Proposition de résolution sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 1995 (pesc)

B. SUR LAPROCÉDURE SUIVIE AU SÉNAT

L'Assemblée nationale a adopté deux résolutions sur l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 1995, le 13 juillet 1993, soit le dernier jour de la session extraordinaire. Il s'agit de l'étape finale d'une procédure engagée dès le 31 mai, date à laquelle M. Bernard Carayon, rapporteur de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes, déposa une proposition de résolution.

Les propositions de résolution présentées par nos collègues ont été déposées les 1, 4 et 13 juillet et distribuées le 6 juillet pour les six premières, et le 20 juillet pour la septième, soit à des dates qui rendaient impossible ou inefficace leur examen par la commission des Finances.

Il convient en effet de rappeler tant les règles de procédure relatives à l'adoption de résolution que la chronologie des faits et des initiatives.

1. Les procédures

La procédure budgétaire européenne suit différentes étapes décrites ci-dessous.

Calendrier budgétaire de la C.E.E.

Chronologie	Étapes	Calendrier officiel (art. 203 du Traité de Rome)	Calendrier constaté
1ère étape :	Avant projet de budget A.P.B. de la Commission	"Avant le 1er septembre"	mai ou juin
Étape intermédiaire :	Comité budgétaire (attachés financiers)		Travaux préparatoires au Conseil
	COREPER (Ambassadeurs)
2ème étape-	1ère lecture CONSEIL	"Avant le 5 octobre"	juillet
3ème étape :	1ère lecture PARLEMENT	"45 jours après communication du projet de budget"	octobre	Délai maxi 45 jours
4ème étape :	2ème lecture CONSEIL	"15 jours après communication du projet de budget" (établi par le P.E.)"	Fin octobre/ fin novembre	Délai maxi 15 jours	Fixation des DO
5ème étape :	2ème lecture PARLEMENT	"15 jours après» communication" (de la position du Conseil)	Fin novembre/ mi - décembre	Délai maxi 15 jours	Fixation des DNO
6ème-étape :	Codécision		Étape facultative

DO : dépensés obligatoires

DNO : dépenses non obligatoires

Le contrôle des projets d'actes communautaires, prévu à l'article 73 bis du Règlement du Sénat, suit également une procédure extrêmement complexe rappelée ci-après.

1. Proposition d'acte communautaire (enregistrée au Sénat) ;

2. Proposition de résolution sur une proposition d'acte communautaire ; renvoi à la Commission compétente ;

3. Désignation d'un rapporteur de la Commission ;

4. Examen en commission de la proposition d'adoption d'une proposition de résolution fixant un délai limite pour le dépôt d'amendement ;

5. Examen des amendements et adoption de la résolution de la Commission, lors d'une seconde réunion ;

6. Distribution de la résolution ;

7. Une demande d'examen par le Sénat peut être présentée pendant 10 jours à compter de la distribution ;

8. Dans les 20 jours qui suivent cette demande, la conférence des présidents peut proposer l'inscription à l'ordre du jour ;

9. La résolution devient définitive soit après l'examen par le Sénat, soit si aucune demande d'examen par le Sénat n'a été formulée (10 jours à compter de la distribution de la résolution), soit si la conférence des présidents ne propose pas l'inscription de la résolution à l'ordre du jour (20 jours à compter de la demande d'examen en séance publique).

Ces rappels permettent de comprendre qu'il est impératif d'intervenir très en amont, le plus tôt possible, afin de permettre un examen des propositions de résolution dans des délais compatibles tant avec la procédure de l'article 73 bis du Règlement du Sénat qu'avec le calendrier de la procédure budgétaire européenne.

Tel ne semble pas avoir été le cas car les dates auxquelles les propositions de résolution de nos collègues ont été mises en distribution, soit les 6 et 20 juillet, n'ont pas permis un examen utile par notre commission des Finances (par comparaison, la première proposition de résolution à l'Assemblée nationale a été déposée le 31 mai).

Le rappel de la chronologie précise des faits permet de comprendre les difficultés rencontrées.

