rectificative.

2. Une ébauche d'efforts pour accroître la prévisibilité et la maîtrise des dépenses allouées à la participation citoyenne

Dans la lignée des recommandations^13(*) du rapporteur spécial, le CESE a décidé d'instaurer une programmation des actions à venir du CESE en année N- 1, en incluant les aspects participatifs, à l'issue de sa réunion du Bureau en date du 5 juillet dernier. La programmation a été définie pour le 1^er trimestre 2024 et sera précisée dans les prochains mois pour le reste de l'année.

Par ailleurs, le CESE a aussi décidé pour l'organisation de la prochaine convention citoyenne de mettre en oeuvre plusieurs recommandations du rapporteur spécial quant à la maîtrise des coûts^14(*), avec notamment :

- la mise en place de partenariats afin de bénéficier de tarifs de transports et d'hébergements moindres ;

- la réduction du nombre de sessions en fonction du sujet ;

- l'internalisation des compétences d'animation au sein du CESE^15(*).

Si le rapporteur spécial salue ces évolutions, la prévisibilité du coût des travaux associant les citoyens pourrait être améliorée. La direction de la participation citoyenne, dont les effectifs ont été renforcés, pourrait élaborer cette prévision en relation avec la direction administrative et financière, et ce, au moins sur six mois.

B. UNE SOUS-CONSOMMATION CHRONIQUE DU PLAFOND D'EMPLOIS EN DISSONANCE AVEC LES CRÉATIONS DE POSTES PRÉVUES JUSQU'EN 2027

La sous-consommation récurrente du plafond d'emplois, en parallèle de la création d'emplois, est un autre élément caractéristique du programme 126.

Les dépenses de personnel du programme 126, stable par rapport à 2023, s'élèvent à 35,8 millions pour 2024. Elles représentent presque 80 % du budget total alloué au CESE.

Le plafond d'emplois a de nouveau été relevé d'un ETP cette année, passant de 153 ETP à 154 ETP, pour faire face à la montée en compétences en matière de participation citoyenne^16(*).

Pour autant, le plafond d'emplois du CESE est chroniquement sous-exécuté. Le plafond d'emplois autorisé pour 2021 était de 154 ETP, pour une exécution 2021 à 140,4 ETP. En 2022, ce plafond, fixé à 152 ETP, n'a été exécuté qu'à hauteur de 147,6 ETP. Pour 2023, au 31 juillet, le plafond n'a été consommé qu'à hauteur de 142,8 ETP, mais avec une prévision de 149,8 ETP d'ici la fin de l'année.

Consommation du plafond d'emplois depuis 2018

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Le rapporteur spécial insiste sur le fait que la consommation du plafond d'emplois demandé est indispensable à la sincérité du budget, et d'autant plus dans le contexte d'une création de poste chaque année jusqu'en 2027.

C. L'ÉQUILIBRE MENACÉ DE LA CAISSE DES RETRAITES DES MEMBRES DU CESE

Le rapporteur spécial tient à attirer l'attention sur l'équilibre financier délicat de la caisse des retraites des anciens membres du CESE, dans un contexte de baisse drastique de ses ressources. Tout d'abord, l'année 2022 a été marquée par une diminution des membres du CESE, de 233 à 175, qui sont les seuls cotisants à ce régime. Par ailleurs, l'article 1^er de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a supprimé le régime spécial des conseillers du CESE. L'article L. 381-32 du code de la sécurité sociale dispose désormais que « Les membres du Conseil économique, social et environnemental sont affiliés à l'assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale ».

Les prestations sont financées majoritairement par les cotisations des conseillers en cours de mandat, des cotisations « patronales », les ressources propres du CESE et une subvention de l'État d'un montant de 5,4 millions d'euros depuis 2018. Par ailleurs, depuis 2011, le CESE a mis en place une contribution de sauvegarde prélevée sur les pensions, générant ainsi 0,3 million d'euros par an et calculée sur la base de 3 % des pensions.

Équilibre financier de la caisse des retraites du CESE

(en millions d'euros)

	2019	2020	2021	2022	Prévisions 2023	Prévisions 2024
Cotisation des conseillers	1,92	1,84	1,40	1,54	1,55	1,50
Cotisations « patronales »	2,87	2,87	2,87	2,87	2,86	2,86
Subvention de l'État	5,40	5,40	5,40	5,40	5,40	5,40
Contribution de sauvegarde	0,03	0,03	0,03	0,03	0,03	0
Financement sur les ressources propres du CESE	0	0	0,56	0,50	0	0
Total des ressources	10,4	10,4	10,5	10,6	10,1	9,7
Total des pensions	10,2	9,9	10,1	10,2	10,1	9,7
Ratio des ressources par rapport aux dépenses	+ 0,02	+ 0,05	+ 0,04	+ 0,03	- 0,01	- 0,1
Fonds de réserve	6,09	6,08	6,08	5,91	5,90	5,72

Sources : commission des finances du Sénat, d'après les données du CESE

Hors cette subvention de l'État, la caisse de retraite des anciens membres du CESE est toujours déficitaire^17(*). Les cotisations des conseillers du CESE couvrent moins de la moitié des prestations. En l'absence de cette subvention étatique, le CESE épuiserait son fonds de réserve, d'un montant de 5,9 millions d'euros en 2022, et ce, dès 2023^18(*).

Pour 2023, le montant des pensions versées pourrait s'élever à 10,1 millions d'euros, incluant la revalorisation de 0,27 % des pensions à compter du 1^er juillet 2023. En 2024, l'estimation des pensions versées est de 9,9 millions d'euros.

Même si le montant des prestations a vocation à diminuer de 10,6 millions d'euros en 2022 à 7,0 millions d'euros en 2041 selon les projections de la Caisse des dépôts et consignations, transmises par le CESE, la caisse des retraites est toutefois exposée à un fort besoin de financement suite aux réformes du nombre des membres et des retraites. 

À terme, selon les estimations du CESE, le déficit du régime s'établirait à - 6,3 millions à horizon 2040 et représenterait un cumul de - 141,2 millions d'euros sur la période 2024-2040.

L'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2024 prévoit toutefois que le régime général sera équilibreur en dernier ressort des régimes fermés une fois leurs réserves épuisées.

III. LE PROGRAMME 164 : « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES » : UNE HAUSSE DES CRÉDITS MAÎTRISÉE AU NIVEAU DE L'INFLATION

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » retrace les crédits de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC) - 13 en métropole et 10 en outre-mer - mais aussi le Conseil des prélèvements obligatoires, la Commission de contrôle des organismes de gestion des droits d'auteurs et des droits voisins, et le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dont les crédits ont été intégrés au programme 164 depuis la loi de finances initiale pour 2023.

