Art. 26 - Financement de la prestation d'autonomie
Cet article prévoit que les dépenses correspondant à la prestation d'autonomie seront prises en charge d'une part par le département, d'autre part par le fonds de solidarité vieillesse. Il renvoie à un décret le soin de préciser les modalités de versement de la participation du FSV. L'exposé des motifs du projet de loi précise qu'il s'agira d'un « abondement du FSV qui viendra compléter l'effort des départements ».
La loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 a confié aux départements l'ensemble des prestations légales d'aide sociale aux personnes âgées, à l'exception de l'allocation simple visée aux articles 158 et 161 du code de la famille et de l'aide sociale. Ces dépenses s'élèvent à environ 9 milliards.
Surtout les départements assument de fait une part importante de la prise en charge des personnes âgées dépendantes à travers le dispositif de l'allocation compensatrice pour aide d'une tierce personne instituée par l'article 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975. Cette prestation est accordée aux personnes dont l'incapacité permanente dépasse 80 % et sous conditions de ressources. Cette allocation était à l'origine destinée aux personnes handicapées comme l'atteste son inscription dans la loi d'orientation en faveur des personnes handicapées de 1975 et son lien avec l'allocation aux adultes handicapés. L'absence de condition d'âge pour l'attribution de cette allocation différentielle et un arrêt du Conseil d'État du 30 octobre 1985 permettant le versement de cette allocation à des personnes hébergées en hôpital de long séjour, ont conduit à une progression très importante des demandes émanant de personnes âgées dépendantes. Elles représentent aujourd'hui les deux tiers des bénéficiaires de cette allocation, soit environ 190.000 personnes pour un coût d'environ 6 milliards.
L'article 26 pose donc le principe que les départements continueront à assurer une partie du financement du coût de la nouvelle prestation qui est évalué, en période de croisière, à environ 20 milliards. L'article 27 en précise les modalités notamment à travers la détermination de dépenses dites de référence.
Le Fonds de solidarité vieillesse est appelé à compléter la différence entre les dépenses constatées au titre de la prestation d'autonomie et les dépenses départementales telles que définies à l'article 27.
Ce Fonds a été institué par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite et à la sauvegarde de la protection sociale et codifié sous les articles L. 135-1 et suivants du code de la sécurité sociale. Il s'agit d'un établissement public de l'État à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget. Deux missions lui ont été assignées : d'une part, à titre permanent, le financement d'avantages de vieillesse à caractère non contributif relevant de la solidarité nationale, d'autre part, à titre exceptionnel, le remboursement du capital et des intérêts de la dette du régime général envers la Caisse des dépôts et consignations au 31 décembre 1993 dans la limite de 110 milliards de francs.
Il est alimenté par le produit de la fraction supplémentaire de contribution sociale généralisée instaurée en 1993 (1,3 point) et par l'essentiel des droits sur les alcools et les boissons non alcoolisées. En 1995, ces recettes s'élèvent à 66 milliards dont 51 milliards au titre de la CSG et 15 milliards au titre des droits sur les boissons.
Le choix du Fonds de solidarité vieillesse n'apparaît pas incohérent au regard de la vocation de celui-ci à financer des dépenses relevant de la solidarité nationale.
En effet, la prestation d'autonomie dont on a dans l'exposé général du présent rapport rappelé la nature profondément différente des prestations de sécurité sociale, s'apparente davantage aux prestations d'aide sociale classique généralement couvertes par des ressources de nature fiscale.
La principale question est celle des ressources nouvelles qui seront affectées à la prise en charge de cette prestation. Le rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre dernier révèle que l'exercice 1996 devrait se solder par un déficit de 783 millions de francs même si le solde cumulé de trésorerie avoisine 2 milliards. Celui-ci ne peut néanmoins être pris en considération car le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles pour 1996 prévoit un versement du FSV au titre des majorations de pensions pour enfants à charge en faveur du régime des exploitants agricoles pour un montant identique. Même si ce transfert ne repose, pour l'instant, sur aucun texte juridique explicite, il faut rappeler qu'une telle opération a déjà été réalisée pour les majorations versées au titre de l'année 1994. En revanche, le Conseil constitutionnel avait déclaré contraire à la Constitution des dispositions similaires pour l'année 1995 et les suivantes, figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 1995 et étendues par le même article au régime des fonctionnaires.
C'est pourquoi la question fondamentale de « l'alimentation » du Fonds pour faire face à cette nouvelle mission sera réexaminée sous l'article 34.
Considérant que l'article 26 est celui dans lequel les grands principes du financement doivent être posés, votre commission vous propose un amendement visant à préciser que :
- la prise en charge du coût de la prestation sera assurée par le FSV et le département. Il est apparu important de citer le FSV au premier chef puisque celui-ci devrait normalement, au terme de la montée en charge du dispositif, financer plus de la moitié du coût total de la prestation évalué à environ 20 milliards.
Par souci de coordination avec l'article 6 du projet de loi et pour éviter, comme cela a été rappelé dans l'exposé général, de pénaliser les départements disposant d'importantes capacités d'accueil ou pratiquant des tarifs inférieurs à ceux des départements limitrophes, cet amendement propose également d'imputer les dépenses de prestation non pas au département de résidence mais au département dans lequel le bénéficiaire a son domicile de secours. Pour être exhaustif, il précise également qu'à défaut de domicile de secours, ces dépenses seront mises à la charge du FSV, c'est-à-dire qu'il transpose la règle existant en matière d'aide sociale et de prise en charge par l'État des « sans domicile fixe » au dispositif financier prévu pour la prestation d'autonomie ;
- les dépenses nouvelles résultant de la gestion de la prestation d'autonomie seront mises à la charge du FSV. Le texte actuel ne prend pas explicitement en compte ce problème qui peut pourtant se révéler déterminant. Pour la mise en place du dispositif. Afin de garantir l'égalité de traitement surtout le territoire, préoccupation majeure de la quasi-totalité des personnes auditionnées par votre commission des Affaires sociales, il est apparu indispensable de prévoir une telle clause. Afin que le calcul de ces charges nouvelles, tenant compte des redéploiements qui auront inévitablement lieu au plan local, soient incontestables, leur montant sera arrêté après avis de la commission consultative d'évaluation des charges créée par la loi du 7 janvier 1983. Son expérience en matière de décentralisation pourra en effet être utilement mise à profit ;
- le FSV versera des acomptes de façon à ce que les départements n'aient pas à faire l'avance des frais correspondant à la nouvelle prestation. Cette procédure n'apparaît pas exorbitante du droit commun puisque le FSV procède de la sorte à l'égard des caisses de retraite bénéficiaires de ses versements. L'amendement propose d'étendre le principe d'acomptes mensuels avec régularisation en fin d'exercice figurant déjà dans le décret n° 93-1354 du 30 décembre 1993 portant application de la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993. Il est à noter que ce décret, conformément à l'obligation qui figure à l'article L. 135-1 du code de la sécurité sociale, est un décret en Conseil d'État. Il est proposé de respecter cette procédure.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.