2. La chronologie

Chronologie

- 19 avril 1994	CEE - présentation publique de l'avant-projet de budget pour 1995 (APB) par la Commission des Communautés européennes.
- 30 mai	Assemblée nationale - transmission de l'"aperçu général" sur l'APB à la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes.
- 31 mai	Assemblée nationale - publication du rapport d'information sur l'APB 1995 déposé par la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes (n° 1292).
- 31 mai	Assemblée nationale - proposition de résolution sur l'APB présentée par M. Bernard Carayon, rapporteur de la délégation de l'Assemblée nationale pour les Communautés européennes (n° 1295).
- 10/13 juin	Assemblée nationale/Sénat - transmission au Parlement de l'APB, sous forme de proposition d'acte communautaire (n° E 260 et E 263) - reçu à la présidence de l'Assemblée nationale le 10 juin, annexé au procès-verbal de la séance du 13 juin au Sénat.
- 15 juin	CEE - transmission de l'APB au Conseil.
- 22 juin	Première réunion interministérielle au SGCI.
- 1er juillet	Assemblée nationale/Sénat - ouverture de la première session extraordinaire.
-1er juillet	Sénat - proposition de résolution sur l'APB présentée par M. Xavier de Villepin (n° 572-573), M. Paul Masson (n° 574) et M. Jacques Oudin (n° 575), annexée au procès verbal de la séance du 1er juillet 1994.
- 4 juillet	Assemblée nationale - proposition de résolution sur l'APB présentée par M. René Carpentier, député (n° 1457).
- 4 juillet	Sénat - proposition de résolution sur l'APB présentée par M. Jacques Oudin (n° 576).
-6 juillet	Sénat - distribution des six propositions de résolution.
- 7 juillet	CEE - trilogue informel sur le budget entre le Conseil, le Parlement européen et la Commission des Communautés.
-7 juillet	Assemblée nationale - examen en commission des Finances du rapport de M. Philippe Auberger, rapporteur général à l'Assemblée nationale, sur les propositions de résolution n° 1295 et n° 1457.
- 13 juillet	Assemblée nationale - débat en séance publique et adoption des deux résolutions sur l'APB.
- 13 juillet	Assemblée nationale/Sénat - clôture de la session extraordinaire.
- 13-16 juillet	Sénat - proposition de résolution sur l'APB présentée par M. Jacques Genton (n° 684) rattachée par ordre au procès-verbal de la séance du 13 juillet 1994, enregistrée à la présidence du Sénat le 16 juillet 1994.
- 20 juillet	Sénat - distribution de la proposition de résolution n°684.
- 21 juillet	CEE - dernière réunion interministérielle sur l'APB 1995 au SGCI.
- 25 juillet	CEE - adoption du projet de budget (PB) par le Conseil.

Programme prévisionnel

26-30 octobre	CEE - première lecture du projet de budget par le Parlement européen.
1-15 novembre	CEE - deuxième lecture par le Conseil du projet de budget adopté par le Parlement européen.

CONCLUSION

En novembre 1993, la commission des Finances avait dû se résigner à ne pas donner suite à une proposition de résolution européenne dans la mesure où il ne lui semblait pas utile "de poursuivre un processus qui ne pouvait se conclure que par l'adoption d'une résolution privée de tout effet puisque postérieure à la décision du Conseil".

La commission des Finances est contrainte, cette fois encore, d'adopter la même attitude de sagesse, dans la mesure où les propositions de résolution portent sur l'avant-projet de budget, alors que le projet de budget est d'ores et déjà adopté.

Les règles de procédure sont telles que les propositions de résolution doivent être présentées au plus tôt. Indépendamment même des règles de procédure, la commission des Finances aurait dû être saisie, même de façon informelle, très en amont. Délai de réaction et bonne coordination paraissent constituer deux éléments essentiels à la parfaite réussite du contrôle parlementaire national sur les affaires européennes.