Évolution des crédits par action du programme 164

(en millions d'euros et en %)

		LFI 2023	PLF 2024	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (volume)	Évolution PLF 2024 / LFI 2023 (%)	FDC et ADP attendus en 2024
21 - Examen des comptes publics	AE	49,2	50,6	+ 1,4	+ 2,8 %	4,5
	CP	49,2	50,6	+ 1,4	+ 2,8 %	4,5
22 - Contrôle des finances publiques	AE	18	19,3	+ 1,3	+ 7,2 %	0,0
	CP	18	19,3	+ 1,3	+ 7,2 %	0,0
23 - Contrôle des gestions publiques	AE	68,1	71,6	+ 3,5	+ 5,1 %	0,0
	CP	68,1	71,6	+ 3,5	+ 5,1 %	0,0
24 - Évaluation des politiques publiques	AE	39,4	40,9	+ 1,5	+ 3,8 %	0,0
	CP	39,4	40,9	+ 1,5	+ 3,8 %	0,0
25 - Information des citoyens	AE	8,2	8,6	+ 0,4	+ 4,9 %	0,0
	CP	8,2	8,6	+ 0,4	+ 4,9 %	0,0
26 - Mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et des gestionnaires publics	AE	5,3	5,8	+ 0,5	+ 9,4 %	0,0
	CP	5,3	5,8	+ 0,5	+ 9,4 %	0,0
27 - Pilotage et soutien des juridictions financières	AE	57,9	56,0	- 1,9	- 3,2 %	0,1
	CP	57,9	56,8	- 1,1	- 1,9 %	0,1
28 - Gouvernance des finances publiques	AE CP	1,32 1,32	1,35 1,3	+ 0,3 + 0,3	+ 2,3 % + 2,3 %	0 0
Total programme 164	AE	247,4	254,5	+ 7,1	+ 2,8 %	4,6
	CP	247,4	255,3	+ 7,9	+ 3,2 %	4,6

FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Les crédits demandés pour 2024 s'élèvent à 255,3 millions d'euros en CP dont 227,9 millions de dépenses de personnel. Les crédits affectés à la Cour des comptes et aux autres juridictions financières augmentent de 3,2 % par rapport à 2023.

Cette progression s'établit légèrement au-delà de l'inflation en 2024. Les prévisions macro-économiques du projet de loi de finances pour 2024 tablent sur un reflux de l'inflation, qui s'établirait à + 2,6 %.

Évolution des crédits de paiement du programme 164 par titre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

A. UNE AUGMENTATION MESURÉE DES CRÉDITS EXCLUSIVEMENT IMPUTABLE AUX DÉPENSES DE PERSONNEL

1. Une progression des dépenses de personnel en partie liée à la revalorisation indiciaire des magistrats financiers

Les dépenses de titre 2 du programme 164 sont en augmentation de 8,5 millions d'euros pour 2024, soit une hausse de 3,9 % par rapport à 2023. Hors CAS Pensions, ces dépenses passent de 165,6 millions à 171,4 millions d'euros, soit une hausse de 3,5 %, bien moindre que pour 2023, où la progression était de plus de 10 %.

Cette augmentation de 5,8 millions d'euros hors CAS Pensions s'explique par :

- les effets du schéma d'emplois et du GVT solde, pour 1,1 million d'euros ;

- l'extension sur 2024 de la revalorisation indiciaire des magistrats financiers dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, pour 1,7 million d'euros en année pleine ;

- l'effet sur 2024 des mesures du rendez-vous salarial décidées en 2023, pour 3 millions d'euros.

Dans la même logique que la revalorisation indiciaire des magistrats administratifs ayant opéré un alignement sur la grille des administrateurs de l'État, le décret n° 2023-482 du 21 juin 2023^19(*) procède à cette revalorisation pour les magistrats financiers. Ces nouvelles règles indiciaires se sont appliquées à partir du 1^er juillet 2023.

La Cour des comptes a d'ailleurs indiqué qu'elle allait mener une étude jusqu'à la fin de l'année 2023 afin d'assurer une harmonisation du régime indemnitaire des magistrats financiers avec les évolutions apportées à celui des administrateurs de l'État, en vue d'une pleine intégration des juridictions financières dans les évolutions dont bénéficient l'encadrement supérieur et du maintien de leur attractivité.

S'agissant du plafond d'emplois, celui-ci plutôt stable, passant de 1826 ETPT en 2023 à 1831 ETPT en 2024. Cette légère progression de + 5 ETP correspond à l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2023. Pour 2024, et eu égard à la montée en compétences des juridictions financières, notamment en matière d'évaluation des politiques publiques, la Cour des comptes a estimé son besoin global à 12 ETPT, après réallocation de personnels.

2. Une baisse des dépenses hors titre 2 permise par des efforts en gestion

Hors titre 2, les dépenses sont, au niveau agrégé, en baisse de 5 % en AE et de 3 % en CP, et ce, alors même qu'elles intègrent le financement supplémentaire d'une mesure du rendez-vous salarial correspondant à une revalorisation des frais de mission de 0,2 million d'euros et le renchérissement des coûts énergétiques pour le même montant.

Toutefois, une diminution globale des crédits est possible par l'intégration d'une mesure d'économie de l'ordre de 1,1 million d'euros, qui devront être trouvés sur des efforts réalisés en gestion.

B. UN RENOUVEAU DES MISSIONS ASSUMÉES PAR LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES MAIS QUI N'ONT PAS ENCORE DÉPLOYÉ TOUS LEURS EFFETS

1. Des nouvelles méthodes de travail plus transparentes et enrichies par la participation citoyenne

Depuis janvier 2023, la Cour des comptes publie l'ensemble de ses productions sur son site internet conformément à sa démarche 100 % publication.

Entre janvier et juillet 2023, 91 publications de la Cour des comptes ont été rendues publiques, contre 71 sur la même période en 2022.

Si le rapporteur spécial salue cette démarche de transparence et d'ouverture aux citoyens, il s'inquiète toutefois des effets que cette publicité complète pourrait avoir sur le contenu même des rapports.

S'agissant de la mission de contrôle, la Cour a lancé en 2022 une plateforme citoyenne pour recueillir les propositions de contrôles de citoyens. Les trois premiers rapports d'initiative citoyenne ont été publiés sur le site internet de la Cour des Comptes (la politique d'égalité entre les femmes et les hommes menée par l'État ; les soutiens publics aux fédérations de chasseurs ; le recours par l'État aux prestations intellectuelles de cabinets de conseils). Une nouvelle campagne a été ouverte en 2023, dont il sera possible d'évaluer les résultats en termes de nombre de rapports en 2024.