Votre rapporteur se permet de conseiller aux auteurs des propositions de résolution d'en déposer de nouvelles en étroite collaboration avec la commission des Finances, si leurs inquiétudes n'étaient pas dissipées par l'adoption du projet de budget par le Conseil. A cet égard, il serait indispensable que le Gouvernement transmette au Parlement, dans les meilleurs délais, le projet de budget tel qu'il a été adopté le 25 juillet dernier.

Enfin, votre commission des Finances souhaite lancer un appel solennel au Gouvernement afin qu'il prolonge l'effort très appréciable qu'il a fait cette année en transmettant au Parlement français l'avant-projet de budget. Il apparaît nécessaire de réduire, de façon significative, le délai encore trop long qui sépare l'adoption de l'avant-projet de budget de sa transmission au Parlement.

Le contrôle parlementaire des institutions européennes suppose un effort partagé. C'est un test pour la démocratie, c'est un test pour l'avenir de l'Europe.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 21 septembre 1994 sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à l'examen des sept propositions de résolution, sur le rapport de M. Jacques Chaumont.

Le rapporteur a tout d'abord observé que ces propositions visent à une meilleure maîtrise et à un plus grand contrôle des dépenses des Communautés européennes. Il a rappelé que les rapporteurs successifs de la commission des Finances sur le prélèvement communautaire avaient régulièrement exprimé le même souhait, et que sur le fond, il lui semblait que la commission ne pouvait qu'adhérer pleinement tant aux objections formulées à l'encontre de la dérive des dépenses communautaires qu'aux propositions présentées.

M. Jacques Chaumont a également relevé que la transmission au Sénat, pour la première fois, de l'avant-projet de budget européen, constituait une avancée décisive dans la voie de l'information et du contrôle parlementaire. Il a rappelé que jusqu'alors, le Gouvernement se contentait, au mieux, de communiquer le projet de budget déjà adopté ou sur le point de l'être, ce qui ne permettait pas un véritable contrôle.

Il a noté que les délais de transmission de la part du Gouvernement et de réaction de la part de la délégation s'étaient considérablement améliorés par rapport à l'année dernière.

Le rapporteur a cependant relevé que les dates de mise en distribution des propositions de résolutions le 6 juillet, pour les six premières et le 20 juillet pour la septième, n'avaient pas permis à la commission des Finances d'en délibérer, dans la mesure où la session extraordinaire a été close le 13 juillet. Le projet de budget a été adopté par le Conseil le 25 juillet, après que la position française ait été définie le 21 juillet.

M. Jacques Chaumont a observé que l'avant-projet de budget avait été présente par la Commission des Communautés le 19 mai, ce qui avait permis à un membre de la délégation de l'assemblée nationale de déposer une proposition de résolution dès le 31 mai, soit avant la transmission officielle du document.

Le rapporteur a exprimé le souhait de parvenir à raccourcir les délais de réaction et d'assurer une meilleure synchronisation entre la délégation et la commission des Finances.

Il a conclu en rappelant que ces propositions de résolution portaient sur l'avant-projet de budget, alors que le projet de budget était d'ores et déjà adopté, et qu'en conséquence, il lui paraissait inutile de laisser se poursuivre un processus qui ne pouvait se conclure que par l'adoption d'une résolution privée de tout effet.

M. Michel Charasse a considéré qu'il était impératif de caler le contrôle parlementaire national sur le calendrier de la procédure budgétaire européenne. Il a noté que rien n'interdisait au Sénat d'adopter de nouvelles résolutions avant la deuxième lecture, en novembre, du budget par le Conseil.

M. Jacques Oudin a observé qu'il serait souhaitable d'établir un "compte à rebours", afin d'éviter d'engager une procédure inopérante parce que hors délais.

M. Jacques Chaumont a rappelé les dates de présentation et de transmission de l'avant-projet de budget ; il a noté que l'Assemblée nationale avait pu réagir dès la publication de l'avant-projet sans attendre sa transmission. Il a suggéré de reprendre l'initiative et de réaffirmer la volonté d'exercer un contrôle parlementaire à l'occasion de la seconde lecture du projet de budget.

La commission a alors décidé de ne pas donner suite aux propositions de résolution n° 571, 572, 573, 574, 575, 576 et 604.