Par ailleurs, la Cour des comptes a également lancé fin 2022 une plateforme de signalement, qui permet aux citoyens de signaler, en ligne, des irrégularités ou dysfonctionnements constatés dans le bon emploi de l'argent public. Au 31 août 2023, 1 120 signalements ont été déposés sur la plateforme, soit une moyenne de pratiquement 100 signalements déposés chaque mois, quand la Cour en traitait environ 100 par an auparavant.

Le développement, le paramétrage, l'hébergement, l'homologation et la maintenance de cette plateforme ont fait l'objet de prestations auprès de prestataires externes pour un total de 38 000 euros en 2022 et 25 000 euros en 2023.

Un premier bilan des suites données, en termes de contrôles engagés et de suites contentieuses, sera effectué au début de l'année 2024 afin de bénéficier d'un recul suffisant sur le traitement de ces signalements.

2. Une mission d'évaluation des politiques publiques confiées aux cours régionales des comptes encore en devenir

À l'échelle de toutes les juridictions financières, le projet stratégique de réforme des juridictions financières, dit « JF 2025 », prévoit que 20 % des moyens humains des juridictions financières soient dédiés à l'évaluation des politiques publiques à horizon 2025. En 2023, 8 % des ressources y ont été consacrés. Pour 2024, la proportion devrait doubler, pour s'établir à 20 % en 2025.

Ainsi, la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale a reconnu aux chambres régionales des comptes (CRC)^20(*) une nouvelle mission d'évaluation des politiques publiques territoriales. Ainsi, l'article L. 211-15 du code des juridictions financières dispose désormais que la « chambre régionale des comptes contribue, dans son ressort, à l'évaluation des politiques publiques ». Jusqu'à présent, les CRC ne pouvaient prendre part à de telles évaluations que dans le cadre d'enquêtes menées conjointement avec la Cour.

Ainsi, les exécutifs locaux peuvent saisir, de leur propre initiative ou de celle de l'organe délibérant, la CRC régionalement compétente aux fins de réaliser l'évaluation d'une politique publique relevant de la compétence des collectivités territoriales ou établissements publics auteurs de la saisine^21(*).

Un décret du 8 décembre 2022^22(*) précise les modalités de cette saisine et instaure également une faculté d'autosaisine pour les CRC.

De plus, les exécutifs locaux peuvent saisir la CRC pour avis « sur les conséquences de tout projet d'investissement exceptionnel dont la maîtrise d'ouvrage est directement assurée par la collectivité territoriale ou l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre »^23(*).

Pour l'heure, les CRC ne se sont pas pleinement saisies de cette nouvelle compétence.

Au 31 août 2023, seule la chambre régionale d'Auvergne-Rhône-Alpes a été saisie par le président de région pour évaluer les investissements de la SNCF en trains de desserte régionale et leur impact sur la qualité de service et la satisfaction des usagers. Les CRC se sont par ailleurs autosaisies d'une demi-douzaine de projets d'évaluation, dont certains ont déjà commencé à être mis en oeuvre.

L'emballement du nombre de saisines n'a pas eu lieu, mais ne peut pas être totalement exclu lorsque les collectivités se seront acculturées à l'évaluation. À moyens et effectifs constants, cette nouvelle compétence pourrait empiéter sur les autres missions des CRC. Auditionnée par le rapporteur spécial dans le cadre du projet de loi de finances pour 2023, la Cour des comptes avait estimé que cette montée en compétences des juridictions financières en matière d'évaluation de politiques publiques nécessiterait des créations d'emploi pour les trois prochains exercices.

3. Un bilan pour l'heure prématuré de la centralisation des missions juridictionnelles au profit de la Cour des comptes

L'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 a créé un régime de responsabilité unifiée des gestionnaires publics, qu'ils exercent des fonctions d'ordonnateur ou de comptable, à partir du 1^er janvier 2023.

En conséquence, le schéma contentieux de la responsabilité des gestionnaires publics a été unifié au profit de la 7^ème chambre de la Cour des comptes. Cette chambre juridictionnelle a été créée par le décret n° 2021-604 du 18 mai 2021 modifiant la partie réglementaire du code des juridictions administratives, à partir du 1^er septembre 2021. À partir du 1^er janvier 2023, une chambre du contentieux a succédé à la 7^ème chambre, et exerce dès lors l'ensemble des compétences juridictionnelles dévolues à la Cour des comptes. Dans le même temps, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a été supprimée et les CRTC ont perdu leurs compétences juridictionnelles.

a) Une parité opportune de la chambre contentieuse entérinée au niveau réglementaire qui doit s'accompagner d'une clarification statutaire

La chambre du contentieux est composée 8 magistrats de la Cour des comptes et 8 magistrats de CRC à temps plein, 2 magistrats de la Cour des comptes et 2 magistrats de CRC à mi-temps, 4 magistrats de la Cour des comptes et 6 magistrats de CRC à temps partiel (pour 20 % de leur temps au maximum), soit près de 21 ETP de magistrats, ainsi que 6 vérificateurs, 6 agents de greffe et un assistant, tous à temps plein.

La création de cette chambre contentieuse a été effectuée sous plafond et par redéploiements internes, sans moyens nouveaux. Une réévaluation sera effectuée à l'aune de la montée en charge éventuelle issue du nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics.

Cette composition paritaire, prévue par décret^24(*), entendait répondre aux inquiétudes des magistrats de CRC quant à la centralisation de ce contentieux.

La chambre du contentieux comporte trois sections : deux présidées par des conseillers maîtres et une par une présidente de section de CRC^25(*). Elles sont composées d'un nombre équivalent de magistrats de la Cour des comptes et de magistrats de CRC. Elles ne sont pas spécialisées. Lorsqu'une affaire est instruite par un et, pour les plus complexes, deux magistrats d'une section, le jugement de cette même affaire ne peut être attribué qu'à l'une des deux autres sections. Par exception aux règles qui prévalent dans les autres chambres de la Cour, les fonctions délibératives ne sont pas réservées aux seuls conseillers maîtres : tout magistrat affecté à la chambre peut exercer les fonctions d'instructeur, de juge, de réviseur voire de président de section.

Si cette parité est saluée par le rapporteur spécial, force est de constater que la situation statutaire des magistrats de CRC au sein de cette chambre contentieuse n'est pas abordée par l'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022. Les magistrats de CRC sont simplement affectés à cette chambre contentieuse. Ceux qui ne sont pas affectés à temps plein à la chambre du contentieux, mais qui continuent d'exercer la moitié ou plus de leur activité dans une CRC, tout en demeurant administrativement rattachés à cette CRC. Le président de celle-ci est leur évaluateur et formule les propositions relatives à leur avancement et à leur régime indemnitaire. Pour les magistrats de CRC affectés à temps plein à la chambre du contentieux, ces attributions sont exercées par le président de cette chambre.

La Cour des comptes a toutefois rappelé au rapporteur spécial que dans le cadre de leur affectation à la chambre du contentieux, les magistrats des CRC conservent leur grade ainsi que les garanties statutaires d'indépendance et d'inamovibilité qui s'attachent à leur corps d'origine.

Cette insécurité statutaire n'est cependant pas satisfaisante, et conduit par exemple à ce que les magistrats de CRC affectés à la chambre contentieuse ne soient pas représentés au Conseil supérieur de la Cour des comptes, qui est pourtant seul compétent sur les questions relatives à l'organisation, au fonctionnement et à la compétence de cette chambre.

Le rapporteur spécial appelle donc de ses voeux à une clarification statutaire des magistrats de CRC affectés à temps plein au sein de cette chambre contentieuse.

b) Un ordre juridictionnel complet avec l'installation de la Cour d'appel financière à partir de juillet 2023

La Cour d'appel financière complète la mise en oeuvre du nouveau régime de responsabilité des gestionnaires publics. Elle a été installée le 17 juillet dernier.

Elle est présidée par le Premier président de la Cour des comptes et est composée de quatre conseillers d'État, quatre conseillers maîtres à la Cour des comptes et deux personnalités qualifiées justifiant d'une expérience supérieure à dix ans dans le domaine de la gestion publique.

Un projet de décret et un projet d'arrêté fixant les dispositions relatives aux indemnités versées aux membres et aux personnes qui prêtent leur concours à la Cour d'appel financière sont, à la date du présent rapport, en cours d'examen. Il s'agit d'adapter les indemnités aux nouvelles caractéristiques de la Cour d'appel financière. En particulier, les membres de la Cour d'appel financière seront chargés d'assurer eux-mêmes l'instruction des affaires portées devant celle-ci, ce qui n'était pas le cas devant la Cour de discipline budgétaire et financière où l'instruction était confiée à des rapporteurs extérieurs.

c) Un contentieux encore très récent

Au cours du premier semestre 2023, 45 instructions ont été ouvertes par la chambre du contentieux, 75 ordonnances de mise en cause ont été notifiées, 23 auditions de personnes mises en cause se sont tenues et 8 arrêts ont été prononcés. Ces premiers arrêts viennent seulement d'être prononcés par la Cour des comptes. Ni la Cour d'appel financière ni le Conseil d'État en cassation n'ont donc eu à se prononcer sur les éléments structurants du nouveau régime de responsabilité unifié des gestionnaires publics.

Par conséquent, le rapporteur spécial considère qu'il est encore trop tôt pour se prononcer sur des évolutions éventuelles de la procédure contentieuse. Il relève toutefois que les CRC pourraient être amenées à être plus incluses dans ce nouveau régime, en assurant par exemple un rôle précontentieux en cas d'accroissement des affaires devant la chambre contentieuse.

LES MODIFICATIONS CONSIDÉRÉES COMME ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3 DE LA CONSTITUTION

Les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État » n'ont pas été modifiés par le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution.

En revanche, le Gouvernement a retenu son amendement portant article additionnel tendant à déplafonner les recrutements de conseillers maîtres sur le fondement de l'article L. 112-5 du code des juridictions financières^26(*).

Enfin, un amendement du député Daniel Labaronne, rapporteur spécial de la mission, complète de façon bienvenue plusieurs indicateurs de performance du programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » afin d'y intégrer l'activité de la Commission du contentieux du stationnement payant.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 50 F (nouveau)

Relèvement du plafond de conseillers maîtres en service extraordinaire prévu à l'article L. 112-5 du code des juridictions financières

Le présent article vise à relever la limite de six conseillers maîtres en service extraordinaire (CMSE), recrutés à raison de leur expérience et leur expertise particulières nécessaires aux activités et missions de la Cour des comptes, sur le fondement de l'article L. 112-5 du code des juridictions financières. Le nombre de recrutements serait ainsi porté à douze.

Au regard de l'absence de procédure de sélection, faisant notamment intervenir la commission d'intégration de la Cour des comptes, et de garanties d'indépendance définis par les textes, un tel relèvement du plafond de recrutement des CMSE « experts » ne paraît pas opportune. Par ailleurs, il semble difficilement absorbable sous plafond d'emplois.

La commission des finances propose de supprimer cet article.

I. LE DROIT EXISTANT : LE RECRUTEMENT DES CONSEILLERS MAÎTRES EN SERVICE EXTRAORDINAIRE DITS « EXPERTS », NOMMÉS SUR LE FONDEMENT DE L'ARTICLE L. 112-5 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES, EST AUJOURD'HUI LIMITÉ À SIX PERSONNES

A. LA COEXISTENCE DE DEUX MODES DE RECRUTEMENT TEMPORAIRE DE CONSEILLERS MAÎTRES EN SERVICE EXTRAORDINAIRE RÉPONDANT À DES CATÉGORIES LÉGALES DIFFÉRENTES

Le statut de conseiller maître en service extraordinaire (CMSE) a été créé par la loi n° 76-539 du 22 juin 1976 de finances rectificative pour 1976.

Deux catégories de personnes peuvent être recrutées en tant que CMSE :

- d'une part, les CMSE dits « historiques », nommés sur le fondement de l'article L. 112-4 du code des juridictions financières, choisis parmi des « fonctionnaires appartenant au corps de contrôle des ministères ou des personnes ayant exercé des fonctions d'encadrement supérieur au sein de l'État ou d'organismes soumis au contrôle des juridictions financières » ;

- d'autre part, les CMSE dits « experts », nommés sur le fondement de l'article L. 112-5 du code des juridictions financières, « dont l'expérience et l'expertise particulières sont nécessaires aux activités et missions de la Cour des comptes ».

Cette seconde catégorie de CMSE a été créée par l'article 63 de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, afin de poursuivre un effort de diversification des personnels de la Cour des comptes.

Tous les CMSE sont nommés temporairement, pour une période de cinq ans non renouvelables^27(*).

Il convient de relever qu'il n'existe pas de passerelle entre les deux catégories : un CMSE recruté sur le fondement de l'article L. 112-4 du code des juridictions financières ne pourra pas être nommé par la suite en qualité de CMSE « expert », et inversement.

1. Une harmonisation de la procédure de nomination marquée par la place prépondérante du Premier président de la Cour des comptes

a) Le rôle de proposition du Premier président

Jusqu'au 1^er janvier 2022, les conseillers maîtres en service extraordinaire mentionnés à l'article L. 112-4 du code des juridictions financières étaient nommés par décret pris en Conseil des ministres, après avis du Premier président de la Cour des comptes, tandis que ceux relevant de l'article L. 112-5 du même code étaient nommés par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition du Premier président de la Cour des comptes.

Ainsi, le Premier président n'émettait qu'un avis simple pour les CMSE dits « historiques ».

Depuis l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État, l'article L. 112-6 du code des juridictions financières dispose que tous les CMSE, quelle que soit la catégorie, sont nommés par décret en conseil des ministres sur proposition du Premier président.

Le Gouvernement peut dès lors toujours refuser une nomination, mais si le Premier président ne propose pas cette nomination, alors la personne ne pourra être nommée.

b) Une absence de procédure normalisée de recrutement

Si ces nominations sont désormais à la main du Premier président, ce qui permet d'adapter le profil des nominations aux besoins immédiats de la juridiction, force est de constater qu'il n'existe pour l'heure pas de procédure de sélection formelle avec un jury, ni de contrôle déontologique au moment de leur recrutement. Ainsi, le processus de sélection de tous les conseillers maîtres en service extraordinaire, qu'il s'agisse de ceux de l'article L. 112-4 ou bien L. 112-5 du code des juridictions financières, se limite à un entretien mené par le Premier président et la Secrétaire générale de la Cour des comptes.

La commission d'intégration^28(*), prévue par l'article L. 122-9 du code des juridictions financières, n'intervient à aucun stade de la procédure, alors même qu'elle émet un avis simple pour les nominations de conseillers maîtres au tour extérieur depuis le 1^er janvier 2023.

L'intervention de la commission d'intégration pour les nominations
de conseillers maîtres au tour extérieur

Pour les conseillers maîtres nommés au tour extérieur, la procédure de nomination est prévue à l'article L. 122-6 du code des juridictions financières. La commission d'intégration prononce un avis, après entretien avec le candidat, qui tient compte des fonctions antérieurement exercées par l'intéressé, de son expérience et des besoins du corps, exprimés annuellement par le premier président.

Le sens de l'avis sur les nominations prononcées est publié au Journal officiel en même temps que l'acte de nomination. L'avis peut aussi être communiqué à l'intéressé sur sa demande.

En revanche, après leurs nominations, les CMSE prêtent serment^29(*) et sont soumis aux mêmes obligations déontologiques que les autres conseillers maîtres.

L'absence de procédure fixée par les textes faisant intervenir la commission d'intégration dans le processus de sélection en amont de leur recrutement pose question au regard de l'extension de leurs compétences. En effet, au fil de la pratique, le champ de leurs attributions, à l'origine limité à la vérification des comptes et de la gestion des entreprises publiques, s'est élargi, si bien qu'ils peuvent exercer, depuis 2021^30(*), une activité juridictionnelle.

2. Une distinction organique opérée par la loi se traduisant par un statut et des conditions financières différents

En dépit des similitudes procédurales de recrutement des deux catégories de conseillers maîtres en service extraordinaire, il existe malgré tout bien deux catégories légales, avec des publics visés différents. Tandis que la première catégorie (article L. 112-4 du code des juridictions financières) est réservée aux fonctionnaires ou aux personnels d'organismes soumis au contrôle des juridictions financières, pour assister la Cour dans ses missions, la seconde catégorie (article L. 112-5 du code des juridictions financières) ne cible pas spécifiquement les fonctionnaires, mais inclut de façon assez large des personnes dont l'expérience ou l'expertise particulières sont nécessaires à la Cour des comptes.

Cette différenciation organique a plusieurs conséquences statutaires et financières.

Les CMSE « historiques » sont mis à disposition par leur administration d'origine. Cette dernière assure donc toujours la rémunération du CMSE, la Cour des comptes se limitant à verser un complément de revenu.

S'agissant des CMSE « experts », lorsqu'ils ne sont pas agents publics, ils sont recrutés sur contrat. Ainsi, leur rémunération est entièrement prise en charge par la Cour des comptes. Initialement reclassés sur une grille indiciaire ad hoc, les CMSE « experts » recrutés sur contrat sont reclassés, depuis le 1^er juillet 2023, sur la même grille indiciaire que les autres conseillers maîtres^31(*).

B. UN PLAFONNEMENT DES CMSE « EXPERTS » EN DEÇA DE CELUI DES CMSE « HISTORIQUES », DONT LE NOMBRE PEUT ATTEINDRE DOUZE PERSONNES

Initialement limité à dix personnes, le plafond des CMSE « historiques » a été relevé à douze avec la loi n° 2006-769 du 1^er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes^32(*). L'article L. 112-4 du code des juridictions financières dispose actuellement que « leur nombre ne peut être supérieur à douze ».

Depuis la création de la catégorie des CMSE « experts » par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, leur plafond a toujours été maintenu à six personnes.

II. LE DISPOSITIF CONSIDÉRÉ COMME ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN APPLICATION DE L'ARTICLE 49, ALINÉA 3, DE LA CONSTITUTION : UN DÉPLAFONNEMENT DES CMSE « EXPERTS » AU MÊME NIVEAU QUE LES CMSE « HISTORIQUES »

Le présent article est issu de l'amendement n° II-4141 du Gouvernement, retenu dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.

Cet article prévoit un rehaussement à douze personnes du plafond des conseillers maîtres en service extraordinaire nommés sur le fondement de l'article L. 112-5 du code des juridictions financières.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : RELEVER À DOUZE LE NOMBRE DE CMSE « EXPERTS » PARAÎT DIFFICILEMENT ABSORBABLE SOUS PLAFOND D'EMPLOIS ET N'EST PAS SATISFAISANT EN L'ÉTAT AU REGARD DE L'ABSENCE DE RÉELLE PROCÉDURE DE SÉLECTION

D'après les informations fournies au rapporteur spécial, le déplafonnement proposé par le présent article résulte d'une demande exprimée par la Cour des comptes. Cette dernière le présente comme un moyen de diversifier le vivier des recrutements, de les féminiser et les rajeunir, dans le contexte de la réforme de la haute fonction publique qui a eu pour effet de créer des échelons beaucoup plus longs, avec des obligations renforcées de mobilité.

Au préalable, le rapporteur spécial souhaite souligner son attachement au respect des catégories définies par le législateur. Il ne souscrit pas à la ligne défendue par la Cour des comptes, qui entend faire des conseillers maîtres en service extraordinaire une catégorie unifiée, en faisant abstraction des critères et publics différents, établis par la loi.

Ensuite, le rapporteur spécial émet des doutes quant au respect des plafond et schéma d'emplois des juridictions financières présentés dans le projet de loi de finances pour 2024.

En effet, le plafond d'emplois du programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » est en légère progression de + 5 ETPT par rapport à 2023, à raison de l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2023. Cette évolution ne satisfait pas la Cour des comptes, qui a relevé que si une partie des besoins nouveaux, liés à la diversification des missions des juridictions financières, ont été gagés sur les effectifs en fonction, il ressort déjà un besoin net non financé de 12 ETP. Pour autant, le relèvement du plafond de recrutement des CMSE « experts » à douze personnes ne s'est pas accompagné d'une évolution des crédits du programme 164.

Dans ces conditions, et eu égard à la prise en charge complète par la Cour des comptes de la rémunération des CMSE « experts », recrutés sur contrat sur le fondement de l'article L. 112-5 du code des juridictions financières, le déplafonnement de leur nombre paraît difficilement absorbable sous plafond d'emplois.

Enfin, le rapporteur spécial estime que les modalités de recrutement des CMSE sont à revoir. Il considère que la refonte de la procédure, faisant intervenir notamment la commission d'intégration, est une condition sine qua non avant tout déplafonnement.

S'il souscrit entièrement au fait que le recrutement de conseillers maîtres en service extraordinaire peut venir enrichir le travail de la Cour des comptes, et qu'ils constituent en ce sens des « experts de haut luxe » dans des domaines très techniques^33(*), dans la pratique, le rapporteur spécial relève que cette modalité de recrutement a permis la nomination de deux anciens ministres et d'ambassadeurs. Si la Cour des comptes a bien précisé que les ministres nommés n'étaient pas affectés dans des chambres relevant du portefeuille de leur ancien ministère, avec le souci d'être attentif aux conflits d'intérêts, le rapporteur spécial questionne l'expertise qu'ils pourraient dès lors apporter à la Cour dans un domaine étranger à leur parcours et leur expérience professionnels.

Décision de la commission : la commission des finances propose de supprimer cet article.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 25 octobre 2023, sous la présidence de M. Jean-Baptiste Blanc, vice-président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Christian Bilhac, rapporteur spécial, sur la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». - La mission « Conseil et contrôle de l'État » rassemble les crédits des juridictions administratives et financières, ainsi que ceux du Conseil économique, social et environnemental (Cese). Le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 prévoit une hausse de 8 % des crédits de la mission, plus modérée que l'an passé, qui les porterait à 883,5 millions d'euros.

Cette progression des crédits à hauteur de 66 millions d'euros par rapport à 2023, est en partie liée à un effet de périmètre sur le programme 165 consacré aux crédits alloués aux juridictions administratives. En effet, le projet de loi de finances prévoit, à partir du 1^er janvier 2024, le rattachement à ce programme de la commission du contentieux du stationnement payant (CCSP), juridiction administrative spécialisée mise en place en 2018. Précédemment, le tribunal judiciaire intervenait pour les forfaits post-stationnement.

Les magistrats administratifs mis à disposition de la CCSP entraient déjà dans le champ de ce programme, à la différence des agents de greffe et des dépenses de fonctionnement de la CCSP, qui relevaient, pour leur part, du budget de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Le rattachement de la CCSP, qui porte sur 143 emplois et 11,4 millions d'euros, implique aussi le transfert progressif de la gestion de la commission au Conseil d'État, en lieu et place du ministère de l'intérieur et des outre-mer. J'estime que ce rattachement est bienvenu en termes de simplification : toutes les juridictions administratives ont vocation à être placées dans le giron budgétaire du Conseil d'État.

J'attire toutefois votre attention sur les défis en termes de maîtrise des entrées contentieuses et des stocks de cette commission. Les entrées sont en effet passées de 61 327 en 2018 à 163 464 en 2022, tandis que les délais de jugement sont de l'ordre de deux ans. De surcroît, la CCSP présente un stock qui s'élevait au 31 décembre 2022 à 183 429 dossiers : des postes de magistrats et d'agents de greffe supplémentaires devront inévitablement être ouverts sur les prochains exercices afin de maintenir des délais raisonnables de jugement.

Cela m'amène à évoquer la place prépondérante des magistrats au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

La hausse des dépenses s'explique également par le choix qui a été fait de rémunérer correctement les magistrats administratifs et financiers, en leur assurant un traitement qui tend vers celui des administrateurs de l'État. Gage de qualité de notre État de droit, la rémunération décente de nos magistrats est aussi un facteur d'attractivité de ce métier par rapport à d'autres emplois dans la fonction publique.

En outre, je rappelle qu'au regard du poids des dépenses de personnel au sein de la mission - quasiment 80 % des crédits demandés - le volume du budget de la mission est très sensible aux moindres variations des dépenses de personnel.

Au-delà du relèvement du point d'indice de la fonction publique de 1,5 % au 1^er juillet dernier, un alignement indiciaire sur la grille des administrateurs de l'État a été effectué pour les magistrats administratifs et financiers. Il vient compléter les revalorisations indemnitaires instaurées en 2022.

Un décret du 21 juin 2023 a procédé à cette revalorisation pour les magistrats financiers à partir de juillet 2023. Cette revalorisation représente un coût de 1,7 million d'euros en année pleine. Pour les magistrats administratifs, le coût s'élèvera en 2024 à 2,4 millions d'euros, en année pleine également.

La hausse des dépenses de personnel pour le programme 165 « Conseil d'État et autres juridictions administratives » s'explique également par le relèvement de 41 équivalents temps plein (ETP) du schéma d'emplois pour l'année 2024, dont 40 seront utilisés pour les tribunaux administratifs, et l'ETP restant pour la création d'un emploi de membre du Conseil d'État. 

Enfin, ma préoccupation porte sur les crédits du Cese, plus particulièrement ceux qui sont alloués à la participation citoyenne que j'avais contrôlés en juin dernier.

La documentation budgétaire ne mentionne aucunement l'enveloppe dédiée à la participation citoyenne. La justification au premier euro est muette sur le sujet. Seul un indicateur relate le pourcentage des travaux associant les citoyens, mais sans détailler les méthodes de calcul. Cette situation n'est donc pas satisfaisante.

Il ressort des échanges avec le Cese que le montant de cette enveloppe est maintenu à 4,2 millions d'euros. Or, faute de convention citoyenne annoncée par le Président de la République en 2024, cette assemblée ne justifie pas de besoins à la hauteur de l'enveloppe.

Les seuls travaux d'ampleur annoncés, si l'on peut dire, sont l'organisation des États généraux de l'information (EGI) à la demande de l'État, avec des estimations divergentes : la direction du budget chiffre le coût de l'événement à 0,35 million d'euros, tandis que le Cese avance un coût compris entre 0,7 million d'euros et 1 million d'euros. Au regard du coût de la convention citoyenne sur la fin de vie, les estimations de Bercy me semblent plus vraisemblables.

En ce qui concerne les autres dispositifs participatifs, les dépenses annuelles n'ont jamais dépassé 0,5 million d'euros depuis la réforme du Cese opérée par la loi organique du 15 janvier 2021.

Il ressort de ces éléments chiffrés que les dépenses du Cese en matière de participation citoyenne sont pour 2024 de l'ordre de 1,5 million d'euros, en se basant sur l'hypothèse maximaliste d'évaluation des coûts des EGI par le Cese.

La progression des crédits des juridictions, mineure à l'échelle du budget de l'État, n'est, quant à elle, pas à déplorer. Elle vise en effet à s'assurer que les magistrats soient présents en nombre suffisant pour faire face à une pression contentieuse continue, à leur garantir une juste rémunération et à poursuivre des travaux immobiliers d'ampleur, afin de garantir une meilleure accessibilité des locaux pour les justiciables. Au contraire, il m'apparaît majeur de donner à des institutions essentielles à notre démocratie les moyens d'accomplir leurs missions.

Le maintien de l'enveloppe de 4,2 millions d'euros dédiée à la participation citoyenne est en revanche difficilement justifiable en l'état. Je vous propose donc un amendement tendant à minorer les crédits du programme 126, c'est-à-dire le budget du Cese, de 2,5 millions d'euros, par souci de sincérisation de la budgétisation initiale, ce qui laisse une enveloppe de 1,7 million d'euros pour les activités de participation citoyenne au cours de l'année 2024.

Celle-ci pourrait évidemment tout à fait être revue à la hausse par un décret d'avance ou un projet de loi de finances rectificative, au cas où le Président de la République viendrait à annoncer la tenue d'une nouvelle convention citoyenne.

En conclusion, je vous invite donc à adopter les crédits de la mission ainsi amendés.

M. Marc Laménie. - Je souhaiterais savoir comment se répartissent les effectifs des juridictions financières et des juridictions administratives entre Paris et les territoires.

Mme Isabelle Briquet. - La progression des crédits et le renforcement des effectifs des juridictions administratives sont source de satisfaction dans un contexte de hausse continue du contentieux. De la même manière, la revalorisation indiciaire des magistrats administratifs et financiers est à saluer.

En revanche, une attention particulière doit être accordée aux délais de jugement, qui ont de nouveau tendance à repartir à la hausse après une période de baisse. La situation la plus préoccupante est celle de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), avec en particulier des délais de procédure accélérée dépassant les cinq mois, pour un objectif de quelques semaines. L'augmentation des moyens paraît indispensable afin d'apporter une réponse aux justiciables dans des délais raisonnables.

S'agissant du Cese, veillons à ce que la participation citoyenne puisse s'exercer dans des conditions correctes. Existe-t-il véritablement une surestimation des crédits alloués, ou la progression budgétaire peut-elle s'expliquer par des actions spécifiques ?

M. Didier Rambaud. - Ancien rapporteur spécial de cette mission de 2017 à 2020, je suis particulièrement intéressé par ses évolutions. Je déplore également l'allongement des délais de jugement, avec un nombre considérable d'affaires en attente dans les tribunaux administratifs. Il convient donc d'ajuster les effectifs en conséquence.

Existe-t-il, par ailleurs, des projets de construction de nouveaux tribunaux administratifs ?

Pour ce qui concerne le Cese, l'état de notre démocratie doit nous inciter à engager une réflexion sur les moyens d'encourager la participation citoyenne. Je serai, pour ma part, plus prudent quant à la perspective de réduire les crédits correspondants.

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - S'agissant de la répartition territoriale des magistrats, pour les juridictions financières, 60 % des effectifs sont à Paris pour 40 % dans les CRTC. Pour les juridictions administratives, les effectifs de magistrats se répartissent comme suit : 128 membres du Conseil d'État, 288 magistrats en cours administratives d'appel et 903 magistrats dans les tribunaux administratifs. Pour connaître la répartition territoriale plus précise, le site de chaque juridiction détaille les magistrats qui y sont affectés.

La revalorisation des salaires des magistrats était à la fois nécessaire et juste ; elle permet de garantir l'attractivité de ces postes auprès des hauts fonctionnaires.

S'agissant de la CNDA, le projet de loi pour contrôler l'immigration et améliorer l'intégration, prévoit une territorialisation de la Cour. Des chambres territoriales pourraient être créées à Lyon, Marseille, Nantes, Bordeaux, Nancy ou, le cas échéant, Toulouse, où la Cour pourrait, le cas échéant, utiliser les salles d'audiences des cours administratives d'appel. Je compte d'ailleurs effectuer un contrôle budgétaire sur la CNDA au prochain semestre, afin d'évaluer les effets de cette réforme sur les délais de jugement.

Concernant le Cese, nous avions eu un débat l'année dernière sur l'ampleur des crédits accordés à cette institution, et notamment ceux dédiés à la participation citoyenne. Il était ressorti de nos débats le caractère quasi évaluatif des crédits relatifs au coût de la convention citoyenne sur la fin de vie. Cette année, le président de la République n'a annoncé aucun thème de convention citoyenne, dont l'organisation pourrait être confiée au Cese. Dans ce contexte, je vous propose de minorer les crédits de l'enveloppe de la participation citoyenne de 2,5 millions d'euros, même si, je le concède, rapportée au budget de l'État, une telle économie de 2,5 millions d'euros peut paraître assez anecdotique.

En termes de projets immobiliers, 30 millions d'euros en crédits de paiement sont programmés, notamment pour continuer les travaux de relogement de la CNDA et du tribunal administratif de Montreuil, mais aussi celui de Guyane.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur pour son rapport qui dresse un constat objectif des rôles et missions des organes de conseil et de contrôle de l'État. Je tiens à souligner les innovations de la Cour des comptes afin de mieux communiquer sur ses travaux et d'associer davantage les citoyens aux décisions politiques et à leur compréhension.

Sur le Cese, je souscris à la volonté de maîtriser les dépenses exprimée par le rapporteur - d'autant que la réalité des dépenses liées à la participation citoyenne manque de clarté pour l'année à venir -, mais je suis également attentif au respect de la liberté de chacune des assemblées. Par conséquent, à ce stade, je ne souhaite pas que le Cese, assemblée consultative, soit privé d'une telle part de ses moyens.

En revanche, nous devons être attentifs à l'exécution de ce budget pour l'année 2024. Si l'enveloppe de 4,2 millions d'euros n'est pas entièrement exécutée, cette sous-consommation devra être prise en compte lors de l'exercice suivant. Même si je m'associe à ce devoir de vigilance, les relations entre les différentes assemblées doivent être préservées.

M. Christian Bilhac, rapporteur spécial. - Cette solution me semble équilibrée. Dans ces conditions, je retire mon amendement FINC.1.

Article 35

L'amendement FINC.1 est retiré.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

*

* *

Réunie à nouveau le jeudi 23 novembre 2023, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Elle a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter l'article 50 F.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Le présent rapport n'a pas fait l'objet d'audition.

LA LOI EN CONSTRUCTION

Pour naviguer dans les rédactions successives du texte, le tableau synoptique de la loi en construction est disponible sur le site du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjlf2024.html

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* ¹ Rapport d'information n° 791 (2022-2023) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.

* ² Au 31 août 2023, seule la chambre régionale d'Auvergne-Rhône-Alpes a été saisie par le président de région pour évaluer les investissements de la SNCF en trains de desserte régionale et leur impact sur la qualité de service et la satisfaction des usagers.

* ³ Rapport n° 743 (2020-2021) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances, déposé le 7 juillet 2021.

* ⁴ Il s'agit du coût de la mesure en année pleine sur l'exercice 2022 et qui concerne 1 270 magistrats.

* ⁵ Loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.

* ⁶ Loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie.

* ⁷ Jusqu'en 2023, les crédits devaient être débloqués par le Gouvernement.

* ⁸ Rapport d'information n° 791 (2022-2023) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.

* ⁹ Le projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2024 n'a pas mis à jour le numéro des actions suite à la refonte de la maquette budgétaire par le projet de loi de finances pour 2023. Les deux, désormais uniques, actions, sont numérotées « 4 » et « 5 », au lieu de « 1 » et « 2 ».

* ¹⁰ Plusieurs ateliers ont déjà eu lieu avec les outre-mer en décembre 2023.

* ¹¹ Le CESE avait d'abord envisagé tirer au sort 150 citoyens. Afin de maîtriser les dépenses des EGI, le CESE compte plutôt désormais, au mois d'octobre 2023, tirer au sort 100 citoyens.

* ¹² Le coût agrégé consultations citoyennes hors convention citoyenne s'est élevé à un montant maximum de 0,5 million d'euros au cours des années précédentes.

* ¹³ Rapport d'information n° 791 (2022-2023) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.

* ¹⁴ Rapport d'information n° 791 (2022-2023) de M. Christian BILHAC, fait au nom de la commission des finances sur l'activité du Conseil économique, social et environnemental consacrée à la participation citoyenne.

* ¹⁵ Deux recrutements à la direction de la participation citoyenne permettront également d'approfondir cette internalisation, pour un moindre recours à des prestataires externes.

* ¹⁶ Un emploi de catégorie A a été créé.

* ¹⁷ Cour des comptes, Rapport public annuel de 2015 - tome II La gestion du Conseil économique, social et environnemental : une volonté de réforme, des efforts à poursuivre.

* ¹⁸ Caisse des dépôts et consignations, Projections pour le régime de retraite du CESE, 31 mars 2022.

* ¹⁹ Décret n° 2023-482 du 21 juin 2023 relatif à l'échelonnement indiciaire applicable aux magistrats de la Cour des comptes, aux magistrats des chambres régionales des comptes et aux agents occupant les emplois de conseiller maître en service extraordinaire, de conseiller référendaire en service extraordinaire et d'auditeur à la Cour des comptes.

* ²⁰ La réforme ne s'étend pas aux chambres territoriales qui relèvent d'une loi organique.

* ²¹ Article L. 235-1 du code des juridictions financières.

* ²² Décret n° 2022-1549 du 8 décembre 2022 relatif à l'évaluation des politiques publiques territoriales par les chambres régionales des comptes.

* ²³ Article L. 235-2 du code des juridictions financières.

* ²⁴ Décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d'appel financière et modifiant le code des juridictions financières.

* ²⁵ L'engagement d'octroyer au moins une présidence de section à un magistrat de CRTC avait été formulé par le Premier président lors du Conseil supérieur du 7 juillet 2022.

* ²⁶ Voir infra.

* ²⁷ Article L. 112-6 du code des juridictions financières.

* ²⁸ La commission d'intégration est composée du Premier président ou de son représentant, d'un magistrat de la Cour des comptes en exercice ayant au moins le grade de conseiller maître et un magistrat de la Cour des comptes en exercice ayant le grade de conseiller référendaire, de deux personnes particulièrement qualifiées en raison de leurs compétences dans le domaine des finances publiques et de l'évaluation des politiques publiques, nommées par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, et d'une personne particulièrement qualifiée en raison de ses compétences dans le domaine des ressources humaines, nommée par le Président de la République.

* ²⁹ Ils ne portent toutefois pas la robe.

* ³⁰ Article 8 de l'ordonnance n° 2021-702 du 2 juin 2021 portant réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique de l'État.

* ³¹ Décret n° 2023-481 du 21 juin 2023 portant reclassement et modifiant le statut des magistrats de la Cour des comptes, des magistrats des chambres régionales des comptes et des agents occupant les emplois de conseiller maître en service extraordinaire, de conseiller référendaire en service extraordinaire et d'auditeur à la Cour des comptes.

* ³² Cette loi a également étendu les critères de sélection pour accéder à cette fonction en visant désormais tous les organismes soumis au contrôle des juridictions financières (publics et privés), mais a aussi allongé d'un an la durée d'exercice des fonctions de quatre à cinq ans.

* ³³ Rapport n° 410 (2005-2006) de M. Bernard SAUGEY fait au nom de la commission des lois du Sénat et relatif au projet de loi portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes.